Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z dnia 28.02.2022 r., znak: SKO.ŚR/4111/1680/2021, wydaną na podstawie art. 30 ustawy z dnia 28.11.2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2020 r. poz. 111) w związku z art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, po rozpoznaniu odwołania A. F. utrzymało w mocy decyzję Burmistrza A. z dnia 4.11.2021 r. nr [...] o uznaniu za nienależny pobrany dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu kształcenia i rehabilitacji dziecka niepełnosprawnego powyżej 5 roku życia za okres od 1.05.2018 r. do 31.10.2018 r., w łącznej wysokości 660 zł i ustalającą zwrot tego nienależnie pobranego dodatku do zasiłku rodzinnego.
Decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Decyzją z dnia 4.11.2021 r. skierowaną do A. F. Burmistrz A. orzekł w sposób wyżej opisany. W decyzji wskazano także, że w przypadku zwłoki w płatności należność będzie podlegać potrąceniu z wypłacanych świadczeń rodzinnych, wypłacanych zasiłków dla opiekunów, o których mowa w ustawie z dnia 4.04.2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów, oraz wypłacanego świadczenia wychowawczego. W przypadku zwłoki w płatności oraz braku możliwości potrącenia należność zostanie skierowana do przymusowego ściągnięcia w trybie postępowania egzekucyjnego w administracji.
W uzasadnieniu wskazano, że decyzją z dnia 7.10.2021 r., w wyniku wznowienia postępowania uchylono decyzję ostateczną z dnia 6.11.2017 r., postanowiono odmówić prawa do dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu kształcenia i rehabilitacji dziecka niepełnosprawnego powyżej 5 roku życia na dziecko: F. K. w okresie od 1.05.2018 do 31.10.2018 r. oraz wydano rozstrzygnięcie co do istoty. W związku z tym należy uznać, że dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu kształcenia i rehabilitacji dziecka niepełnosprawnego powyżej 5 roku życia za okres od 1.05.2018 r. do 31.10.2018 r., jest nienależnie pobrany, co wynika z treści art. 30 ust. 2 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych.
Od powyższej decyzji skarżąca A. F. wniosła odwołanie. Odwołująca wskazała, że decyzja jest dla niej krzywdząca, bowiem dziecko jest niepełnosprawne od urodzenia i otrzymało kolejne orzeczenie o niepełnosprawności. Zaznaczyła, że zwrot kwoty będzie dużym obciążeniem dla rodziny.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wskazaną na wstępie decyzją utrzymało decyzję organu I instancji w mocy.
W uzasadnieniu organ wskazał, że na mocy decyzji nr [...] z dnia 6.11.2017 r. organ I instancji przyznał A. F. zasiłki rodzinne wraz z dodatkami na dzieci: L., K. i D. F. W dniu 28.09.2021 r. organ I instancji wznowił z urzędu postępowanie w przedmiotowej sprawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 Kodeksu postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu postanowienia wskazano, iż w dniu 14.02.2018 r. A. F. dostarczyła wyrok sądu sygn. akt [...] z dnia 14 02.2018 r. z którego wynika, iż zmieniono orzeczenie o niepełnosprawności na dziecko K. F., w ten sposób, że niepełnosprawność oznaczono symbolem 07-S wg konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz zmieniono okres ważności orzeczenia od 1.11.2016 r. do 29.04.2018 r. Fakt ten nie był znany organowi w dniu wydania decyzji przyznającej dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu kształcenia i rehabilitacji dziecka niepełnosprawnego powyżej 5 roku życia za okres od 1.05.2018 r. do 31.10.2018 r., został ujawniony w lutym 2018 r.
Następnie w dniu 7 października 2021 r. decyzją nr [...] Burmistrz A. uchylił w całości decyzję nr [...] z dnia 6.11.2017 r. dotyczącą przyznania świadczeń rodzinnych i przyznał prawo do zasiłku rodzinnego oraz dodatku do zasiłku rodzinnego na dzieci: L., K., D. F. oraz odmówił prawa do dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu kształcenia i rehabilitacji dziecka niepełnosprawnego powyżej 5 roku życia od 1.05.2018 do 31.10.2018 r. W dniu 11.10.2021 r. A. F. potwierdziła odbiór w/w decyzji i tego samego dnia oświadczyła, iż zrzeka się prawa do wniesienia odwołania. Wobec powyższego w dniu 20.10.2021 r. organ I instancji zawiadomił o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia zwrotu za okres od 1.05.2018 r. do 31.10.2018 r. dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu kształcenia i rehabilitacji dziecka niepełnosprawnego powyżej 5 roku życia.
W takim stanie faktycznym sprawy, decyzja ustalająca wysokość nienależnie pobranych świadczeń i zobowiązująca do ich zwrotu znajduje uzasadnienie w art. 30 ust. 2 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Przepis ten jest w treści jednoznaczny i przewiduje oczywisty skutek w razie wystąpienia opisanej w nim przesłanki, a decyzja zapadła w takich okolicznościach ma charakter związany. Stanowisko to znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądowo-administracyjnym, na okoliczność czego organ przytoczył fragment rozważań NSA w wyroku z dnia 13.04.2021 r., sygn. akt I OSK 2851/20.
Kolegium pouczyło na koniec o treści art. 30 ust. 9 cyt. ustawy o świadczeniach rodzinnych.
A. F. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie:
- - art. 30 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych polegające na wydaniu decyzji zawierającej dwa postanowienia: uznania za nienależnie pobrany dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu kształcenia i rehabilitacji dziecka powyżej 5 roku życia oraz nakazaniu zwrotu nienależnie pobranego dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu kształcenia i rehabilitacji, w sytuacji gdy powyższe dwa postanowienia nie mogą zapaść w jednej decyzji, a decyzja o nakazaniu zwrotu nienależnie pobranego świadczenia może zostać wydana dopiero po uprawomocnieniu się decyzji o uznaniu, że dane świadczenie było nienależnie pobrane;
- - art. 30 ust. 1 w zw. z art. 30 ust. 2 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie;
- - art. 6 pkt 16) ustawy o pomocy społecznej poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że świadczenie wypłacone skarżącej jest świadczeniem nienależnie pobranym w sytuacji, gdy skarżąca informowała organ o wszystkich zmianach sytuacji materialnej lub osobistej, a wszystkie informacje jakie przedstawiała były prawdziwe;
- - art. 7, art. 8, art. 77, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. polegające na:
- • zaniechaniu podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i nie zebranie w sposób wyczerpujący i nierozpatrzenie całego materiału dowodowego;
- • dowolności wydania decyzji wskutek niedostatecznego uzasadnienia, z którego nie wynika, jakie dowody w ocenie organu I i II instancji świadczą o tym, że świadczenie wypłacone skarżącej było świadczeniem nienależnie pobranym;
- • niepoinformowaniu skarżącej o braku uprawnienia do pobierania świadczenia rodzinnego, a następnie uznania go za nienależnie pobrane - mimo, iż skarżąca wypełniła wszelkie ciążące na niej obowiązki, a błąd w wydanych decyzjach popełniony został przez pracownika OPS w A.;
- • naruszenie zasady zaufania obywateli do organów państwa oraz brak wzięcia pod uwagę przez organ słusznego interesu obywateli.
Skarżąca domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz uchylenia poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.
W uzasadnieniu skarżąca rozwinęła przytoczone wyżej zarzuty. W szczególności podniosła, że w toku całego postępowania w sprawie przyznania jej prawa do zasiłku rodzinnego czy też jego dodatku przedstawiała organowi administracyjnemu wszystkie znane jej informacje dotyczące jej sytuacji osobistej i majątkowej, a także sytuacji jej niepełnosprawnego syna. W momencie kiedy otrzymała wyrok Sądu Rejonowego [...] w K. IV Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych sygn. akt: [...] niezwłocznie tj. w dniu 14.02.2018 r. dostarczyła go do OPS w A. (wyrok ten zmieniał orzeczenie o niepełnosprawności jedynie w zakresie okresu, na jaki je wydano). Mimo powyższego OPS w A. nie zweryfikował tego dokumentu od razu, a dopiero po 2 latach wznowił z urzędu postępowanie dotyczące przyznania świadczeń rodzinnych. Decyzje wydane na skutek wznowienia postępowania również były nieprawidłowe i Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzjami nr SKO.ŚR/4111/387/2021 z dnia 31.05.2021 r., nr SKO.ŚR/4111/388/2021 z dnia 31.05.2021 r., nr SKO.ŚR/4111/386/2021 z dnia 31.05.2021 r. stwierdziło nieważność wydanych decyzji z dnia 25.10.2020 r., 25.10.2020 r. i 23.11.2020 r. Po wymienionych wyżej postępowaniach OPS w A. wszczął postępowanie, które zakończyło się wydaniem zaskarżonej decyzji. W ocenie skarżącej organ naruszył zasady postępowania administracyjnego i nie powinna ona ponosić z tego powodu negatywnych konsekwencji.
Ponadto skarżąca zwróciła uwagę, że w świetle orzecznictwa istnieje potrzeba rozróżnienia pojęć - "świadczenie nienależnie pobrane" i "świadczenie nienależne", gdyż o tym czy świadczenie jest pobrane nienależnie decyduje przesłanka zawinienia strony, a strona musi mieć świadomość, że dane świadczenie się jej nie należy. W postępowaniu poprzedzającym wydanie zaskarżonej decyzji organ nie zebrał materiału dowodowego w celu ustalenia przesłanki zawinienia po stronie skarżącej.
Na marginesie skarżąca podniosła, że decyzja jest dla niej krzywdząca. Małoletni K. F. od urodzenia jest dzieckiem niepełnosprawnym, jego niepełnosprawność cały czas trwa i nigdy nie było okresu w którym rzeczona niepełnosprawność ustąpiłaby.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało swoje stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 137) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 329, z późn. zm.; powoływanej dalej jako "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi, normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a. w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności, zgodnie z którą sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną.
Spór w przedmiotowej sprawie dotyczy ustalenia, czy organ zasadnie orzekł o uznaniu za nienależnie pobrany dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu kształcenia i rehabilitacji dziecka niepełnosprawnego powyżej 5 roku życia za okres od 1.05.2018 r. do 31.10.2018 r., w łącznej wysokości 660 zł i ustalił zwrot tego nienależnie pobranego dodatku do zasiłku rodzinnego w jednej decyzji.
Z akt sprawy wynika, że skarżąca uzyskała prawo do zasiłku rodzinnego na mocy decyzji Burmistrza A. z dnia 6 listopada 2017 r. nr [...]. Następnie decyzja ta w wyniku postępowania wznowieniowego została wyeliminowana z obrotu prawnego decyzją Burmistrza A. z dnia 7 października 2021 r. nr [...], którą uchylono decyzję ostateczną z dnia 6 listopada 2017 r. i postanowiono odmówić prawa do dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu kształcenia i rehabilitacji dziecka niepełnosprawnego powyżej 5 roku życia na dziecko: F. K. w okresie od 1.05.2018 do 31.10.2018 r. Powyższa decyzja jest ostateczna, gdyż skarżąca zrzekła się prawa do wniesienia od niej odwołania.
Powyższa kolejność zdarzeń nie pozostawiła organowi wyboru, jak tylko wszcząć postępowanie w przedmiocie uznania za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne w okresie od 1 maja 2018 r. do 31 października 2018 r. w łącznej wysokości 660 zł oraz zażądać zwrotu nienależnie pobranego świadczenia w postaci dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu kształcenia i rehabilitacji dziecka niepełnosprawnego powyżej 5 roku życia.
Zgodnie z art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 615; powoływanej dalej jako "u.ś.r") osoba, która pobrała nienależnie świadczenia rodzinne, jest obowiązana do ich zwrotu. Organ w uzasadnieniu decyzji wyjaśnił, że podstawę do uznania świadczenia za nienależnie pobrane stanowiła przesłanka z art. 30 ust. 2 pkt 4 ustawy, ponieważ świadczenie rodzinne zostało wypłacone na mocy decyzji, która następnie została uchylona w wyniku wznowienia postępowania, po czym odmówiono skarżącej prawa do świadczenia rodzinnego. W orzecznictwie sądów administracyjnych podnosi się, że art. 30 ust. 2 pkt 4 u.ś.r. jest w swej treści jednoznaczny i przewiduje oczywisty skutek w razie wystąpienia opisanej w nim przesłanki, a decyzja zapadła w takich okolicznościach ma charakter związany. Ta regulacja jest odmienną od pozostałych (zamieszczonych w art. 30 ust. 2 pkt 1, 2 i 3 wskazanej ustawy), a więc w jej przypadku nie można brać pod uwagę świadomości strony co do spełnienia przesłanek ustawowych, ewentualnego wprowadzenia w błąd, świadomości podania nieprawdy, ani oceniać skutków braku pouczenia o prawie do określonego świadczenia.
Jeżeli zatem za stwierdzeniem nienależności pobranego świadczenia przemawia spełnienie obiektywnej przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji przyznającej to świadczenie z uwagi na wydanie tej decyzji bez podstawy prawnej bądź z rażącym naruszeniem prawa, to przesłanki braku winy oraz świadomości co do pobierania nienależnego świadczenia, jako przesłanki pozaustawowe, nie mogą powodować uchylenia zaskarżonych decyzji. Na podstawie art. 2 Konstytucji RP strona nie jest chroniona bezwarunkowo w sytuacji, kiedy zachodzą w pełni uzasadnione podstawy do uznania przyznanego świadczenia za nienależnie pobrane i nakazania jego zwrotu (zob. wyrok NSA z dnia 13 kwietnia 2021 r. sygn. I OSK 2851/20, z dnia 26.01.2021 sygn. I OSK 2198/20 CBOSA). Dla zaistnienia podstawy prawnej przewidzianej w art. 30 ust. 2 pkt 4 u.ś.r. decydujące znaczenie ma wyłącznie ustalenie, czy w sprawie wydano rozstrzygnięcie stwierdzające, w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., nieważność decyzji przyznającej świadczenie, albo decyzję, którą po wznowieniu postępowania z przyczyn określonych w art. 145 § 1 k.p.a., uchylono dotychczasową decyzję o przyznaniu świadczenia i orzeczono o odmowie jego udzielenia.
Sąd wskazuje również, że w skardze zostały powołane nieaktualne poglądy orzecznictwa i doktryny co do kolejności orzekania w zakresie nienależnie pobranego świadczenia. Nie budzi aktualnie wątpliwości, na gruncie obowiązującej treści u.ś.r., że organy administracji mają uprawnienie do tego, by w jednej decyzji administracyjnej stwierdzić zarówno nienależnie pobrane świadczenia rodzinne, jak i orzec o ich zwrocie - art. 30 ust. 3 i 5 u.ś.r. (wyr. NSA z 12 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 2188/17 i przywołane tam orzecznictwo, CBOSA). Pogląd, że te kwestie winny być rozpoznawane odrębnie stracił aktualność z dniem wejścia w życie 18 września 2015 r. ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o zmianie ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz ustawy o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. poz. 1302). Ustawa ta znowelizowała przepisy art. 30 ust. 3 i 5 u.ś.r., które uzyskały następujące brzmienie:
- - art. 30 ust. 3 - należności z tytułu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych ulegają przedawnieniu z upływem 3 lat, licząc od dnia, w którym decyzja o ustaleniu i zwrocie nienależnie pobranych świadczeń stała się ostateczna,
- - art. 30 ust. 5 - decyzja o ustaleniu i zwrocie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych nie jest wydawana, jeżeli od terminu ich pobrania upłynęło więcej niż 10 lat.
W ustawie o świadczeniach rodzinnych wprowadzono zatem pojęcie jednej "decyzji o ustaleniu i zwrocie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych". Tym samym z woli ustawodawcy organy administracji uzyskały uprawnienie, by w drodze jednej decyzji administracyjnej stwierdzać zarówno istnienie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, jak i orzekać o ich zwrocie (por. wyrok NSA z dnia 20 września 2018 r., sygn. akt I OSK 824/18, CBOSA).
Kontrola legalności zaskarżonej decyzji nie potwierdziła zasadności zarzutu skargi, że w niniejszej sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik postępowania tj. art. 7, art. 8, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., a polegającego na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęcie działań niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w tym z uwzględnieniem słusznego interesu skarżącej. Wydane w sprawie decyzje odpowiadają prawu i brak było podstaw do ich uchylenia. Również uzasadnienie zaskarżonej decyzji odpowiada prawu, został sporządzone zgodnie z brzmieniem art. 107 § 3 k.p.a.
Organ trafnie pouczył skarżącą o treści art. 30 ust. 9 u.ś.r., który stanowi, że organ właściwy, który wydał decyzję w sprawie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, może umorzyć kwotę nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych łącznie z odsetkami w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty, jeżeli zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny.
W tym stanie rzeczy na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku.