Uzasadnienie
Decyzją z 7 marca 2023 r., nr SKO.ŚR/4111/58/2023 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy C. z 16 grudnia 2022 r., nr [...] orzekającą o odmowie przyznania K. M. (dalej: skarżąca) prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym szwagrem - M. M. Skarżąca jest opiekunem prawnym ubezwłasnowolnionego całkowicie szwagra.
Zaskarżona decyzja zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.
Po rozpatrzeniu wniosku skarżącej organ pierwszej instancji orzekł jak wyżej. W motywach rozstrzygnięcia wskazano, że szwagier skarżącej jest osobą niezdolną do samodzielnej egzystencji od 1 września 2019 r. na stałe. Wskazano również, że obowiązek alimentacyjny obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo, a szwagier skarżącej posiada osoby spokrewnione w linii prostej - 14 osób rodzeństwa, w grupie tej jest P. M. - małżonek skarżącej. Skarżąca nie jest zaś - jak wskazano w uzasadnieniu decyzji - osobą spokrewnioną ze szwagrem, zatem nie ciąży na niej obowiązek alimentacyjny względem szwagra i w konsekwencji nie jest uprawiona do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad nim. Organ I instancji przywołał również brzmienie art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych wraz z szerokim uzasadnieniem w tym zakresie.
W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca wniosła o uchylenie decyzji organu I instancji i przyznanie jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Decyzji tej zarzuciła naruszenie prawa poprzez błędną wykładnię przepisów art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a oraz art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych. Uzasadniając powyższe przywołała wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 21.10.2014 r. sygn. akt K 38/13, a także orzecznictwo sądów administracyjnych odnoszące się do momentu powstania niepełnosprawności. Podniesiono również, że spełniona została przesłanka wynikająca z art. 17 ust. 1 pkt. 4 w związku z art. 17 ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych, a to dlatego, że szwagier skarżącej nie ma rodziców, a zobowiązane do alimentacji osoby spokrewnione tj. pozostałe przy życiu rodzeństwo z uwagi na stan zdrowia, wiek oraz sytuację rodzinną nie mogą sprawować bezpośredniej opieki nad nim.
W odwołaniu wskazano też, że z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że skarżąca będąca szwagierką osoby niepełnosprawnej jest jedyną osobą mogącą sprawować nad nim opiekę, a co za tym idzie przysługuje jej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego.
Decyzją z 7 marca 2023 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.
W motywach rozstrzygnięcia stwierdzono, że w związku z treścią wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21.10.2014 r. sygn. akt K38/13 moment powstania niepełnosprawności szwagra skarżącej sam w sobie nie stoi na przeszkodzie przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego związanego z opieką nad nim. Niemniej jednak Kolegium uznało, że w sprawie nie zachodzi związek przyczynowo - skutkowy pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia bądź niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącą, a sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym szwagrem. Wskazano, że zakres czynności, jakie wykonuje skarżąca w związku z opieką nad szwagrem to np.: sprzątanie, wizyty u lekarza, przygotowywanie posiłków, zakupy czy załatwianie spraw urzędowych. Uznano to za czynności, które nie wychodzą poza zakres typowych czynności przy sprawowaniu opieki nad członkiem rodziny. Podkreślono, że szwagier skarżącej przez blisko 8 godzin dziennie uczestniczy w Warsztatach Terapii Zajęciowej i wówczas nie wymaga żadnego wsparcia ze strony członków rodziny.
Wskazano również na fakt posiadania 14 osób rodzeństwa szwagra skarżącej. Niezależnie od powyższego stwierdzono, że skarżąca nie znajduje się w kręgu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego związanego ze sprawowaniem opieki nad szwagrem. Nie zalicza się ona bowiem do żadnej z kategorii osób uprawnionych do tego świadczenia, o których mowa w art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, w tym w szczególności nie jest osobą, na której zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny względem szwagra. Jak wskazał organ odwoławczy, zgodnie z art. 128 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy, obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny) obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo, a w grupie tej nie ma małżonków rodzeństwa. Skarżąca nie jest również w żadnym stopniu spokrewniona ze swoim szwagrem.
Na powyższą decyzję skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. W skardze zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:
- - art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 390 ze zm.) poprzez uznanie przez organ II instancji, że w przedmiotowej sprawie brak jest bezpośredniego związku przyczynowo - skutkowego między niepodejmowaniem przez skarżącą zatrudnienia, a sprawowaniem opieki nad szwagrem;
- - art. 17 ust. 1 pkt. 4 w związku z art. 17 ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez uznanie przez organ II instancji, że skarżąca nie jest krewną w linii prostej w stosunku do szwagra, w efekcie nie ciąży na niej obowiązek alimentacyjny wobec szwagra, a tym samym nie może jej zostać przyznane wnioskowane świadczenie pielęgnacyjne.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, przy czym sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez sąd następuje tylko w przypadku stwierdzenia istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy - art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634) zwanej dalej "p.p.s.a.". Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 p.p.s.a. stanowiący, iż sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w tak określonych granicach sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 615 ze zm.), powoływanej dalej także jako "u.ś.r.".
Zgodnie treścią art. 17 ust. 1 cyt. ustawy świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Zgodnie z treścią art. 17 ust. 1a u.ś.r. osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki: 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;
- 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;
- 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Zgodnie natomiast z treścią art. 17 ust. 1b u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia.
Odnosząc powyższe do okoliczności niniejszej sprawy Sąd zauważa, że słuszne jest stanowisko Kolegium, zgodnie z którym, w obecnej sytuacji prawnej nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie tej części przepisu art. 17 ust. 1b cyt. ustawy, której niekonstytucyjność stwierdził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13. W wyroku tym wskazano bowiem, że art. 17 ust. 1b cyt. ustawy w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji.
Tym samym w stosunku do opiekunów tych dorosłych osób niepełnosprawnych, których niepełnosprawność powstała później niż w okresach wskazanych w ust. 1b pkt 1 i 2 cyt. ustawy, kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności. W odniesieniu do tych osób oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego trzeba dokonywać zatem z pominięciem tego kryterium.
Jednak istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy żonie brata osoby niezdolnej do samodzielnej egzystencji, która nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad szwagrem, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne na podstawie art. 17 ust. 1 i ust. 1a u.ś.r.
Sąd zauważa, że sprawa o takim samym przedmiocie była rozpoznawana przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z 6 października 2021 r., sygn. akt I OSK 572/21 i z 5 maja 2023 r., sygn. akt I OSK 1025/22. Orzekający w niniejszej sprawie Sąd w pełni podziela zawartą tam argumentację i przyjmuje ją za własną.
Z uwagi na powiązanie uprawnienia do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego z obowiązkiem alimentacyjnym należy wskazać, że obowiązek ten obciąża krewnych w linii prostej, a w linii bocznej wyłącznie rodzeństwo (art. 128 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy - Dz. U. z 2020 r., poz. 1359 ze zm., dalej jako: k.r.o.). Z mocy art. 23 i art. 27 k.r.o. także małżonkowie zobowiązani są do wzajemnej pomocy oraz przyczyniania się do zaspokajania potrzeb rodziny, którą przez swój związek założyli. Ponadto obowiązek alimentacyjny – zgodnie z treścią art. 131 k.r.o. – powstaje w przypadku nawiązania stosunku przysposobienia, a także – stosownie do postanowień art. 144 k.r.o. – dotyczy ojczymów, macoch i pasierbów. Kodeks rodzinny i opiekuńczy nie ustanawia wzajemnego obowiązku alimentacyjnego względem innych osób aniżeli małżonkowie oraz krewni - w linii prostej (niezależnie od stopnia pokrewieństwa, tj. rodzice, dzieci, wnuki, prawnuki, dziadkowie, pradziadkowie) lub w linii bocznej (do II stopnia, tj. rodzeństwo), a także powinowaci w wypadkach określonych w art. 144 k.r.o. W szczególności jednak obowiązek alimentacyjny nie ciąży na powinowatych w linii bocznej, takich jak bratowa (żona brata).
Powyższe wskazuje, że skarżąca jako osoba nieobciążona obowiązkiem alimentacyjnym – nie jest osobą, o której mowa w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., zatem nie ma do niej zastosowania również art. 17 ust. 1a tej ustawy. Brzmienie tego przepisu odsyła bowiem wprost do osób, o których mowa w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r.
Słusznie zauważył NSA w powołanym wyżej wyroku z 6 października 2021 r., sygn. akt I OSK 572/21, że "(...) ograniczenie kręgu osób uprawnionych przed dniem 1 stycznia 2013 r. do świadczenia pielęgnacyjnego (na podstawie art. 17 ust. 1 i ust. 1 a u.ś.r.) do osób obciążonych obowiązkiem alimentacyjnym zostało zaakceptowane w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 2013 r. (sygn. I OPS 5/13). W uchwale tej Sąd przyjął, że osobie, której nie obciąża obowiązek alimentacyjny względem pełnoletniego członka rodziny, legitymującego się orzeczeniem o niepełnosprawności w stopniu znacznym i która nie podejmuje zatrudnienia ani innej pracy zarobkowej lub z nich rezygnuje w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, w stanie prawnym obowiązującym przed 1 stycznia 2013 r., nie przysługuje świadczenie pielęgnacyjne na podstawie art. 17 ust. 1 i ust. 1a u.ś.r. Wedle tego stanowiska treść ww. przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych nie może być uzupełniona przez inne rozumienie zakresu podmiotowego obowiązku alimentacyjnego, niż to wynika z Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego.
Tym samym za niedopuszczalne uznano sądowe uzupełnianie ustawowego katalogu uprawnień socjalnych, wskazując, że art. 32 ust. 1 Konstytucji RP nie może być samoistnym źródłem roszczeń. Przepis ten zawiera bowiem treść normatywną nienadającą się do zbudowania podstawy prawnej rozstrzygnięcia sporu o prawo podmiotowe, ani nie umożliwia oparcia na nim orzeczenia zasądzającego roszczenie. Dalej w uchwale podkreślono, że przepis ten jest raczej źródłem gwarancji, a nie praw, a tym samym spełnia rolę wzorca konstytucyjnego, określającego w sposób ogólny zakres i formy zabezpieczenia społecznego.
Natomiast wzorzec ten znajduje materializację w uchwalonych ustawach, w których ustawodawca zwykły konkretyzuje deklarację konstytucyjną, konstruując poszczególne prawa podmiotowe. W uzasadnieniu tej uchwały Naczelny Sąd Administracyjny przedstawił zarówno zmiany w brzmieniu przepisów regulujących przyznawanie przedmiotowego świadczenia, jak i orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego dotyczące tych przepisów, zwracając uwagę na stałą obecność przesłanki istnienia obowiązku alimentacyjnego względem osoby pełnoletniej wymagającej opieki, jak i na akceptację Trybunału Konstytucyjnego dla tego kryterium. W kolejnych wersjach ustawy, każdorazowo przedmiotowe świadczenie przysługiwało również tylko członkom rodziny, na których ciążył obowiązek alimentacyjny w stosunku do osoby wymagającej opieki, a rozwiązania takiego nie zakwestionował Trybunał Konstytucyjny, począwszy od wyroku z dnia 15 listopada 2006 r. (sygn. P 23/05), a następnie w wyrokach z dnia 18 lipca 2008 r. (sygn. P 27/07) i z dnia 22 lipca 2008 r. (sygn. P 41/07).
W tym miejscu należy wyjaśnić, że wprawdzie uchwała ta dotyczy stanu prawnego obowiązującego do 1 stycznia 2013 r. kiedy to przepisy nie przewidywały odpowiednika obecnego rozwiązania ujętego w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., ale w związku z powiązaniem tego przepisu z kręgiem osób, na których ciąży obowiązek alimentacyjny, w ocenie składu orzekającego stanowisko zajęte w tej uchwale znajduje zastosowanie w rozpoznawanej sprawie."
Zatem warunkiem koniecznym ubiegania się o świadczenie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. jest przynależność wnioskodawcy do kręgu osób obciążonych wobec osoby wymagającej opieki obowiązkiem alimentacyjnym w rozumieniu przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego. Przepis ten wyraźnie wskazuje na konieczności istnienia ustawowego obowiązku alimentacyjnego, stąd nawet wykonywanie faktycznych czynności wypełniających treść owego obowiązku, ale mające miejsce między osobami, na których nie ciąży ów ustawowy obowiązek, nie może być traktowane jako wypełnienie dyspozycji art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r.
W niniejszej sprawie organ odwoławczy rozważał kwestię związku przyczynowo – skutkowego pomiędzy zaprzestaniem lub niepodejmowaniem pracy przez skarżącą z powodu koniczności prawowania opieki nad niepełnosprawnym szwagrem, jednak z uwagi na brak możliwości zastosowania art. 17 ust. 1 pkt 4 i ust. 1a u.ś.r. do skarżącej, organy administracji nie miały takiego obowiązku. Zatem przesłanka ta nie podlegała kontroli Sądu.
Sąd zauważa dodatkowo, że z akt sprawy wynika, że skarżąca jest opiekunem prawnym swojego szwagra, który jest osobą całkowicie ubezwłasnowolnioną. Jednak z tego tytułu, na gruncie przepisów k.r.o., nie ciąży na skarżącej obowiązek alimentacyjny względem niepełnosprawnego szwagra, a zatem okoliczność ta nie sprawia, że jest osobą uprawnioną do ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne. Sama więź prawna łącząca opiekuna prawnego i osobę całkowicie ubezwłasnowolniona nie stanowi na gruncie art. 17 ust. 1 u.ś.r. podstawy do przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego (por. wyrok WSA w Krakowie z 5 lipca 2023 r., sygn. akt III SA/Kr 559/23, wyrok NSA z 17 maja 2023 r., sygn. akt I OSK 1325/22).
Mając na uwadze powyższe Sąd orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 p.p.s.a.