Uzasadnienie
Zaskarżaną przez S. K. (zwanej dalej skarżącą) decyzją z dnia 21 listopada 2019 r. nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn., Dz. U. z 2018 r., poz. 2096, zwanej dalej w skrócie – k.p.a.), art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. jedn., Dz. U. z 2018 r., poz. 2220, zwanej dalej ustawą o świadczeniach rodzinnych), utrzymało w mocy w całości decyzję Wójta Gminy z dnia [...] 2019 r., znak: [...], odmawiającą skarżącej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad matką E. K. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym:
W dniu 6 sierpnia 2019 r. skarżąca złożyła do Wójta Gminy, wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną matką – E. K. W efekcie przeprowadzonego postępowania organ pierwszej instancji - Wójt Gminy - w dniu [...] 2019 r., wydał decyzję, znak: [...], o odmowie przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad matką E. K. W motywach podjętego rozstrzygnięcia, w uzasadnieniu decyzji, organ pierwszej instancji wskazał bowiem: "Organ uznał, że skoro znaczny stopień niepełnosprawności matki wnioskodawczyni, datuje się od 10 kwietnia 2017 roku, a więc gdy miała ona ukończone 46 lat, to nie została spełniona przesłanka do przyznania świadczenia."
W odwołaniu od tej decyzji skarżąca wskazała, że jej matka wymaga całodobowej opieki i jest jedyną osobą, która może się nią zaopiekować. Fakt ten uniemożliwia jej podjęcie pracy stałej oraz dorywczej, a sytuacja rodziny jest bardzo trudna. Podniosła, że Sąd Okręgowy w dniu 9 maja 2019 r. wydał postanowienie o całkowitym ubezwłasnowolnieniu matki, a następnie Sąd Rejonowy ustanowił skarżącą jej opiekunem prawnym.
Opisaną na wstępie decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławczego utrzymało w mocy w całości decyzję organu pierwszej instancji.
W uzasadnieniu tak podjętego rozstrzygnięcia, działające jako organ odwoławczy SKO wskazało w szczególności na treść 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych podnosząc, że świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:
- 1) matce albo ojcu,
- 2) opiekunowi faktycznemu dziecka,
- 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,
- 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności
- - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Kolegium podkreśliło, że kryterium przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest zatem niepodejmowanie lub rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą, która legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
W przedmiotowej sprawie matka skarżącej jest osobą, która legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności – orzeczeniem Powiatowego Zespołu do spraw Orzekania o Niepełnosprawności z dnia 13 czerwca 2019 r. Niepełnosprawność ta istnieje od dnia 22 marca 2017 r., natomiast ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od dnia 10 kwietnia 2017 r. Zgodnie z art. 17 ust. 1b. ustawy o świadczeniach rodzinnych świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia.
Wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, orzeczono, że w zakresie jakim powyższy przepis różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 Konstytucji RP.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w wyroku z dnia 16 stycznia 2018 r., sygn. akt II SA/Rz 1221/17, powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne stwierdził, że przepis art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych utracił przymiot konstytucyjności w stosunku do opiekunów osób wymagających opieki, których niepełnosprawność powstała później i względem nich oceny spełnienia przesłanek niezbędnych do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, należy dokonywać z pominięciem kryterium wieku powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiającego uzyskanie tego świadczenia. Niedokonanie przez ustawodawcę zmiany art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, zgodnie ze stanowiskiem Trybunału Konstytucyjnego powoduje, że w tak ukształtowanych stanie prawnym, przy rozpatrywaniu od tej daty wniosków o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, składanych przez opiekuna dorosłej osoby niepełnosprawnej - wobec wynikającego z wyroku wymogu ich równego traktowania bez względu na moment powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki - organy mają obowiązek zbadania, czy wnioskodawca spełnia warunki do przyznania tego świadczenia, z wyłączeniem tej części przepisu art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych, która z tym dniem została uznana ostatecznie za niekonstytucyjną. Powyższy pogląd potwierdzają liczne wyroki wojewódzkich sądów administracyjnych oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Kolegium wskazało, że z materiałów sprawy wynika jednak, iż matka skarżącej jest mężatką, a akta nie wskazują, by mąż miał orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności. Wywiad środowiskowy z dnia 10 września 2019 r. stwierdza, że - w części "ustalenia pracownika socjalnego" – W. K. - pracuje obecnie dorywczo, ale szuka stałej pracy, aby utrzymać rodzinę. Zatem to mąż w pierwszej kolejności - w świetle orzecznictwa sądowoadministracyjnego - jest zobowiązany do opieki i ewentualnych starań o świadczenie pielęgnacyjne. Świadczenie pielęgnacyjne bowiem - stosownie do art. 17 ust. 5 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych - nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że małżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym niepełnosprawności. Przepis ten należy rozumieć w ten sposób, że w pierwszej kolejności obowiązek sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną spoczywa na jej małżonku i to małżonek, jeżeli rezygnuje lub nie podejmuje zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania tej opieki ma prawo do świadczenia pielęgnacyjnego.
Uznając za prawidłowo wydaną decyzję organu pierwszej instancji Kolegium utrzymało więc ją w mocy w całości.
Z powyższą decyzją nie zgodziła się skarżąca i wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie.
Zarzuciła w niej organom naruszenie:
- - przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a to: a) art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na stwierdzeniu, że skarżącej nie przysługuje prawo do świadczenia, gdyż niepełnosprawna matka jest mężatką, a jej maż nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, co powoduje, że to na nim ciąży obowiązek opieki nad matką skarżącej, a tym samym jemu przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego,
- b) przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to: art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy decyzja organu orzekającego pierwszej instancji wydana była na podstawie przepisu uznanego wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP.
Wobec powyższego wniosła o uchylenie decyzji organów obydwu instancji, zobowiązanie organu pierwszej instancji do wydania decyzji przyznającej skarżącej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, zwrot kosztów postępowania, niezbędnych do celowego dochodzenia praw, zgodnie z art. 200 P.p.s.a.
W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie, wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn., Dz. U. z 2018 r., poz. 2188) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn., Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej w skrócie P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd administracyjny nie rozstrzyga więc merytorycznie, lecz ocenia zgodność decyzji z przepisami prawa.
Skarga zasługiwała na uwzględnienie.
Materialnoprawną podstawę wydania decyzji przez orzekające w tej sprawie organy o odmowie przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego stanowił przepis art. 17 ust. 1 i ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. jedn., Dz. U. z 2018 r., poz. 2220, zwanej dalej ustawą o świadczeniach rodzinnych).
Zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania zaskarżonej decyzji, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:
- 1) matce albo ojcu,
- 2) opiekunowi faktycznemu dziecka,
- 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,
- 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności
- - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Zgodnie z art. 17 ust. 1b. świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała:
- 1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub
- 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia.
Ponadto, w myśl art. 17 ust. 5 ustawy świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli m. in: osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego (lit. b).
Mając powyższe regulacje na względzie zasadnie podniosło orzekające w drugiej instancji SKO, że stwierdzenie przez Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, niekonstytucyjności art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim przepis ten różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, powoduje, że art. 17 ust. 1b od momentu wejścia w życie wskazanego wyroku Trybunału, nie może być zatem stosowany w jego dotychczasowym brzmieniu. Konstytucja dopuszcza wzruszenie prawomocnego orzeczenia sądowego oraz ostatecznej decyzji administracyjnej, wydanych na podstawie przepisu uznanego następnie przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodny z Konstytucją (art. 190 ust. 4 Konstytucji RP). Tym bardziej należy zatem opowiedzieć się za niedopuszczalnością wydania orzeczenia sądowego oraz decyzji administracyjnej na podstawie przepisu, który Trybunał uznał za niezgodny z Konstytucją.
Zdaniem Sądu wykładnia art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych powinna prowadzić zatem do takiego rozumienia tego przepisu, że w stosunku do opiekunów tych dorosłych osób niepełnosprawnych, których niepełnosprawność powstała później niż w okresach wskazanych w ust. 1b pkt 1 i 2, kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności. Stąd też w odniesieniu do tych osób oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium.
W konsekwencji istotnie nie jest dopuszczalne oparcie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na tej części przepisu art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP (zob. np. wyroki NSA z dnia 6 lipca 2016 r., sygn. akt I OSK 223/16 i 2 marca 2017 r., sygn. akt I OSK 2407/16).
W ocenie Sądu w stanie faktycznym i prawnym rozpatrywanej sprawy utrzymanie w mocy w całości przez SKO decyzji organu pierwszej instancji jest rozstrzygnięciem niezgodnym z prawem.
Organ odwoławczy nie tylko ma uprawnienie, co obowiązek korygowania wad prawnych decyzji. Może też dokonać odmiennej oceny materiału dowodowego zebranego w sprawie. Dokonanie jednakże w tym przypadku innej, właściwej przez Kolegium, wykładni art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, niż to uczynił organ pierwszej instancji, nie mogło doprowadzić Kolegium do podjęcia takiego rozstrzygnięcia. Kolegium podnosząc, że przepis ten, w stosunku do dorosłych osób niepełnosprawnych, których niepełnosprawność powstała później niż w okresach wskazanych w przepisie, musi być wykładany z pominięciem kryterium momentu powstania niepełnosprawności, powinno skorzystać z kompetencji merytoryczno – reformatoryjnych, przyznanych przepisem art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn., Dz. U. z 2018 r., poz. 2096, zwanej dalej w skrócie – k.p.a.) i uchylić decyzję organu pierwszej instancji oraz orzec na nowo, zwłaszcza, że wskazało jednocześnie, zaistnienie innej negatywnej przesłanki do przyznania skarżącej żądanego świadczenia - pozostawanie matki w związku małżeńskim z osobą nielegitymującą się znacznym stopniem niepełnosprawności, przy istnieniu okoliczności świadczących o tym, że osoba ta mająca pierwszeństwo w uzyskaniu przedmiotowego świadczenia pracuje dorywczo.
W procesie decyzyjnym Kolegium jednakże samo dopuściło się błędu w wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych.
W ocenie Sądu nie oddaje do końca istoty rozumienia tego przepisu jedynie stwierdzenie, że w pierwszej kolejności obowiązek sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną spoczywa na jej małżonku i to małżonek, jeżeli rezygnuje lub nie podejmuje zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania tej opieki ma prawo do świadczenia pielęgnacyjnego.
Zdaniem Sądu przepis ten powinien być rozumiany w ten sposób, że normuje przypadki, gdy o świadczenie pielęgnacyjne z tytułu sprawowanej opieki nad osobą niepełnosprawną, pozostającą w związku małżeńskim ubiega się osoba spełniająca kryteria wskazane w ust. 1 (lub w ust. 1a) tego przepisu, niebędąca "sprawnym" małżonkiem zobowiązanym w pierwszej kolejności do alimentacji (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 7 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Bd 420/20; LEX nr 3037387).
Zatem przepis art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych rozumiany celowościowo umożliwia uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego osobie zobowiązanej do alimentacji niepełnosprawnego w związku ze sprawowaniem nad nią opieki, nawet jeśli niepełnosprawny pozostaje w związku małżeńskim z osobą nieposiadającą orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, ale tylko wówczas, gdy drugi małżonek - nielegitymujący się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności - nie może tej opieki sprawować z przyczyn obiektywnych, niezależnych od niego i od jego woli. Tych, jednakże obiektywnych przeszkód do sprawowania przez męża matki skarżącej w ogóle organy, ani pierwszej, ani też drugiej instancji nie ustaliły. Niewystarczające jest zatem jedynie odwołanie się do stwierdzenia zawartego w ustaleniach pracownika socjalnego podczas przeprowadzonego w sprawie wywiadu środowiskowego.
Owszem, one są znaczące, ale niewystarczające. Istotnie, praca nie jest obiektywną przeszkodą, ale też organ nie ustalił jaki charakter pracy dorywczej wykonuje mąż skarżącej i w jakim rozmiarze. Ma to przecież znaczenie dla stwierdzenia, czy istnieją, bądź nie, obiektywne przeszkody do sprawowania przez niego opieki nad niepełnosprawną żoną.
W tym kontekście wskazać należy, że w myśl art. 3 pkt 21 ustawy o świadczeniach rodzinnych, prawodawca sformułował legalną definicję pojęcia znacznego stopienia niepełnosprawności, przez który rozumie się między innymi niepełnosprawność w stopniu znacznym w rozumieniu przepisów o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych. Ustawa z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (stan obowiązujący na dzień wydania zaskarżonej decyzji, t. jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 1172), w art. 4 ust. 1 stanowi z kolei, że do znacznego stopnia niepełnosprawności zalicza się osobę z naruszoną sprawnością organizmu, niezdolną do pracy albo zdolną do pracy jedynie w warunkach pracy chronionej i wymagającą, w celu pełnienia ról społecznych, stałej lub długotrwałej opieki i pomocy innych osób w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji.
Wydane na podstawie art. 6c ust. 9 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych rozporządzenie Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 15 lipca 2013 r. w sprawie orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności (t. jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2027) w § 29 ust. 1 określa standardy w zakresie kwalifikowania do znacznego stopnia niepełnosprawności, które zawierają kryteria określające skutki naruszenia sprawności organizmu, wskazując w pkt 2, że konieczność sprawowania opieki - oznacza całkowitą zależność osoby od otoczenia, polegającą na pielęgnacji w zakresie higieny osobistej i karmienia lub w wykonywaniu czynności samoobsługowych, prowadzeniu gospodarstwa domowego oraz ułatwiania kontaktów ze środowiskiem.
W ust. 2 § 29 powołanego wyżej rozporządzenia prawodawca jednocześnie wskazał, że przez długotrwałą opiekę i pomoc w pełnieniu ról społecznych rozumie się konieczność jej sprawowania przez okres powyżej 12 miesięcy w zakresie, o którym mowa w ust. 1 pkt 2 i 3.
Wobec powyższego, rację ma WSA we Wrocławiu podnosząc w wyroku z dnia 12 grudnia 2018 r., sygn. akt IV SA/Wr 479/18; Lex nr 2610858, że tylko i wyłącznie taki kontekst prawny, wynikający z przywołanych wyżej regulacji, powinny mieć na uwadze w tym wypadku organy przy ocenie zakresu i "adekwatności" opieki sprawowanej przez daną osobę nad niepełnosprawnym, zakwalifikowanym do znacznego stopnia niepełnosprawności, a nie inne okoliczności. Bez tego również nie sposób stwierdzić, czy mąż matki skarżącej może obiektywnie opiekować się nią, co wykluczałoby prawo ubiegania się o przyznanie tego świadczenia przez skarżącą.
Orzekające jako organ odwoławczy SKO przeprowadziło więc wadliwą wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 2 lit a ustawy o świadczeniach rodzinnych.
Umknęła również organom orzekającym kwestia związana z pobieraniem renty z ZUS i zasiłku opiekuńczego.
Wskazać należy, że w dotychczasowym orzecznictwie sąd prezentował stanowisko, iż narusza zasadę równości taka wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych, która pozbawia w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mające ustalone prawo do emerytury w wysokości niższej niż to świadczenie. Nie ma racjonalnych argumentów uzasadniających zróżnicowanie sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych polegających na wyłączeniu w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tych opiekunów, którzy mają ustalone prawo do jednego ze świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych w sytuacji, gdy to świadczenie jest niższe niż świadczenie pielęgnacyjne. (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 18 czerwca 2020 r., sygn. akt III SA/Kr 547/20, LEX nr 3021648).
Również przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy o świadczeniach rodzinnych nie powinien być interpretowany w oderwaniu od treści art. 27 ust. 5 ustawy, zgodnie z którym w przypadku zbiegu uprawnień do kilku świadczeń rodzinnych, przysługuje jedno, wybrane przez osobę uprawnioną oraz od treści art. 24 ust. 2 ustawy wprowadzającej zasadę ustalania prawa do świadczeń rodzinnych począwszy od miesiąca wpływu wniosku z prawidłowo wypełnionymi dokumentami. Konflikt między wymienionymi wyżej zasadami wynikającymi z kilku przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych należy rozstrzygnąć zgodnie z regułą proporcjonalności, wypełnioną na etapie wykonania decyzji o przyznaniu uprawnienia do korzystniejszego świadczenia. W sytuacji jednak, gdy obrocie prawnym na datę złożenia wniosku pozostawałaby ostateczna decyzja o przyznaniu skarżącej specjalnego zasiłku opiekuńczego, organy winny rozważyć możliwość przyznania skarżącej, za okres od daty złożenia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, świadczenia odpowiadającej różnicy pomiędzy wysokością świadczenia pielęgnacyjnego a specjalnego zasiłku opiekuńczego, który otrzymywała skarżąca na mocy stosownej decyzji..
Przepisy prawa umożliwiają stronie wybór świadczenia. Organy nie powinny więc czynić przeszkód w uzyskaniu przez osobę, świadczenia korzystniejszego, a przeciwnie powinny przedsięwziąć takie czynności, aby strona mogła z prawa wyboru skorzystać, właściwie ją w tym zakresie uprzednio pouczając, zgodnie z art. 9 k.p.a. Organy również powinny były uprzednio pouczyć skarżącą, wobec okoliczności wskazanej w oświadczeniu dla celów ustalenia obowiązku ubezpieczenia zdrowotnego (k. 17 akt administracyjnych), oświadczeniu dla celów ustalenia obowiązku ubezpieczeń społecznych (k. 16 akt administracyjnych) oraz oświadczeniu z dnia 6 marca 2019 r. (k. 15 akt administracyjnych) - ubezpieczeniu w KRUS jako domownik rolnika – o konieczności złożenia stosownego oświadczenie, o którym mowa w art. 17b pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych o zaprzestaniu prowadzenia przez nich gospodarstwa rolnego albo wykonywania przez nich pracy w gospodarstwie rolnym.
Wprawdzie skarżąca złożyła oświadczenie pod odpowiedzialnością karną, że nie pracuje (co znajduje też potwierdzenie w ustalenia wywiadu środowiskowego), a konieczność sprawowania opieki może uniemożliwiać stałą pracę w gospodarstwie rolnym, co stanowi jedną z przesłanek z art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (t. jedn., Dz. U. z 2019 r.poz. 299), to nie mniej jednak, by w tym zakresie nie istniały żadne wątpliwości, jako domownik rolnika powinna w sposób wyraźny oświadczyć pod odpowiedzialnością karną za składanie fałszywych zeznań, że zaprzestała prowadzenia gospodarstwa rolnego albo wykonywania w nim pracy.
Zgodnie bowiem z art. 17b ustawy o świadczeniach rodzinnych w przypadku, gdy o świadczenia, o których mowa w art. 16a i art. 17 ubiegają się domownicy rolnika, świadczenia te przysługują odpowiednio domownikom w przypadku zaprzestania prowadzenia przez nich gospodarstwa rolnego albo wykonywania przez nich pracy w gospodarstwie rolnym.
Zaprzestaniu prowadzenia gospodarstwa rolnego nie sprzeciwia się ubezpieczenie w Kasie Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego. Nadto, zgodnie z art. 6 ust. 2b ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t. jedn., Dz. U. z 2019 r., poz. 300): "Wójt, burmistrz lub prezydent miasta nie opłaca składki na ubezpieczenia emerytalne i rentowe za osobę pobierającą świadczenie pielęgnacyjne, specjalny zasiłek opiekuńczy albo zasiłek dla opiekuna, jeżeli podlega ona obowiązkowi ubezpieczenia społecznego z innego tytułu na podstawie ustawy lub na podstawie odrębnych przepisów lub jest ubezpieczona na podstawie art. 16 ust. 2 pkt 4 wyżej wskazanej ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników (zob. m. in. wyrok WSA w Krakowie z dnia 18 czerwca 2020 r., sygn. akt III SA/Kr 547/20; LEX nr 3021648).
Okoliczność, że skarżąca podlega ubezpieczeniu społecznemu rolników nie przekreśla jeszcze możliwości uzyskania przedmiotowego świadczenia. Nie może być ona wystarczająca dla negatywnego załatwienia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego.
Powyższe wskazuje, że w stanie faktycznym i prawnym niniejszej sprawy nie była to więc kwestia tylko pokrywania się rozstrzygnięcia organu odwoławczego z rozstrzygnięciem organu pierwszej instancji przy uznaniu istnienia sprzeczności uzasadnienia decyzji pierwszoinstancyjnej z podjętym w tej instancji rozstrzygnięciem, umożliwiająca w takim stanie rzeczy utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji.
Wadliwość decyzji organu odwoławczego nie polega zatem na samej zmianie podstawy prawnej negatywnego dla skarżącej rozstrzygnięcia z art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, na ust. 5 pkt 2 lit. a art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych, lecz na utrzymaniu w mocy decyzję organu pierwszej instancji wydanej na podstawie niekonstytucyjnego przepisu i w sytuacji wadliwego rozumienia tego drugiego ze wskazanych przepisów stanowiących negatywną przesłankę do przyznania wnioskowanego świadczenia. Decyzja organu odwoławczego narusza zatem przepis art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.
Wobec powyższego kontrolowane decyzje organów obydwu instancji są w ocenie Sądu wadliwe.
Organy obydwu instancji przy wydawaniu decyzji dopuściły się naruszenia oprócz przepisów prawa materialnego – odpowiednio art. 17 ust. 1 i 1b oraz 17 ust. 5 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych - także przepisów postępowania – artykułów: 7, 8, 77 § 1 i 80 oraz 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik tej sprawy, poprzez nieustalenie wszystkich wskazanych, a istotnych dla treści rozstrzygnięcia okoliczności wynikających z art. 17 i 17b ustawy o świadczeniach rodzinnych w stopniu mającym mieć istotny wpływ na wynik tej sprawy.
Organy winny rozpoznać wniosek skarżącej o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką, badając, czy ustalony w sprawie stan faktyczny wypełnia dyspozycję normy prawnej wynikającej z art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych, przy uwzględnieniu zakresu, w jakim art. 17 ust. 1b został uznany za niekonstytucyjny na mocy wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. oraz właściwej wykładni 17 ust. 5 pkt lit. a tej ustawy o świadczeniach rodzinnych. Organy w ponownym rozpoznaniu sprawy winny więc stwierdzić, czy istnieją obiektywne przeszkody do sprawowania opieki przez męża matki skarżącej, jak i negatywne przesłanki wynikające z regulacji ustawy o świadczeniach rodzinnych do przyznania przedmiotowego świadczenia skarżącej.
Skarga musiała więc wywrzeć zamierzony skutek.
Ustalenia zawarte w tym wyroku, zgodnie z postanowieniami art. 153 P.p.s.a. wiążą zatem orzekające organy.
W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i a i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn., Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.