Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowiez 25 sierpnia 2022 r., sygn. akt III SA/Kr 464/22

Uzasadnienie

Uzasadnienie:

Zaskarżoną przez Z. T., zwanego dalej skarżącym, decyzją z dnia 20 stycznia 2022 r., sygn. akt SKO.NP/4115/1/2022, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie, działając na podstawie art. 138 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., zwanej dalej w skrócie – k.p.a.) i art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r., poz. 111 ze zm., zwanej dalej ustawą o świadczeniach rodzinnych), utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy W. z dnia 14 grudnia 2021 r., znak: [...], w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną żoną A. T. Powyższa decyzja zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Decyzją z dnia 24 września 2021 r. Wójt Gminy W., w wyniku rozpoznania wniosku strony z dnia 26 sierpnia 2021 r. odmówił skarżącemu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, w związku z koniecznością sprawowania opieki nad żoną, legitymującą się orzeczeniem Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w K. z dnia 25 lutego 2020 r. o znacznym stopniu niepełnosprawności przyznanym do dnia 28 lutego 2022 r. ze stwierdzeniem, że nie da się ustalić, od kiedy istnieje niepełnosprawność, natomiast ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 20 września 2019 r.

W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący wskazał, że jego żona jest osobą o znacznym stopniu niepełnosprawności i koniecznym jest, aby pozostawała pod jego stałą opieką w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Wymaga pomocy przy każdej czynności, oddycha przy pomocy respiratora.

Decyzją z dnia 10 listopada 2021 r. nr SKO.NP/4115/438/2021 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie uchyliło w całości decyzję organu pierwszej instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania temu organowi.

Kolegium zaleciło uzupełnienie postępowania dowodowego i wyjaśnienie, czy w związku z opieką nad żoną, skarżący nie jest w stanie podjąć jakiegokolwiek zatrudnienia, nawet w niepełnym wymiarze czasu pracy. Organ winien przy tym jednoznacznie wyjaśnić, jakie czynności może ona wykonywać samodzielnie, a w jakich wymaga pomocy i opieki ze strony osób drugich np. przy wykorzystaniu oceny według skali Barthel oraz jakie konkretnie czynności opiekuńcze wykonuje skarżący, o jakich porach dnia oraz ile czasu one zajmują. Jest to o tyle istotne, że żona skarżącego w ramach kontraktu z Małopolskim Wojewódzkim Oddziałem NFZ ma zapewnione regularne wizyty personelu medycznego (lekarz, pielęgniarka, rehabilitant) oraz niezbędny sprzęt medyczny (respirator, pulsoksymetr oraz koncentrator tlenu). Organ winien także ustalić, w jakim zakresie i z jaką częstotliwością opieka ta jest świadczona oraz z jakich względów nie jest ona wystarczająca z punktu widzenia faktycznych potrzeb żony skarżącego, wynikających z jej stopnia niepełnosprawności oraz posiadanych schorzeń.

Organ winien także ustalić, jak często i w jakich okresach przebywała ona w ostatnim czasie w placówkach opieki zdrowotnej, a następnie ocenić na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy opieka nad niepełnosprawną jest świadczona osobiście przez wnioskodawcę.

Nadto, zdaniem Kolegium organ pierwszej instancji dokonał błędnej wykładni przepisów prawa materialnego, ponieważ przy rozważaniu kwestii prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, wyznaczonego przesłankami określonymi w art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, konieczne jest - wbrew stanowisku organu pomocowego - wzięcie pod uwagę treści i skutków płynących z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. (sygn. akt K 38/13, Dz. U. z 2014 r., poz. 1443; OTK-A 2014/9/104) dla określenia ich wpływu na sytuację prawną skarżącej.

Decyzją z dnia 14 grudnia 2021 r. nr [...] Wójt Gminy W., w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy wydał decyzję o odmowie przyznania skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

Organ po raz kolejny wskazał na niespełnienie w przypadku żony skarżącego warunku powstania niepełnosprawności w okresach wymienionych w art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych.

Zdaniem organu pomocowego wszystkie inne przesłanki do przyznania świadczenia zostały spełnione, ponieważ bezpośrednią przyczyną rezygnacji z zatrudnienia była konieczność zajmowania się żoną oraz pogorszenie jej stanu zdrowia. Wskazał, że między faktem rezygnacji z zatrudnienia, tudzież nie podejmowaniem tego zatrudnienia przez skarżącego, a opieką nad żoną występuje związek przyczynowo - skutkowy.

Wyjaśnił, że stopień niepełnosprawności ustalony wobec żony datuje się od 20 września 2019 r. natomiast skarżący zakończył prowadzenie działalności gospodarczej dnia 31 lipca 2019 r. Organ ustalił nadto, że decyzją z dnia 14 maja 2020 r. przyznano skarżącemu specjalny zasiłek opiekuńczy na okres od 1 listopada 2019 r. do 31 października 2021 r. Organ pierwszej instancji podkreślił również, że obecnie z uwagi na pogarszający się stan zdrowia żony skarżący nie może podjąć zatrudnienia w żadnym wymiarze. Sprawowana opieka jest stała i długotrwała.

W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący podniósł, że zapadła ona z rażącym naruszeniem art. 138 § 2a k.p.a. w zw. z art. 8 § 1 k.p.a., a jednocześnie z naruszeniem prawa materialnego, a to art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez błędną wykładnię ignorującą skutki wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r, sygn. akt K 38/13, w zakresie w jakim przepis ten został uznany na niezgodny z Konstytucją RP.

Opisaną na wstępie decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu tak podjętego rozstrzygnięcia Kolegium powołało treść przepisów art. 17 ust1 i 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych. Następnie wskazało, że skarżący wnioskiem z dnia 26 sierpnia 2021 r. (data wpływu do organu) zwrócił się o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze opieką nad żoną, legitymującą się orzeczeniem Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w K. z dnia 25 lutego 2020 r. o znacznym stopniu niepełnosprawności przyznanym do dnia 28 lutego 2022 r. ze stwierdzeniem, że nie da się ustalić, od kiedy istnieje niepełnosprawność natomiast ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 20 września 2019 r. Na druku wniosku złożył oświadczenie, że nie jest rolnikiem, domownikiem ani małżonkiem rolnika.

W oparciu o zebrany przez organ pierwszej instancji materiał dowodowy, Kolegium ustaliło, że skarżący prowadzi wspólne gospodarstwo domowe wraz z żoną, która wymaga stałej opieki i pomocy przy wykonywaniu czynności indywidualnych. Nie może samodzielnie wykonywać żadnych czynności, we wszystkim pomaga jej mąż. Obecnie jej stan zdrowia pogorszył się, w ostatnim czasie przebywała w szpitalu i obecnie ma pomoc terapeuty i pielęgniarki. Żona skarżącego ma coraz większe duszności, cały czas jest wspomagana tlenem (koncentrator tlenu), przyjmuje bardzo dużo leków, które spowodowały osłabienie mięśni i stawów, co z kolei powoduje jeszcze większe problemy z poruszaniem się. Chodzi tylko po mieszkaniu i wtedy kiedy jest to konieczne. Pogorszeniu uległ także wzrok, widzi bardzo słabo. Jak ustalił pracownik socjalny, nie jest ona w stanie samodzielnie funkcjonować. Po ostatnim pobycie w szpitalu została jej przydzielona pomoc terapeuty (rehabilitanta) i pielęgniarza, który przyjeżdża do domu. W codziennych czynnościach i higienie, pomaga jej mąż. Ciężko jest jej mówić, nie może pisać, każda czynność powoduje duszności.

Nadto Kolegium ustaliło, że w okresie od 24 kwietnia 2019 r. do 27 maja 2019 r. skarżący wykonywał pracę zarobkową na podstawie umowy zlecenia, natomiast od 26 czerwca 2019 r. do 31 lipca 2019 r. prowadził działalność gospodarczą.

W trakcie ponownie prowadzonego postępowania organ pomocowy przeprowadził w dniu 22 listopada 2021 r. kolejny wywiad środowiskowy, podczas którego potwierdzone zostały ww. okoliczności świadczące o stanie zdrowia wymagającej opieki. Żona skarżącego pozostaje w stałym leczeniu, cierpi na wiele chorób, główną chorobą jest [...] i w związku z tym ww. jest wspomagana tlenem. Oddycha z pomocą koncentratu tlenu, do którego jest podłączona cały czas, dodatkowo okresowo korzysta z respiratora. Mimo to ma duszności, które powodują, że nie jest w stanie nic zrobić, ciężko jest jej mówić, nie może się poruszać. Ponadto cierpi na nadciśnienie płucne, gronkowca, mieszaną chorobę tkanki łącznej, przewlekłą niewydolność serca z obniżoną frakcją wyrzutową, cukrzycę i niedoczynność tarczycy. Porusza się tylko po mieszkaniu na jednym poziomie, nie porusza się po schodach.

Ma przyznaną pomoc w postaci wizyt pielęgniarki w wymiarze 1 raz w tygodniu 1 godzina oraz wizyta lekarska 1 raz na 2 tygodnie ok. 20 minut. Ostatnia hospitalizacja ww. miała miejsce w lipcu 2021 r. i trwała 3 tygodnie. W październiku 2021 r. ww. przeszła operację zaćmy i w związku z tym była 1 dzień w szpitalu. Od tego czasu nie może być rehabilitowana. Ponadto otrzymała do użytku w domu bezpłatnie koncentrator tlenu, do którego jest podłączona cały czas oraz respirator, który używa kiedy ma duszności. Ww. przyjmuje także dużo leków, które przygotowuje i podaje jej mąż. Zgodnie z dokonaną przez pracownika socjalnego oceną stanu żony skarżącego, wg zmodyfikowanej skali Barthel uzyskała ona łączną liczbę 50 punktów.

Skarżący nie pracuje zawodowo, sprawuje całodobową opiekę nad żoną. Przyrządza wszystkie posiłki i podaje je żonie. Robi zakupy, sprząta, robi pranie, prasuje, zmienia pościel, wykonuje wszystkie czynności i prace w domu i ogrodzie. Opłaca rachunki domowe, załatwia sprawy urzędowe. Córki skarżącego i jego chorej żony mieszkają oddzielnie. Jedna z córek mieszka w T., gdzie pracuje zawodowo, a druga studiuje w K. Obie córki często odwiedzają rodziców. Na wizyty lekarskie wymagająca opieki zawsze jeździe z mężem i jedną z córek. Skarżący oprócz czynności wykonywanych w ciągu dnia, również w nocy sprawdza, czy żona oddycha. Koncentrator tlenu jest podpięty do prądu i w razie przerwy w jego dostawie przestaje działać, wtedy konieczne jest korzystanie z innego, który nie wymaga podpięcia pod prąd.

Mając na względzie ww. ustalenia stanu faktycznego Kolegium stwierdziło, że orzekając o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego organ pierwszej instancji po raz kolejny nie uwzględnił zmiany stanu prawnego, która nastąpiła na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 (Dz. U. z 2014 r., póz. 1443). W konsekwencji organ pierwszej instancji naruszył przepisy art. 138 § 2 i 2a k.p.a. oraz art. 8 § 1 k.p.a., nie stosując się do zawartych w decyzji Kolegium wskazań co do wytycznych w zakresie właściwego sposobu wykładni art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w kontekście ww. wyroku TK.

Pomimo naruszenia wskazanych powyżej przepisów Kolegium uznało, że rozstrzygnięcie organu pomocy społecznej ostatecznie odpowiada prawu, ponieważ z zebranego w sprawie materiału wynika, że w rozpoznawanej sprawie - z uwagi na zakres sprawowanej opieki - nie zachodzi bezpośredni związek przyczynowy między nie podejmowaniem przez skarżącego zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej (nawet w niewielkim zakresie), a koniecznością sprawowania stałej opieki nad żoną.

Kolegium zauważyło, że wprawdzie organ pierwszej instancji odmiennie ocenił zebrany materiał dowodowy uznając, iż skarżący sprawuje nad żoną stałą opiekę i z tego powodu nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, jednakże stanowisko takie nie wiąże organu odwoławczego. W ocenie Kolegium żona skarżącego nie jest osobą zupełnie niesamodzielną, ponieważ z ustaleń zawartych w wywiadzie środowiskowym wynika, że po mieszkaniu porusza się samodzielnie. Samodzielnie spożywa także posiłki i kontroluje czynności fizjologiczne. Potwierdza to także wyniki badania sprawności funkcjonalnej wg zmodyfikowanej skali Barthel, ponieważ uzyskanie punktów w przedziale 20-80 (stan pacjenta średnio ciężki) - oznacza, że chory nie jest całkowicie uzależniony od osób trzecich, ale potrzebuje ich pomocy w większym bądź mniejszym stopniu. Większość czynności jakie skarżący wykonuje w ramach opieki nad żoną stanowi szeroko rozumianą pomoc przy prowadzeniu gospodarstwa domowego, są w istocie czynnościami, które nie mogą być uznane za czynności wymagające całodobowej dyspozycyjności skarżącego.

Są to bowiem typowe czynności dnia codziennego, które są wykonywane przez osoby, które na co dzień pracują zawodowo i wykonują je przed rozpoczęciem pracy i po jej zakończeniu. Również pomoc w organizowaniu wizyt lekarskich czy pomocy w utrzymaniu higieny osobistej nie są jeszcze czynnościami oznaczającymi stałą lub długotrwałą opiekę innej osoby w rozumieniu art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych całkowicie uniemożliwiającą podjęcie zatrudnienia.

Zdaniem Kolegium przepis art. 17 ust. 1 ustawy należy stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej, chociażby w niepełnym wymiarze czasu pracy. Trzeba w tym miejscu wyjaśnić, opierając się na orzecznictwie sądów administracyjnych, że ustawa o świadczeniach rodzinnych nie zawiera definicji sprawowania opieki, ale z treści wskazanego przepisu wynika, że aby można było mówić o opiece w jej rozumieniu musi ona być stała lub długoterminowa. Te określenia stała lub długoterminowa wskazują na to, że nie może to być opieka świadczona niecodziennie, a nawet jeżeli, codziennie, to tylko przez część doby, zatem sporadycznie. Opieka stała ma być bowiem ciągła, nieprzerwana, codzienna, a w niektórych przypadkach wręcz całodobowa (zob. np. wyroki NSA: z dnia 5 czerwca 2012 r., sygn. akt l OSK 2454/11, wyrok NSA z dnia 2 lutego 2017 r., sygn. akt l OSK 2201/15).

Nie kwestionując złego stanu zdrowia żony skarżącego i konieczności jego (do czego zresztą jest on zobowiązany chociażby na mocy Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego) organ podkreślił, że sama tylko konieczność sprawowania opieki nad żoną nie stanowi w świetle art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych- wystarczającej podstawy do przyznania wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego, skoro nie uzasadnia tego zakres sprawowanej opieki, która nie jest ani "stała" ani "długotrwała".

Skarżący co prawda w okresie od 1 listopada 2019 r. do 31 października 2020 r. pobierał specjalny zasiłek opiekuńczy w związku z opieką nad żoną, jednak sam fakt pobierania tego zasiłku nie wpływa automatycznie na przyznanie mu świadczenia pielęgnacyjnego, a w przedmiotowym podstępowaniu nie bada się zasadności przyznania tego świadczenia. Świadczenie pielęgnacyjne jest bowiem rodzajowo odrębnym świadczeniem opiekuńczym, a każdy kolejny wniosek strony o ustalenie prawa do ww. świadczeń inicjuje nową sprawę administracyjną, wymagającą przeprowadzenia pełnego postępowania administracyjnego i ponownego przeanalizowania wszystkich przesłanek, zarówno pozytywnych, jak i negatywnych, warunkujących przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 3 listopada 2021 r., sygn. akt III SA/Kr 845/21, CBOSA).

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję skarżący podniósł, że wbrew twierdzeniom Kolegium jego żona wymaga stałej opieki z jego strony, jest podpięta pod tlen, dlatego tego rodzaju twierdzenia są krzywdzące. Nie zgadza się więc z decyzją organu.

W odpowiedzi na skargę SKO w Tarnowie podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko i wniosło o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje

Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329, zwanej dalej w skrócie P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu zgodności z prawem (legalności) tej działalności administracji publicznej, a więc czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd administracyjny nie rozstrzyga więc merytorycznie, lecz ocenia zgodność decyzji z przepisami prawa.

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Materialnoprawną podstawę wydania kontrolowanych decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r., poz. 111, zwanej dalej ustawą o świadczeniach rodzinnych).

Zgodnie z art. 17 ust. 1 ww. ustawy, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji zatrudnienia

1. 1) matce albo ojcu,
2. 2) opiekunowi faktycznemu dziecka,
3. 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,
4. 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Z kolei, zgodnie z art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała:

1. 1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub
2. 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia.

W myśl przepisu art. 27 ust. 5 ww. ustawy w przypadku zbiegu uprawnień do następujących świadczeń:

1. 1) świadczenia rodzicielskiego lub
2. 2) świadczenia pielęgnacyjnego, lub
3. 3) specjalnego zasiłku opiekuńczego, lub
4. 4) dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, lub
5. 5) zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów
6. - przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną - także w przypadku gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami.

W niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, że z wnioskiem o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wystąpiła osoba uprawniona - mąż, a opieka sprawowana jest nad żoną, legitymującą się orzeczeniem Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w K. z dnia 25 lutego 2020 r. o znacznym stopniu niepełnosprawności przyznanym do dnia 28 lutego 2022 r. ze stwierdzeniem, że nie da się ustalić, od kiedy istnieje niepełnosprawność, natomiast ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 20 września 2019 r.

Z powyższego wynika, że rzeczywiście niepełnosprawność żony skarżącego nie powstała w okresach wskazanych w art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, niemniej jednak zasadnie, zdaniem Sądu, podniosło orzekające w drugiej instancji SKO w Tarnowie, iż nie mogło to stanowić samodzielnej podstawy do odmowy przyznania skarżącemu żądanego świadczenia.

Zasadnie zarzuciło Kolegium organowi pierwszej instancji, że ten po raz kolejny nie uwzględnił przy interpretacji wskazanego przepisu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 (Dz. U. z 2014 r., póz. 1443). Rację miało Kolegium podnosząc, że organ pierwszej instancji naruszył przepisy art. 138 § 2 i 2a oraz art. 8 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r., poz. 2000, zwanej dalej w skrócie – k.p.a.), nie stosując się do zawartych w decyzji Kolegium z dnia 10 listopada 2021 r. wskazań co do wytycznych w zakresie właściwego sposobu wykładni art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w kontekście ww. wyroku TK.

Zwrócić bowiem należy uwagę, że organ odwoławczy, wydając decyzję kasacyjną, mocą której uchyla zaskarżoną decyzję w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji (art. 138 § 2 k.p.a.), powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Stosownie jednakże do treści art. 138 § 2a k.p.a. "Jeżeli organ pierwszej instancji dokonał w zaskarżonej decyzji błędnej wykładni przepisów prawa, które mogą znaleźć zastosowanie w sprawie, w decyzji, o której mowa w § 2, organ odwoławczy określa także wytyczne w zakresie wykładni tych przepisów". Wytyczne organu odwoławczego w zakresie wykładni przepisów mogących znaleźć zastosowanie w sprawie, o których mowa w art. 138 § 2a k.p.a., wiążą więc organ pierwszej instancji. W wyroku z 20 listopada 2020 r., sygn. akt I GSK 595/18 (CBOSA), Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził expressis verbis, że na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. "organ odwoławczy może organowi pierwszej instancji narzucić wiążącą interpretację przepisu prawa".

W tym względzie również i w doktrynie znaleźć można wypowiedzi o wiążącym charakterze omawianych, z tym jednakże zastrzeżeniem że "związanie organu I instancji wytycznymi organu odwoławczego nie jest bezwzględne" (zob.: R. Kędziora, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2017, art. 138 Nb 37; Z. Kmieciak (w:) Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, pod red. W. Chróścielewskiego, Z. Kmieciaka, Warszawa 2019, uw. 5 do art. 138). Jako przykłady sytuacji, w których takie związanie ustaje, podaje się w szczególności przypadek ustalenia przez organ pierwszej instancji, w wyniku ponownie przeprowadzonego postępowania, że wskazane przez organ odwoławczy przepisy nie znajdą zastosowania jako podstawa prawna nowej decyzji, tudzież w razie stwierdzenia, że w trakcie rozpoznawania sprawy między instancjami nastąpiła zmiana stanu prawnego (por. R. Kędziora, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2017, art. 138 Nb 37).

W ocenie Sądu żadna z takich sytuacji w niniejszej sprawie nie wystąpiła. Wobec tego Wójt Gminy W., rozpoznający ponownie sprawę po decyzji kasacyjnej SKO z Tarnowa z dnia 10 listopada 2021 r., związany był wskazaniami odnośnie do sposobu wykładni art. 17 ust. 1 b ustawy o świadczeniach rodzinnych.

Sądowi znane są orzeczenia, w których wskazuje się, że organ drugiej instancji, rozpoznający odwołanie od decyzji wydanej w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy przez organ pierwszej instancji, nie jest związany swym poglądem prawnym wyrażonym na wcześniejszym etapie postępowania w decyzji wydanej w oparciu o art. 138 § 2a k.p.a. (zob. wyrok NSA z dnia 25 września 2012 r., sygn. akt II OSK 930/11, CBOSA). Podkreślić jednak z całą mocą należy, że nawet akceptacja powyższej zasady nie może oznaczać całkowitej dowolności organu drugiej instancji w odstępowaniu od poglądu prawnego.

W świetle art. 8 k.p.a. każde takie odstępstwo musi zostać bowiem w sposób należyty i przekonujący umotywowane przez organ administracji, by jego działanie nie spotkało się z zasadnym zarzutem istotnego naruszenia ogólnej zasady prowadzenia postępowania administracyjnego w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej (§ 1) oraz nierespektowania usprawiedliwionych oczekiwań strony co do stabilności praktyki orzeczniczej organu (§ 2). Potwierdza to utrwalone orzecznictwo sądowe, w którym podkreśla się, że zmienność poglądów prawnych wyrażonych w decyzjach organów administracji w odniesieniu do tego samego adresata, wydanych na tle takich samych stanów faktycznych, ze wskazaniem tej samej podstawy prawnej decyzji i bez bliższego uzasadnienia takiej zmiany, stanowi niewątpliwie naruszenie art. 8 k.p.a. (zob. wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 1998 r., sygn. akt I SA/Łd 652/97, ONSA 1999, Nr 1, poz. 27; podobnie: wyrok NSA z 20 czerwca 1985 r., sygn. akt SA/Gd 487/85, cyt. aprobująco przez B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego.

Komentarz, Warszawa 2017, art. 8 Nb 5; wyrok NSA z dnia 16 czerwca 1998 r., sygn. akt I SA/Łd 958/97, LEX nr 59832, wyrok NSA z dnia 3 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2196/10, CBOSA; a także wyroki WSA: z dnia 11 października 2007 r., sygn. akt II SA/Lu 609/07; z dnia 23 października 2008 r., sygn. akt VI SA/Wa 784/08; z dnia 4 listopada 2009 r., sygn. akt IV SA/Po 477/09; z dnia 25 stycznia 2012 r., sygn. akt IV SA/Po 1143/11; z dnia 14 kwietnia 2015 r., sygn. akt II SA/Ol 120/15; z dnia 11 czerwca 2015 r., sygn. akt IV SA/Po 186/15 - CBOSA; por. też wyrok SN z 5 sierpnia 1992 r., sygn. akt I PA 5/92, OSP 1993, Nr 7, poz. 142).

Należy zaznaczyć, że organ, który rozpoznaje ponownie daną sprawę albo sprawę istotnie podobną, ma prawo do odmiennej oceny prawnej niż ta, która została wyrażona poprzednio, ale wówczas powinien przekonująco wyjaśnić stronie, dlaczego obecnie zajmuje inne stanowisko.

Zgodzić się więc w pełni należało z Kolegium, że organ pierwszej instancji bezsprzecznie nie zastosował się do wytycznych w zakresie właściwego sposobu wykładni 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, czym naruszył wskazany przepis prawa materialnego w zw. z art. 138 § 2a k.p.a. oraz art. 8 § 1 k.p.a.

Z całą mocą podkreślić zatem należy, że stwierdzenie przez Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, niekonstytucyjności art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim przepis ten różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności powoduje, że art. 17 ust. 1b ustawy od momentu wejścia w życie wskazanego wyroku Trybunału, nie może być stosowany w jego dotychczasowym brzmieniu. Wykładnia art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych powinna prowadzić zatem do takiego rozumienia tego przepisu, że w stosunku do opiekunów tych dorosłych osób niepełnosprawnych, których niepełnosprawność powstała później niż w okresach wskazanych w ust. 1b pkt 1 i 2 kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności. Stąd też w odniesieniu do tych osób oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium.

Trafnie były więc uwagi Kolegium w tej kwestii.

Pomimo powyższego Sąd w rozpoznawanej sprawie nie podziela tak kategorycznego stwierdzenia Kolegium, że w świetle zgromadzonego materiału dowodowego brak jest związku przyczynowo - skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem przez skarżącego zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną żoną.

Orzekające w niniejszej sprawie w drugiej instancji SKO w Tarnowie uznało, bowiem, że skarżący nie spełnia przesłanek do przyznania mu świadczenia pielęgnacyjnego, tj. warunku sprawowania stałej opieki, gdyż zakres sprawowanej opieki nad żoną nie stoi, zdaniem Kolegium, na przeszkodzie w podjęciu przez skarżącego pracy choćby w niepełnym rozmiarze.

W ocenie Sądu z pewną dozą ostrożności należy odnosić się do argumentacji w tym względzie z wykorzystaniem wyników skali Barthel. Skala Barthel jest istotnie ankietą pozwalającą ocenić sprawność i samodzielność osób w procesie ich kwalifikacji do finansowanej z różnych źródeł opieki długoterminowej. Jest ona wprawdzie testem diagnostycznym stosowanym do oceny sprawności ruchowej i samodzielności pacjenta i odnosi się do dziesięciu podstawowych czynności życiowych, które człowiek zdrowy powinien wykonywać sam, chory zaś potrzebuje przy ich realizacji częściowej lub całkowitej pomocy, niemniej jednak należy ją właściwie zinterpretować.

W ocenie natomiast Kolegium żona skarżącego nie jest osobą zupełnie niesamodzielną, ponieważ z ustaleń zawartych w wywiadzie środowiskowym wynika, "że po mieszkaniu porusza się samodzielnie. Samodzielnie spożywa także posiłki i kontroluje czynności fizjologiczne", co mają potwierdzać właśnie uzyskane wyniki badania sprawności funkcjonalnej wg zmodyfikowanej skali Barthel, w których żona skarżącego uzyskała 50 punktów, a więc mieszczących się w przedziale 20-80 (stan pacjenta średnio ciężki). Oznacza to, zdaniem Kolegium, że chory nie jest całkowicie uzależniony od osób trzecich, ale potrzebuje ich pomocy w większym bądź mniejszym stopniu. Jak argumentuje Kolegium, większość czynności jakie skarżący wykonuje w ramach opieki nad żoną stanowi szeroko rozumianą pomoc przy prowadzeniu gospodarstwa domowego, które to czynności są w istocie czynnościami, które nie mogą być uznane za wymagające całodobowej dyspozycyjności skarżącego.

Są to bowiem typowe czynności dnia codziennego, które są wykonywane przez osoby, które na co dzień pracują zawodowo i wykonują je przed rozpoczęciem pracy i po jej zakończeniu. Również pomoc w organizowaniu wizyt lekarskich czy pomocy w utrzymaniu higieny osobistej nie są jeszcze czynnościami oznaczającymi stałą lub długotrwałą opiekę innej osoby w rozumieniu art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych całkowicie uniemożliwiającą podjęcie zatrudnienia.

Wobec tak kategorycznych stwierdzeń Kolegium podnieść należy, że jak podkreślają eksperci w tej dziedzinie, uzyskanie wyniku w przedziale punktów od 21 do 80 świadczy, po pierwsze na pewno o częściowym braku samodzielności, po drugie jednakże, co należy podkreślić zwłaszcza w tej sprawie, tak duża rozpiętość przedziału punktowego daje jednak znaczne pole do interpretacji, jeśli chodzi o ustalenie samodzielności i zakresu niezbędnej pomocy, które może zdaniem Sądu dawać fałszywy obraz egzystencji tej osoby. Stąd w ocenie Sądu, przy tego rodzaju niepełnosprawności, jaką dotknięta jest wymagająca opieki żona skarżącego, ustalenia organu muszą być wnikliwe i nie mogą budzić wątpliwości oraz dawać pola do innej niż rzeczywista oceny samodzielności funkcjonowania niepełnosprawnego w życiu codziennym.

Przypomnieć należy, że ustawa o świadczeniach rodzinnych nie zawiera definicji sprawowania opieki, ale to z treści art. 17 ust. 1 wynika, że aby można było mówić o opiece w jej rozumieniu musi ona być stała lub długoterminowa. Określenia stała lub długoterminowa wskazują na to, że nie może to być opieka świadczona niecodziennie, a nawet jeżeli codziennie, to tylko przez część doby, zatem sporadycznie (zob. wyrok NSA z dnia 2 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 2201/15). Podkreślić trzeba, że nie należy jednak rozumieć warunku "stałej" i "ciągłej" opieki, jako wykonywanie opieki "bez przerwy" i przez 24 godziny na dobę, lecz ma to być stała, w sensie trwałości, a ciągła w sensie rozciągłości w czasie, opieka nad niepełnosprawną osobą, której zakres wyznaczony jest niepełnosprawnością opiekowanej osoby, a więc koniecznością wykonywania takich, a nie innych czynności warunkujących jej egzystowanie w warunkach godności człowieka (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 9 grudnia 2019 r., sygn. akt III SA/Kr 1164/19; LEX nr 2763205).

Przepis art. 17 ust. 1 ustawy należy zatem stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej (zob. wyrok NSA z dnia 5 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 2454/11).

Każdy zatem przypadek wymaga w tym względzie indywidualnej, wnikliwej oceny. Organ musi więc stwierdzić, czy rzeczywiście czynności opiekuńcze przy niepełnosprawnym są tak absorbujące wnioskującego o przyznanie tego świadczenia z uwagi na niepełnosprawność podopiecznego i w związku z tym na jego możliwość samodzielności w życiu codziennym, że wykluczają podjęcie bądź wymuszają rezygnację z zatrudnienia lub jakiejkolwiek pracy zarobkowej nawet w niepełnym wymiarze czasu pracy, z uwagi na konieczność sprawowania tej opieki.

W tym też kontekście należy zwrócić uwagę na okoliczności, wynikające z poczynionych podczas wywiadu środowiskowego ustaleń w dniu 22 listopada 2021 r., że żona skarżącego nie jest w stanie samodzielnie nic zrobić. Porusza się ona tylko po mieszkaniu i wtedy kiedy to tylko konieczne. Nie wejdzie po schodach. Większość czasu jednakże leży lub siedzi na łóżku. Kąpie się przy pomocy męża, podobnie jak i ubiera się także przy jego pomocy. Posiłki także przygotowuje mąż, nie trzeba jej jednak karmić. Z drugiej jednak strony z rubryki "wnioski pracownika socjalnego", zawartej w formularzu tego wywiadu środowiskowego, wynika, że żona skarżącego oddycha ona za pomocą koncentratora tlenu, okresowo podłączana jest do respiratora, a mimo tego ma duszności, które powodują, że nie jest ona w stanie nic zrobić, ciężko jest jej mówić, nie może się poruszać, po czym dalej stwierdzone jest, że porusza się po mieszkaniu jedynie na jednym poziomie i nie może wejść po schodach.

Wobec powyższego i uzyskanej ilości punktów w skali Barthel w odniesieniu do czynności poruszania się w liczbie 10 punktów, co oznacza, że może ona spacerować ale z pomocą jednej osoby, wymaga jednoznacznych ustaleń w tym zakresie i takich, które wzajemnie nie będą ze sobą sprzeczne. Na ile zatem żona skarżącego jest samodzielna, czy jest podłączona do takiego rodzaju koncentratora tlenu, który jest mobilny i umożliwia jej poruszanie się wraz z tym urządzeniem po mieszkaniu, w jakim stopniu może ona rzeczywiście przemieszczać się po mieszkaniu, czy z dużą trudnością i pomocą męża, czy też z łatwością w poziomie, po płaskiej powierzchni, czy też jest to urządzenie stacjonarne. Skoro z ilości uzyskanych wg skali Barthel czynności związanych ze spożywaniem posiłków (5 pkt) wynika, że potrzebuje ona pomocy w krojeniu, smarowaniu kromek chleba, czy innego pieczywa masłem, potrzebuje pomocy przy przemieszaniu się w obrębie łóżka (5 pkt), potrzebuje pomocy przy wykonywaniu czynności osobistych, myciu i kąpieli, higienie osobistej (0 pkt), potrzebuje pomocy przy ubieraniu się (5 pkt), stwierdzenie przez Kolegium, że większość z czynności jakie skarżący wykonuje w ramach opieki nad żoną stanowi szeroko rozumianą pomoc przy prowadzeniu gospodarstwa domowego i są w istocie czynnościami, które mogą być uznane za czynności dnia codziennego wykonywane przez większość ludzi, budzi w kontekście powyższego poważne wątpliwości.

Wszystkie te czynności należy odnieść do stanu zdrowia i funkcjonowania w przestrzeni życiowej wymagającego opieki, na ile czynności te są absorbujące, że skarżący nie może podjąć pracy choćby w niepełnym wymiarze. Nie można bowiem przy tym tracić z pola widzenia w procesie oceny samodzielności funkcjonowania wymagającej opieki żony skarżącego jej trudności i to sporych, jak wynika już z dotychczasowych ustaleń w oddychaniu i wykonywaniu nawet prostych czynności. Stąd aby postawić ocenę, że czynności opiekuńcze nie są absorbujące i związane z ciągłą dyspozycyjnością skarżącego, trzeba poczynić wnikliwsze ustalenia, które winny przybrać postać bardziej szczegółowego opisu funkcjonowania żony skarżącego w życiu codziennym. Powyższe potwierdza, że na podstawie dotychczasowych ustaleń nie da się stwierdzić bez cienia wątpliwości o braku rzeczywiście związku przyczynowo - skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem przez skarżącego zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a opieką nad niepełnosprawną żoną.

Niedopuszczalne jest bowiem bezrefleksyjne posługiwanie się argumentacją, z powołaniem się na orzecznictwo sądu administracyjnego, że zakres czynności jakie skarżący wykonuje w ramach opieki nad żoną, nie wyklucza podejmowania przez skarżącego pracy choćby w niepełnym wymiarze czasu pracy. Niedopuszczalne są w tym względzie uogólnienia. U niektórych niepełnosprawnych, legitymujących się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności z adnotacją o niemożności samodzielnej egzystencji wykonywane czynności pielęgnacyjne przez opiekuna nie będą wykluczały podjęcia pracy zarobkowej, bądź konieczności rezygnacji z pracy, z uwagi na niepełnosprawność osoby wymagającej opieki i możliwość jej samodzielności w życiu codziennym, a u niektórych niepełnosprawnych nie będzie możliwości podjęcia jakiegokolwiek pracy zarobkowej bądź będzie konieczność rezygnacji z pracy, bo czynności opiekuńcze będą tak absorbujące, czy też wymagana będzie choćby ciągła dyspozycyjność przy danej osobie, że praca zarobkowa w niepełnym choćby wymiarze będzie wykluczona.

Stan faktyczny sprawy nie został jednakże, w ocenie Sądu, ustalony prawidłowo, wobec czego doszło do naruszenia art. 7, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Wobec tego skarga musiała odnieść zamierzony skutek.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Dz. U. z 2022 r., poz. 329) oraz art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobiegniem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.), orzekł, jak w sentencji wyroku.