Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzjami z dnia 30 października 2014r. o numerach: 1/ [...], 2/ / [...], 3/ [...], 4/ / [...], 5/ [...], 6/ [...] i 7/ [...] - utrzymało w mocy decyzje Prezydenta Miasta odmawiające skarżącemu K. Ś. przyznania zasiłków celowych:
Powyższe decyzje zostały wydane w oparciu o następujący stan faktyczny i prawny ustalony przez organy:
W dniu 16 lipca do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej wpłynął wniosek o przyznanie zasiłków celowych na sfinansowanie środków czystości, na opłacenie bieżącego i zaległego czynszu, na wakacyjny wypoczynek dla dzieci, na zakup: środków higienicznych, trzech posiłków dziennie, biletu socjalnego dla całej rodziny oraz sandałów dla dzieci.
Przedmiotowy wniosek został podpisany przez K. Ś. i K. K., którzy we wniosku zawarli oświadczenie, że od dnia 1 lipca 2014r. ich wspólne małoletnie dzieci K. Ś. i B. Ś. wraz z matką K. K. są pod opieką wnioskodawcy tj. K. Ś. i prowadzą wspólne gospodarstwo domowe.
W wywiadzie środowiskowym skarżący K. Ś. m.in. stwierdził, że od dnia 16 lipca 2014r.(a nie jak podano we wniosku – od dnia 01 lipca 2014r.) nastąpiła zmiana w sytuacji rodzinnej polegająca na tym, że prowadzi wspólne gospodarstwo domowe ze swoimi synami oraz ich matką, jednak K. K. nie mieszka z nimi.
Prezydent Miasta decyzjami z dnia [...] 2014r. o numerach 1/ [...], 2/ [...], 3/[...], 4/ [...], 5/ [...], 6/ [...] i 7/ [...] - odmówił skarżącemu wnioskowanej pomocy.
W uzasadnieniu decyzji organ wskazał na art. 6 pkt. 14 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz.U.2013.182.), zgodnie z którym rodzina to osoby spokrewnione lub niespokrewnione pozostające w faktycznym związku, wspólnie zamieszkujące i gospodarujące. W związku z tym, aby uznać że skarżący prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z K. K. i ich małoletnimi dziećmi należałoby stwierdzić, iż występują trzy elementy: a) pozostawanie w faktycznym związku, b) wspólne zamieszkiwanie, c) wspólne gospodarowanie.
W ocenie organu, mimo iż we wniosku o przyznanie pomocy społecznej skarżący i K. K. złożyli oświadczenie, iż prowadzą wspólne gospodarstwo domowe, to nie zostało ono potwierdzone ustaleniami dokonanymi przez organ. Zdaniem Prezydenta Miasta w niniejszej sprawie brak jest przesłanek by uznać, że skarżący jest w faktycznym związku z K. K. W trakcie wywiadu skarżący nigdy nie stwierdził, iż pozostaje w związku z matką swoich dzieci, nigdy nie nazwał jej partnerką życiową, czy konkubiną, natomiast wyrażał się o niej "matka moich dzieci." K. K. śpi w oddzielnym mieszkaniu mieszczącym się w tym samym budynku, co mieszkanie skarżącego, tam jest zameldowana i to z racji na zamieszkiwanie tego lokalu oczekuje na przydział lokalu socjalnego. Organ przyznał, że w ciągu dnia K. K. przebywa w mieszkaniu skarżącego, natomiast ich wspólne dzieci śpią zarówno u matki, jak i u ojca, rzeczy mają również w obu mieszkaniach, z tym że większość rzeczy dzieci jest w mieszkaniu ich matki.
Stwierdzono ponadto, że skarżący i K. K. nie mają wspólnego budżetu domowego. Na pytanie pracownika socjalnego, gdzie znajduje się centrum życiowe rodziny, K. K. oświadczyła, że dzieci takiego miejsca nie mają.
Wskazując na powyższe okoliczności organ stwierdził, że K. K. i jej dzieci nie mieszkają wspólnie ze skarżącym i brak jest podstaw, by przyjąć, że prowadzą wspólne gospodarstwo domowe. Wobec nie spełnienia przez skarżącego przesłanki z art. 6 pkt 14 ustawy o pomocy społecznej, organ uznał, że brak jest podstaw, by rozpatrzyć wniosek skarżącego i K. K. łącznie, bowiem nie stanowią oni jednej rodziny, dlatego decyzja w niniejszej sprawie została skierowana tylko do skarżącego. Organ wyjaśnił, że K. K. jest oddzielnie objęta pomocą finansową.
Odnosząc się do poczynionych ustaleń organ stwierdził, że skarżący jako ojciec dzieci ma obowiązek troszczyć się o swoich synów i partycypować w ich utrzymaniu.
W odwołaniu od powyższych decyzji złożonych przez skarżącego i K. K. – oboje stwierdzili, że wbrew twierdzeniom organu prowadzą wspólne gospodarstwo domowe i wspólnie zamieszkują " w części".
Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymując w mocy zaskarżone decyzje podzieliło stanowisko organu I instancji przedstawione w uzasadnieniach tych decyzji. Organy nie kwestionując, że skarżący spełnia kryteria udzielenia pomocy społecznej stwierdziły, że faktycznie pomoc tę otrzymuje. I tak w dniu [...] 2014r. decyzjami: nr [...] przyznano skarżącemu zasiłek celowy w kwocie 100 zł na dofinasowanie do leków i badań analitycznych, nr [...] - zasiłek celowy w kwocie 60 zł na dofinasowanie do zakupu środków czystości i higienicznych, nr [...] - zasiłek celowy w kwocie 135 zł na zakup żywności na przygotowanie jednego posiłku dziennie, nr [...] przyznano zasiłek celowy w kwocie 100 zł na dofinasowanie do poniesionych kosztów naprawy lodówki.
Z kolei decyzjami z dnia [...] 2014r.: nr [...] przyznano skarżącemu zasiłek celowy specjalny w kwocie 60 zł na dofinasowanie do środków czystości, nr [...] zasiłek celowy specjalny w kwocie 70 zł na dofinasowanie do zakupu leków, a decyzją nr [...] – przyznano skarżącemu zasiłek celowy z przeznaczeniem na zakup żywności na przygotowanie jednego posiłku dziennie w kwocie 120 zł (przysługuje za m-c sierpień 2014). Niezależnie od powyższego skarżący otrzymuje zasiłek stały w kwocie 529 zł.
W ocenie organu odwoławczego, skarżący dysponuje znacznymi i różnorakimi środkami przyznanymi w ramach pomocy społecznej i potwierdza, iż pomoc taką otrzymuje nawet kilka razy w miesiącu, a co umożliwia mu także uczestniczenie w wydatkach na synów. Jednocześnie organ podniósł, że wyznacznikami ustalania wysokości przyznawanych zasiłków jest nie tylko sytuacja materialna wnioskodawcy i cel, na który zasiłek jest przyznawany, lecz także możliwości finansowe organów pomocy społecznej (por. wyrok NSA z dnia 12.01.1994r sygn. akt I SA 1649/93).
Niezależnie od powyższego organ odwoławczy stwierdził, że synowie skarżącego są objęci pomocą w ramach opieki nad rodziną, którą stanowi ich matka K. K. oraz oni sami. Ta rodzina również w każdym miesiącu otrzymuje szerokie wsparcie z pomocy społecznej.
Odmawiając przyznania zasiłków celowych na potrzeby wskazane we wniosku z dnia 16 lipca 2014r. organ odwoławczy staną na stanowisku, że mimo oświadczenia wnioskodawców o prowadzeniu wspólnego gospodarstwa domowego i – jak można przypuszczać – wzmożonych wydatków – przeprowadzone w sprawie postępowanie wyjaśniające nie potwierdziło powyższego oświadczenia, a zostało złożone jedynie na potrzeby niniejszego postępowania. W ocenie organu, sytuacja życiowa skarżącego nie zmieniła się, a ta okoliczność nie uzasadnia przyznania dodatkowych świadczeń z pomocy społecznej.
Możliwość zaspokojenia zgłaszanych potrzeb jest determinowana posiadanymi przez gminę środkami pieniężnymi. Skarżący w 2013r. otrzymał pomoc w kwocie 13.979,35 zł, co miesięcznie stanowi kwotę 1164,95 zł., natomiast łączna pomoc przyznana skarżącemu w styczniu 2014 r. wyniosła 985,50 zł.
Jednocześnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyjaśniło, że decyzja dotycząca zasiłku celowego jest decyzją podejmowaną w granicach tzw. uznania administracyjnego, polegającego na możności dokonania przez organ wyboru jednego z kilku dopuszczalnych przez ustawę równowartościowych prawnie rozwiązań po dokonaniu właściwego ustalenia stanu faktycznego i jego oceny oraz na skutek uznania przez ten organ celowości konkretnego rozstrzygnięcia. W ocenie organu odwoławczego decyzje wydane przez organ pierwszej instancji są prawidłowe i nie naruszają ogólnych zasad przyznawania świadczeń z pomocy społecznej.
Na powyższe decyzje wpłynęły skargi (zatytułowane zażalenie) do Wojewódzkiego Sądu Administracyjne w Krakowie złożone przez skarżącego i K. K., w których nie przedstawiono żadnych zarzutów, ani argumentów wskazujących na niezgodność zaskarżonych rozstrzygnięć z obowiązującymi przepisami.
Obecny na rozprawie w dniu 29 października 2015r. pełnomocnik z urzędu wyznaczony dla K. Ś. zarzucił organom orzekającym naruszenie art.6 pkt.14 ustawy o pomocy społecznej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art.1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.2002.1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że przedmiotem kontroli Sądu jest zgodność zaskarżonej decyzji z przepisami prawa materialnego i procesowego, nie zaś według kryterium słuszności, czy celowości.
Mając na uwadze wskazane powyżej kryterium legalności, Wojewódzki Sąd Administracyjny, po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie w toku administracyjnego postępowania instancyjnego okoliczności faktycznych i istniejących wówczas okoliczności prawnych, nie znalazł podstaw do wyeliminowania zaskarżonych decyzji z obrotu prawnego.
Podstawą prawną rozstrzygnięcia zapadłego w kontrolowanym postępowaniu były przepisy ustawy o pomocy społecznej. Zasady ogólne pomocy społecznej zostały zawarte w art. 2 ust. 1 i art. 3 ust. 1 ww. ustawy, które to przepisy stanowią, że świadczenia z pomocy społecznej mają na celu umożliwienie przezwyciężania trudnych sytuacji życiowych, których osoby ubiegające się nie są w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości oraz zaspokajanie niezbędnych potrzeb i umożliwienie im życia w warunkach odpowiadających godności człowieka.
Skarżący oraz K. K. ubiegali się o przyznanie zasiłku celowego. Ten rodzaj świadczenia został uregulowany w art. 39 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz.U.2013.182), zgodnie z którym w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy, w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Podkreślić trzeba, że pomoc społeczna jest instytucją stosowaną wyjątkowo, w sytuacjach, w których obywatel nie jest w stanie sam podołać okolicznościom życiowym.
Decyzje oparte na podstawie przytoczonego przepisu są wydawane w ramach tzw. uznania administracyjnego, o czym świadczy sformułowanie, że ww. zasiłek "może być przyznany". Oznacza to, że organ może, ale nie musi przyznać przedmiotowe świadczenie, nawet jeśli wnioskodawca spełnia inne przesłanki warunkujące przyznanie pomocy społecznej w tym zakresie. Dodać należy, że wysokość przyznanego świadczenia również została pozostawiona uznaniu organu.
Jednym z podstawowych warunków przyznania zasiłku celowego, o którym mowa w art. 39 ustawy o pomocy społecznej jest spełnienie kryterium dochodowego. W dacie orzekania w niniejszej sprawie kryterium dochodowe dla osoby samotnie gospodarującej wynosiło 542 zł, a dla osoby w rodzinie – 456 zł (art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej w związku z § 1 pkt 1 lit. "a" rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lipca 2012 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej – Dz.2012.823). Na marginesie należy zauważyć, że od dnia 1 października 2015r. kryterium dochodowe wynosi dla osoby samotnie gospodarującej – 634 zł, a dla osoby w rodzinie – 514 zł (rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2015r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej – Dz.U.2015.1058).
Niezależnie od spełnienia kryterium dochodowego pomoc społeczną można przyznać przy jednoczesnym wystąpieniu co najmniej jednego z powodów wymienionych w art. 7 pkt 2-15 ustawy o pomocy społecznej lub innych okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy społecznej.
W rozpatrywanej sprawie wniosek o przyznanie zasiłków celowych dotyczył świadczeń na rzecz rodziny. W związku z tym organy pomocy społecznej prawidłowo postąpiły ustalając w pierwszej kolejności, czy skarżący, który dotychczas prowadził jednoosobowe gospodarstwo domowe i spełniał kryterium dochodowe do otrzymywania tej pomocy faktycznie stanowi rodzinę w skład której wchodzi – oprócz skarżącego – K. K. i wspólne dzieci K. Ś. i B. Ś.; w przypadku odpowiedzi pozytywnej, w dalszej kolejności organ ustala, czy dochód na członka rodziny nie przekracza ustawowego kryterium dochodowego, od którego uzależniona jest ta pomoc. Podnieść należy, że dotychczas dzieci skarżącego zamieszkiwały z matką K. K. tworząc rodzinę w rozumieniu art. 6 pkt.14 ww. ustawy o pomocy społecznej. Ta rodzina również jest objęta pomocą społeczną.
W tym miejscu należy wyjaśnić, że przez " rodzinę" ustawodawca rozumie osoby spokrewnione lub niespokrewnione pozostające w faktycznym związku, wspólnie zamieszkujące i gospodarujące. Definicja " rodziny" określona w ustawie o pomocy społecznej nie pokrywa się więc z tradycyjnym rozumieniem tego słowa. Skarżący oczywiście jest spokrewniony ze swoimi synami i w tradycyjnym rozumieniu należy do rodziny swoich dzieci, ale ta okoliczność nie jest wystarczająca do ustalenia prawa do świadczeń z pomocy społecznej na rzecz rodziny.
W ocenie Sądu, przeprowadzone w niniejszej sprawie postępowanie wyjaśniające uzasadnia stanowisko organów administracji publicznej, że K. Ś. nie pozostaje w faktycznym związku ze swoimi dziećmi i ich matką, wspólnie nie zamieszkują i wspólnie nie gospodarują i w tym sensie nie stanowią rodziny w rozumieniu art. 6 pkt. 14 ustawy o pomocy społecznej. W ocenie tej nie sposób pominąć okoliczności, że K. K. jest zameldowana w mieszkaniu nr [...] i oczekuje na przydział lokalu socjalnego, a składając wnioski o przyznanie świadczeń rodzinnych występowała jako samotna matka; zgromadzony materiał dowodowy nie potwierdza, aby w tym zakresie nastąpiła zmiana jej sytuacji bytowej. Bezsporne jest, że ww. nocuje w mieszkaniu nr 17 i tam ma wszystkie swoje rzeczy. Fakt, że K. K. odwiedza skarżącego w jego mieszkaniu nie przesądza o spełnieniu przesłanki wspólnego zamieszkania. Wspólne dzieci nocują zarówno w miejscu zamieszkania matki jak i ojca, przy czym większość rzeczy dzieci znajduje się w miejscu zamieszkania ich matki.
Faktyczny związek, o jakim mowa w przytoczonym przepisie, oznacza codzienne współdziałanie osób zmierzających do lepszego zaspokojenia ich potrzeb bytowych, w tym mieszkaniowych i żywnościowych.Wspólne zamieszkiwanie jest przesłanką uznania za rodzinę osób zamieszkujących ze sobą, jeżeli równocześnie z tym zamieszkaniem występuje element wspólnego gospodarowania.
Wspólne przygotowywanie posiłków jest również niewystarczające do stwierdzenia "wspólnego gospodarowania", bo jak wynika z akt sprawy skarżący i K. K. nie mają wspólnego budżetu. Wspólne zamieszkiwanie i gospodarowanie polega na tym, że w tym konkretnym lokalu koncentruje się centrum życiowe członków rodziny. Istotą wspólnego gospodarowania nie jest przyczynianie się do funkcjonowania rodziny poprzez wykonywanie jakichkolwiek czynności np. gotowanie obiadów dwa razy w tygodniu dla skarżącego i dzieci, ale również współdecydowania o przeznaczeniu dochodu, czego w niniejszej sprawie nie stwierdzono, wprost przeciwnie – K. K. koncentruje swoje sprawy w lokalu nr [...] i prowadzi oddzielne gospodarstwo domowe korzystając również ze środków pomocy społecznej przyznawanych jej niezależnie od świadczeń przyznawanych skarżącemu.
Analiza akt rozpatrywanej sprawy prowadzi do wniosku, że w mieszkaniu skarżącego K. K. nie koncentruje swojej aktywności życiowej i lokal ten nie stanowi jej centrum życiowego, a jakkolwiek ich wspólne dzieci " żyją na dwa domy" raz u matki, raz u ojca, to skarżący i K. K. oraz ich wspólne dzieci nie stanowią rodziny w rozumieniu art.6 pkt.14 ustawy o pomocy społecznej. Brak ścisłej, codziennej i stałej współpracy pomiędzy skarżącym i K. K. w załatwianiu spraw bieżących związanych z prowadzeniem wspólnego domu potwierdza stanowisko organów, iż nie można uznać ich za rodzinę w rozumienie definicji określonej w ustawie o pomocy społecznej.
Na marginesie należy też zauważyć, że skoro skarżący nie płaci alimentów na rzecz swoich dzieci, to partycypowanie w ich utrzymaniu stanowi wypełnienie ustawowego obowiązku rodzica wobec dzieci.
W ocenie Sądu organ pomocy społecznej podjął niezbędne czynności w celu dokładnego i wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz prawidłowo przyjął, że skoro skarżący nie prowadzi gospodarstwa domowego z K. K. i wspólnymi dziećmi, to odmowa przyznania wnioskowanych świadczeń na rzecz tej rodziny była uzasadniona.
Końcowo należy nadmienić, że skarga nie zawierała żadnych zarzutów pod adresem przedmiotowej decyzji, dlatego w tym zakresie Sąd nie mógł odnieść się do motywów jej zaskarżenia.
W związku z tym, że w niniejszej sprawie postępowanie administracyjne zostało zainicjowane wnioskiem złożonym przez skarżącego oraz K. K. należy zauważyć, że stroną postępowania z zakresu pomocy społecznej jest podmiot, który jest bezpośrednio zainteresowany przyznaniem świadczenia. Podmiotem tym może być osoba lub rodzina. W postępowaniu administracyjnym o udzielenie pomocy społecznej rodzinie, prawa strony ma każdy członek rodziny. Wydawać by się mogło, że adresatem wydanej w takiej sprawie decyzji powinien być każdy członek rodziny. W ujęciu materialnoprawnym rodzina jest podmiotem praw i obowiązków; jest bowiem zbiorowym świadczeniobiorcą.
Z kolei w ujęciu procesowym rodzina jest stroną postępowania administracyjnego, ponieważ ma interes prawny w uzyskaniu świadczenia. W związku z tym przepisy ustawy o pomocy społecznej stanowią lex specjalis wobec przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Członkowi rodziny, który składa wniosek o przyznanie pomocy społecznej przysługuje zatem status reprezentanta rodziny w prowadzonym postępowaniu, co nie wyłącza uprawnień procesowych pozostałych jej członków. Pozostali członkowie rodziny nie występują natomiast jako samodzielna strona prowadzonego postępowania.
Zgodnie z art.102 ust.1 ustawy o pomocy społecznej, świadczenia z pomocy społecznej są udzielane na wniosek osoby zainteresowanej, jej przedstawiciela albo innej osoby, za zgodą osoby zainteresowanej lub jej przedstawiciela ustawowego.
W rozpatrywanej sprawie skarżący K. Ś. złożył wniosek o przyznanie świadczeń jako reprezentant rodziny, do której - w jego ocenie – należała K. K. Ona też brała czynny udział w tym postępowaniu i organ podejmował określone czynności z jej udziałem. W zaskarżonych decyzjach oraz poprzedzających je decyzjach jako adresat został wskazany K. Ś., co nie pozbawiało K. K. uprawnień procesowych w związku z tym,że była wnioskodawcą w przedmiotowej sprawie. Pomimo, że zaskarżone decyzje oraz poprzedzające je decyzje zostały skierowane do skarżącego, a z akt sprawy nie wynika, czy wniosek K. K. został rozstrzygnięty w sensie procesowym, dlatego dostrzegając uchybienia przepisom postępowania w tym zakresie, Sąd stwierdza, że nie miało to istotnego wpływu na wynik sprawy. Jak wyżej podniesiono, K. K. występowała w niniejszym postępowaniu jako członek rodziny skarżącego, a nie jako samodzielna strona, a przez to nie została pozbawiona własnych uprawnień procesowych.
W tym stanie rzeczy, Sąd działając na podstawie art.151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2012.270.), orzekł jak w sentencji.