Uzasadnienie
Decyzją z 1 grudnia 2022 r., znak: [...] Burmistrz Miasta B. odmówił E. K. (dalej: skarżąca) przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad matką.
Zdaniem organu pomoc jaką skarżąca świadczyła matce mogła być wykonywana po godzinach pracy, naprzemiennie z bratem skarżącej oraz przy zwiększonej ilości godzin opiekunki z Ośrodka Wsparcia Inicjatyw Społecznych w J., gdyż matka skarżącej nie była osobą obłożnie chorą, wymagającą całodobowej opieki i pielęgnacji. Ponadto aktywność zawodowa skarżącej nie ustała ze względu na opiekę nad matką, gdyż skarżąca od dłuższego czasu nie podejmowała zatrudnienia. Tym samym w sprawie nie zostały spełnione przesłanki z art. 17 ust.1 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 2140), dalej określanej jako: "u.ś.r.". Ponadto, w ocenie organu nie została też spełniona przesłanka z art. 17 ust. 1b u.ś.r. W tym zakresie, organ powołał się na opinię Małopolskiego Urzędu Wojewódzkiego z 23 lutego 2021 r.
W odwołaniu skarżąca zarzuciła organowi I instancji naruszenie prawa materialnego przez zastosowanie normy prawnej wyrażonej w art. 17 ust.1 b u.ś.r. bez uwzględnienia skutków wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 28 listopada 2003 r., K 38/13 oraz przez błędną wykładnię art. 17 ust.1 u.ś.r.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie, decyzją z 21 lutego 2023 r., znak: SKO.ŚR/4111/1575/2022 utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.
Kolegium wskazało, że z uwagi na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 28 listopada 2003 r., K 38/13 okoliczność, że niepełnosprawność matki skarżącej, powstała w dniu 9 sierpnia 2012 r., a stopień niepełnosprawności ustalono od 26 września 2012 r., - nie stała na przeszkodzie przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego związanego z opieką nad niepełnosprawną matką.
Kolegium podało też, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodził związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia bądź niepodejmowaniem zatrudnienia, a sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Z akt sprawy wynikało bowiem, że choć matka skarżącej od dłuższego czasu była osobą wymagającą wsparcia, skarżąca podjęła zatrudnienie w okresie od dnia 1 września 2022 r. do dnia 30 września 2022 r. Zatem zakres sprawowanej opieki nad matką umożliwiał skarżącej podjęcie zatrudnienia. Istotna, zdaniem Kolegium, była również okoliczność, że matka skarżącej w stanie chorobowym, w jakim się znajdowała, funkcjonowała w znacznym zakresie samodzielnie, a także przy wsparciu - obok skarżącej, która odwiedzała matkę 3 lub 4 razy w tygodniu - zamieszkującego wraz z matką syna oraz opiekunki, która odwiedzała niepełnosprawną matkę skarżącej 2 razy w tygodniu. Kolegium podkreślało, że skarżąca wraz z mężem oraz dziećmi zamieszkuje w innej miejscowości niż matka i dojeżdża do matki, aby ją wspierać.
Kolegium wskazało, że świadczenie pielęgnacyjne nie jest przyznawane za sam fakt sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia lub rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania.
W ocenie Kolegium, zakres czynności, jakie wykonywała skarżąca, a to np. sprzątanie, wizyty u lekarza, przygotowywanie posiłków, zakupy czy załatwianie spraw urzędowych nie wykraczały poza zakres czynności mieszczących się w ramach wspierania rodziców wynikających z zasad współżycia społecznego. Nie bez znaczenia była też, okoliczność, że istniała możliwość zwiększenia godzin pracy opiekunki z Ośrodka Wsparcia Inicjatyw Społecznych w J., co w większym zakresie odciążyłoby zobowiązane alimentacyjnie dzieci wobec niepełnosprawnej matki.
W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżąca domagała się uchylenia decyzji Kolegium oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Wniosła też o zasądzenie od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
Skarżąca zarzuciła decyzji Kolegium naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 17 ust. 1 u.ś.r. - przyjęcie, że niepodejmowanie pracy zarobkowej przez skarżącą w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, nie wypełnia przesłanki niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowani opieki nad osobą legitymizującą się orzeczeniem o niepełnosprawności ze wskazaniami: konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osobie w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji.
W uzasadnieniu skarżąca, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych podała, że warunku "stałej" opieki nie można rozumieć jako wykonywania opieki nieustannie i przez 24 godziny na dobę, lecz ma to być opieka stała w sensie trwałości, zaś "długotrwała" w sensie rozciągłości w czasie, jako opieka nad niepełnosprawną osobą, której zakres wyznaczony jest niepełnosprawnością osoby wymagającej opieki, a więc koniecznością wykonywania czynności warunkujących egzystowanie tej osoby w warunkach godności człowieka Istotą opieki, o której mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r. jest więc nie tylko jej stałość i ciągłość, ale także zapewnienie zaspokojenia normalnych, codziennych potrzeb osoby, nad którą jest sprawowana; zapewnienie jej egzystencji, której bez pomocy osób trzecich nie jest w stanie sobie sama zapewnić.
Nie sposób przyjąć, że skoro pomoc świadczona przez skarżącą matce nie jest wykonywana przez całą dobę, a jedynie we wskazanych godzinach, to tym samym nie można mówić o opiece "stałej i długoterminowej" w rozumieniu art. 17 ust. 1 u.ś.r. Abstrahując od kwestii, że w sprawowaniu opieki, o której mowa wart. 17 ust. 1 u.ś.r. chodzi przede wszystkim o pomoc w zapewnieniu zaspokojenia normalnych, podstawowych i codziennych potrzeb egzystencjalnych osobie niepełnosprawnej, których ta z uwagi na stopień niepełnosprawności nie jest w stanie sobie sama zapewnić.
W odpowiedzi Kolegium wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskrzonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje.
Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie ponieważ skarżąca nie uprawdopodobniła, że w okolicznościach faktycznych dotyczących zakresu niezbędnych czynności pielęgnacyjnych wobec matki – zmuszona była do niepodejmowania zatrudnienia.
W ocenie Sądu organy prawidłowo ustaliły stan faktyczny. Niepełnosprawna (w stopniu znacznym) matka prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z zamieszkującym z nią synem i jego rodziną. Skarżąca deklarowała, że kilka razy w tygodniu dojeżdża własnym samochodem do matki. W miejscu zamieszkania matki, dwa razy w tygodniu, świadczone są również usługi opiekuńcze przez opiekunkę. Co więcej, pracownik MOPS przeprowadzający wywiad środowiskowy w miejscu zamieszkania niepełnosprawnej matki skarżącej zaznaczył, że możliwe byłoby zwiększenie ilości usług opiekuńczych. Zaznaczył również, że w czasie przeprowadzania wywiadu – skarżąca nie była obecna, a wywiad był przeprowadzany "przy chwilowym udziale" brata skarżącej, który faktycznie zamieszkiwał z matką i również się nią opiekował.
Do wywiadu dołączono podpisane oświadczenia. W ocenie Sądu, istotny jest zakres czynności opisanych przez samą niepełnosprawną matkę skarżącej (k. 28 akt administracyjnych). Wynika z niego, że po pierwsze niepełnosprawna matka skarżącej jest samodzielna w czynnościach higienicznych; przygotowuje sobie sama posiłki, a po drugie - odwiedzająca ją opiekunka 2 razy w tygodniu – robi zakupy i umawia wizyty do lekarza.
Skarżąca w żaden sposób nie podważała powyższych ustaleń.
Zdaniem Sądu, istota sporu dotyczyła więc jedynie sposobu interpretacji art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. przez organ tzn. uznania, że skarżąca nie była uprawniona do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego, ponieważ zakres opieki jakiej wymagała podopieczna (matka skarżącej) w sytuacji gdy, dodatkowo czynności opiekuńcze były wykonywane przez zamieszkującego z niepełnosprawną matką – brata skarżącej i przychodzącą dwa razy w tygodniu opiekunkę - nie wykluczał podjęcia zatrudnienia przez samą skarżącą.
W tym miejscu należałoby podkreślić, że świadczenia opiekuńcze, do których należy między innymi świadczenie pielęgnacyjne, przyznawane są z powodu niemożności wykonywania w ogóle pracy zarobkowej w związku z koniecznością zapewnienia stałej opieki niepełnosprawnemu członkowi rodziny, a nie jedynie z tytułu sprawowania opieki nad niepełnosprawną osobą. Samo orzeczenie o niepełnosprawności podopiecznej (tu: matki skarżącej) nie rozstrzygało więc o związku przyczynowym pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącą, a koniecznością sprawowania opieki nad matką w rozumieniu przepisów u.ś.r.
Zgodnie bowiem z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Zasadnie, zdaniem Sądu, Kolegium uznało, że zakres wykonywanych czynności opiekuńczych w istocie stanowił codzienną pomoc w czynnościach życia codziennego niepełnosprawnej matki. Jak słusznie dowodziło Kolegium – pomoc skarżącej w powiązaniu z schorzeniami jej matki – nie wskazywała na konieczność rezygnacji z dotychczasowego zatrudnienia lub też niepodejmowania takiego.
Jak wskazuje się w orzecznictwie, świadczenie pielęgnacyjne, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., nie jest przyznawane za samą opiekę nad niepełnosprawną matką, gdyż wynika ona z prawnego i moralnego obowiązku dziecka względem rodzica, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania (np. wyrok NSA z 3 marca 2022 r., I OSK 1653/21 i powołany tamże wyrok z 24 czerwca 2021 r., I OSK 351/21). Jak bowiem wskazał Naczelny Sąd Administracyjny, przepisy u.ś.r. nie zawierają definicji "sprawowania opieki". Jednakże w orzecznictwie wskazuje się, że aby można było mówić o opiece, o której mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., musi ona być "stała" lub "długoterminowa". Określenia te oznaczają, że nie może to być opieka świadczona niecodziennie, a nawet jeżeli codziennie, to tylko przez część doby, zatem sporadycznie.
Powołany art. 17 ust. 1 u.ś.r należy zatem stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej (np. wyroki NSA: z 23 października 2020 r., I OSK 1148/20; z 5 czerwca 2012 r., I OSK 2454/11). Świadczenie pielęgnacyjne ma bowiem być rekompensatą za rezygnację z pracy z uwagi na konieczność opieki nad osobą bliską, która jej wymaga (zob. wyrok NSA z 2 lutego 2017 r., I OSK 2729/16). Z tych to powodów musi istnieć bezpośredni związek między rezygnacją z zatrudnienia (albo jego niepodejmowaniem) a sprawowaną opieką.
Natomiast w sytuacji, gdy opieka nad daną osobą nie nosi cech opieki stałej lub długotrwałej, taki związek przyczynowo-skutkowy nie istnieje. Zatem organ administracji ma obowiązek, rozpoznając wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, ustalić czy istnieje związek między niepodejmowaniem pracy (rezygnacją z zatrudnienia) a sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną. Tym samym musi ustalić rozmiar faktycznie sprawowanej opieki w kontekście braku możliwości podjęcia pracy.
W złożonej skardze nie zostały wymienione jakiekolwiek okoliczności lub czynności opiekuńcze, które uniemożliwiałyby podjęcie zatrudnienia. Podkreślić należy, że skarżąca nie mieszka z matką. Z niekwestionowanych ustaleń wynika, że matka skarżącej jest osobą na tyle samodzielną, że porusza się po domu; przygotowuje sobie posiłki; samodzielnie dokonuje czynności własnej toalety. Korzysta również z pomocy zamieszkującego z nią syna i dochodzącej dwa razy w tygodniu opiekunki.
Argumentacja pełnomocnika skarżącej skupia się przede wszystkim na przytaczaniu fragmentów orzeczeń sądów administracyjnych. Rzecz jednak w tym, ze orzeczenia te zapadały w odmiennych stanach faktycznych i nie negując co do zasady wyrażonych w nich poglądów, zdaniem orzekającego Sądu w niniejszej sprawie – orzeczenia te nie są adekwatne do stanu faktycznego będącego podstawą zastosowanej w sprawie wykładni art. 17 ust. 1 u.ś.r. I tak, wskazany w skardze wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku dotyczył oceny zakresu sprawowanej opieki przez córkę, ale w sytuacji gdy odwiedzała ona matkę, mieszkającą samotnie, dwa razy dziennie.
Z kolei wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 9 grudnia 2019 r., III SA/Kr 1164/19 dotyczył oceny czy starająca się o przyznanie świadczenia córka, która jednocześnie opiekuje się swoim 22 miesięcznym dzieckiem, w rzeczywistości nie podejmuje zatrudnienia z uwagi na czynności opiekuńcze wobec ojca czy też własnego dziecka. Na koniec wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z 3 lipca 2019 r., II SA/Rz 535/19 dotyczył sytuacji, gdy starająca się o świadczenie córka niepełnosprawnego ojca nie mieszkała z nim, ale mieszkając dwie przecznice dalej codziennie odwiedzała 97 – letniego ojca "pomagając mu we wszystkich czynnościach dnia codziennego".
Reasumując tę część rozważań, przytoczone w skardze orzecznictwo sądów administracyjnych, wbrew przekonaniu skarżącej, nie dowodzi błędnej wykładni art. 17 ust. 1 u.ś.r. Co więcej, to raczej brat skarżącej, mieszkając stale ze swoją matką i się nią opiekując – zapewniał jej "stałość" opieki w rozumieniu długotrwałości i pewności wykonywania czynności uwarunkowanych stanem zdrowia matki i jej potrzebami.
Z tych to powodów Sąd uznał, za niezasadne podniesione w skardze zarzuty naruszenia art. 17 ust. 1 u.ś.r. Organ w sposób logiczny, odwołując się do zebranych w sprawie dowodów, wykazał, że opisane we wniosku czynności opiekuńcze w istocie stanowią pomoc córki w czynnościach życia codziennego niepełnosprawnej matki, w sytuacji – gdy pomoc ta dodatkowo świadczona jest przez wspólnie z matką zamieszkującego syna i dochodzącą opiekunkę z MOPS-u. Zasadnie więc organy uznały, że pomoc skarżącej w opiece nad matką może być świadczona poza godzinami pracy zarobkowej.
Sąd skargę oddalił na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm.).