Uzasadnienie
Przedmiotem skargi W. G. (dalej: "skarżąca") jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z 1.02.2023 r. (znak: SKO.NP/4115/9/2023) utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy B. z 16.12.2022 r. (nr [...]) o odmowie przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.
Decyzja ta zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
Wnioskiem z 4.08.2022 r. skarżąca zwróciła się do organu I instancji o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad mężem, który jest niepełnosprawny w znacznym stopniu (orzeczenie Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w B. z dnia 15.07.2011 r.). Z orzeczenia tego wynika, że nie da się ustalić, od kiedy istnieje niepełnosprawność męża skarżącej, zaś ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 16.05.2006 r. Przyczyną tej niepełnosprawności są choroby oznaczone symbolem 11-I, tj. schorzenia endokrynologiczne, metaboliczne, zaburzenia enzymatyczne, choroby zakaźne i odzwierzęce, zeszpecenia, choroby układu krwiotwórczego, jak również choroby oznaczone symbolem 08-T tj. choroby układu pokarmowego.
W rozpoznaniu wskazanego wyżej żądania organ I instancji decyzją z 29.09.2022r. (nr [...]) odmówił przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, wskazując jako podstawę rozstrzygnięcia art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych (dalej u.ś.r.). Przepis ten uzależnia ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego od wieku, w którym powstała niepełnosprawność osoby wymagającej opieki. Wskazana decyzja została uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie decyzją z 14.11.2022 r. (sygn. akt: SKO NP/4115/366/2022), a sprawa przekazana została organowi l instancji do ponownego rozpoznania. Kolegium zwróciło uwagę na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 21.10.2014 r. (sygn. akt K 38/13) wskazując, że w aktualnej sytuacji prawnej nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie tej części przepisu art. 17 ust. 1b) u.ś.r., której niekonstytucyjność stwierdził Trybunał Konstytucyjny.
Nadto Kolegium zwróciło uwagę, że organ l instancji nie ustalił, jakich czynności typowo pielęgnacyjno-opiekuńczych wymaga mąż skarżącej oraz czy koniecznym jest aby opieka nad nim była sprawowana w sposób ciągły, uniemożliwiający podjęcie przez wnioskodawczynię zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej nawet w niewielkim rozmiarze czasowym. Kolegium Odwoławcze uznało, że pomocnym dla potrzebnych ocenę będzie pozyskanie dokumentu sprawności osoby wymagającej opieki, tzw. skali Barthela.
Następnie organ I instancji decyzją z 16.12.2022 r. ponownie odmówił skarżącej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Motywując to rozstrzygnięcie wskazał na brak realizacji przesłanki z przywołanego już wyżej art. 17 ust. 1b) u.ś.r. Nadto organ zwrócił uwagę na fakt, że skarżąca pobiera zasiłek dla opiekuna w związku z opieką nad mężem, a we wniosku o świadczenie pielęgnacyjne dołączyła oświadczenie o rezygnacji ze wskazanego wcześniej prawa. Wójt przywołał ustalenia wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w tej sprawie, w którym stwierdzono m.in., że skarżąca wykonuje przy mężu wszelkie niezbędne czynności życia codziennego tj. przygotowanie i podanie posiłków, utrzymanie higieny osobistej, pomoc w potrzebach fizjologicznych. Wg organu, skarżąca nie spełnia jednak wszystkich przesłanek przyznania oczekiwanego prawa, gdyż nie wyeliminowała z obrotu prawnego decyzji przyznającej jej zasiłek dla opiekuna.
W odwołaniu od tej decyzji skarżąca wskazywała na naruszenie art. 17 ust. 1b) u.ś.r. poprzez brak uwzględnienia wskazanego już wyżej orzeczenia TK oraz akcentowała wadliwość stanowiska organu, że zasiłek dla opiekuna stanowi negatywną przesłankę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie decyzją z 1.02.2023 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu ponownie zwróciło uwagę na niekonstytucyjność art. 17 ust. 1b ustawy i skutki prawne z tego wynikające. Wskazało, że pomimo dokonania przez organ l instancji błędnej wykładni tego przepisu, w sprawie nie zachodzi bezpośredni związek przyczynowy pomiędzy rezygnacją skarżącej z zatrudnienia albo jej niepodejmowaniem, a koniecznością sprawowania stałej opieki nad mężem, z uwagi na okoliczności wynikające z braku dostatecznego wykazania, że zakres sprawowanej opieki nad mężem uniemożliwia w sposób zupełny podjęcie aktywności zawodowej.
W ocenie Kolegium, wbrew wymogom prawnym, związek między niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącą, a opieką sprawowaną nad mężem, nie jest w tej sprawie bezpośredni i ścisły. Organ odwoławczy wyjaśnił, że w dniu 23.08.2022 r. pracownik socjalny przeprowadził rodzinny wywiad środowiskowy w wyniku którego ustalono, że skarżąca nigdy nie pracowała, obecnie jest w wieku emerytalnym (69 lat), jednak nie pobiera emerytury. Nadto, skarżąca opiekuje się mężem od 1994 r., zaś wcześniej prowadziła dom, opiekowała się swoimi rodzicami i dziećmi. Kolejno w piśmie z 23.08.2022r. skarżąca podała, że jej mąż leczy się przewlekle w poradniach specjalistycznych tj.: onkologicznej, ortopedycznej, diabetologicznej, dermatologicznej i neurologicznej. Ma problemy z poruszaniem się, chodzi o kulach.
Natomiast w piśmie z 9.09.2022 r. oświadczyła, że mężem opiekuje się od 2011 r. Wskazała, że nigdy nie pracowała zawodowo ponieważ mąż wymagał już wcześniej opieki tj. przed uzyskaniem orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności.
SKO w Tarnowie przywołało pogląd zawarty wyroku WSA w Gdańsku z 9.06.2022 r. (sygn. III SA/Gd 87/22) wskazujący, iż brak aktywności zawodowej lub jej zaprzestanie, sam w sobie (będąc wyborem życiowym danej osoby) nie może być automatycznie uznany za stan tożsamy z rezygnacją bądź z nie podejmowaniem zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w rozumieniu art. 17 ust. 1 u.ś.r. Osoba bierna zawodowo w poprzednich latach może wykazać, że nastąpił stan jej gotowości do pracy, a ona odstąpiła od zatrudnienia z uwagi na opiekę nad bliską osobą niepełnosprawną. W tej jednak sprawie Kolegium Odwoławcze podkreśliło, że skarżąca nigdy nie pracowała, przez co brak jest podstaw do przyjęcia, że zachodzi w takim przypadku przesłanka rezygnacji z aktywności zawodowej, skoro skarżąca takiej aktywności nigdy nie przejawiała. Potrzeba zatrudnienia nie występowała zatem u skarżącej w okresie bezpośrednio poprzedzającym zaistnienie okoliczności, pociągających za sobą konieczność sprawowania opieki nad mężem, skoro skarżąca nie podejmowała aktywności zawodowej dużo wcześniej niż deklarowana potrzeba opieki mająca początek w 1994 r. Uwypukliło SKO w Tarnowie, że brak jest też dowodów na to, by skarżąca w tym czasie aktywnie poszukiwała zatrudnienia.
Skoro skarżąca, nigdy nie pracowała, to wobec tego nie zrezygnowała z zatrudnienia z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad mężem, a jej dotychczasowa bierność zawodowa nie pozwala też na przyjęcie, że właśnie z powodu niepełnosprawności męża nie podejmuje zatrudnienia. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że zaprzestanie aktywności zawodowej przez opiekuna ma być spowodowane koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, nie zaś innymi przyczynami, głównie leżącymi po stronie osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego (por. wyrok NSA z 7.11.2019 r., sygn. akt l OSK 1549/19). SKO w Tarnowie argumentowało, że w świetle doświadczenia życiowego nie sposób też uznać, by skarżąca, po tylu latach braku aktywności zawodowej, właśnie w okresie, kiedy składała wniosek o przyznanie jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, nosiła się z zamiarem podjęcia zatrudnienia.
Mając na uwadze całokształt okoliczności, budziło wątpliwości organu to, że skarżąca obecnie nie podejmuje zatrudnienia lub pracy zarobkowej tylko ze względu na konieczność sprawowania opieki nad mężem, zwłaszcza w sytuacji, gdy niepodejmowanie zatrudnienia przez nią ma charakter stały, a nie chwilowy.
Kolegium Odwoławcze zwróciło też uwagę na zakres wykonywanych przez skarżącą czynności pielęgnacyjno-opiekuńczych w odniesieniu do stanu zdrowia podopiecznego. Wskazało, iż niepełnosprawny leczy się przewlekle w poradniach: onkologicznej, ortopedycznej, diabetologicznej, dermatologicznej i neurologicznej. Ma problemy z poruszaniem się, chodzi o kulach (oświadczenie wnioskodawczyni z 23.08.2022r.). W toku wywiadu środowiskowego ustalono, że niepełnosprawny jest po operacji biodra, przeszedł operację na raka jelita grubego, cały czas pozostaje pod opieką lekarzy. SKO w Tarnowie wskazało na przedłożoną do akt ocenę niepełnosprawnego wg skali Barthel. Z jej treści wynika, że mąż skarżącej przy przemieszczaniu się z łóżka na krzesło i z powrotem oraz przy siadaniu jest samodzielny (15 pkt.), przy poruszaniu się po powierzchniach płaskich - jest niezależny, także z użyciem sprzętu wspomagającego, na odległość powyżej 50 metrów (15 pkt.), przy korzystaniu z toalety jest niezależny (10 pkt.), potrzebuje pomocy przy przyrządzaniu posiłków (5 pkt.), niezależny jest przy myciu twarzy, czesaniu się, myciu zębów, goleniu (5 pkt.), potrzebuje pomocy fizycznej przy wchodzeniu i schodzeniu po schodach (5 pkt.), przy ubieraniu się i rozbieraniu potrzebuje częściowej pomocy (5 pkt.), sporadycznie nie kontroluje czynności fizjologicznych (5 pkt.), jest zależny przy myciu i kąpieli całego ciała (0 pkt), nie kontroluje czynności fizjologicznych (stomia) - 0 pkt. W wyniku tej oceny, pacjent uzyskał 65 pkt. na 100 pkt. możliwych.
Organ odwoławczy podkreślił, iż według skarżącej wykonuje ona względem męża codziennie - czynności toaletowe (kąpiel), pomiary ciśnienia, sprząta, pierze, prasuje, asystuje przy wyjściach na spacery. Raz w tygodniu lub częściej - wychodzi z mężem do kościoła. Nadto, trzy razy w ciągu dnia - podaje leki, przygotowuje i podaje posiłki, mierzy poziom cukru. W razie potrzeby - organizuje wizyty lekarskie, robi zakupy, realizuje recepty, masuje, oklepuje, czuwa w nocy, opłaca rachunki, załatwia sprawy urzędowe, odśnieża, wykonuje prace ogrodowe. Dodatkowo wykonuje czynności związane z pielęgnacją stomii.
Do akt sprawy załączono spis czynności opiekuńczych z podziałem na pory dnia. Jak przyjęło Kolegium w oparciu o wywiad środowiskowego, oświadczenie skarżącej, ocenę pacjenta wg skali Barthel oraz spis czynności opiekuńczych i częstotliwości ich wykonywania - charakter opieki skarżącej bezpośrednio związanej z mężem sprowadza się do pomocy przy czynnościach codziennych. Kolegium przywołało stanowisko WSA w Warszawie zawarte w wyroku z 7.10.2011 r. (sygn. akt l SA/Wa 1265/11) zgodnie z którym, wymóg opieki nad osobą niepełnosprawną związany jest z całkowitą zależnością tej osoby od otoczenia, polegającą na pielęgnacji w zakresie higieny osobistej, karmienia lub w wykonywaniu czynności samoobsługowych (por. także wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 18 marca 2021 r., sygn. akt IV SA/Wr 39/21). Opieka, o której mowa w przepisie art. 17 ust. 1 u.ś.r. związana musi być wyłącznie z osobą chorego, a nie polegać na prowadzeniu gospodarstwa domowego, to znaczy sprzątaniu, gotowaniu, bowiem prowadzenie gospodarstwa domowego nie wyklucza podjęcia zatrudnienia (wyrok WSA we Wrocławiu z 18.03.2021 r. sygn. akt: IV SA/Wr 39/21).
Sama zaś pomoc osobie wymagającej opieki w większości czynnościach deklarowanych przez skarżącą (np. sprzątanie, pranie, gotowanie, robienie zakupów, umawianie wizyt lekarskich) należy do codziennych czynności wykonywanych w każdej rodzinie i nie musi być sprawowana w sposób ciągły (wyrok WSA w Krakowie z dnia 5 listopada 2020 r, sygn. akt III SA/Kr 934/20).
Podało także SKO w Tarnowie, że efektem przeprowadzonego postępowania stały się ustalenia dotyczące udziału w sprawowaniu opieki nad niepełnosprawnym jego dzieci, tj. córki W. (50 lat, pracuje na ½ etatu) i syna B. (44 lata, pracuje w Niemczech), a zatem oprócz wnioskodawczyni, są jeszcze dzieci niepełnosprawnego, obciążone w tym samym stopniu, co wnioskodawczyni, obowiązkiem alimentacyjnym. Według Kolegium Odwoławczego, nie można dopuszczać do sytuacji, że osoba prawnie zobowiązana nie poczuwa się do swoich obowiązków, a obowiązki te przejmuje Państwo (poprzez wypłatę świadczenia pielęgnacyjnego). W ocenie organu, część obowiązków opiekuńczych może przejąć syn i córka niepełnosprawnego. Samo zaś stwierdzenie, że osoby te pracują zawodowo nie oznacza, że nie mogą wesprzeć matki w czynnościach opiekuńczych.
Końcowo organ II instancji zaakcentował, że wnioskodawczyni jest uprawniona do zasiłku dla opiekuna w związku z opieką nad mężem, zatem w sprawie zachodzi także przesłanka negatywna wymieniona w 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) u.ś.r. W stanie faktycznym sprawy nie można bowiem rozpatrywać zbiegu uprawnień do świadczeń opiekuńczych w aspekcie możliwości wyboru świadczenia korzystniejszego zgodnie z treścią art. 27 ust. 5 ustawy ponieważ taka możliwość uaktualniłaby się w przypadku, gdyby jedyną przesłanką odmowy przyznania dochodzonego świadczenia byłaby okoliczność pobierania przez nią zasiłku dla opiekuna, co w sprawie niniejszej nie zachodzi.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na opisaną wyżej decyzję skarżąca zarzuciła naruszenie:
- - art. 17 ust. 1 u.ś.r. poprzez przyjęcie, że nie została wypełniona przesłanka z tego przepisu uprawniająca do przyznania świadczenia;
- - art. 17 ust 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust 1a) u.ś.r. poprzez przyjęcie, że skarżącej nie przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego mimo, że skarżąca zalicza się do kręgu osób uprawnionych do jego uzyskania;
- - art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) u.ś.r. poprzez uznanie, iż wyklucza on możliwość zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego oraz zasiłku dla opiekuna;
- - art. 27 ust. 5 u.ś.r. poprzez przyjęcie, że świadczenie pielęgnacyjne nie może być przyznane osobie, która ma już ustalone prawo do zasiłku dla opiekuna.
Skarga domagała się uchylenia zaskarżonych aktów oraz zasądzenia kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę SKO w Tarnowie domagało się jej oddalanie, podtrzymując dotychczas wyrażone w sprawie stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje
Skarga była zasadna i skutkowała uchyleniem zaskarżonej decyzji SKO w Tarnowie oraz poprzedzającej jej decyzji organu I instancji.
Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia organów administracji stanowił art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy z 28.11.2003 r. o świadczeniach rodzinnych (aktualny publikator: Dz. U. 2023 r., poz. 390; dalej u.ś.r.). Przepis ten mówi, że świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje także innym – niż wymienione w poprzednich punktach tego ustępu – osobom, na których zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli osoby te nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji.
W celu uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego należy zatem wykazać, że osoba ubiegająca się o to świadczenie, nie tylko należy do kręgu osób w nim wskazanych, ale także stale i osobiście opiekuje się bliską (tj. objętą ustawowym obowiązkiem alimentacyjnym) osobą niepełnosprawną. Fundamentalną jest tu kwestia, czy taka opieka stanowi przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej, a tym samym, czy w istocie zachodzi bezpośredni związek przyczynowy pomiędzy rezygnacją (niepodejmowaniem) zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a sprawowaną opieką. Innymi słowy, zaniechanie aktywności zawodowej opiekuna musi nastąpić w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Podkreślić bowiem należy, że świadczenie pielęgnacyjne nie jest przyznawane za sam tylko fakt opieki nad niepełnosprawnym, lecz za rzeczywisty brak możliwości podjęcia zatrudnienia przez opiekuna (lub jego rezygnację z zatrudnienia) – wynikający właśnie z konieczności sprawowania tej opieki.
Jak przy tym wskazuje się w orzecznictwie, art. 17 ust. 1 ustawy należy stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej (por. wyrok NSA z 17.10.2020 r., sygn. akt I OSK 1148/20). Jak zasadnie wskazał WSA w Warszawie w wyroku z 7.10.2011 r. (sygn. I SA/Wa 1265/11), wymóg opieki nad osobą niepełnosprawną związany jest z całkowitą zależnością tej osoby od otoczenia. Uznać więc należy, że pojęcie "opieki", o którym mowa w art. 17 ust. 1 ustawy, utożsamiać należy ze stałą i bezpośrednią troską o zapewnienie osobie niepełnosprawnej realizacji jej podstawowych potrzeb życiowych i społecznych, których sama nie jest ona w stanie zrealizować z uwagi na swoją niepełnosprawność. Opieka ta powinna być przy tym tak absorbująca, że podjęcie jakiejkolwiek aktywności zawodowej przez opiekuna musiałoby się odbyć ze szkodą dla niej (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 18.03.2021 r., sygn. akt IV SA/Wr 51/21, por. też wyrok WSA w Krakowie z 19.01.2023 r., sygn. akt III SA/Kr 1389/22).
Analiza treści kontrolowanej decyzji SKO w Tarnowie wskazuje, że organ ten motywował przyjęty kierunek rozstrzygnięcia sprawy tym, że:
- 1. związek przyczynowy między rezygnacją z zatrudnienia, a opieką nad mężem nie jest bezpośredni ani ścisły, albowiem skarżąca nigdy nigdzie nie pracowała (nie dysponuje tzw. historią zatrudnienia), co wykluczało możliwość przyjęcia, że zachodziła przesłanka rezygnacji z aktywności zawodowej warunkowana opieką sprawowaną nad niepełnosprawnym mężem. Kolegium sformułowało pogląd, że dotychczasowa bierność zawodowa skarżącej wyklucza przyjęcie, że to właśnie z powodu niepełnosprawności męża (a ściślej – opieki nad nim), zatrudnienia nie podejmuje;
- 2. zakres czynności nad niepełnosprawnym (higiena osobista, prowadzenie gospodarstwa domowego, spacery, organizowanie wizyt lekarskich, podanie posiłków, leków, czuwanie w nocy, pielęgnacja stomii) – stanowią wyłącznie czynności dnia codziennego, co nie stanowi opieki w rozumieniu art. 17 ust. 1 u.ś.r.;
- 3. w sprawowaniu opieki nad niepełnosprawnym mężem skarżącej możliwe jest wsparcie jego dzieci (W. i B.), na których spoczywa obowiązek alimentacyjny względem niepełnosprawnego, w tym samym stopniu co na skarżącej;
- 4. w sprawie występuje negatywna przesłanka przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w postaci pobierania przez skarżącą – w związku z opieką nad mężem – zasiłku dla opiekuna.
Według Sądu, zaprezentowane przez organ odwoławczy motywy rozstrzygnięcia nie były trafne.
Punktem wyjścia dla dalszych rozważań jest zwrócenie uwagi na znajdującą się w aktach sprawy decyzję SKO w Tarnowie z 2.10.2014 r. (znak SKO.ŚR/4111/543/2014). Decyzją tą przyznano skarżącej zasiłek dla opiekuna w związku ze sprawowaną opieką nad mężem. Z sentencji tej decyzji (pkt 3-5) wynika, że przedmiotowy zasiłek został skarżącej przyznany bezterminowo od 1.05.2014 r. Podstawą prawną wskazywanego rozstrzygnięcia był art. 2 ust. 1 ustawy z 4.04.2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (aktualny Dz. U. 2020 r., poz. 1297). Przepis ten stanowi, że zasiłek dla opiekuna przysługuje:
- 1) za okresy od dnia 1 lipca 2013 r. do dnia poprzedzającego dzień wejścia w życie ustawy, w których osoba spełniała warunki do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego określone w ustawie z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r. poz. 111) w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2012 r.;
- 2) od dnia wejścia w życie ustawy, jeżeli osoba spełnia warunki do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego określone w ustawie z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2012 r.
Cytowany wyżej przepis przewiduje więc możliwość przyznania zasiłku dla opiekuna w sytuacji, w której osoba uprawniona "spełnia warunki do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego" określone w ustawie o świadczeniach rodzinnych, w brzmieniu obowiązującym w dniu 31.12.2012 r. We wskazanej zaś dacie art. 17 u.ś.r. przewidywał, że świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługiwało określonym osobom (w tym też małżonkowi jak wywiodło Kolegium w powołanej decyzji), jeżeli osoby te nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności (...). Stwierdzić więc trzeba, że cytowane powyżej przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego aktualne dla stanu prawnego obowiązującego w dniu 31.12.2012 r., są zasadniczo tożsame względem przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego wynikających z obecnie obowiązujących regulacji prawych (przywołanych na wstępie uzasadnienia).
Także bowiem w dacie orzekania przez SKO w Tarnowie w 2014 r. wg stanu prawnego wynikającego z ustawy o świadczeniach rodzinnych aktualnego na dzień 31.12.2012 r., przepis art. 17 ust. 1 ustawy wymagał, aby pasywność zawodowa opiekuna była powodowana koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną względem której ciąży na opiekunie ustawowy obowiązek alimentacyjny. W uzasadnieniu decyzji z 2.10.2014 r. Kolegium stwierdziło przy tym, że "w sprawie zaistniały wszelkie ustawowe przesłanki określone art. 17 ust. 1 u.ś.r. do przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego oraz nie występują przesłanki negatywne, a skarżąca spełnia pozostałe przesłanki wymagane ustawą o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów." W tych okolicznościach uznać należy, że SKO w Tarnowie wydając w 2014 r. decyzję przyznającą skarżącej zasiłek dla opiekuna stwierdziło fakt istnienia (występowania) związku przyczynowo-skutkowego, o którym mowa była w ówcześnie obowiązującym art. 17 ust. 1 u.ś.r., a treść ostatnio wskazanego przepisu, jak już wyżej podano, nie uległa istotnym zmianom do dnia dzisiejszego, tj. w aktualnie obowiązującym brzmieniu regulacja ta statuuje identyczne przesłanki przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jak w stanie prawnym, w którym orzekało Kolegium Odwoławcze w 2014 r. W ocenianym przypadku mamy więc do czynienia z sytuacją, że te same prawne istotne przesłanki, raz uznano za spełnione (w 2014 r.), a obecnie zostały zakwestionowane.
Inaczej rzecz ujmując, w kontrolowanej obecnie decyzji, ten sam, co uprzednio orzekający organ administracji, zakwestionował istnienie związku przyczynowego między pasywnością zawodową skarżącej, a opieką nad mężem, mimo że występowanie tego związku stwierdził w decyzji wydanej kilka lat wcześniej.
Z uwagi na powyższe wskazać trzeba, że skoro SKO w Tarnowie związane było własną decyzją z 2.10.2014 r. (por. art. 110 par. 1 k.p.a.) i przez 8 lat nie było kwestionowane istnienie związku przyczynowo-skutkowego między opieką realizowaną przez skarżącą nad mężem, a niepodejmowaniem przez nią pracy, to aktualnie zakwestionowanie istnienia tego związku – choć oczywiście niewykluczone – wymagało jednak poczynienia ustaleń, ocen i rozważań co do tego, czym w istocie różnił się zakres opieki sprawowanej przez skarżącą poprzednio (w 2014 r.) od obecnie stwierdzonego. Zajęcia stanowiska w sygnalizowanym aspekcie wymagała bowiem obowiązująca w postępowaniu administracyjnym zasada budowania zaufania do organów władzy publicznej (art. 8 par. 1 k.p.a.) oraz fakt związania organu własną ostateczną decyzją wydaną we wskazanym wyżej przedmiocie. Przywołana ostatnio zasada nakazuje zaś m.in. przyjmować, że strona, która uprzednio spełniła już wszystkie przesłanki do uwzględnienia jej żądania (np. przyznania świadczenia pielęgnacyjnego), ma uzasadnione prawo oczekiwać od organów administracji publicznej, aby przy niezmienionych okolicznościach faktycznych i prawnych, kolejne jej podanie złożone w sprawie o identycznym przedmiocie, zostało załatwione w sposób analogiczny.
Stąd też fakt zanegowania aktualnie związku przyczynowo-skutkowego wymagał od organu odniesienia się do przedstawionego wyżej zagadnienia. Ustalenie zaś, że zmianie uległ stan zdrowia niepełnosprawnego rzutujący na zakres niezbędnej opieki pozwoliłoby rozważać, czy skarżąca ma możliwość zarobkowania, choćby w niepełnym wymiarze czasu pracy (por. wyrok WSA w Białymstoku z 11.10.2022 r., sygn. akt II SA/Bk 593/22), co z kolei pozwoliłoby podważyć istnienie związku przyczynowego. Skoro zaś zmiany co do rozmiaru opieki (uprzedniej i obecnej) nie zostały przez Kolegium zakwestionowane, gdyż aspekt ten nie był objęty uwagą tego organu, to przyjąć należy, że oceny odnośnie braku związku przyczynowego w tej sprawie nie zostały jednak poddane wszechstronnej analizie. W aspekcie odnoszącym się do ewentualnej zmiany skali czynności opiekuńczych wskazać trzeba, iż zasady doświadczenia życiowego podpowiadają, że zasadniczo, z biegiem czasu (lat), stan zdrowia osoby długotrwale niepełnosprawnej w znacznym stopniu, ulega jedynie pogorszeniu.
Nie można jednak wykluczyć i takiej sytuacji, że pewien obszar zdrowia niepełnosprawnego ulegnie jednak poprawie, co może wpłynąć na skalę (zmniejszenie) potrzebnej i celowej opieki udzielanej takiej osobie. Analizując akta sprawy dostrzec w tym względzie trzeba, że co prawda z akt wynika, że u niepełnosprawnego męża skarżącej przeprowadzono zabieg operacji biodra, co wskazywać by mogło na odzyskanie pewnej sprawności ruchowej, a przez to samodzielności wpływającej niewątpliwie na zmniejszenie potrzeby koniecznej opieki, to z drugiej jednak strony nie sposób nie zauważyć, że mąż skarżącej jest osobą obciążoną onkologicznie, po odbytej operacji nowotworu jelita grubego (stomia) oraz ma być obarczony szeregiem towarzyszących schorzeń (wg akt mąż skarżącej leczyć się ma w poradni ortopedycznej, diabetologicznej, neurologicznej i onkologicznej). Doświadczenie życiowe wskazuje przy tym, że w sytuacji kumulowania się wielu schorzeń o różnym podłożu, chory wymaga jednak wzmożonej troski i opieki.
Bliższych rozważań i ustaleń tego aspektu sprawy organy nie poczyniły, a w oparciu o stan akt administracyjnych, nie można – wg Sądu - kategorycznie zanegować istnienia związku przyczynowo-skutkowego, stwierdzonego decyzją wcześniej wydaną przez SKO w Tarnowie (w 2014 r.), tym bardziej wobec faktu, że akta te nie prezentują żadnych ustaleń będących podstawą dla tamtego rozstrzygnięcia. Zagadnienie to winno być zatem przedmiotem ustaleń i rozważań w ponownie prowadzonym postępowaniu.
Organ odwoławczy motywując swoje rozstrzygnięcie podał także, iż zakres opieki świadczonej przez skarżącą mężowi sprowadzać ma się do czynności dnia codziennego oraz argumentował, że skarżąca "nigdy nigdzie nie pracowała", co wykluczać ma możliwość przyjęcia, że zachodziła przesłanka rezygnacji z aktywności zawodowej warunkowana opieką sprawowaną nad niepełnosprawnym mężem
W ocenie Sądu, akta sprawy nie pozwalają na zaakceptowanie stanowiska Kolegium Odwoławczego, że uwarunkowania zdrowotne męża skarżącej wymagają jedynie pieczy mającej stanowić tylko tzw. czynności dnia codziennego. W tym aspekcie kluczowe jest ustalenie tego, jaki jest aktualny stan zdrowia męża skarżącej. Jest to bowiem okoliczność o tyle istotna, że rzutuje na zakres koniecznej opieki, jakiej wymaga niepełnosprawny. Bez rzetelnego ustalenia tej kwestii, nie jest możliwe stwierdzenie, czy opieka realizowana względem niepełnosprawnego ma cechy opieki w znaczeniu art. 17 ust. 1 u.ś.r., którego rozumienie zaprezentowane zostało na wstępie uzasadnienia. W realiach sprawy stwierdzić trzeba, że z akt wiadomo tylko, iż niepełnosprawny leczyć się ma w kilku przychodniach specjalistycznych, ma problemy z poruszaniem się, a wg skali Barthela osoba ta uzyskała 65 na 100 punktów, i w pewnych obszarach codziennego funkcjonowania radzi sobie lepiej (przemieszczanie z łóżka na krzesło, poruszanie się z użyciem sprzętu), a w innych gorzej (spożywanie posiłków, utrzymanie higieny osobistej, chodzenie po schodach, ubierania się, kontrolowanie potrzeb fizjologicznych).
Organ odwoławczy poprzestał na prezentacji treści tego dokumentu (skali Barthela) nie dokonując jego merytorycznej oceny z punktu widzenia przesłanek prawnych warunkujących przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Nadto – co kluczowe – nie został dokument ten skonfrontowany z podnoszonym przez skarżącą faktem leczenia specjalistycznego męża w wielu poradniach medycznych (wyżej wskazanych). Organ nie rozważył zatem charakteru schorzeń niepełnosprawnego i potrzebnej w związku tym dyspozycyjności opiekuna. W ostatnio zaś wskazanym aspekcie zwrócić trzeba uwagę, że organy administracji nie odniosły się do sygnalizowanej przez skarżącą (k.
17) potrzeby nocnego jej czuwania nad mężem i niemożności zostawienia go bez nadzoru, z uwagi na mające występować zaniki jego świadomości. Nie jest więc oczywiste to, czy taka potrzeba, warunkowana np. szczególnie ciężkim stanem zdrowia niepełnosprawnego, w ogóle się aktualizuje. Dla sprawy tej znamienne jest bowiem to, że ustalenia dotyczące stanu zdrowia niepełnosprawnego męża skarżącej poczynione były jedynie w oparciu o wypowiedzi (zapewnienia) skarżącej, spisane przez nią lub przez pracownika socjalnego. Akta sprawy nie zawierają żadnej dokumentacji medycznej pozwalającej zweryfikować podnoszone w tym względzie twierdzenia, w tym to, czy stan zdrowia męża skarżącej rzeczywiście wymaga, aby m.in. czuwała ona podczas jego snu, gdyż mąż traci świadomość i konieczna była szybka interwencja innej osoby celem zapobieżenia zagrożenia dla życia i zdrowia niepełnosprawnego. Z akt nie wynika więc, jaka jest specyfika koniecznej opieki udzielanej mężowi przez skarżącą, a wynikająca z chorób, które u niepełnosprawnego mają występować. Żaden z orzekających organów administracji publicznej nie ukierunkował swoich czynności na ustalenie tej kluczowej kwestii. W ocenie Sądu, w zakresie wskazanych wyżej, celowych ustaleń faktycznych, organ administracji winien był działać z urzędu i zgodnie z zasadą oficjalności (art. 7, art. 77 par. 1 k.p.a.) przejawiać konieczną inicjatywę dowodową, gdyż było to nieodzowne dla poprawnego ukształtowania stanu rozstrzyganej sprawy. Dokładne ustalenia w tym względzie winny objąć analizę dokumentacji medycznej niepełnosprawnego, której przedłożenia organy winny się domagać od skarżącej. Ponadto, dokumentacja ta i wnioski z niej płynące winna zostać skonfrontowana z materiałami pozyskanymi już w sprawie (dokument skali Barthela), a także twierdzeniami skarżącej, co do zakresu potrzebnej mężowi opieki, co pozwoli dopiero wypowiedzieć się miarodajnie, czy opieka aktualnie realizowana przez skarżącą, stanowi tylko czynności dnia codziennego i nie stanowi opieki w rozumieniu art. 17 ust. 1 u.ś.r.
Reasumując powyższe rozważania należy stwierdzić, że skoro organy administracji zaniechały należytego ustalenia stanu zdrowia męża skarżącej, to zaniechanie to skutkowało także brakiem dokonania rzeczowych ustaleń co do rodzaju, jak też zakresu i skali czynności opiekuńczych, których osoba ta w istocie wymaga (potrzebuje). To natomiast nie pozwalało uznać za poprawne stanowiska organu odwoławczego, iż zakres opieki świadczonej przez skarżącą ojcu stanowią tylko tzw. czynności dania codziennego, które nie stoją na przeszkodzie podjęciu aktywności zawodowej.
W zakresie argumentu Kolegium, iż na przeszkodzie przyznaniu skarżącej żądanego świadczenia stało to, że skarżąca "nigdy nigdzie nie pracowała" (nie ma tzw. historii zatrudnienia), analiza okoliczności sprawy skłania do pytania, czy zarzut ten jest uprawniony, w szczególności jeśli weźmie się pod uwagę okres co najmniej ostatnich 8 lat przed złożeniem wniosku inicjującego postępowanie w tej sprawie. Zauważyć trzeba, że skoro od 2014 r. skarżąca, w oparciu o ostateczną decyzję administracyjną, była uprawniona do pobierania świadczenia, którego uzyskanie możliwe było właśnie z uwagi na jej pasywność zawodową warunkowaną opieką nad niepełnosprawnym mężem, to stwierdzić należy, że w istocie powstrzymywanie się skarżącej od zatrudnienia (w okresie 2014-2022 r.) nie było warunkowane przyczynami innymi niż opieka nad bliską osobą niepełnosprawną. Z cytowanej już podstawy prawnej decyzji SKO w Tarnowie z 2014 r. (art. 2 ust. 1 ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów) wynika przy tym, że przyznanie zasiłku dla opiekuna następowało w miejsce wygasłego świadczenia pielęgnacyjnego.
Zatem należy przyjmować, że nawet jeszcze przed datą decyzji Kolegium z 2014 r. skarżąca pobierała inne świadczenie także warunkowane opieką nad mężem. Z orzeczenia o niepełnosprawności męża skarżącej wynika przy tym, że stwierdzony znaczny stopień niepełnosprawności tej osoby datuje się od 2006 r. Skoro więc jest niewątpliwe, że od wielu lat (minimum od 2006 r., a wg twierdzeń skarżącej nawet od 1994 r.) opiekuje się ona wymagającym pomocy mężem, a nadto pobiera – co najmniej od 2014 r. – świadczenie związane z tą opieką, którego przyznanie możliwe było przy wykazaniu rezygnacji z zatrudnienia, to nie sposób w takich realiach skutecznie stawiać obecnie zarzutu, że nie dysponuje skarżąca historią zatrudnienia, i z tego zasadniczo powodu odmawiać przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Wszak brak historii zatrudnienia nie stał na przeszkodzie przyznaniu skarżącej świadczenia uzależnionego od wykazania przesłanki rezygnacji (niepodejmowania) zatrudnienia (decyzja SKO w Tarnowie z 2014 r.).
Nadto, jeżeli przyjmie się, że powodem absencji zawodowej skarżącej jest dotychczas (tj. przez ponad 8 lat) niewątpliwie opieka nad mężem, to nielogiczne jest twierdzenie, że skarżąca mogła – w okresie pobierania wskazanego wyżej świadczenia – zbudować historię zatrudnienia pozwalającą jej dopiero ubiegać się w niniejszej sprawie o świadczenie pielęgnacyjne. Wniosek ten odnieść przy tym także można do okresu od 2006 r., kiedy to stwierdzony został znaczny stopień niepełnosprawności męża skarżącej a – wg niej – już wówczas istniała potrzeba opieki nad małżonkiem. Przywołane więc przez organ odwoławczy stanowisko (oparte na poglądach sądów administracyjnych), iż "dotychczasowa bierność zawodowa nie pozwala na przyjęcie, że z powodu niepełnosprawności męża skarżącej zatrudnienia nie podejmuje" i "nie sposób przyjmować, że po tylu latach braku aktywności zawodowej, właśnie w okresie złożenia wniosku, nosi się z zamiarem podjęcia zatrudnienia" – nie są w pełni adekwatne do realiów ocenianego przypadku.
Przedstawione argumenty organu, z uwagi na wskazane wyżej uwarunkowania tej sprawy, nie pozwalają podważyć aspektu czasowego składającego się na związek przyczynowo-skutkowy między niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącą a opieką nad mężem, skoro pasywność zawodowa skarżącej, w ostatnich wielu latach przed złożeniem wniosku, bezspornie wynika właśnie z opieki świadczonej niepełnosprawnemu, co poparte jest funkcjonującą w obrocie prawnym decyzją administracyjną. Dostrzec zarazem trzeba, że w sprawie nie było kwestionowane to, że skarżąca rzeczywiście sprawuje opiekę nad mężem, co pozwala również przyjmować, że z uwagi na stan zdrowia i wiek jest ona zdolna czynności te wykonywać. Skoro tak, to przy braku przeciwnych dowodów zakładać też można, że – potencjalnie – taką pracę (tj. usługi opiekuńcze) mogłaby skarżąca wykonywać.
Nie mógł zyskać aprobaty także ten pogląd Kolegium Odwoławczego, który akcentował fakt, że są także inne - niż skarżąca - osoby zobowiązane do alimentacji jej męża (tj. dzieci niepełnosprawnego) w tym samym, co skarżąca stopniu. Stanowisko to pomija regulację art. 132 k.r.o. Stosownie do tego przepisu, obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero wtedy, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności albo gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi lub gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami. Stwierdzić należy, że obowiązki alimentacyjne małżonków względem siebie, wyprzedzają obowiązki alimentacyjne krewnych (wnioskowanie z art. 130 k.r.o., art. 60, art. 61[4], w zw. z art. 27 k.r.o.).
Nie można więc przyjmować, że dzieci niepełnosprawnego są zobowiązane do jego alimentacji w tym samym stopniu, co skarżąca (żona) albowiem z uwagi na treść wskazanych wyżej przepisów, obowiązek alimentacyjny tych osób (dzieci), w ogóle się nie zaktualizował.
Organ odwoławczy przyjął, że w sprawie występuje - określona w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit.b) u.ś.r. - negatywna przesłanka do przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego, a polegająca na istnieniu uprawnienia skarżącej do zasiłku dla opiekuna. Dostrzec należy, iż w orzecznictwie przyjmuje się, że okoliczność dysponowania prawem do prawa konkurencyjnego względem świadczenia pielęgnacyjnego, może zostać wyeliminowana poprzez dokonanie wyboru korzystniejszego świadczenia. Uchylenie tej przeszkody (wyeliminowanie decyzji przyznającej świadczenie konkurencyjne) winno nastąpić dopiero po przesądzeniu przez organ administracji spełniania wszystkich warunków (przesłanek) do nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego (por. np. wyrok NSA z 17.03.2022 r., sygn. akt I OSK 1194/21). Rolą organu administracji jest więc w pierwszej kolejności ustalenie, czy strona spełnia przesłanki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, a w przypadku pozytywnego przesądzenia tej okoliczności poinformowanie jej, że wyłączną przeszkodą do przyznania świadczenia jest pobieranie zasiłku dla opiekuna.
W tej sprawie, jak jednak słusznie finalnie przyjęło Kolegium (k. 13 decyzji), taka sytuacja nie zaktualizowała się, skoro odmowa przyznania świadczenia pielęgnacyjnego warunkowana była innymi okolicznościami niż obowiązywanie w obrocie prawnym decyzji przyznającej konkurencyjne świadczenie.
Z uwagi na stwierdzone uchybienia przepisów prawa materialnego i procesowego, Sąd uchylił decyzję zaskarżoną i decyzję ją poprzedzającą (punkt 1 sentencji). Podstawą prawną tego rozstrzygnięcia był art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c) w zw. z art. 135 ustawy z 30.08.2022 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2023 r., poz. 1634; dalej p.p.s.a.). Wskazania co do dalszego postępowania wynikają z zaprezentowanych wyżej ocen. W tym też zakresie zaakcentować dodatkowo trzeba, iż organ I instancji rozpatrując ponownie tę sprawę będzie miał także na uwadze wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 21.10.2014 r. (sygn. akt K 38/13) i skutki tego wyroku kompleksowo wyartykułowane przez SKO w Tarnowie zarówno w decyzji z dnia 1.02.2023 r., jak i w decyzji z dnia 14.11.2022 r.
O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 par. 2 p.p.s.a. Stosownie do tych przepisów, w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, co obejmuje również wynagrodzenie zawodowego pełnomocnika reprezentującego skarżącego w postępowaniu sądowym ustalone w oparciu o par. 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22.10.2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. 2015 r., poz. 1800).