Uzasadnienie
Skarżąca B. P. wniosła o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad matką M. G., legitymującą się orzeczeniem Lekarza Orzecznika ZUS z 22 listopada 2021 r., o trwałej niezdolności do samodzielnej egzystencji od 1 marca 2020 r.
Decyzją Burmistrza Miasta N. z dnia 29 września 2022r., znak: [...] orzeczono o odmowie przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, wnioskowanego na niepełnosprawną matkę.
W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ pierwszej instancji wskazał min., że skarżąca zarejestrowana jest w urzędzie pracy jako osoba bezrobotna, w okresie od 22 grudnia 2021 r. do 19 czerwca 2022 r. ustalone miała prawo do zasiłku dla bezrobotnych. Skarżąca mieszka wspólnie z wymagającą opieki matką, która jest wdową. Matka skarżącej boryka się z wieloma chorobami: m.in. nowotwór, cukrzyca, jest po przebytym zawale, udarze i gruźlicy, ma problemy z pamięcią i poruszaniem się, także ma nadciśnienie tętnicze. Za pomocą kuli jest w stanie sama poruszać się po mieszkaniu, celu zaspokajania najważniejszych potrzeb oraz utrzymania codziennej higieny. Córka pomaga matce jedynie w czynnościach takich jak wejście do wanny, czy mycie włosów. Matka skarżącej jest osobą kontaktową, logicznie odpowiada na pytania. W ramach sprawowanej opieki córka przygotowuje i podaje posiłki, podaje leki, przygotowuje ubrania, mierzy cieśnienie, kontroluje poziom cukru, wychodzi na spacery, umawia i towarzyszy podczas wizyt lekarskich oraz prowadzi szeroko pojęte gospodarstwo domowe (sprzątanie, pranie, palenie w piecu, odśnieżanie, zakupy, opłacanie rachunków, załatwianie spraw urzędowych).
Jak podała skarżąca sprawuje ona opiekę do 12 godzin na dobę. Z ustaleń pracownika socjalnego wynika, że zakres obowiązków wykonywanych przez skarżącą nie wykracza poza standardowe obowiązki świadczone na rzecz członków rodziny.
Ustalono także, że skarżąca ma jeszcze dwójkę rodzeństwa, brata, który mieszka obok matki oraz siostrę, która mieszka w Stanach Zjednoczonych.
Zdaniem organu pierwszej instancji rozmiar sprawowanej opieki nie uzasadnia przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, ponieważ czynności, które wykonuje skarżąca względem matki nie mają charakteru nadzwyczajnego i specjalistycznego oraz nie odbiegają od przeciętnych czynności wykonywanych wobec osób starszych w rodzinie.
Ponadto w trakcie postępowania ustalono, że skarżąca była zatrudniona w firmie: Spółdzielni [...] "H." w okresie od 1 sierpnia 1989 r. do 31 sierpnia 2018 r., następnie w firmie W. SA, w okresie od 5 września 2018 r. do 31 sierpnia 2021 r. Ostatni stosunek pracy został rozwiązany na podstawie art. 30 § 1 pkt 4 Kodeksu pracy - z upływem czasu, na który umowa była zawarta. W trakcie zatrudnienia w firmie W. S.A. skarżąca przebywała na zwolnieniu chorobowym, w okresie od 24 grudnia 2020 r. do 13 czerwca 2021 r. Następnie, w okresie od 24 czerwca 2021 r. do 31 sierpnia 2021 r., na urlopie rehabilitacyjnym. Po zakończonym urlopie rehabilitacyjnym zyskała prawo do świadczenia rehabilitacyjnego trwającego w okresie od 1 września 2021 r. do 20 grudnia 2021 r. Z kolei, po zakończonym świadczeniu rehabilitacyjnym zyskała prawo do zasiłku dla bezrobotnych w okresie od 22 grudnia 2021 r. do 19 czerwca 2022 r. Natomiast w okresie od 20 czerwca 2022 r. do nadal pozostaje bez prawa do zasiłku.
Biorąc pod uwagę przebieg zatrudnienia skarżącej organ pierwszej instancji uznał, że rezygnacja i niepodejmowanie zatrudnia nie nastąpiły z powodu konieczności sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką lecz z uwagi na zły stan zdrowia skarżącej.
W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca zarzuciła:
1/ naruszenie prawa materialnego mającego istotny wpływ na wynik sprawy poprzez:
- a) dokonanie błędnej wykładni przepisu art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych, tj. zaniechanie wykładni systemowej i celowościowej i w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie przez organ, że brak jest związku pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącą, a sprawowaną przez nią opieką nad matką podczas gdy w przedmiotowej sprawie taki związek przyczynowo - skutkowy istnieje;
- b) dokonanie błędnej wykładni przepisu art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, poprzez przyjęcie, że fakt posiadania przez osobę wymagającą opieki kilku osób zobowiązanych w równym stopniu do alimentacji na jej rzecz uniemożliwia przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego jednemu z nich pomimo spełnienia przez niego wszystkich ustawowych przesłanek;
2/ naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 6, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 7 w zw. z art. 80 k.p.a., poprzez nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, przyjęcie, iż sam fakt zwrócenia się z przedmiotowym wnioskiem przez opiekuna dorosłej osoby wymagającej opieki skutkuje brakiem prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i zwalnia organy rozstrzygające w sprawie z podejmowania działań zmierzających do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, pozwalającego na wydanie rozstrzygnięcia z uwzględnieniem słusznego interesu strony.
Decyzją z 14 lutego 2023 r., nr SKO-NP-4115-518/22 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W motywach rozstrzygnięcia po przytoczeniu mających zastosowanie w sprawie przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz wyjaśnieniu charakteru prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, w całości oparto się na ustaleniach faktycznych organu pierwszej instancji uznając je za kompletne dla wydania rozstrzygnięcia w sprawie.
Nie przecząc faktowi sprawowania opieki przez skarżącą nad matką Kolegium stwierdziło, że w realiach przedmiotowej sprawy brak jest związku przyczynowo - skutkowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia przez skarżącą, a koniecznością opieki nad osobą wymagającą opieki, zakres opieki jakiej wymaga matka skarżącej (i jaki faktycznie wykonuje skarżąca) nie uniemożliwia podjęcia przez nią jakiejkolwiek aktywności zawodowej, choćby w ograniczonym zakresie.
Odwołując się do historii zatrudnienia skarżącej organ odwoławczy stwierdził, że dopiero po zakończeniu pobierania zasiłku dla bezrobotnych i wyczerpaniu innych źródeł dochodu odwołująca złożyła wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. W związku z powyższym nie uznano aby skarżąca zrezygnowała z pracy zawodowej lub jej nie podejmowała w związku z koniecznością sprawowania osobistej opieki nad niepełnosprawną matką.
Ponadto stwierdzono, że oprócz skarżącej zobowiązanymi do alimentacji matki jest również jej dwójka rodzeństwa, w stosunku do którego nie ma przeszkody - która świadczyłaby o niemożności wywiązania się z ciążącego na nim obowiązku alimentacyjnego.
Na powyższą decyzję skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. W skardze zaskarżonej decyzji zarzuciła:
- 1. naruszenie prawa materialnego mającego istotny wpływ na wynik sprawy poprzez:
- a) dokonanie błędnej wykładni przepisu art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych: - zaniechanie wykładni systemowej i celowościowej i w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie przez Organ, że brak jest związku pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia przez Skarżącą a sprawowaną przez Nią opieką nad matką podczas gdy w przedmiotowej sprawie taki związek przyczynowo - skutkowy istnieje;
- b) dokonanie błędnej wykładni przepisu art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, poprzez przyjęcie, że fakt posiadania przez osobę wymagającą opieki kilku osób zobowiązanych w równym stopniu do alimentacji na Jej rzecz uniemożliwia przyznanie świadczenie pielęgnacyjnego jednemu z Nich pomimo spełnienia przez Niego wszystkich ustawowych przesłanek;
- 2. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 6, art. 8, art. 9, art. 77 par. 1, art. 7 w zw. z art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, tj. faktycznego zakresu opieki Skarżącej nad matką, co skutkuje brakiem prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i zwalnia organy rozstrzygające w sprawie z podejmowania działań zmierzających do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, pozwalającego na wydanie rozstrzygnięcia z uwzględnieniem słusznego interesu strony.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, przy czym sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez sąd następuje tylko w przypadku stwierdzenia istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy - art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634) zwanej dalej "p.p.s.a.". Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 p.p.s.a. stanowiący, iż sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w tak określonych granicach sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 615 ze zm.), powoływanej dalej także jako "u.ś.r.".
Zgodnie treścią art. 17 ust. 1 cyt. ustawy świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Sąd podziela stanowisko organów obu instancji, że zasadniczym powodem wydania decyzji odmownej jest brak zaistniała przesłanki w postaci związku przyczynowo - skutkowego pomiędzy rezygnacją lub niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącą, a sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną matką.
Sąd wskazuje, że przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. należy stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej, chociażby w niepełnym wymiarze czasu pracy. System świadczeń rodzinnych został bowiem tak skonstruowany, aby rekompensować utratę dochodów z powodu konieczności pielęgnacji członka rodziny wymuszającej rezygnację lub niepodejmowanie zatrudnienia. Jednak wówczas wnioskujący musi sprawować stałą opiekę nad osobą niepełnosprawną i być jej niezbędny w tak znacznym wymiarze, że w związku z tym rezygnuje lub nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a między obiema tymi okolicznościami zachodzi bezpośredni i ścisły związek przyczynowo skutkowy (por. wyrok NSA z 12 lutego 2020 r. I OSK 516/19). Opieka ta powinna być zatem w takim stopniu absorbująca, że podjęcie jakiejkolwiek aktywności zawodowej przez opiekuna musiałoby się odbyć ze szkodą dla podopiecznego (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 18 marca 2021 r., sygn. akt IV SA/Wr 51/21).
Z akt sprawy wynika, że matka skarżącej ma 80 lat, ma stwierdzony nowotwór i cukrzycę, jest po przebytym zawale, udarze i gruźlicy, ma problemy z pamięcią i poruszaniem się, także ma nadciśnienie tętnicze. Skarżąca sprawując opiekę nad matką pomaga jej w takich czynnościach jak wejście do wanny, czy mycie włosów, ponadto przygotowuje i podaje matce posiłki, przypomina matce o zażyciu lekarstw i czasem je matce dawkuje. Ponadto przygotowuje ubrania, mierzy cieśnienie, kontroluje poziom cukru, wychodzi na spacery, umawia i towarzyszy matce podczas wizyt lekarskich oraz prowadzi szeroko pojęte gospodarstwo domowe (sprzątanie, pranie, palenie w piecu, odśnieżanie, zakupy, opłacanie rachunków, załatwianie spraw urzędowych).
Natomiast z wywiadu środowiskowego wynika, że matka skarżącej za pomocą kuli jest w stanie sama poruszać się po mieszkaniu, celu zaspokajania najważniejszych potrzeb oraz utrzymania codziennej higieny. Jest osobą kontaktową i logicznie odpowiadała na zadawane pytania. Większość czynności higienicznych potrafi wykonać sama. Samodzielnie z pomocą kuli potrafi dojść do łazienki i załatwić potrzeby fizjologiczne. Jest też w stanie z pomocą córki wyjść przed dom na krótki spacer. Jak wskazał pracownik socjalny przeprowadzający wywiad środowiskowy, zakres obowiązków wykonywanych przez skarżącą nie wykracza poza standardowe obowiązki świadczone na rzecz członków rodziny.
W ocenie Sądu zakres sprawowanej przez skarżącą opieki w zestawieniu ze stanem zdrowia matki wskazuje, że opieka sprawowana nad matką nie odpowiadała przesłankom wymienionym w art. 17 u.ś.r. uprawniającym do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.
Matka skarżącej niewątpliwie jest osobą schorowaną i wymagającą wsparcia, niemniej jednak nie jest osobą obłożnie chorą, pampersowaną czy bez kontaktu, tudzież z objawami wymagającymi stałej obecności opiekuna. Opieka sprawowana przez skarżącą, nie ma więc takiego charakteru, żeby zmuszała ją do definitywnej rezygnacji z jakiejkolwiek aktywności zawodowej. Nie sposób przyjąć, aby takie czynności jak: pomoc w ubieraniu, sprzątanie, gotowanie, wyjazdy do lekarzy, przypominanie o zażyciu leków i czasem ich dawkowanie, mierzenie ciśnienia czy poziomu cukru, mogły być uznane za czynności wymagające całodobowej dyspozycyjności skarżącej.
Również pomoc w czynnościach higienicznych jest wykonywana zwykle w określonych porach dnia lub raz na jakiś czas, a zatem i ta czynność nie ma charakteru ciągłego, zwłaszcza, że w okolicznościach niniejszej sprawy matka skarżącej ma jedynie problem z umyciem głowy i wejściem do wanny. Czynności opiekuńcze jakie świadczy skarżąca są typowymi czynnościami dnia codziennego, które mogą być wykonywane przez osoby na co dzień pracujące zawodowo i wykonujące je przed rozpoczęciem pracy i po jej zakończeniu, a mające pod opieką starszych zwykle schorowanych rodziców. Ponadto rodzaj i charakter tych czynności mieści się w zakresie prawidłowych relacji rodzinnych jakie występują pomiędzy rodzicem, a dzieckiem.
Sąd wziął również pod uwagę, że matka skarżącej legitymuje się orzeczeniem stwierdzającym trwałą niezdolność do samodzielnej egzystencji od 1 marca 2020 r. Natomiast skarżąca zaprzestała pracy zarobkowej 31 sierpnia 2021 r. Zatem wykonywanie przez stronę pracy nie kolidowało do tego momentu ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną matką, natomiast z akt sprawy nie wynika (skarżąca też tego nie podnosiła) aby na moment składania wniosku nastąpiło wyraźne pogorszenie stanu zdrowia matki skarżącej. Słusznie też organy zauważyły, że historia zatrudnienia skarżącej wskazuje, że powodem zaprzestania zatrudnienia były problemy zdrowotne skarżącej.
Ponadto Sąd zauważa, że skarżąca złożyła wniosek o świadczenie pielęgnacyjne 20 czerwca 2022 r., czyli następnego dnia po ustaniu prawa do zasiłku dla bezrobotnych, który przysługiwał skarżącej do 19 czerwca 2022 r. Powyższe poddaje pod wątpliwość rezygnację z zatrudnienia przez skarżącą z powodu potrzeby sprawowania opieki nad matką. Natomiast z przyczyn przedstawionych we wcześniejszych rozważaniach brak było też podstaw do uznania, że skarżąca nie jest w stanie podjąć jakiejkolwiek pracy zarobkowej z powodu potrzeby sprawowania opieki nad matka.
Dodatkowo, poza brakiem istnienia związku przyczynowo – skutkowego, organ słusznie zauważył, że skarżąca ma jeszcze dwójkę rodzeństwa, w równym stopniu zobowiązanego alimentacyjnie względem matki, gdzie brat skarżącej mieszka w bezpośrednim sąsiedztwie matki. Orzekający w niniejszej sprawie Sąd podziela pogląd prezentowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, zgodnie z którym możliwość współdziałania rodzeństwa wnioskodawcy w opiece nad niepełnosprawnym rodzicem jest postrzegana jako element stanu faktycznego mającego wpływ na ustalenie istnienia związku przyczynowego pomiędzy niepodejmowaniem aktywności zawodowej wnioskującego, a potrzebą sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny (por. wyrok WSA w Krakowie z 7 marca 2023 r., sygn. akt III SA/Kr 1235/22, czy wyrok WSA w Krakowie z 7 marca 2023 r., sygn. akt III SA/Kr 1280/22). Natomiast w stosunku do pozostałych żyjących dzieci matki skarżącej nie stwierdzono obiektywnych przeszkód w możliwości wsparcia skarżącej w opiece nad matką w wybranej formie.
Reasumując prawidłowe jest stanowisko organu odwoławczego, że okoliczności stanu faktycznego wskazujące na brak związku przyczynowo – skutkowego pomiędzy zaprzestaniem lub niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącą, a potrzebą sprawowaniami opieki nad matką, uzasadniały odmowę przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Zarzuty skargi w tym względzie są nieuzasadnione. Podkreślić należy, że Sąd nie kwestionuje stanu zdrowia matki skarżącej i konieczności udzielenia jej opieki oraz faktu, że skarżąca tę opiekę sprawuje. Jednakże samo sprawowanie opieki nie stanowi w świetle art. 17 ust. 1 u.ś.r. samodzielnej podstawy do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Musi to być opieka o takim charakterze i natężeniu, że wyklucza możliwość podjęcia pracy zarobkowej choćby w częściowym wymiarze. Taka opieka – w ocenie Sądu – nie miała miejsca w realiach kontrolowanej sprawy.
Zdaniem Sądu zaskarżone rozstrzygnięcie zostało oparte na prawidłowej analizie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, który pozwolił na wyczerpujące ustalenie istotnych okoliczności sprawy. Poczynione ustalenia znalazły odzwierciedlenie w wyczerpującym uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, która w ocenie Sądu w całości odpowiada prawu.
Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.