Uzasadnienie
Pismem z 13 czerwca 2011 r. K. K. zwróciła się do Starosty z wnioskiem o dokonanie zmiany danych w operacie ewidencji gruntów i budynków w zakresie przebiegu granicy działki ewidencyjnej nr [...], położonej w obrębie O, gmina M w taki sposób by droga znajdująca się na obszarze działki ewidencyjnej nr [...] obr. O, została włączona do obszaru działki nr [...] obr. O. Starosta postanowieniem z [...] 2012 r., znak: [...] odmówił wszczęcia postępowania w sprawie aktualizacji operatu ewidencyjnego z uwagi na niewykazanie przez wnioskodawczynię interesu prawnego do wszczęcia postępowania.
Po rozpatrzeniu zażalenia K. K., Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego postanowieniem z [...] 2012 r., znak: [...], uchylił zaskarżone postanowienie.
Po przeprowadzeniu postępowania Starosta decyzją z dnia [...] 2013 r., znak: [...] orzekł o odmowie wprowadzenia zmian danych w operacie ewidencji gruntów i budynków w przedmiocie działki ewidencyjnej nr [...] położonej w obrębie O gmina M. Po rozpatrzeniu odwołania K. K., Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzją z [...] 2013 r., znak: [...], uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.
Rozpatrując sprawę ponownie, Starosta postanowieniem z [...] 2014 r., znak: [...] zawiesił postępowanie administracyjne, na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a.
Po rozpoznaniu zażalenia K. K. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego postanowieniem z dnia [...] 2014 r., znak: [...] uchylił zaskarżone postanowienie.
Starosta decyzją z dnia [...] 2015 r., znak: [...] orzekł: "o odmowie wprowadzenia zmiany danych w operacie ewidencji gruntów i budynków dotyczącej:
- 1. zmiany przebiegu granicy działki ewidencyjnej nr [...] położonej w obrębie O gmina M w taki sposób by droga należąca do działki [...] została przywrócona do działki [...] i działka [...] graniczyła z działką [...];
- 2. ujawnienia jako właściciela "gospodarstwa O 59" – K. K."
- - na podstawie art. 7d, 22 ust. 1, art. 24 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne - (Dz. U. z 2010 r., nr 193, poz. 1287), § 44 pkt 2, § 45 ust. 1, ust. 2, § 47 ust. 1 i 3 rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 29 listopada 2013 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2013 r., poz. 1551), art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego - (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), dalej "K.p.a.".
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano, iż w zakresie wnioskowanej zmiany granicy działki ewidencyjnej nr [...], wnioskodawczyni nie przedstawiła dowodów w postaci opracowań geodezyjnych, zawierających wykaz synchronizacyjny z którego wynikałoby, iż sporny pas gruntu winien przynależeć do działki [...]. Przeciwnie, przedstawiła wyrys z mapy ewidencyjnej sporządzony przez geodetę uprawnionego G. L., potwierdzający przynależność wnioskowanego pasa gruntów do działki ewidencyjnej nr [...]. Wyrys ten, jak wskazał organ, jest zgodny z obowiązująca mapą ewidencji gruntów.
W zakresie wnioskowanego ujawnienia K. K. jako właścicielki gospodarstwa rolnego "O 59", organ wskazał, iż wnioskodawczyni nie dostarczyła postanowienia spadkowego po zmarłym S. K. ani innego dokumentu prawnego potwierdzającego wnioskowaną zmianę.
Od powyższej decyzji odwołanie złożyła K. K., podtrzymując dotychczasowe twierdzenia, iż jest właścicielką działki ewidencyjnej nr [...], której granice powinny zostać zmienione w sposób wskazany we wniosku.
Decyzją z dnia 20 kwietnia 2015 r., znak: [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji - na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. oraz art. 7b ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2015 r., poz. 520), dalej "P.g.k.".
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podniesiono, iż krąg podmiotów będących stronami postępowania został ustalony w sposób nieprawidłowy. Wskazano, iż ze znajdujących się w aktach sprawy dokumentów wynika, iż w stosunku do działki ewidencyjnej nr [...] obr. O, jednostka ewidencyjna M, w ewidencji gruntów i budynków w jednostce rejestrowej [...], jako właściciel ujawniony jest S. K. (s. J. i K.). Organ I instancji zaniechał poinformowania go o toczącym się na wniosek K. K. postępowaniu aktualizacyjnym, w efekcie czego nie uczestniczył on w tym postępowaniu, ani nie skierowano do niego zaskarżonej decyzji. Treść zaskarżonej decyzji wskazuje, iż powyższe zaniechanie miało miejsce, ponieważ organ I instancji na podstawie informacji pochodzącej od wnioskodawczyni, uznał, iż S. K. nie żyje. W aktach sprawy nie zgromadzono jednak jakichkolwiek dowodów, potwierdzających fakt jego śmierci (w szczególności, brak jest wystawionego przez właściwy Urząd Stanu Cywilnego aktu zgonu bądź jego odpisu).
Pominięcie osoby ujawnionej w ewidencji gruntów i budynków w postępowaniu administracyjnym w sprawie aktualizacji informacji zawartych w ewidencji, bez uzyskania dowodów jej śmierci, stanowi natomiast nie tylko naruszenie art. 7 i 77 K.p.a. ale również art. 10, 28 oraz 61 § 4 K.p.a. Wskazane naruszenia mogą również zostać uznane, za wskazaną w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. kwalifikowaną wadę procesową, która stanowi podstawę wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania, na wniosek strony, która została w postępowaniu bezzasadnie pominięta.
Wskazano również, iż w ocenie organu odwoławczego sentencja decyzji jest sformułowana nieprawidłowo, ponieważ nie wskazuje zakresu przedmiotowego prowadzonego postępowania. Zakres ten nie został również wskazany w jej uzasadnieniu. Nie wiadomo zatem, czy organ miał problem z odczytaniem intencji wnioskodawczyni co do zakresu aktualizacji czy też nieprawidłowo i niefortunnie zredagował samą sentencję decyzji.
K. K. i W. K. na powyższą decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 20.04.2015 znak [...] wnieśli skargę - jak określili "w części uzasadnień".
Z treści uzasadnienia skargi wynika niezadowolenie skarżących z zaskarżonej decyzji. Wskazano, że wyjaśnianie niektórych kwestii w uzasadnieniu decyzji godzi w prywatność i nienaruszalność dóbr osobistych skarżących.
Wskazano, że skarżący są właścicielami spornego fragmentu działki [...] oraz, że są w posiadaniu dokumentów spadkowych. Zdaniem skarżących organ odwoławczy zakwestionował ich prawo własności z naruszeniem Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
Do skargi dołączono szereg dokumentów w postaci ksero:
- - Aktu Zgonu numer [...] brata S. K. –kawaler,
- - Aktu Zgonu numer [...] brata J. K. –kawaler,
- - Aktu Małżeństwa numer [...] rodziców K. i J. K.,
- - Skróconego Aktu Małżeństwa numer [...],
- - Mapy Katastralnej, w skali 1:2880 z dnia 12 stycznia 2012 r.
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.
Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014 r., poz.1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że przedmiotem kontroli Sądu jest zgodność z prawem zaskarżonej decyzji przy czym w sprawowaniu tej kontroli nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną rozstrzygając w granicach danej sprawy (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej "P.p.s.a.". Usunięcie z obrotu prawnego decyzji może nastąpić tylko wtedy, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy wydawaniu zaskarżonej decyzji organy administracji publicznej naruszyły prawo w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 P.p.s.a.
Z obowiązujących rozwiązań prawnych i przyjętego – zasadniczo – kasacyjnego typu kontroli działalności administracji publicznej wynika, że wobec wyraźnego odróżnienia kontroli administracji publicznej (rozstrzygania sprawy sądowoadministracyjnej) od wykonywania administracji publicznej (załatwiania sprawy administracyjnej), sąd administracyjny nie ma kompetencji do przejęcia sprawy administracyjnej, jako takiej, do jej końcowego załatwienia i rozstrzygnięcia co do jej istoty. Nie zastępuje więc, ani też nie wyręcza organu administracji publicznej w realizacji powierzonych mu zadań. Sprawa, której przedmiot należy do właściwości określonego organu administracji, z momentem wywołania kontroli sądu administracyjnego, nie przestaje być sprawą, której załatwienie należy do tego organu. Rolą sądu administracyjnego, orzekającego w granicach sprawy i na podstawie ustalonego przez organ administracji stanu faktycznego sprawy, jest przeprowadzenie kontroli i oceny działania organu z punktu widzenia jego zgodności z prawem.
Przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego nie jest więc "sprawa administracyjna", lecz zbadanie zgodności z prawem zaskarżonego aktu lub czynności. Sąd administracyjny nie jest organem odwoławczym, a postępowanie sądowoadministracyjne nie stanowi kontynuacji postępowania administracyjnego. Istotą kontroli administracji publicznej jest rozstrzyganie sprawy sądowoadministracyjnej rozumianej jako wywołany przed sądem administracyjnym spór między jednostką (adresatem rozstrzygnięcia organu administracji publicznej), a organem administracji publicznej (autorem rozstrzygnięcia adresowanego do jednostki), którego przedmiotem jest zarzut naruszenia prawa przez organ administracji publicznej. Rozstrzygnięcie tego sporu przez sąd administracyjny sprowadza się do wypowiedzi: "zaskarżony akt (czynność) jest/nie jest zgodny z prawem" i w konsekwencji do utrzymania go w mocy albo wyeliminowania z obrotu prawnego. Rezultatem tego rozstrzygnięcia nie jest konkretyzacja normy prawnej, lecz kontrola tej konkretyzacji, dokonanej przez organ administracyjny, z punktu widzenia zgodności z prawem.
W sprawie zaskarżoną decyzją z dnia 20 kwietnia 2015 r., znak: [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego uchylił decyzję Starosty z [...] 2015 r. znak: [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Była więc to decyzja kasacyjna wydana na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. oraz art. 7b ust. 2 pkt 2 P.g.k.
Zgodnie z treścią art. 7b ust. 2 pkt 2 P.g.k.: w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego wojewódzki inspektor nadzoru geodezyjnego i kartograficznego jest organem wyższego stopnia w stosunku do organów administracji geodezyjnej i kartograficznej.
Prowadzenie powiatowych zasobów geodezyjnych i kartograficznych, o których mowa w art. 7d pkt 1 P.g.k., a które wraz z zasobami wojewódzkimi i zasobem centralnym stanowią - zgodnie z art. 40 ust. 2 P.g.k. - państwowy zasób geodezyjny i kartograficzny (zdefiniowany w art. 2 pkt 10 P.g.k.), należy do zadań starostów. Wykonywane jest to w trybie i na zasadach przepisów zawartych w szczególności w rozdziale 7 P.g.k. i przepisów wykonawczych wydanych na ich podstawie.
Zgodnie z kolei z treścią art. 138 § 1 K.p.a.: organ odwoławczy wydaje decyzję, w której: 1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo 2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części, albo 3) umarza postępowanie odwoławcze.
§ 2. Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.
Wobec treści skargi należy na wstępie podkreślić, że zaskarżona decyzja kasacyjna nie rozstrzyga merytorycznie w przedmiocie objętym wnioskiem skarżącej skierowanym do organu I instancji, a jedynie nakazuje ponowne przeprowadzenie postępowania administracyjnego przez ten organ. Dlatego też podnoszone w skardze twierdzenia dotyczące kwestii merytorycznych nie mogły przynieść zamierzonego skutku.
Przepis art. 138 K.p.a. realizując zasadę dwuinstancyjności postępowania kształtuje postępowanie przed organem odwoławczym jako postępowanie merytoryczne. Przyjąć w związku z tym należy, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną jedynie wówczas, gdy organ pierwszej instancji z powodu naruszenia przepisów postępowania w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego albo przeprowadził je w taki sposób, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.
Zakres kontroli sądowej w przypadku decyzji kasacyjnej jest ograniczony. Jak bowiem wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4.11.2014 r. sygn. II OSK 2279/13 (LEX nr 1592135): dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. sąd administracyjny nie jest władny odnosić się do meritum sprawy, gdyż wskutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem. Rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się natomiast do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 K.p.a., a w przypadku uznania, iż uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie, sąd jest władny uwzględnić skargę.
Podzielając w pełni powyższe stanowisko i stosując powyższe zasady kontroli zaskarżonej decyzji, zdaniem Sądu skarga jest nieuzasadniona.
Jak już wskazano, ewidencję gruntów i budynków oraz gleboznawczą klasyfikację gruntów prowadzą starostowie (art. 22 ust. 1 P.g.k.). Istota prowadzenia ewidencji gruntów i budynków sprowadza się do ciągłej aktualizacji w operacie ewidencyjnym zbioru informacji podmiotowych i przedmiotowych. Ewidencja zawiera informacje dotyczące gruntów i budynków, a także właścicieli tych nieruchomości. A zatem stronami postępowania wszczętego wnioskiem o dokonanie zmiany danych w operacie ewidencji gruntów i budynków w zakresie przebiegu granicy działki ewidencyjnej są niewątpliwie właściciele takiej nieruchomości.
W uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia trafnie, zatem w ocenie Sądu podniesiono, iż krąg podmiotów będących stronami postępowania został ustalony w sposób nieprawidłowy. Wskazano, iż ze znajdujących się w aktach sprawy dokumentów wynika, iż w stosunku do działki ewidencyjnej nr [...] obr. O, jednostka ewidencyjna M, w ewidencji gruntów i budynków w jednostce rejestrowej [...], jako właściciel ujawniony jest S. K. (s. J. i K.). Organ I instancji zaniechał poinformowania go o toczącym się na wniosek K. K. postępowaniu aktualizacyjnym, w efekcie czego nie uczestniczył on w tym postępowaniu, ani nie skierowano do niego zaskarżonej decyzji. Treść zaskarżonej decyzji wskazuje, iż powyższe zaniechanie miało miejsce ponieważ organ I instancji na podstawie informacji pochodzącej od wnioskodawczyni, uznał, iż S. K. nie żyje. W aktach sprawy nie zgromadzono jednak jakichkolwiek dowodów, potwierdzających fakt jego śmierci (w szczególności, brak jest wystawionego przez właściwy Urząd Stanu Cywilnego aktu zgonu bądź jego odpisu).
Pominięcie osoby ujawnionej w ewidencji gruntów i budynków w postępowaniu administracyjnym w sprawie aktualizacji informacji zawartych w ewidencji, bez uzyskania dowodów jej śmierci, stanowi natomiast nie tylko naruszenie art. 7 i 77 K.p.a. ale również art. 10, 28 oraz 61 § 4 K.p.a. Wskazane przez organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji naruszenia mogą również zostać uznane, za określoną w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. kwalifikowaną wadą procesową, która stanowi podstawę wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania, na wniosek strony, która została w postępowaniu bezzasadnie pominięta.
W tym miejscu należy zauważyć, że następstwo prawne praw dziedzicznych, które wchodzą w skład spadku po osobie zmarłej, w tym również prawa własności nieruchomości gruntowej, powinno być wykazane według przepisów prawa cywilnego. Ustalenie kręgu spadkobierców nie należy bowiem do właściwości organów administracji publicznej, lecz do sądów powszechnych (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9.10.2014 r., sygn. I OSK 432/13, LEX nr 1587488).
Ponadto organ administracji publicznej obowiązany jest z urzędu ustalić, kto ma w danej sprawie interes prawny lub obowiązek. Nawet w przypadku wszczęcia postępowania na wniosek strony, organ administracji nie może tylko jej gwarantować udziału, lecz obowiązany jest ustalić, czy w danej sprawie mają prawnie chronione interesy również inne jednostki. Organ, wszczynając postępowanie z urzędu lub na wniosek strony, jest obowiązany zawiadomić o wszczęciu postępowania wszystkie osoby będące stronami w sprawie.
Trafnie wskazano również, iż sentencja zaskarżonej decyzji organu I instancji został sformułowana w sposób nieprawidłowy. W ocenie organu odwoławczego sentencja decyzji jest sformułowana nieprawidłowo ponieważ nie wskazuje zakresu przedmiotowego prowadzonego postępowania. Zakres ten nie został również wskazany w jej uzasadnieniu. Nie wiadomo zatem, czy organ prowadzący postępowanie miał problem z odczytaniem intencji wnioskodawczyni co do zakresu aktualizacji czy też nieprawidłowo i niefortunnie zredagował samą sentencję decyzji.
Zdaniem Sądu analiza powyższych przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał w zaskarżonej decyzji za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej w art. 138 § 2 k.p.a. wskazuje, że zasadnie uznał on, iż decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.
Przekazując sprawę organ odwoławczy jednoznacznie wskazał również jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.
W szczególności trafnie wskazał, że organ I instancji rozpatrują sprawę ponownie, w zakresie żądania zmiany danych przedmiotowych, powinien w pierwszej kolejności zweryfikować informację o śmierci S. K., poprzez wystąpienie o akt zgonu do właściwego Urzędu Stanu Cywilnego. Weryfikacja tej informacji jest bowiem niezbędna do prawidłowego ustalenia kręgu stron postępowania. W przypadku pozyskania dowodów, potwierdzających fakt śmierci S. K., jego następcy prawni znajdą się bowiem w kręgu stron prowadzonego postępowania. Jeśli zaś wnioskodawczyni postępowania nie znajdzie się w kręgu ww. następców prawnych i nie wykaże, iż w stosunku do działki ew. nr [...] przysługują jej prawa podlegające ujawnieniu w ewidencji, niezbędne stanie się rozważenie możliwości umorzenia prowadzonego postępowania, dotyczącego przebiegu granicy działki ew. nr [...] z powodu braku po jej stronie interesu prawnego do jego wszczęcia.
Organ I instancji w wypadku pozyskania aktu zgonu, powinien podjąć działania mające na celu ustalenie kręgu następców prawnych S. K., poprzez ustalenie czy wydane zostało postanowienie o stwierdzeniu nabycia spadku lub akt poświadczenia dziedziczenia. W razie potwierdzenia, iż wydanie ww. dokumentów nie miało miejsca, organ powinien podjąć działania, wskazane w art. 97 § 1 pkt 1 w zw. z art. 30 § 5 K.p.a. lub wskazane w art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a.
Organ I instancji rozpatrując sprawę ponownie, powinien rozważyć możliwość wyłączenia żądania wnioskodawczyni, dotyczącego dokonania ww. zmian podmiotowych, do odrębnego postępowania. Krąg podmiotów będących stronami postępowania w przedmiocie tego żądania może bowiem nie być tożsamy z kręgiem podmiotów będących stronami postępowania w zakresie żądania zmiany przebiegu granicy działki ew. [...]. W drugim ze wskazanych przypadków, stronami postępowania będą bowiem również właściciele sąsiedniej działki nr [...], obr. O jedn. ewid. M, posiadającej sporną granicę z działką ew. nr [...].
Skarga nie może być uwzględniona, ponieważ wyniki oceny przeprowadzonego postępowania i stanowisko organów nie dają podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji. Sąd uchyla zaskarżoną decyzję na podstawie art.145 P.p.s.a. – tylko w razie zaistnienia istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, jeżeli mogły one mieć wpływ na wynik sprawy lub naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. W rozpatrywanej sprawie Sąd nie stwierdził takich wad i uchybień, dlatego należało orzec jak w sentencji na podstawie art.151 P.p.s.a.