Uzasadnienie
Skarżący S. S. zwrócił się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad ojcem J. S., legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności z 22 listopada 2011 r. oraz orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS o niezdolności do samodzielnej egzystencji z 28 stycznia 2021 r.
Decyzją Wójta Gminy S. z 27 lipca 2022r., znak: [...] odmówiono skarżącemu przyznania wnioskowanego świadczenia. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji stwierdził, że skarżący sprawuje opiekę nad ojcem, jednak w sprawie nie zachodzi przesłanka z art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, która uzależnia ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego od wieku powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki.
W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący zarzucił:
1/ naruszenie prawa materialnego mającego istotny wpływ na wynik sprawy poprzez błędne zastosowanie normy prawnej wyrażonej w art. 17 ust. 1 b pkt 1 i 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych bez uwzględnienia okoliczności, iż na skutek wyroku Trybunatu Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K38/13 doszło do uznania niekonstytucyjności części wskazanej normy prawnej w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, a przez to naruszenie art. 7 oraz art. 190 ust 1 Konstytucji RP;
2/ naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 6, art. 8, art. 9, art. 77 par. 1, art. 7 w zw. z art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez przyjęcie, iż sam fakt zwrócenia się z przedmiotowym wnioskiem przez małżonka dorosłej osoby niepełnosprawnej, której niepełnosprawność powstała po 25 rokiem życia, skutkuje brakiem prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i zwalnia organy rozstrzygające w sprawie z podejmowania działań zmierzających do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, pozwalającego na wydanie rozstrzygnięcia z uwzględnieniem słusznego interesu strony.
Decyzją z 8 lutego 2023 r., nr SKO-NP-4115-420/22 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W motywach rozstrzygnięcia stwierdzono, że jakkolwiek w obecnej sytuacji prawnej nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie tej części przepisu art. 17 ust. 1b cyt. ustawy, której niekonstytucyjność stwierdził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13, to jednak zaskarżona decyzja odpowiada prawu.
Wskazano, że ojciec skarżącego mieszka ze skarżącym i pozostają we wspólnym gospodarstwie domowym. Ojciec skarżącego jest wdowcem, jak podaje skarżący jest osobą obłożne chorą i cierpi na całkowity niedowład kończyn dolnych i częściowy górnych. Stan zdrowia ojca w ostatnim czasie uległ znacznemu pogorszeniu. Aktualnie skarżący sprawuje bezpośrednią, stałą opiekę nad ojcem, który wymaga, na co dzień pomocy osób trzecich przy wykonywaniu podstawowych czynności życiowych i samoobsługowych takich jak pielęgnacja oraz zapewnienie opieki medycznej (codzienna higiena toaleta, przygotowywanie posiłków, karmienie, podawanie leków, pampersowanie, sprzątanie, robienie zakupów, opieka nocna).
Ja wskazał organ, z akt sprawy wynika, że skarżący sprawuje nad ojcem opiekę i nie jest w stanie podjąć żadnego zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej ze względu na pogarszający się stan zdrowia ojca, wobec czego z tytułu opieki nad ojcem od 1 czerwca 2020 r. pobiera specjalny zasiłek opiekuńczy. Podniesiono przy tym, że przed pobieraniem specjalnego zasiłku opiekuńczego skarżący zajmował się pracą dorywczą, przy czym ojciec skarżącego posiada orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności od 2011 r., a skrzący pobiera specjalny zasiłek opiekuńczy z tytułu sprawowania opieki nad ojcem dopiero od 2020 r.
Podkreślono też, że ojciec skarżącego posiada jeszcze jednego syna M., który zamieszkuje wraz z żoną w tym samym budynku co ojciec. Prowadzi on osobne gospodarstwo domowe z żoną i posiada lekki stopień niepełnosprawności. Brat skarżącego wskazał, że nie jest w stanie sprawować opieki nad ojcem, z uwagi na fakt, że ojciec wymaga opieki w nocy, a on jest osobą z orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności typu lekkiego. Na tej podstawie organ uznał, że brat skarżącego może współuczestniczyć w opiece nad ojcem w zakresie w jakim umożliwia mu to jego lekki stopień niepełnosprawności.
W ocenie organu zakres oraz rozmiar czasowy opieki sprawowanej przez skarżącego nad niepełnosprawnym ojcem nie jest nie do pogodzenia z równoczesnym podjęciem przez niego zatrudnienia choćby w niepełnym wymiarze czasowym. Końcowo Kolegium stwierdziło, że w sprawie nie zaistniał związek przyczynowy pomiędzy wykonywanymi czynnościami, a niepodejmowaniem przez skarżącego pracy.
Na powyższą decyzję skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. W skardze zarzucił:
1/ naruszenie prawa materialnego mającego istotny wpływ na wynik sprawy poprzez:
- a) dokonanie błędnej wykładni przepisu art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych: - zaniechanie wykładni systemowej i celowościowej i w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie przez organ, że zakres opieki świadczony przez skarżącego nie wypełnia ww. dyspozycji podczas gdy w rozumieniu ww. przepisu osoba niepełnosprawna w stopniu znacznym wymaga - w zależności od rodzaju schorzenia oraz aktualnego stanu zdrowia opieki stałej lub długotrwałej, lecz niekoniecznie całodobowej;
- b) dokonanie błędnej wykładni przepisu art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, poprzez przyjęcie, że fakt posiadania przez osobę wymagającą opieki kilku osób zobowiązanych w równym stopniu do alimentacji na jej rzecz uniemożliwia przyznanie świadczenie pielęgnacyjnego jednemu z nich pomimo spełnienia przez niego wszystkich ustawowych przesłanek;
2/ naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 6, art. 8, art. 9, art. 77 par. 1, art. 7 w zw. z art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, tj. faktycznego zakresu opieki skarżącego nad ojcem, co skutkowało brakiem prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i zwalnia organy rozstrzygające w sprawie z podejmowania działań zmierzających do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, pozwalającego na wydanie rozstrzygnięcia z uwzględnieniem słusznego interesu strony.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.
Skarga zasługiwała na uwzględnienie.
Materialną podstawę rozstrzygnięcia stanowią przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 615 ze zm.).
Zgodnie treścią art. 17 ust. 1 i ust. 1b cyt. ustawy świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:
- 1) matce albo ojcu,
- 2) opiekunowi faktycznemu dziecka,
- 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,
- 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności
- - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała:
- 1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub
- 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia.
Odnosząc powyższe do okoliczności niniejszej sprawy Sąd zauważa, że słuszne jest stanowisko Kolegium, zgodnie z którym, w obecnej sytuacji prawnej nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie tej części przepisu art. 17 ust. 1b cyt. ustawy, której niekonstytucyjność stwierdził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13. W wyroku tym wskazano bowiem, że art. 17 ust. 1b cyt. ustawy w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji.
Tym samym w stosunku do opiekunów tych dorosłych osób niepełnosprawnych, których niepełnosprawność powstała później niż w okresach wskazanych w ust. 1b pkt 1 i 2 cyt. ustawy, kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności. W odniesieniu do tych osób oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego trzeba dokonywać zatem z pominięciem tego kryterium.
Wobec powyższego, Kolegium prawidłowo uznało, że moment powstania niepełnosprawności nie może być podstawą odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, wobec czego brak było podstaw do odmowy przyznania skarżącemu wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego tylko z tego powodu, że nie został spełniony warunek z art. 17 ust. 1b cyt. ustawy.
Decyzje wydane w sprawie nie są jednak prawidłowe z tej przyczyny, że organy nie ustaliły w sposób odpowiadający zasadzie prawdy obiektywnej stanu faktycznego sprawy i nie oceniły na podstawie całokształtu materiału dowodowego czy w sprawie zachodzi związek przyczynowy pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącego, a opieką nad niepełnosprawnym ojcem.
Zasada prawdy obiektywnej została skonstruowana w art. 7 k.p.a., zgodnie z którym w toku postępowania organy administracji publicznej z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Powyższa zasada ogólna odnosi się nie tylko do sposobu prowadzenia postępowania administracyjnego, lecz jest także wskazówką interpretacyjną prawa materialnego, gdyż organy administracji publicznej mają obowiązek uwzględniania jej przy "załatwieniu sprawy" (por. wyroki NSA z 4.06.1982 r., I SA 258/82, ONSA 1982/1, poz. 54, oraz z 28.11.2012 r., I OSK 641/12, LEX nr 1291400; wyrok WSA w Gdańsku z 14.09.2011 r., I SA/Gd 502/11, LEX nr 898927).
Organ administracji publicznej ma obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w taki sposób, aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością. Zasada prawdy obiektywnej została skonkretyzowana w art. 77 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Natomiast zgodnie z art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Biorąc pod uwagę treść przytoczonych wyżej przepisów, należy uznać, że w postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada oficjalności postępowania dowodowego. Okoliczność, w której strona również ma prawo wykazywania inicjatywy dowodowej, nie zwalnia organu administracji publicznej z obowiązku podejmowania z urzędu czynności zmierzających do pełnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Organ administracji publicznej jest obowiązany z urzędu: 1. ustalić, jakie okoliczności faktyczne mają znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy;
- 2. ustalić, jakie dowody powinny zostać przeprowadzone w celu ustalenia powyższych okoliczności (por. wyrok z 20.09.2012 r., IV SA/Wa 663/12, LEX nr 1347629, w którym WSA w Warszawie stwierdził, że "organ administracji jako gospodarz postępowania administracyjnego określa zakres postępowania wyjaśniającego oraz dobór środków dowodowych potrzebnych do należytego ustalenia stanu sprawy", przy czym "aktywna rola organu administracji publicznej w procesie poszukiwania i gromadzenia materiału dowodowego może przejawiać się zarówno podejmowaniem czynności dowodowych z urzędu, a także gromadzeniem w aktach sprawy dowodów wskazanych lub dostarczonych przez strony, jeżeli mają one znaczenie dla sprawy" – tak WSA we Wrocławiu w wyroku z 15.02.2012 r., IV SA/Wr 711/11, LEX nr 1139681);
- 3. przeprowadzić dowody, które uznał za niezbędne dla dokonania prawidłowych ustaleń w zakresie stanu faktycznego sprawy;
- 4. dokonać oceny przeprowadzonych dowodów zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów (por. wyrok NSA z 23.02.2012 r., II GSK 118/12, LEX nr 1125454).
Jednocześnie Sąd podkreśla, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, że pojęcie opieki, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., utożsamiać należy ze stałą i bezpośrednią troską o zapewnienie osobie niepełnosprawnej realizacji jej podstawowych potrzeb życiowych i społecznych, których sama nie jest ona w stanie zrealizować z uwagi na swoją niepełnosprawność. Opieka ta powinna być przy tym tak absorbująca, że podjęcie jakiejkolwiek aktywności zawodowej przez opiekuna musiałoby się odbyć ze szkodą dla niej (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 18 marca 2021 r., IV SA/Wr 51/21). Ustawodawca wymaga, aby brak podejmowania zatrudnienia lub rezygnacja z zatrudnienia przez osoby wymienione w art. 17 ust. 1 i ust. 1a ustawy, pozostawały w bezpośrednim związku przyczynowo - skutkowym z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, a związek między rezygnacją z zatrudnienia (albo jego niepodejmowaniem), a sprawowaną opieką musi być bezpośredni i ścisły (por. wyrok NSA z 12 lutego 2020 r. I OSK 516/19).
Odnosząc powyższe do realiów kontrolowanej sprawy, zdaniem Sądu w organy z wyżej opisanych obowiązków, związanych z realizacją zasady prawdy obiektywnej, nie wywiązały się prawidłowo. Organy nie dokonały nie budzących wątpliwości ustaleń w zakresie istnienia związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją lub niepodejmowaniem pracy zarobkowej przez skarżącego, a sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym ojcem - zarówno odnośnie stanu ojca skarżącego i zakresu sprawowanej przez skarżącego opieki, jak i w kwestii możliwości rodzeństwa w uczestniczeniu w opiece nad ojcem.
Odnosząc się w pierwszej kolejności do stanu ojca, z wywiadu środowiskowego wynika, że ponad 90 letni ojciec skarżącego ma całkowity niedowład kończyn dolnych i częściowy górnych, cukrzycę, miażdżycę i trudności w mowie. Jak podano stan zdrowia ojca w ostatnim czasie uległ znacznemu pogorszeniu. Skarżący natomiast sprawując opiekę nad ojcem: zmienia pampersy, pomaga w czynnościach higienicznych takich jak kąpiel, stosuje profilaktykę przeciwodleżynową, przygotowuje posiłki, karmi ojca, podaje leki, zmienia pościel sprząta i robi zakupy spożywcze. Z wniosków pracownika pomocy społecznej przeprowadzającego wywiad wynika, że ojciec skarżącego jest osobą obłożenie chorą wymagającą stałej i ciągłej opieki, którą świadczy skarżący.
Organ odwoławczy nie kwestionując ustaleń odnośnie stanu zdrowia ojca skarżącego stwierdził, że czynności wykonywane przez skarżącego nie wykraczają poza czynności dnia codziennego, które są na co dzień wykonywane przez osoby, które pracują zawodowo.
W ocenie Sąd zebrany materiał dowodowy nie daje podstaw do tego typu oceny. Przede wszystkim stan ojca skarżącego został zasadniczo ustalony jedynie na podstawie twierdzeń skarżącego odnotowanych w wywiadzie środowiskowym. Brak jest w aktach sprawy jakiejkolwiek dokumentacji medycznej potwierdzającej schorzenia i stan niepełnosprawnego ojca. Organ odnotował w treści uzasadnienia decyzji, że stan ojca ostatnio się pogorszył ale jednak nie zbadał w jakim stopniu i zakresie oraz jak wpływa to na zakres niezbędnej mu opieki. Innymi słowy w sprawie nie ustalono w sposób należyty stopnia samodzielności ojca skarżącego. W ocenie Sądu poczynione przez organy ustalenia nie są wystarczające dla oceny, czy ojciec skarżącego wymaga od skarżącego opieki uniemożliwiającej mu podjęcie jakiegokolwiek zatrudnienia.
Również jeśli chodzi o pomoc świadczoną przez skarżącego nie wiadomo z jakim natężeniem i częstotliwością skarżący świadczy opiekę nad ojcem i czy jego niepełnosprawność powoduje takie stany i zachowania, które wymagają stałej opieki skarżącego wykluczającej podjęcie jakiegokolwiek zatrudnienia. Ten sam rodzaj czynności opiekuńczych może być bowiem uznany jedynie za pomoc w czynnościach dnia codziennego, jak i wypełniać przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w zależności od stopnia ich nasilenia i charakterystyki choroby niepełnosprawnego.
Podobnie Sąd uznał, że stwierdzenie organu o braku przeszkód ze strony brata skarżącego do współuczestniczenia w opiece nad ojcem nie zostało poprzedzone wystarczająco wnikliwym badaniem. Z oświadczenia brata skarżącego wynika, że nie mimo, że mieszka w tym samym budynku co ojciec nie jest w stanie sprawować nad nim opieki z uwagi na posiadany lekki stopień niepełnosprawności. Zdaniem Sądu samo to oświadczenie nie daje odstaw do przyjęcia, że brat skarżącego nie ma przeszkód we współdzieleniu ze skarżącym sprawowania opieki nad ojcem. Nie wiadomo bowiem jakie ograniczenia ma brat w związku z posiadaniem lekkiego stopnia niepełnosprawności, które to uniemożliwiają mu udział w opiece nad ojcem.
W tym miejscu Sąd nadmienia, że podziela tę część orzecznictwa sądów administracyjnych, z której wynika, że możliwość współdziałania rodzeństwa wnioskodawcy w opiece nad niepełnosprawnym rodzicem jest postrzegana jako element związku przyczynowego pomiędzy niepodejmowaniem aktywności zawodowej wnioskującego, a potrzebą sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny (por. wyrok WSA w Krakowie z 7 marca 2023 r., sygn. akt III SA/Kr 1235/22, z 15 marca 2023 r., sygn. III SA/Kr 1335/22, czy z 5 grudnia 2022 r., sygn. III SA/Kr 918/22). Nie mniej jednak wymaga to od organu rzetelnych ustaleń i oceny czy zachodzą obiektywne przeszkody we współuczestniczeniu ze skarżącym w opiece nad ojcem.
W ocenie sądu, w zakresie wskazanych ustaleń, organ administracji winien był działać z urzędu i zgodnie z zasadą oficjalności (art. 7, art. 77 § 1 k.p.a.) przejawiać konieczną inicjatywę dowodową, gdyż było to konieczne do poprawnego ukształtowania podstawy faktycznej rozstrzygnięcia tej sprawy.
Reasumując Sąd stwierdził, że wydane rozstrzygnięcie nie zostało poprzedzone rzetelnym zebraniem i analizą materiału dowodowego koniecznego do należytego wyjaśnienia sprawy. Dopiero poczynienie ustaleń i ocena całości materiału dowodowego określającego stan ojca skarżącego, w tym stopnień jego samodzielności i zakres oraz intensywność świadczonej przez skarżącego opieki, a także możliwości partycypowania brata skarżącego w opiece nad ojcem, da pełną podstawę do wydania rozstrzygnięcia.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ weźmie pod uwagę stanowisko przedstawione w niniejszym wyroku.
Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, że w sprawie doszło do naruszenia art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W konsekwencji orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.). O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a., w związku z art. 205 § 1 i 2 p.p.s.a. oraz art. 209 p.p.s.a., w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2015 r., poz. 265 ze zm.).