Uzasadnienie
Wójt Gminy decyzją z dnia [...] 2013 r., znak: [...] odmówił Z. W. – D. przyznania świadczenia w formie specjalnego zasiłku opiekuńczego, w związku z opieką nad matką H. D. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia przytoczono zasady przyznawania specjalnego zasiłku opiekuńczego określone w art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych, w związku z art. 128 ustawy kodeks rodzinny i opiekuńczy. Wskazano, że Z. W. D. opiekuje się matką H. D., która posiada orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności wydane przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności z dnia 19 maja 2011 r., Nr akt: [...].
Do dnia 30 czerwca 2013 r. wnioskodawczyni pobierała świadczenie pielęgnacyjne w związku z opieką nad niepełnosprawnym ojcem. Przed uzyskaniem prawa do świadczenia pielęgnacyjnego strona zarejestrowana była w Powiatowym Urzędzie Pracy jako osoba bezrobotna bez prawa do zasiłku. W Powiatowym Urzędzie Pracy zarejestrowana jest także obecnie. Organ ustalił ponadto, że miesięczny dochód na osobę w rodzinie osoby sprawującej opiekę i rodzinie osoby wymagającej opieki wynosi 213,59 zł, tym samym spełnione jest kryterium dochodowe uprawniające do specjalnego zasiłku opiekuńczego. W ocenie organu pierwszej instancji brak jest jednak podstaw do przyznania skarżącej specjalnego zasiłku opiekuńczego, pomimo że opiekuje się niezdolną do samodzielnej egzystencji matką, spełnia kryterium dochodowe uprawniające do specjalnego zasiłku opiekuńczego, to jednak nie zrezygnowała z zatrudnienia.
Od powyższej decyzji - w prawem zakreślonym terminie – Z. W. – D. złożyła odwołanie, wnosząc o ponowne rozpatrzenie wniosku i przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego. Strona podniosła, że podjęła się opieki nad rodzicami z uwagi na liczne ich schorzenia oraz niepełnosprawność. Przez okres dwóch lat pobierała świadczenie pielęgnacyjne nad ojcem. Po jego śmierci w dniu 28 lipca 2013 r. stan zdrowia matki Z. W. - D. uległ znacznemu pogorszeniu, dlatego też obecność odwołującej się przy matce jest konieczna. Strona zaznaczyła, że jej matka ma 82 lata, posiada znaczny stopień niepełnosprawności (leczy się na cukrzycę, nadciśnienie, choroby krążenia. Jest po operacji usunięcia znacznej części lewego płata płuca, ma trudności z oddychaniem oraz trudności z poruszaniem). Odwołująca pomaga matce w ubieraniu się, dbaniu o higienę osobistą, podawaniu posiłków czy też leków. Zamawia wizyty domowe. Obecnie sytuacja finansowa rodziny nie pozwala na wynajęcie opiekunki, która zapewniłaby matce wnioskodawczyni należytą opiekę, aby Z. W. – D. mogła podjąć pracę.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 27 stycznia 2014 r., sygn. akt: [...] utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy z dnia [...] 2013 r. znak: [...].
Kolegium podniosło, że odwołanie nie może zostać uwzględnione, albowiem zaskarżona decyzja co do zasady jest prawidłowa.
W pierwszej kolejności organ powołał treść art. 16a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, który jest podstawą merytoryczną wydanych decyzji.
Podkreślono, że jak wynika z akt administracyjnych przekazanych organowi odwoławczemu stan faktyczny sprawy został ustalony na podstawie dokumentacji zgromadzonej przez organ w trakcie przeprowadzonego postępowania i - zdaniem organu odwoławczego - daje podstawę do wydania rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie. Zgodnie z nim skarżąca w dniu 28 listopada 2013 r. wystąpiła z wnioskiem do organu pierwszej instancji o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką sprawowaną nad swoją matką H. D. W aktach sprawy znajduje się m.in. orzeczenie Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności z dnia 19 maja 2011 r., nr akt: [...], zgodnie z którym H. D. zaliczona została do znacznego stopnia niepełnosprawności na stałe. Organ wydający ww. orzeczenie ustalił ponadto, że ustalony stopień niepełnosprawności H. D. istnieje od kwietnia 2011 r.
H. D. - jak wynika z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy - jest wdową, prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe. Mieszka razem z córką E. D., która nie jest w stanie sprawować nad nią opieki z uwagi na to, że pracuje zawodowo i prowadzi odrębne gospodarstwo. H. D. nie jest w stanie samodzielnie funkcjonować, jest po zabiegu usunięcia części płuca, ma cukrzycę, leczy się na migotanie przedsionków, ma problemy z poruszaniem się. Wymaga pomocy w codziennych czynnościach. Opiekę zapewnia jej córka Z. W. mieszkająca obok, pomagając we wszystkich czynnościach związanych z codziennym funkcjonowaniem (tj. ubieranie się, sporządzanie posiłków, podawanie leków, mycie, wizyty u lekarzy, robienie zakupów).
Decyzją z dnia [...] 2013 r. organ pierwszej instancji odmówił przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego i wskazał, że podstawą odmowy przyznania świadczenia jest fakt, że wnioskodawczyni nie spełnia warunku koniecznego do przyznania świadczenia, jakim jest fakt rezygnacji z zatrudnienia w związku ze sprawowaniem opieki nad matką. Badając spełnienie przez odwołującą się tej przesłanki organ odwoławczy przyznał rację organowi pierwszej instancji, że w przypadku odwołującej się nie została ona spełniona. Jak bowiem wynika z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy Z. W. – D. była w okresie od dnia 15 kwietnia 1997 r. do dnia 22 stycznia 2003 r. z przerwami osobą bezrobotną. W okresie od dnia 23 stycznia 2003 r. do dnia 31 marca 2011 r. także bezrobotną bez prawa do zasiłku.
Ponadto z materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie wynika, że w okresie od dnia 1 kwietnia 2011 r. do dnia 30 czerwca 2013 r. Z. W. D. pobierała świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką sprawowaną nad ojcem E. D., który zmarł w dniu 28 lipca 2013 r. Natomiast od dnia 4 lipca 2013 r. jest osobą bezrobotną bez prawa do zasiłku.
Organ odwoławczy wskazał, że już proste zestawienie powyższych faktów wskazuje, że odwołująca się nie mogła zrezygnować z zatrudnienia po to, aby opiekować się matką, albowiem w tym czasie w którym matka uzyskała orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności, tj. w maju 2011 r. nigdzie nie pracowała - pobierała świadczenie pielęgnacyjne z tytułu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym ojcem. Tym samym uznać należy, że strona nie spełnia podstawowego warunku do przyznania specjalnego świadczenia opiekuńczego w postaci rezygnacji z zatrudnienia.
Organ wyjaśnił, że ustawodawca ustalając przesłanki, od spełnienia których uzależnione jest przyznanie świadczenia postawił przed osobami ubiegającymi się o jego przyznanie jako warunek konieczny (aczkolwiek niewystarczający) rezygnację z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Rezygnacja ta musi mieć charakter rzeczywisty (a nie tylko hipotetyczny) i musi istnieć związek przyczynowo skutkowy pomiędzy nią, a podjęciem opieki nad osobą tej opieki wymagającą. W przypadku skarżącej oba te warunki nie są spełnione. Skarżąca nie zrezygnowała z zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania opieki nad matką albowiem w momencie, gdy matka uzyskała znaczny stopień niepełnosprawności (maj 2011 r.) skarżąca nie była zatrudniona.
W konsekwencji trudno się dopatrzeć związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy utratą zatrudnienia przez skarżącą, a podjęciem się przez nią opieki. Organ odwoławczy powołał się w tym zakresie na pogląd wyrażony w orzeczeniu WSA w Olsztynie w wyroku z dnia 9 lipca 2013 r., sygn. akt: II SA/OL 498/13 (opublikowany w Centralnej Bazie Orzecznictwa Sądów Administracyjnych).
Organ odwoławczy nie negował, że w świetle zgromadzonej dokumentacji znajdującej się w aktach sprawy, skarżąca rzeczywiście sprawuje opiekę nad swoją matką. Jednakże opieka ta jest prostą konsekwencją ciążącego na skarżącej i usankcjonowanego przepisami prawa obowiązku alimentacyjnego osoby spokrewnionej w pierwszym stopniu z H. D. Specjalne świadczenie opiekuńcze, o które skarżąca się ubiega ze swojej istoty nie obejmuje sytuacji faktycznych, które występują w niniejszej sprawie.
Odnosząc się do argumentacji podnoszonej w odwołaniu, że skarżąca od prawie 20 lat opiekuje się chorą matką i jeszcze pracuje na swoim 1,5 hektarowym gospodarstwie, co stanowi pracę, wyjaśniono, że zasadniczo ocena normatywna spełnienia przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub pracy zarobkowej w celu nabycia prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego powinna odbywać się na gruncie pojęć ustawy o świadczeniach rodzinnych. Jednakże ustawa o świadczeniach rodzinnych nie definiuje pojęcia: "rolnik". Taką definicję zawiera natomiast art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym. Ilekroć w ustawie jest mowa o rolniku - rozumie się przez to pełnoletnią osobę fizyczną, zamieszkującą i prowadzącą na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, osobiście i na własny rachunek, działalność rolniczą w pozostającym w jej posiadaniu gospodarstwie rolnym, w tym również w ramach grupy producentów rolnych, a także osobę, która przeznaczyła grunty prowadzonego przez siebie gospodarstwa rolnego do zalesienia.
Ubezpieczenie społeczne rolników - zgodnie z art. 1 ust. 1 tej ustawy - obejmuje na zasadach określonych w ustawie, rolników i pracujących z nimi domowników. Ubezpieczeniu w myśl art. 3 pkt 1 ustawy podlega się z mocy ustawy albo na wniosek. Jeżeli ustawa przewiduje objęcie ubezpieczeniem na wniosek, z wnioskiem o objęcie ubezpieczeniem może wystąpić zainteresowana osoba lub rolnik, na którego rachunek ta osoba pracuje (ust. 2).
Po myśli art. 8 omawianej ustawy rolnik prowadzący działalność rolniczą w gospodarstwie o powierzchni równej 1 ha przeliczeniowemu i poniżej 1 ha przeliczeniowego oraz osoba, która - będąc rolnikiem - przeznaczyła grunty prowadzonego przez siebie gospodarstwa do zalesienia na zasadach określonych w odrębnych przepisach, jeśli nie podlega innemu ubezpieczeniu społecznemu, ani nie ma ustalonego prawa do emerytury lub renty, może być objęty ubezpieczeniem: w pełnym zakresie, tzn. jednocześnie ubezpieczeniem wypadkowym, chorobowym i macierzyńskim oraz ubezpieczeniem emerytalno-rentowym lub tylko ubezpieczeniem wypadkowym, chorobowym i macierzyńskim.
Prowadzenie gospodarstwa rolnego, oznacza stałą i osobistą działalność rolnika, mającą charakter zarówno wykonywania pracy lub innych zwykłych czynności wiążących się z tym prowadzeniem, jak i zarządzanie gospodarstwem. Zatem przy właściwej organizacji pracy, rolnik może prowadzić gospodarstwo rolne - zarządzać nim i jednocześnie sprawować opiekę nad osobą niepełnosprawną. Jest bowiem organizatorem własnej pracy. Ma możliwość jej zaplanowania, dostosowania rozkładu zajęć do potrzeb rodziny, w tym swobodnego wyznaczenia czasu niezbędnego na czynności opiekuńcze nad osobą niepełnosprawną.
W sensie ekonomicznym, prowadzenie gospodarstwa rolnego tym różni się od wskazanych w art. 3 pkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych form aktywności zawodowej, że rolnik działa na własny rachunek ponosząc ryzyko gospodarcze oraz podlega ubezpieczeniu rolników w Kasie Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego. Tak więc na gruncie ustawy o świadczeniach rodzinnych do rolnika prowadzącego gospodarstwo rolne nie ma zastosowania pojęcie "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej". Praca we własnym gospodarstwie rolnym, zarządzanie nim, jest formą aktywności zawodowej uprawianą dla celów zarobkowych. Oznacza to, że nie jest możliwe uzyskanie świadczenia, o którym mowa w art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych w sytuacji, gdy rolnik prowadzi gospodarstwo rolne. Sam fakt prowadzenia gospodarstwa rolnego pozbawia rolnika prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego, i nie ma w tym wypadku potrzeby dokonywania oceny, czy wielkość posiadanego przez niego gospodarstwa, rodzaj upraw, pozwalałyby mu na podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej poza rolnictwem, a pracy takiej nie podejmuje (bądź z niej rezygnuje) z powodu konieczności opieki nad osobą niepełnosprawną, względem której ciąży na nim obowiązek alimentacyjny.
Skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 27 stycznia 2014 r., sygn. akt: [...] złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Z. W. – D., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi drugiej instancji.
W uzasadnieniu skargi Z. W. D. wskazała, że jej rodzina spełnia kryterium dochodowe, warunkujące przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego. W świetle obowiązującego prawa nie zrezygnowała z zatrudnienia, bowiem od paru lat go nie podejmowała ze względu na sprawowanie opieki nad obojgiem rodziców (ojciec posiadał orzeczenie o zaliczeniu do znacznego stopnia niepełnosprawności od 1994r., zaś mama takie orzeczenie nabyła w 2011 r.). Ponadto skarżąca uważa, że fakt posiadania gospodarstwa rolnego nie pozbawia jej prawa do ww. świadczenia.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie. Ustosunkowując się do zarzutów podniesionych przez skarżącą, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w całości podtrzymało swoje stanowisko zawarte w zaskarżonym orzeczeniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje
Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, że sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.). Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonej decyzji podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia.
Kontrola działalności organów administracyjnych sprawowana jest przez Sąd pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej.
Ze względu na powyższą zasadę oraz treść art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, przedmiotem kontroli Sądu w przedmiotowej sprawie była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego decyzją z dnia 27 stycznia 2014 r., sygn. akt: [...] w przedmiocie specjalnego zasiłku opiekuńczego. Sąd w procesie kontroli bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.
Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla je w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi Sąd skargę oddala (art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).
Specjalny zasiłek opiekuńczy jest świadczeniem wprowadzonym do ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 z późn. zm.) przez art. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2012 r., poz. 1548) zmieniającej tę ustawę z dniem 1 stycznia 2013 r. Przesłanki nabycia specjalnego zasiłku opiekuńczego zostały sformułowane w art. 16a ust. 1 i 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zgodnie z tym przepisem zasiłek specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012 r. poz. 788 i 1529) ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje, jeżeli łączny dochód rodziny osoby sprawującej opiekę oraz rodziny osoby wymagającej opieki w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty, o której mowa w art. 5 ust. 2 ustawy. Przepisy art. 5 ust. 4-9 stosuje się odpowiednio.
Jednocześnie w art. 16a ust. 8 ustawa wskazuje, że zasiłek ten nie przysługuje, jeżeli:
- 1) osoba sprawująca opiekę: a) ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego; b) podlega obowiązkowo ubezpieczeniom emerytalnemu i rentowym z innych tytułów; c) ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego lub świadczenia pielęgnacyjnego; d) legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;
- 2) osoba wymagająca opieki została umieszczona w rodzinie zastępczej, z wyjątkiem rodziny zastępczej spokrewnionej, w rodzinnym domu dziecka albo, w związku z koniecznością kształcenia, rewalidacji lub rehabilitacji, w placówce zapewniającej całodobową opiekę, w tym w specjalnym ośrodku szkolno-wychowawczym, z wyjątkiem podmiotu wykonującego działalność leczniczą, i korzysta w niej z całodobowej opieki przez więcej niż 5 dni w tygodniu;
- 3) na osobę wymagającą opieki inna osoba ma ustalone prawo do wcześniejszej emerytury;
- 4) członek rodziny osoby sprawującej opiekę ma ustalone prawo do dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, specjalnego zasiłku opiekuńczego lub świadczenia pielęgnacyjnego;
- 5) na osobę wymagającą opieki jest ustalone prawo do dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego lub prawo do świadczenia pielęgnacyjnego;
- 6) na osobę wymagającą opieki inna osoba jest uprawniona za granicą do świadczenia na pokrycie wydatków związanych z opieką, chyba że przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego lub dwustronne umowy o zabezpieczeniu społecznym stanowią inaczej.
W kontrolowanej sprawie istota sporu sprowadza się do oceny spełnienia przez skarżącą przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, wynikającej z ust. 1 art. 16a ustawy. Bezsporne bowiem jest, że na skarżącej jako córce osoby legitymującej się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji, ciąży zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego obowiązek alimentacyjny. Spełnione zostało też kryterium dochodowe, a rodzinny wywiad środowiskowy pozwala na przyjęcie, że skarżąca zamieszkując z matką faktycznie sprawuje nad nią stałą opiekę.
Podkreślić należy, że w znowelizowanej ustawie o świadczeniach rodzinnych nie ma przepisu wykluczającego osobę bezrobotną od możliwości uzyskania świadczenia o jakim mowa w art. 16a ust.
1. Przytoczony powyżej przepis art. 16a ust. 8 omawianej ustawy, zawiera przesłanki wyłączające prawo do omawianego świadczenia, wyliczając w sposób enumeratywny kategorie osób, którym specjalny zasiłek opiekuńczy nie przysługuje. Katalog tych osób ma charakter zamknięty. Wśród osób pozbawionych z mocy ustawy świadczenia, o jakim mowa w art. 16a ust. 1, nie wymieniono bezrobotnego, zatem ustawodawca nie wykluczył tej kategorii osób z możliwości uzyskania omawianego świadczenia.
Treść analogiczną do wyrażonej w art. 16a ust. 8 zawiera też art. 17 ust. 5 ustawy. Również w tej regulacji, dotyczącej zasad przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego, status bezrobotnego nie został powołany przez ustawodawcę jako okoliczność wyłączająca uregulowane tym przepisem świadczenie. Obydwie te instytucje prawne zbliża do siebie fakt, że skuteczność starań o obydwa te świadczenia została powiązana z rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymująca się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 1 i art. 16a ust. 1 ustawy).
Uregulowanie zawarte w przepisie art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. j ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2008 r., nr 69, poz. 415 ze zm.) definiując pojęcie bezrobotnego wskazuje, że jest to osoba, która – przy spełnieniu innych warunków – nie pobiera na podstawie przepisów o świadczeniach rodzinnych świadczenia pielęgnacyjnego, specjalnego zasiłku opiekuńczego lub dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka i utraty prawa do zasiłku dla bezrobotnych na skutek upływu ustawowego okresu jego pobierania.
Ocena spełnienia przesłanek nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego lub specjalnego zasiłku opiekuńczego, powinna odbywać się wyłącznie na gruncie ustawy o świadczeniach rodzinnych. W dotychczasowym orzecznictwie trafnie przyjmuje się, że treść art. 17 ust. 5 tej ustawy nie stwarza podstaw do przyjęcia, że osoba bezrobotna nie może być traktowana na równi z osobą rezygnującą z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Przyznanie takiej osobie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego skutkuje natomiast w sferze stosunków zatrudnienia i bezrobocia, stanowiąc podstawę do wszczęcia przez organ zatrudnienia postępowania w przedmiocie pozbawienia jej statusu bezrobotnego wobec niespełnienia warunków przewidzianych w art. 33 ust. 4 pkt 1, w związku z art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (zob. wyrok WSA z dnia 18 lipca 2013r., sygn. akt IV SA/Wr 312/13).
Status osoby bezrobotnej nie może eliminować takiej osoby z grona tych, którym przysługuje świadczenie pielęgnacyjne. Za taką wykładnią przemawia także art. 17 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych, który określa w jakich sytuacjach świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje. Ustawodawca w jego treści nie wykluczył osób bezrobotnych (z prawem do zasiłku lub bez tego prawa). Jednocześnie wskazał np., że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje osobie sprawującej opiekę nad dzieckiem, jeśli ta ma ustalone prawo do zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku dnia 24 października 2008r., sygn. akt I OSK 1758/07 trafnie wskazał, że gdyby ustawodawcy zależało na pozbawieniu osób bezrobotnych możliwości ubiegania się o świadczenia pielęgnacyjne, to z pewnością uczyniłby to w powyższym przepisie.
Natomiast z samego faktu, że z grona osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego zostały wyeliminowane osoby z ustalonym prawem do zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego, nie da się wyprowadzić wniosku, że również osobom bezrobotnym świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje. Podkreślono przy tym, że status bezrobotnego jest jedną z przesłanek do ustalenia prawa do zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego, których przyznanie dopiero pozbawia osobę prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Inną natomiast jest sytuacja, gdy określona osoba pobiera świadczenie pielęgnacyjne, co pozbawia ją statusu bezrobotnego.
Oznacza to, że osoba zarejestrowana jako bezrobotna może ubiegać się o świadczenie pielęgnacyjne, o którym mowa w art. 17 ust. 1 ustawy, a dopiero fakt pobrania takiego świadczenia pozbawia ją statusu bezrobotnego. Powyższe uwagi zachowują swą aktualność także w stosunku do art. 16a ustawy o s świadczeniach rodzinnych, bowiem przesłanka rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej jest przesłanką przyznania zarówno świadczenia pielęgnacyjnego, jak i specjalnego zasiłku opiekuńczego (zob. wyrok WSA z dnia 11 czerwca 2013r., sygn. akt II SA/Bd 463/13, wyrok WSA z dnia 8 sierpnia 2013r., sygn. akt II SA/Go 555/13, wyrok WSA z dnia 3 grudnia 2013r., II SA/Łd 1026/13; także wyrok WSA z dnia 27 listopada 2013r., IV SA/Po 965/13).
Te generalne uwagi poczynione na tle podobieństw instytucji specjalnego zasiłku opiekuńczego i świadczenia pielęgnacyjnego nie mogą jednak abstrahować również od różnic w zakresie ich regulacji. Otóż o ile świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje w sytuacji, gdy osoba wskazana w art. 17 ust. 1 ustawy zarówno nie podejmuje, jak i rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki, o tyle specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje wtedy, gdy osoby wskazane w ustawie rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki. Ustawodawca rozróżnia zatem przesłankę "niepodejmowania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej" od przesłanki "rezygnowania z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej". Wykładnia systemowa ustawy nakazuje zatem zweryfikować językowe znaczenie zwrotu "rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej", które mogłoby być w tym znaczeniu rozumiane zarówno jako rezygnacja z możliwości podjęcia zatrudnienia lub pracy zarobkowej, jak i jako rezygnacja z zatrudnienia rzeczywiście wcześniej istniejącego.
Skoro jednak ustawodawca w jednym akcie normatywnym regulującym różne świadczenia rodzinne przewidział przesłankę "niepodejmowania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej" i nie wprowadził tej przesłanki w regulacji specjalnego zasiłku opiekuńczego, to należy przyjąć, że w przypadku specjalnego zasiłku opiekuńczego przesłanka "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej" powinna być rozumiana jak rezygnacja z zatrudnienia rzeczywiście wcześniej istniejącego w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Należy też podkreślić, że istotą specjalnego zasiłku opiekuńczego, tak zresztą jak i świadczenia pielęgnacyjnego, jest pomoc osobom zdolnym do pracy, ale rezygnującym z niej po to, aby opiekować się niepełnosprawnym członkiem rodziny. Sprawowanie opieki powinno być zatem wyłącznym powodem rezygnacji z zatrudnienia, rezygnacja zaś z zatrudnienia oznacza, że podjęcie zatrudnienia było możliwe, gdyż osoba rezygnująca była zdolna do pracy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 czerwca 2007 r., I OSK 1411/2006). Specjalny zasiłek opiekuńczy ma na celu m.in. rekompensatę dla osób, które rezygnują z zatrudnienia celem sprawowania opieki nad członkiem rodziny, niezdolnym do samodzielnego funkcjonowania z uwagi na niepełnosprawność. Przyznanie tej rekompensaty jest wynagrodzeniem przez Państwo osób opiekujących się członkami rodziny, gdyż w innym wypadku musiałoby ono wywiązać się z obowiązku opieki nad swoimi obywatelami.
Nie może być ono traktowane jako "zastępcze źródło dochodu". Zarówno rezygnacja, jak i niepodejmowanie zatrudnienia musi być wyłącznie spowodowane koniecznością sprawowania opieki, nie zaś przyczynami leżącymi po stronie osoby, która tę opiekę ma sprawować (por. II SA/Go 516/13).
Jako przyczynę odmowy przyznania dochodzonego świadczenia organy orzekające w sprawie podały okoliczność, że występująca z wnioskiem nie zrezygnowała z zatrudnienia, bowiem w chwili uzyskania przez jej matkę orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności datującym się od kwietnia 2011 r. nigdzie nie pracowała, lecz pobierała świadczenie pielęgnacyjne z tytułu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym ojcem.
W świetle brzmienia art. 16a ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. świadczeniach rodzinnych, z powyższym stanowiskiem organów administracji należy się zgodzić. Skarżąca nie zrezygnowała z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w rozumieniu powyższego przepisu, gdyż nie była osobą zatrudnioną – od dnia 23 stycznia 2003 r. do dnia 31 marca 2011 r. była zarejestrowana jako bezrobotna bez prawa do zasiłku, a okresie od dnia 1 kwietnia 2011 r. do dnia 30 czerwca 2013 r. pobierała świadczenie pielęgnacyjne z tytułu sprawowania opieki nad ojcem, który zmarł w dniu 28 lipca 2013 r., a od dnia 4 lipca 2013 r. jest osobą bezrobotną bez prawa do zasiłku.
Ponadto matka skarżącej legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności z dnia 19 maja 2011 r., z którego wynika, że ustalony znaczny stopień niepełnosprawności datuje się od kwietnia 2011 r. Przesłanka rezygnacji z zatrudnienia (gdyby skarżąca była osobą zatrudnioną) pozostającej w bezpośrednim związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, musiałaby zaistnieć po dacie ustalenia znacznego stopnia niepełnosprawności, co w sprawie nie miało miejsca.
W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że przesłankę rezygnacji z zatrudnienia należy interpretować przy uwzględnieniu okoliczności ewentualnego wcześniejszego korzystania przez wnioskodawcę ze świadczenia pielęgnacyjnego. Podkreśla się, że fakt przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w poprzednim stanie prawnym, wyczerpuje przesłankę rezygnacji z zatrudnienia, o której mowa w art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Wprawdzie ustawa o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją, uzależniała przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego od niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności, natomiast warunkiem przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego jest wprawdzie wyłącznie "rezygnacja z zatrudnienia", to jednak celem nowelizacji tej ustawy nie było pozbawienie beneficjentów świadczeń pielęgnacyjnych funkcji opiekuna i związanego z tą funkcją prawa do świadczenia pieniężnego w postaci specjalnego zasiłku opiekuńczego.
Przyjęcie odmiennego stanowiska prowadziłoby do naruszenia zasad wynikających z art. 2 Konstytucji, tj. zasady demokratycznego państwa prawnego, zasady ochrony praw nabytych jak i zasady sprawiedliwości społecznej. Osoby, którym przyznano świadczenie pielęgnacyjne na podstawie przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym przed 1 stycznia 2013 r., mają prawo oczekiwać po zmianie stanu prawnego ciągłości przyznawania świadczeń związanych ze sprawowaniem opieki, tym bardziej, że istota świadczenia pielęgnacyjnego (zarówno przed jak i po nowelizacji) oraz specjalnego zasiłku opiekuńczego jest taka sama i polega na rekompensacie osobie rezygnacji z zatrudnienia celem sprawowania opieki nad członkiem rodziny niezdolnym do samodzielnej egzystencji z uwagi na niepełnosprawność potwierdzoną stosownym orzeczeniem (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 19 września 2013 r., III SA/Gd 408/13; wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 10 lipca 2013 r., II SA/Bd 523/13; wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 26 czerwca 2013 r., II SA/Bd 458/13; wyrok WSA w Szczecinie z dnia 15 maja 2014 r., II SA/Sz 1310/13, LEX nr 1471347).
Mając powyższe stanowisko na uwadze i przyjmując, że skarżąca pobierając świadczenie pielęgnacyjne od dnia 1 kwietnia 2011 r. do dnia 30 czerwca 2013 r. z tytułu sprawowania opieki nad ojcem spełniła przesłankę rezygnacji z zatrudnienia, to i tak rezygnacji tej nie można by traktować jako pozostającej w związku z koniecznością opieki nad matką skarżącej. Nawet jednakże przyjmując tak szeroką wykładnię art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, w sprawie występuje negatywna przesłanka przyznania świadczenia wynikająca z faktu prowadzenia przez skarżącą gospodarstwa rolnego i posiadania z tego tytułu statusu rolnika.
Należy wskazać, że zgodnie z uchwałą składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2012 r., sygn. I OPS 5/12, rolnicy prowadzący gospodarstwo rolne nie mogą w równej mierze zrezygnować z zatrudnienia bądź innej pracy zarobkowej, co osoby wykonujące, określone w art. 3 pkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych, formy aktywności zawodowej. Są bowiem w innej sytuacji ekonomicznej i socjalnej, aniżeli osoby świadczące pracę na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą oraz wykonujące pracę lub świadczące usługi na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkowstwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych, a także prowadzące pozarolniczą działalność gospodarczą, zwłaszcza gdy się bierze pod uwagę sposób i warunki uzyskiwania środków utrzymania. Wyjaśniono, że w sensie ekonomicznym, prowadzenie gospodarstwa rolnego tym różni się od wskazanych w art. 3 pkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych form aktywności zawodowej, że rolnik działa na własny rachunek ponosząc ryzyko gospodarcze oraz podlega obowiązkowemu ubezpieczeniu rolników w Kasie Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego.
W efekcie to rachunek ekonomiczny determinuje reżim pracy rolnika, a podejmowanie przez niego, w ramach zarządzania gospodarstwem, nawet nieracjonalnych z punktu widzenia gospodarczego działań, nie skutkuje pozbawieniem go zatrudnienia, ale wpływa jedynie na ekonomiczne wyniki działalności rolniczej. Tak więc, w myśl ustawy o świadczeniach rodzinnych, do rolnika prowadzącego gospodarstwo rolne nie ma zastosowania pojęcie "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej". Praca we własnym gospodarstwie rolnym, zarządzanie nim, jest formą aktywności zawodowej uprawianą dla celów zarobkowych.
We wskazanej uchwale wskazano także, iż ustawa o świadczeniach rodzinnych nie definiuje pojęcia "rolnik", jednakże taką definicję zawiera ustawa z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (tekst jedn.: Dz. U. z 2008 r. Nr 50, poz. 291 z późn. zm.), w myśl której rolnikiem jest osoba będąca posiadaczem gospodarstwa rolnego (art. 6 pkt 1). Natomiast zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. o podatku rolnym (Dz. U. z 2006 r., Nr 136, poz. 969 z późn. zm.) za gospodarstwo rolne uważa się obszar gruntów sklasyfikowanych w ewidencji gruntów i budynków jako użytki rolne lub jako grunty zadrzewione i zakrzewione na użytkach rolnych, z wyjątkiem gruntów zajętych na prowadzenie działalności gospodarczej innej niż rolnicza, o łącznej powierzchni przekraczającej 1 ha lub 1 ha przeliczeniowy i stanowiący własność lub znajdujących się w posiadaniu osoby fizycznej, osoby prawnej albo jednostki organizacyjnej, w tym spółki nieposiadającej osobowości prawnej (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 22 listopada 2013 r., II SA/Łd 975/13, LEX nr 1398572).
Z akt sprawy wynika (decyzja – nakaz płatniczy z dnia 2 lutego 2012 r.), że skarżąca prowadzi gospodarstwo rolne, którego powierzchnia w hektarach przeliczeniowych wynosi wprawdzie 0,3705, jednakże powierzchnia liczona w hektarach wynosi 1,89 ha, co oznacza, że skarżąca jest rolnikiem, a w konsekwencji z tego powodu nie może być jej przyznany specjalny zasiłek opiekuńczy.
Z powyższych powodów skargę, jako nieuzasadnioną, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało oddalić.