Uzasadnienie
Decyzją z dnia 23 lutego 2022 r. znak: SKO.NP/4115/38/2022, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy D z dnia 17 grudnia 2021 r. znak: [...] odmawiającą przyznania B. T. (dalej: skarżący) prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym ojcem. W podstawie prawnej rozstrzygnięcia ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 735, dalej: k.p.a.) oraz art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 111 z późn. zm., dalej: u.ś.r.).
Powyższa decyzja została wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.
Skarżący złożył wniosek o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym ojcem J. T., który na podstawie orzeczenia z dnia 17 maja 2019 r. wydanego przez Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w B został zaliczony do osób ze znacznym stopniem niepełnosprawności ustalonym na stałe. W orzeczeniu wskazano, że niepełnosprawność istnieje od 86-tego roku życia, natomiast ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 14 kwietnia 2019 r. Na podstawie przeprowadzonego wywiadu środowiskowego ustalono, że ojciec skarżącego jest osobą leżącą, ma demencję starczą, nie poznaje nawet najbliższych osób z rodziny, wymaga pomocy osób drugich we wszystkich czynnościach życia codziennego. Zakres opieki sprawowanej przez skarżącego obejmuje podawanie posiłków, utrzymanie codziennej higieny osobistej (kąpiele, golenie, zmiana odzieży).
Skarżący codziennie robi zakupy, sprząta, robi pranie, zamawia wizyty lekarskie, wykupuje leki. Skarżący oświadczył, że począwszy od 3 lutego 2021 r. zaprzestał pracy w gospodarstwie rolnym. Jest emerytem, a źródłem jego utrzymania jest emerytura oraz dodatek pielęgnacyjny. Skarżący prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z żoną i trojgiem dzieci. W ocenie organu I instancji w przedmiotowej sprawie nie została spełnione jedna z przesłanek warunkujących przyznanie świadczenia tj. rezygnacja z pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki. Z ustaleń organu wynika bowiem, że skarżący sprawował opiekę na ojcem już w 2019 r., a to oznacza, że opieka ta nie kolidowała z pracą w gospodarstwie rolnym.
Nadto organ podał w wątpliwość wydzierżawienie przez skarżącego gospodarstwa rolnego swojemu bratankowi na podstawie umowy ustnej. Organ podkreślił, że świadczenie pielęgnacyjne nie jest przyznawane za samą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia lub rezygnację z zatrudnienia, a to w przedmiotowej sprawie nie ma miało miejsca. Mając na uwadze powyższe ustalenia organ decyzją z dnia 17 grudnia 2021 r. znak: [...] odmówi skarżącemu przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.
W odwołaniu wniesionym od powyższej decyzji, skarżący zarzucił dokonanie błędnej wykładni art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. i w konsekwencji przyjęcie, że brak jest związku pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia, a sprawowaniem opieki nad ojcem, podczas gdy w przedmiotowej sprawie związek taki istnieje. Zarzucił także niezastosowanie art. 17b ust. 1 pkt 2 u.ś.r., poprzez nieoparte na zgromadzonym materiale dowodowym twierdzenie organu, że skarżący nie zaprzestał pracy w gospodarstwie rolnym oraz niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy.
Opisaną na wstępie decyzją z dnia 23 lutego 2021 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie utrzymało w mocy decyzję organu I Instancji.
Rozpoznając sprawę Kolegium w pierwszej kolejności wskazało, że wyrokiem z dnia 21 października 2014 r. sygn. K 38/13 Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 17 ust. 1b u.ś.r., w zakresie w jakim różnicuje prawo doświadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na moment powstania tej niepełnosprawności, jest niezgodny z Konstytucją RP. Niekonstytucyjny przepis przewiduje możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jedynie wówczas, gdy niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub w trakcie nauki w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. W tym stanie rzeczy, powstanie niepełnosprawności u ojca skarżącego dopiero w 86 roku życia nie stanowi przeszkody w przyznaniu wnioskowanego świadczenia, o ile zostałyby spełnione ku temu ustawowe przesłanki.
Kolegium stwierdziło, że organ I instancji słusznie ustalił, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzi bezpośredni związek przyczynowy pomiędzy deklarowanym przez skarżącego zaprzestaniem pracy w gospodarstwie rolnym, a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym ojcem. Rolnik przy właściwej organizacji pracy może prowadzić gospodarstwo rolne – zarządzać nim i jednocześnie sprawować opiekę nad osobą niepełnosprawną. Jest bowiem organizatorem własnej pracy. Ma możliwość jej zaplanowania, dostosowania rozkładu zajęć do potrzeb rodziny, w tym swobodnego wyznaczenia czasu niezbędnego na czynności opiekuńcze nad osobą niepełnosprawną. Ten sposób organizacji pracy pozwala na prowadzenie przez skarżącego gospodarstwa rolnego przy jednoczesnym sprawowaniu opieki nad niepełnosprawnym ojcem.
Dodatkowo Kolegium zwróciło uwagę, że nic nie stoi na przeszkodzie, aby drugi syn J. T. podjął się częściowej opieki nad własnym ojcem, odciążając w tym zakresie skarżącego. Obowiązek alimentacyjny może polegać albo na świadczeniu określonych sum pieniężnych albo na dostarczeniu w naturze określonej ilości produktów potrzebnych do życia, bądź też na osobistych staraniach. W związku z tym wszystkie dzieci osoby wymagającej opieki mogłyby tak zorganizować sprawowanie opieki, żeby umożliwić wnioskodawcy wykonywanie prac w gospodarstwie rolnym w dotychczasowym zakresie. Przyjęcie odmiennego stanowiska spowodowałoby bowiem niczym nieuzasadnione przerzucenie na organy Państwa kosztów związanych z opieką nad niepełnosprawna osobą, w sytuacji, gdy istnieją osoby z kręgu jej najbliższej rodziny, które w świetle obowiązujących regulacji prawnych mają względem tej osoby obowiązek pokrywania takich kosztów w ramach obowiązku alimentacyjnego.
Niezależnie od powyższego, Kolegium wskazało, że niepełnosprawność ojca skarżącego oraz znaczny stopień niepełnosprawności stwierdzono w 2019 r., tymczasem rezygnacja skarżącego z pracy w gospodarstwie rolnym nastąpiła dopiero w dniu 3 lutego 2021 r., tj. 2 lata po tym, jak lekarz orzecznik stwierdził konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Powyższe oznacza, że skarżący był w stanie sprawować opiekę nad niepełnosprawnym ojcem bez konieczności rezygnacji z pracy w gospodarstwie rolnym. Nawet gdyby przyjąć, że do zaprzestania pracy w gospodarstwie rolnym doszło w marcu 2017 r., a więc w dacie deklarowanego wydzierżawienia gospodarstwa bratankowi, i tak nie można mówić o tym, że w sprawie zachodzi związek przyczynowy, gdyż orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności zostało wydane dwa lata później.
Kolegium podzieliło także wątpliwości organu I instancji, co do wydzierżawienia przez skarżącego gospodarstwa rolnego swojemu bratankowi. Skarżący nie przedstawił w celach dowodowych stosownej umowy dzierżawy, z której okoliczność ta by wynikała. Powołanie się natomiast na umowę ustną, jak też zeznania bratanka są niewystarczające do uznania, że do zawarcia takiej umowy faktycznie doszło. Kwesta ta pozostawała jednak bez większego znaczenia dla wyniku sprawy bowiem zaprzestanie pracy w gospodarstwie rolnym nie było konieczne.
W skardze wniesionej na ww. decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia 23 lutego 2022 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, skarżący zarzucił:
- 1. Naruszenie prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez:
- a) dokonanie błędnej wykładni przepisu art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r.:
- - zaniechanie wykładni systemowej i celowościowej i w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie przez organ, że brak jest związku pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącego, a sprawowaniem przez niego opieki nad ojcem, podczas gdy w przedmiotowej sprawie taki związek przyczynowy istnieje i przesądzające znaczenie ma pozostawanie bez zatrudnienia bez względu na to, czy oznacza ono rezygnację z trwającego stosunku prawnego, czy też niepodejmowanie pracy, co doprowadziło do niekorzystnego dla skarżącego rozstrzygnięcia;
- b) dokonanie błędnej wykładni przepisu art. 17 ust. 1a u.ś.r., polegającej na jego jedynie literalnym odczytaniu i zaniechaniu wykładni systemowej i celowościowej powołanego przepisu, a w konsekwencji przyjęciu, że przepis ten uniemożliwia ustalenie prawa skarżącego do świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, w której osoba wymagająca opieki ma innego syna nielegitymującego się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jednak z obiektywnych i niekwestionowanych względów syn ten nie sprawuje nad nim opieki.
- 2. Naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 6, art. 8; art. 9, art. 77 § 1, art. 7 w zw. z art. 80 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, tj. związku przyczynowego pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącego, a pogorszającym się stanem zdrowia jego ojca, determinującym konieczność stałego sprawowania opieki, co skutkuje brakiem ustalenia prawa skarżącego do świadczenia pielęgnacyjnego. Nadto organ w sposób dowolny bez wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności uznał, że skoro wymagający opieki ojciec skarżącego ma innego syna nielegitymującego się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, to świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje. Tym samym organ odgórnie przesądził o braku spełnienia przesłanek do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, pomijając okoliczności niemożności sprawowania faktycznej opieki przez ww. osobę oraz brak możliwości zapewnienia przez nią środków na sfinansowanie opieki nad niepełnosprawnym ojcem.
W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, zważył co następuje
Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego w sposób, który miał wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także stosują środki określone w ustawie.
Sąd administracyjny, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a.
Zdaniem Sądu skarga nie jest uzasadniona.
Materialnoprawną podstawę wydania decyzji przez organy obu instancji stanowił przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r., z treści którego wynika, że świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje matce albo ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka, osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej lub innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1359, dalej: k.r.o.), ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Na wstępie Sąd wskazuje, iż podziela pogląd organów I i II instancji, że nie ma znaczenia data powstania niepełnosprawności dla świadczenia pielęgnacyjnego otrzymywanego przez opiekunów osób dorosłych. Stosując właściwą wykładnię art. 17 ust. 1b u.ś.r., zgodną z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. K 38/13, należy przyjąć, iż w stosunku do opiekunów osób, których niepełnosprawność powstała później, oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, należy dokonywać z pominięciem tego kryterium, co znalazło potwierdzenie w jednolitej linii orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego, którą Sąd w składzie orzekającym w pełni podziela (por. wyroki NSA z dnia 29 kwietnia 2019 r., I OSK 300/19, z dnia 26 kwietnia 2019 r., I OSK 8/19, opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).
Ze wskazanych przepisów wynika, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje wymienionym w nim osobom, jeżeli spełnią one łącznie wskazane w nich przesłanki.
W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie, skarżący nie spełnia przesłanki niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, w związku ze sprawowaniem opieki nad ojcem.
Jak wynika z akt sprawy, ojciec skarżącego posiada orzeczenie z dnia 17 maja 2019 r. wydane przez Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w B, którym został zaliczony do osób ze znacznym stopniem niepełnosprawności ustalonym na stałe. W orzeczeniu wskazano, że niepełnosprawność istnieje od 86. roku życia, natomiast ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 14 kwietnia 2019 r.
Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że ojciec skarżącego wymaga pomocy takich czynnościach jak podawanie posiłków, utrzymanie codziennej higieny osobistej (kąpiele, golenie, zmiana odzieży). Skarżący codziennie robi zakupy, sprząta, robi pranie, zamawia wizyty lekarskie, wykupuje leki. Skarżący mieszka z ojcem. Niemniej jednak w dniach 12 i 13 października 2021 r., pracownik socjalny nie zastał nikogo w domu, gdzie miała być sprawowana opieka, natomiast w dniu 19 października 2021 r., pracownik socjalny w domu tym zastał jedynie żonę skarżącego, która poinformowała, że skarżący jest w K, co podważa jego twierdzenia co do zakresu sprawowanej opieki. Zdaniem Sądu zakres opieki, nie wymusza na skarżącym rezygnacji z podjęcia zatrudnienia. Podkreślić należy, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego w żaden sposób nie wynika, aby ojciec skarżącego nie był w stanie funkcjonować bez stałej obecności skarżącego. Wskazane przez niego czynności nie oznaczają stałej lub długotrwałej opieki innej osoby w rozumieniu art. 17 ust. 1 u.ś.r.
Sąd wskazuje, że systemowo, świadczenia pielęgnacyjne, zgodnie z art. 17 ust. 1 zdanie ostatnie u.ś.r., przysługują tylko tym osobom, które "nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji".
System świadczeń rodzinnych został tak pomyślany, aby rekompensować utratę dochodów z powodu konieczności pielęgnacji członka rodziny wymuszającej rezygnację lub niepodejmowanie zatrudnienia. Wnioskujący musi sprawować stałą opiekę nad osobą niepełnosprawną i być jej niezbędny w tak znacznym wymiarze, że w związku z tym rezygnuje lub nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a między tymi okolicznościami zachodzi bezpośredni związek przyczynowy.
Ponadto, stosownie do stanowiska wyrażonego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie np. w wyrokach z dnia 26 kwietnia 2021 roku, sygn. III SA/Kr 1065/20, z dnia 28 stycznia 2022 r. sygn. III SA/Kr 1386/21 i III SA/Kr 1418/21, z dnia 25 lutego 2022 r. sygn. III SA/Kr 1480/21, z dnia 7 kwietnia 2022 r., sygn. III SA/Kr 47/22, czy z dnia 30 maja 2022 r., sygn. III SA/Kr 222/22 (opubl. w CBOSA), w których Sąd wskazał, że jeżeli osoba wymagająca opieki ma oprócz osoby skarżącej jeszcze inne dzieci, z których część zamieszkuje w nieznacznej odległości od tej osoby, w tym wypadku brat skarżącego mieszka niespełna 2 km od ojca, to realizując obowiązek alimentacyjny, w zakresie je obciążającym, mogą one wspomóc osobę skarżącą w opiece nad wymagającym opieki.
Natomiast dzieci zamieszkujące w dalszej odległości, również realizując obowiązek alimentacyjny, w zakresie je obciążającym, powinny wspomóc tę osobę w inny sposób tj. finansując pomoc w opiece nad nią. Zgodnie bowiem z art. 128 k.r.o., obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny), obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Podkreślić należy, że stosownie do treści art. 129 § 2 kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, krewnych w tym samym stopniu, w tym wypadku dzieci, obowiązek alimentacyjny obciąża, co należy podkreślić, w częściach odpowiadających ich możliwościom zarobkowym i majątkowym.
Natomiast zgodnie z art. 135 § 1 k.r.o., zakres świadczeń alimentacyjnych zależy od usprawiedliwionych potrzeb uprawnionego oraz od zarobkowych i majątkowych możliwości zobowiązanego. Z kolei stosownie do § 2 tego przepisu, wykonanie obowiązku alimentacyjnego wobec osoby niepełnosprawnej, może polegać w całości lub w części na osobistych staraniach o utrzymanie uprawnionego; w takim wypadku świadczenie alimentacyjne pozostałych zobowiązanych, polega na pokrywaniu w całości lub w części kosztów utrzymania uprawnionego. Zgodnie zaś z art. 140 § 1 k.r.o., osoba, która dostarcza drugiemu środków utrzymania, będąc zobowiązana z tego powodu, że uzyskanie na czas świadczeń alimentacyjnych od osoby zobowiązanej w tej samej kolejności, byłoby dla uprawnionego niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami, może żądać zwrotu od osoby, która powinna była te świadczenia spełnić. Okoliczności te mają znaczenie dla oceny czy zachodzi bezpośredni związek przyczynowy pomiędzy rezygnacją lub niepodejmowaniem zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przez wnioskującego o świadczenie pielęgnacyjne, a sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną.
W niniejszej sprawie skarżący ma brata, i nie zostało wykazane aby nie był on w stanie realizować swojego obowiązku alimentacyjnego wobec ojca poprzez sprawowanie osobistej opieki lub finansowanie pomocy w opiece nad ojcem, ani też, aby skarżący nie był w stanie uzyskać od brata zwrotu przypadającej na niego części świadczeń alimentacyjnych, w sytuacji gdyby istotnie spełnił je wobec ojca w części obciążającej brata, stosownie do treści art. 140 § 1 k.r.o. Przeciwnie, w wywiadzie środowiskowym przeprowadzonym z bratem skarżącego wskazano, że "w razie zaistniałej potrzeby" brat skarżącego "służy pomocą przy opiece nad ojcem".
W ocenie Sądu, zebrany w sprawie materiał dowodowy był wystarczający dla stwierdzenia, że pomiędzy sprawowaną przez skarżącego opieką nad ojcem a niepodejmowaniem przez niego pracy, nie istnieje związek przyczynowy.
Zdaniem Sądu, zaskarżone rozstrzygnięcie zostało oparte na szczegółowej analizie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, który pozwolił na wyczerpujące ustalenie istotnych okoliczności sprawy. Zaskarżona decyzja zawiera wyczerpujące uzasadnienie faktyczne i prawne podjętego przez organ rozstrzygnięcia, które, w ocenie Sądu, w całości odpowiada prawu.
Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd oddalił skargę jako bezzasadną.