Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie (dalej: SKO lub Kolegium) decyzją z dnia 11 marca 2024 r. nr SKO.NP/4115/66/2024 działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 775) i art. 16a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 390, dalej jako: "u.ś.r."), po rozpatrzeniu odwołania M. U. (dalej: "skarżący") utrzymało w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta Tarnowa z 16 stycznia 2024 r., nr DŚRSM-5203-43/23 w przedmiocie odmowy przyznania prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego z tytułu sprawowania opieki nad matką J. G. Powyższe rozstrzygnięcia zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
W dniu 17 listopada 2023 r. skarżący złożył wniosek o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego z tytułu sprawowania opieki nad matką, legitymującą się orzeczeniem Miejskiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Tarnowie z dnia 15.06.2023 r. zaliczającym do znacznego stopnia niepełnosprawności na stałe, ze stwierdzeniem, że nie da się ustalić od kiedy istnieje niepełnosprawność zaś ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 18 maja 2023 r.
Po rozpoznaniu wniosku, Prezydent Miasta Tarnowa, decyzją z 16 stycznia 2024 r., nr DŚRSM-5203-43/23 odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia. Organ I instancji odmawiając przyznania wnioskowanego świadczenia stwierdził, że w sprawie nie zachodzi związek przyczynowo - skutkowy pomiędzy rezygnacją jak i niepodejmowaniem przez skarżącego zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką. Nadto organ dodał, że opieka syna nie nosi cech opieki długotrwałej zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych i nie wyklucza podjęcia zatrudnienia. Niniejsze okoliczności stały się podstawą odmowy wnioskowanego przez skarżącego świadczenia.
Od powyższej decyzji odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie wniósł skarżący, podnosząc, że odmowa przyznania świadczenia jest dla niego niezrozumiała. Podkreślił, że opiekuje się matką 24 godziny na dobę. Jej stan zdrowia stale się pogarsza. Wskazał na schorzenia na jakie cierpi matka oraz czynności opiekuńcze jakie wykonuje sprawując nad nią opiekę. Na dowód powyższego skarżący załączył dokumentację medyczną.
Opisaną we wstępie decyzją SKO w Tarnowie utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.
W uzasadnieniu organ odwoławczy streścił przebieg dotychczasowego postępowania oraz powołał przepisy mające zastosowanie w niniejszej sprawie.
W swoich rozważaniach Kolegium, podzieliło ustalenia organu pierwszej instancji dotyczące braku związku przyczynowego między rezygnacją przez skarżącego z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej albo jej niepodejmowaniem a koniecznością sprawowania stałej opieki nad matką. Zdaniem Kolegium skarżący nie wykazała w dostateczny sposób, że zakres sprawowanej opieki nad matką uniemożliwia mu w sposób zupełny podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej.
Z punktu widzenia celu specjalnego zasiłku opiekuńczego nie jest istotne, czy nastąpiła rezygnacja z zatrudnienia, czy rezygnacja z podjęcia zatrudnienia. Istotne jest to, czy zarówno w jednym, jak i w drugim przypadku istnieje bezpośredni związek ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną osobą. W świetle art. 16a ust. 1 u.ś.r. okoliczność, że dana osoba rezygnuje z zatrudnienia albo nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej nie stanowi więc sama w sobie wystarczającej przesłanki nabycia prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Koniecznym jest bowiem, aby rezygnacja z zatrudnienia lub jego podjęcia była powiązana z celem, jakim jest sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Rezygnacja z zatrudnienia musi być powiązana z celem, jakim jest sprawowanie opieki nad osobą niepełnosprawną. Niezbędne jest zatem istnienie związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia, a koniecznością sprawowania opieki
Z wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w dniu 2 stycznia 2024 r. wynika, że skarżący nie pracuje zawodowo ani dorywczo, jest zarejestrowany w PUP w Tarnowie od około 13 lat. W celu zobrazowania przebiegu zatrudnienia skarżący przedłożył na tę okoliczność stosowne dokumenty - świadectwa pracy, z których najistotniejszym jest wydane w dniu 6 lutego 2008r. przez S. Spółka z o. o. gdzie skarżący był zatrudniony w okresie od [...]. do [...]. na stanowisku spawacz. Stosunek pracy w przedmiotowym wypadku ustał w wyniku rozwiązania umowy bez wypowiedzenia z winy pracownika w trybie art. 52 § 1 pkt 1 k.p. Jak ustalono było to ostatnie udokumentowane zatrudnienie skarżącego, które ustało z powodu ciężkiego naruszenia przez pracownika podstawowych obowiązków pracowniczych. W oświadczeniu z 2 stycznia 2024r. skarżący podał, że "moje zatrudnienie ustało w 2011r., później pracowałem dorywczo". Kolejno w celu uzyskania ubezpieczenia zdrowotnego skarżący zarejestrował się w Powiatowym Urzędzie Pracy, gdzie figuruje jako bezrobotny.
Zdaniem SKO stan faktyczny sprawy dowodzi zatem braku podstaw do przyjęcia, że w przypadku skarżącego zachodzi przesłanka rezygnacji z zatrudnienia bądź z podejmowania aktywności zawodowej, skoro skarżący od 2008r. aktywności takiej nie przejawiał. Trudno bowiem doszukiwać się znaczenia dla sprawy w przywołanym wyżej świadectwie pracy przedłożonym przez skarżącego, w którym ujawniono, że stosunek pracy w przedmiotowym wypadku ustał w wyniku rozwiązania umowy bez wypowiedzenia z winy pracownika w trybie art. 52 § 1 pkt 1 k.p. Potrzeba zatrudnienia nie występowała zatem u skarżącego w okresie bezpośrednio poprzedzającym zaistnienie okoliczności, pociągających za sobą konieczność sprawowania opieki nad matką, skoro skarżący nie podejmował aktywności zawodowej dużo wcześniej niż deklarowana potrzeba opieki.
Odnosząc się do kwestii zakresu sprawowanej przez skarżącego opieki, nadmienić należy, że deklarowane przez skarżącego czynności wykonywane względem matki, to w przeważającej mierze zwykłe czynności dnia codziennego. Powyższe stanowisko znajduje uzasadnienie chociażby w treści oświadczenia złożonego przez skarżącego w dniu 2 stycznia 2024r., w którego treści podał, że prowadzi gospodarstwo domowe wraz z 83 letnią matką, która jest niepełnosprawna. Dalej dodał, że matka jest osobą częściowo niesamodzielną, porusza się po mieszkaniu asekurując się poprzez podtrzymywanie się mebli, przy schodzeniu po schodach wymaga pomocy i asekuracji fizycznej, czynności higieniczne (kąpiel, mycie zębów, korzystanie z wc) wykonuje samodzielnie. Wnioskodawca jedynie pomaga matce przy myciu głowy, przy ubieraniu okrycia wierzchniego i butów. Matka samodzielnie dozuje sobie leki, mierzy ciśnienie. Przygotowane przez syna posiłki sama spożywa. Nadto syn umawia wizyty lekarskie, sprząta mieszkanie, pierze, prasuje, wymienia pościel, robi zakupy.
Kolegium zwróciło również uwagę, na kartę pomocniczą do oceny funkcjonowania osoby, sporządzonej w dniu 2 stycznia 2024r.z treści której wynika, że matka skarżącego jest samodzielna w przemieszczaniu się z łóżka na krzesło i z powrotem, jest niezależna, przy utrzymywaniu higieny osobistej, korzystaniu z toalety, myciu i kąpieli całego ciała, potrzebuje pomocy, przy krojeniu i smarowaniu, przy wchodzeniu i schodzeniu po schodach, przy ubieraniu się i rozbieraniu, przy poruszaniu się po powierzchniach płaskich.
Przyjęty stan faktyczny sprawy uzasadnia zatem ocenę, że bezpośredni i ścisły związek między rezygnacją z aktywności zawodowej jak i niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącego a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką, nie istnieje w realiach rozpoznawanej sprawy.
Na powyższą decyzję skarżący, wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. W treści skargi, wskazał na bardzo zły stan zdrowia matki, którą się opiekuje. Skarżący wskazał, że jest za młody do przejścia na emeryturę a o pracę jest bardzo trudno. Jedynym źródłem utrzymania rodziny jest emerytura matki wynosząca 2100 zł na miesiąc. Powyższa kwota wystarcza na pokrycie wszystkich niezbędnych wydatków.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Przeprowadzona przez Sąd kontrola zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia 11 marca 2024 r. utrzymującej w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta Tarnowa z 16 stycznia 2024 roku w przedmiocie odmowy przyznania skarżącemu prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego, wnioskowanego na matkę J. G., pod kątem kryterium legalności, wykazała, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Należy także wskazać, że stosownie do art. 134 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. p.p.s.a.
W rozpoznawanej sprawie materialnoprawną podstawę działania organu stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 390 z późn. zm.), zwanej dalej u.ś.r.
Specjalny zasiłek pielęgnacyjny został zaliczony do świadczeń rodzinnych. "Istotą specjalnego zasiłku opiekuńczego jest wsparcie dla osób, które pozostają niezatrudnione (bez względu na to, czy prowadzi do tego rezygnacja, czy niepodejmowanie pracy zarobkowej) z powodu opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Natomiast celem przedmiotowego zasiłku jest częściowa rekompensata kosztów tej opieki w stosunku do tych, którzy wyręczając w tym zakresie państwo, tracą możliwość zarobkowania" (B. Chludziński [w:] Świadczenia rodzinne. Komentarz, red. P. Rączka, Warszawa 2021, art. 16(a)). Zasiłek ten zostało wprowadzone do katalogu świadczeń opiekuńczych ustawą z 7.12.2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw;
Materialnoprawna podstawa wydanych w sprawie decyzji znajduje się w art. 16a u.ś.r. Zgodnie z ust. 1 powołanego przepisu, specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ciąży obowiązek alimentacyjny, a także małżonkom, jeżeli:
- 1) nie podejmują zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej lub
- 2) rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej - w celu sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Zgodnie zaś z ust. 2 art. 16a u.ś.r., przedmiotowy zasiłek przysługuje, jeżeli łączny dochód rodziny osoby sprawującej opiekę oraz rodziny osoby wymagającej opieki w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty, o której mowa w art. 5 ust. 2, tj. 764 zł.
Jak wynika z powyższego przepisu, w celu uzyskania specjalnego zasiłku opiekuńczego należy zatem wykazać przesłanki podmiotowe, a więc że wnioskodawca - osoba ubiegająca się o to świadczenie - należy do kręgu osób w przepisie wskazanych, ale także przesłanki przedmiotowe, a więc fakt sprawowania stałej i osobistej opieki nad osobą bliską, która legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Fundamentalną pozostaje kwestia, czy taka opieka stanowi przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej, a tym samym, czy w istocie zachodzi bezpośredni związek przyczynowy pomiędzy rezygnacją z (niepodejmowaniem) zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a sprawowaną opieką. Innymi słowy, zaniechanie aktywności zawodowej opiekuna musi nastąpić w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Podkreślić należy, że przedmiotowy zasiłek nie jest przyznawane za sam tylko fakt opieki nad niepełnosprawnym, lecz za rzeczywisty brak możliwości podjęcia zatrudnienia przez opiekuna (lub jego rezygnację z zatrudnienia) - wynikający właśnie z konieczności sprawowania tej opieki (por. wyrok NSA z 17 października 2020 r., sygn. akt I OSK 1148/20).
Wyżej wskazane przesłanki przedmiotowe, których realizacja umożliwia przyznanie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego, są więc w istocie identyczne z tymi, które decydują o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego, chociaż kwota świadczenia pielęgnacyjnego jest kilkakrotnie wyższa niż specjalnego zasiłku opiekuńczego. Co więcej, aby otrzymać specjalny zasiłek pielęgnacyjny należy wykazać się bardzo niskim dochodem przypadającym na osobę w rodzinie, co z kolei nie ograniczało przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Jedyną różnicą pomiędzy specjalnym zasiłkiem pielęgnacyjnym a świadczeniem pielęgnacyjnym była regulacja przewidziana w art. 17 1b u.ś.r., która ujmując to w najprostszy sposób przewiduje, że aby uzyskać świadczenie pielęgnacyjne niepełnosprawność osoby podopiecznej musiała powstać przed 25 rokiem życia. Jednak przepis ten został wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 (Dz.U.2014.1443) uznany za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności.
Taka regulacja obu świadczeń opiekuńczych nie wydaje się do końca racjonalna, tym niemniej sądy administracyjne są zobligowane do stosowania aktów normatywnych w takim brzmieniu jakie nadał im ustawodawca. Należy również zwrócić uwagę, że w niedawno wydanym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego stwierdzono, że przepis art. 16a ust. 1 u.ś.r. również uzależnia prawo do zasiłku od spełnienia przesłanki w postaci związku przyczynowego pomiędzy nieaktywnością zawodową opiekuna a sprawowaną przez tę osobę opieką nad niepełnosprawnym. Jest to przesłanka tożsama z przesłanką wymienioną w art. 17 ust. 1 u.ś.r. Skoro zatem organ I instancji wydał uprzednio decyzję przyznającą prawo do zasiłku określonego w art. 16a ust. 1 u.ś.r., oznaczało to, że tym samym uznał przesłankę związku przyczynowego za spełnioną. W tych warunkach, przyjęcie różnych ustaleń odnoszących się do tych samych elementów stanu faktycznego (choć w odrębnych postępowaniach, dotyczących różnych świadczeń), stanowi naruszenie art. 8 k.p.a., zwłaszcza wobec braku uzasadnienia takich różnic przez organy pomocowe (Wyrok NSA z 15.10.2021 r., I OSK 643/21, LEX nr 3309985).
Stąd organy nie mogą dopuścić do łagodniejszej w praktyce interpretacji przesłanek przedmiotowych decydujących o przyznaniu specjalnego zasiłku pielęgnacyjnego, gdyż wówczas wnioskodawca bez problemu – wręcz automatycznie – mógł uzyskać prawo do świadczenia pielęgnacyjnego.
Biorąc pod uwagę powyższe art. 16a ust. 1 u.ś.r. należy stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 października 2020 r., I OSK 1148/20 dot. świadczenia pielęgnacyjnego). Trafnie również wskazuje się, że zakres faktycznie sprawowanej opieki, wynikający z innych przyczyn niż potrzeby osoby legitymującej się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności w zakresie opieki, może wskazywać na to, czy rezygnacja z zatrudnienia lub jego niepodjęcie pozostają z sobą w związku (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 maja 2020 r., I OSK 691/19, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 kwietnia 2020 r., I OSK 1544/19).
Przyczyną ostatecznej odmowy przyznania zasiłku przez organ II instancji w niniejszej sprawie było nie spełnienie przesłanki wynikającej z art. 16a ust. 1 u.ś.r., to jest brak związku przyczynowego pomiędzy zapewnieniem przez skarżącego opieki niepełnosprawnej matce a koniecznością rezygnacji przez niego z zatrudnienia. Ów brak związku przyczynowego wynika zdaniem organu z faktu po pierwsze, braku właściwej korelacji czasowej pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia a sprawowaną opieką, po drugie, z uwagi na zakres czynności opiekuńczych, które nie wymagają rezygnacji z zatrudnienia oraz z uwagi na posiadanie przez skarżącego rodzeństwa (siostry), która jest w tym samym stopniu zobligowana do świadczenia alimentacyjnego względem ich matki.
W niniejszej sprawie skarżący sprawuje opiekę nad niepełnosprawną matką, która legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności na stałe. Jako symbol przyczyny niepełnosprawności wskazano 10-N. Z załączonych zaświadczeń lekarskich przedłożonych organowi odwoławczemu wynika, że matka skarżącego cierpi na niedosłuch odbiorczy dużego stopnia, cieśnię nadgarstka, nadciśnienie tętnicze. Dodatkowo do akt sprawy sądowej została przedłożona karta leczenia szpitalnego z dnia 9 maja 2023r., z której wynika, że doznała ona zawału lewej półkuli o możliwej etiologii sercowo-naczyniowej, cierpi na napadowe migotanie przedsionków, zwężenie prawej tętnicy szyjnej wewnętrznej 65%, przepuklinę żołądkową, a także że przeszła nowotwór piersi lewej w 2016r., po leczeniu operacyjnym oszczędzającym, radioterapii i hormonoterapii zakończonej w 2021r.
Z wywiadu środowiskowego wynika, że matka skarżącego jest częściowo samodzielna, w miarę możliwości jest w stanie pójść do toalety lub przejść się po mieszkaniu przytrzymując się ścian i mebli. Czynności higieniczne wykonuje samodzielnie, ale przy niektórych np. przy myciu głowy wymaga pomocy skarżącego. Ubiera się samodzielnie, ale już wymaga pomocy przy nałożeniu butów, czy odzieży wierzchniej. Nie jest w stanie samodzielnie wychodzić z mieszkania i funkcjonować. Z Karty pomocniczej do oceny funkcjonowania osoby wynika, że wprawdzie matka skarżącego przemieszcza się samodzielnie z łóżka na krzesło, ale już przy poruszaniu się po powierzchniach płaskich wymaga pomocy słownej lub fizycznej innej osoby. Z przedłożonych informacji o zleceniu na zaopatrzenie w wyrób medyczny wynika, że matka skarżącego ma przepisane pieluchomajtki, co może wskazywać na problemy związane przejściem do toalety i trzymaniem moczu.
Brak jest natomiast informacji jak często matka skarżącego chodzi do lekarza i jakich specjalności. Z oświadczenia skarżącego wynika, że to on jej towarzyszy w trakcie wizyt lekarskich, ale nie jest wiadome ile czasu one trwają, w jaki sposób skarżący i jego matka docierają do lekarza i ile czasu zajmuje im sama podróż tam i z powrotem..
Skarżący wskazał na następujące czynności opiekuńcze: przygotowuje posiłki, które matka samodzielnie spożywa, robi jej zakupy, sprząta mieszkanie, pierze.
Zgodnie z art. 16a ust. 1 u.ś.r. specjalny zasiłek pielęgnacyjny przysługuje w sytuacji jeżeli ściśle określona osoba uprawniona, nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Trafnie podkreśla się w orzecznictwie, że również specjalny zasiłek pielęgnacyjny nie jest kierowany do wszystkich niezatrudnionych osób opiekujących się niepełnosprawnym członkiem rodziny, lecz do tych, które wywiązują się ze swego obowiązku alimentacyjnego, osobiście zapewniając stałą i długotrwałą opiekę i pomoc niepełnosprawnemu członkowi rodziny i jednocześnie z tego właśnie powodu zaprzestają aktywności zawodowej.
Nie może być ono zatem traktowane jako zastępcze źródło dochodu (Wyrok NSA z 19.05.2021 r., I OSK 226/21, LEX nr 3177435.). Co więcej definicja sprawowania opieki, o której mowa w art. 16 a u.ś.r. powinna być rozumiana w ten sam sposób, co na gruncie art. 17 ust. 1 u.ś.r. a więc, aby można było mówić o opiece w jej rozumieniu musi ona być stała lub długoterminowa. Te określenia stała lub długoterminowa wskazują na to, że nie może to być opieka świadczona niecodziennie, a nawet jeżeli codziennie, to tylko przez część doby, zatem sporadycznie. Przepis art. 16a ust. 1 u.ś.r. należy zatem stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej (Wyrok NSA z 23.10.2020 r., I OSK 1148/20, LEX nr 3088207.). W orzecznictwie wskazano również, że treść orzeczenia o niepełnosprawności jest dla organów orzekających w sprawie wiążąca, gdyż determinuje charakter i zakres opieki, jakiej wymaga dana osoba legitymująca się takim orzeczeniem.
Natomiast do organów administracyjnych należy ustalenie, czy w okolicznościach danej sprawy osoba ubiegająca się oświadczenie pielęgnacyjne znajduje się w kręgu podmiotów legitymowanych do przyznania świadczenia i czy faktycznie sprawuje nad osobą niepełnosprawną opiekę odpowiadającą warunkom określonym w odpowiednim orzeczeniu o niepełnosprawności (Wyrok NSA z 25.03.2021 r., I OSK 2648/20, LEX nr 3242803).
Należy również podkreślić, że Sąd rozpoznający niniejsza sprawę nie podziela poglądu organu, iż aby przyznać prawo do specjalnego zasiłku pielęgnacyjnego konieczna jest korelacja czasowa pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia a sprawowaną opieką nad osoba niepełnosprawną. Ocena bowiem niepodejmowania zatrudnienia powinna być dokonywana w czasie występowania z wnioskiem o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku pielęgnacyjnego. Nie ma więc znaczenia wcześniejszy brak aktywności zawodowej skarżącego. Art. 16a ust. 1 u.ś.r. nie wprowadza żadnych ram czasowych, co do wykazania niepodejmowania zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania opieki. Jest to świadczenie przyznawane na wniosek i to od wnioskodawcy zależy, czy i w jakim czasie po wystąpieniu przesłanek do przyznania świadczenia wystąpi on o ten zasiłek. Nie ma zatem podstaw do kwestionowania prawa strony do wyboru momentu, w którym chce wystąpić z wnioskiem o przyznanie przedmiotowego świadczenia (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 13 maja 2021 r., III SA/Gd 190/21).
Skarżący w niniejszej sprawie jest osobą obiektywnie zdolną do pracy, stąd jego ewentualny brak aktywności zawodowej sam w sobie nie wyklucza przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 27 maja 2021 r. III SA/Gd 145/21).
Sąd orzekający w niniejszej sprawie nie podziela przy tym poglądu Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonego w wyroku z 18.05.2021 r. (I OSK 275/21, LEX nr 3279929), iż prawidłowo interpretowana hipoteza normy wyrażonej w art. 17 ust. 1 u.ś.r. obejmuje również konieczność poszukiwania związku - także czasowego - pomiędzy zaprzestaniem aktywności zawodowej (działań zmierzających do jej podjęcia), a wystąpieniem konieczności opieki nad osobą niepełnosprawną. Wyrok ten wprawdzie odnosi się do świadczenia pielęgnacyjnego, ale z uwagi na identyczność przesłanek określonych w art. 17 i art. 16a u.ś.r. mógłby on być również stosowany do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Gdyby bowiem zaakceptować powyższy pogląd przesłanka nie podejmowania zatrudniania wyrażona w art. 16a ust. 1 u.ś.r. byłaby pozbawiona desygnatów.
Z kolei proces interpretacji nie można doprowadzić do tego, że część normy nie będzie miała żadnego znaczenia prawnego i będzie miała charakter pusty. Co więcej, wymaganie od osoby występującej z wnioskiem o przyznanie specjalnego zasiłku pielęgnacyjnego wcześniejszego zatrudnienia i rezygnacji z niego właśnie celem sprawowania opieki, doprowadziłoby do sytuacji, że takie osoby podejmowałyby miesięczne zatrudnienie, tylko po to, aby zaraz wypowiedzieć umowę o pracę z uwagi na niemożność pogodzenia zatrudnienia z koniecznością sprawowania opieki. Stąd podkreśla się, że przepis art. 16a ust. 1 u.ś.r. nie wymaga, by skarżący zrezygnował z pracy zarobkowej, lecz wystarczy, by jej nie podejmuje z uwagi na opiekę nad osobą niepełnosprawną (por. wyrok NSA z 12.10.2021 r., I OSK 493/21, LEX nr 3336366). Także Naczelny Sąd Administracyjny wypowiedział się, iż również status osoby bezrobotnej z prawem do zasiłku dla bezrobotnych, czy też bez, nie ma jakiegokolwiek wpływu na możliwość uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego, natomiast przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego ma wpływ na status danej osoby jako osoby bezrobotnej (wyrok NSA z 23.02.2022 r., I OSK 1144/21, LEX nr 3333856).
Wprawdzie orzeczenia powyższe zostały wydane jako interpretacja art. 17 u.ś.r., ale z uwagi na wzmiankowaną wcześniej identyczność kryteriów przedmiotowych decydujących o przyznaniu specjalnego zasiłku pielęgnacyjnego oraz świadczenia pielęgnacyjnego należy je stosować wprost celem interpretacji art. 16a u.ś.r. Należy również wskazać, że również doktryna interpretuje przesłankę niepodejmowania zatrudnienia w identyczny sposób. "Rezygnacja z zatrudnienia oraz niepodejmowanie zatrudnienia stanowią zatem dwie różne przesłanki przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego. Jednak mimo różnicy, która manifestuje się w postawie aktywnej (rezygnacja) lub pasywnej (niepodejmowanie) osoby ubiegającej się o świadczenie, prowadzą do tego samego rezultatu, jakim jest fakt niepozostawania w zatrudnieniu" (B. Chludziński [w:] Świadczenia rodzinne. Komentarz, red. P. Rączka, Warszawa 2021, art. 16(a)). W powołanym komentarzu wskazano również, iż "artykuł 16a ust. 1 u.ś.r. w brzmieniu obowiązującym do 1.01.2015 r. uwzględniał tylko jedną z tych przesłanek, tj. rezygnację z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej.
Na gruncie tak skonstruowanej treści komentowanej regulacji ujawniły się wątpliwości interpretacyjne, co do uznania, czy norma zawarta w tym przepisie obejmuje również osoby, które zrezygnowały z podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. W orzecznictwie zarysowały się wówczas dwa odmienne sposoby wykładni pojęcia "rezygnacja z zatrudnienia". Z jednej strony stosując zasady wykładni językowej podnoszono, że pojęcie to należy utożsamiać jedynie z sytuacją faktycznej rezygnacji z dalszego zatrudnienia. Z drugiej zaś wykazywano, że obejmuje ono zarówno przypadki rezygnacji z trwającego wcześniej zatrudnienia, jaki i rezygnację z możliwości podjęcia zatrudnienia. To drugie podejście ukształtowało się pod wpływem wyroku TK z 5.12.2013 r., K 27/13, w którym Trybunał orzekł, że art. 11 ust. 1 i 3 u.z.ś.r. (wprowadzającej specjalny zasiłek opiekuńczy) jest niezgodny z art. 2 Konstytucji RP, narusza bowiem prawa słusznie nabyte oraz zasadę zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa w odniesieniu do tej grupy osób, które pobierały świadczenie pielęgnacyjne na podstawie ustawy o świadczeniach rodzinnych, w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy zmieniającej, a jednocześnie nie spełniły przesłanek nabycia świadczenia pielęgnacyjnego lub specjalnego zasiłku opiekuńczego na podstawie ustawy o świadczeniach rodzinnych, w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą" (B. Chludziński [w:] Świadczenia rodzinne. Komentarz, red. P. Rączka, Warszawa 2021, art. 16(a)).
W ostatnich wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego (Wyrok NSA z 30 stycznia 2024r., I OSK 781/22, wyrok NSA z 28 grudnia 2023r., I OSK 2083/22) wyraźnie wypowiedziano się w kwestii możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji istnienia kilku osób równolegle obciążonych częściowym obowiązkiem alimentacyjnym. Podkreślono, że zarówno osoba wnioskująca o świadczenie pielęgnacyjne, jak i jej rodzeństwo należą do pierwszej grupy zobowiązanych alimentacyjnie, a jednocześnie uprawnionych do złożenia takiego wniosku. Z kolei art. 17 ust. 1 u.ś.r nie zawiera wskazania, która z takich osób powinna sprawować opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, ani też jakimi kryteriami należy się kierować przy wskazaniu takiej osoby. Powyższe wskazuje, że brak jest podstaw uzasadniania odmowy ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego normami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, określającymi obowiązek alimentacyjny, obciążający krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo osoby podlegającej opiece.
Decyzję, która z nich złoży wniosek o przyznanie świadczenia, pozostawić trzeba tym właśnie osobom. Zatem w sytuacji, gdy jedno z rodzeństwa, które w rzeczywistości sprawuje pełną opiekę nad rodzicem i z tego tytułu zrezygnowało z pracy lub nie podejmuje zatrudnienia, ubiega się o świadczenie pielęgnacyjne, nie ma podstaw do pozbawiania go tego prawa jedynie z tego powodu, że żyją inne dzieci, które również taki obowiązek alimentacyjny mogą wypełniać, a nie zwróciły się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Fakt więc posiadania przez skarżącego rodzeństwa nie jest przesłanką negatywną
Rozważania te należy również odnosić do przesłanek związanych z przyznawaniem specjalnego zasiłku opiekuńczego.
Wobec powyższego zarówno brak aktywności skarżącego, jak i posiadanie przez niego siostry, która również obciążona jest obowiązkiem alimentacyjnym nie stanowią negatywnych przesłanek decydujących o nie przyznaniu specjalnego zasiłku opiekuńczego. Istotne jest jedynie, czy zakres pomocy, opieki świadczonej na rzecz osoby niepełnosprawnej uniemożliwia skarżącemu podjęcie zatrudnienia. Kwestia ta jednak nie została w sposób dostateczny wyjaśniona przez organy. Już w postępowaniu sądowym pojawiła się nowa informacja w postaci karty leczenia szpitalnego z dnia 9 maja 2023r., która nie została przez organy uwzględniona.
Skarżący również nie został poinformowany w trybie art. 10 §1 oraz 79a k.p.a. o konieczności dostarczenia materiału dowodowego w postaci wszystkich kart szpitalnych, zaświadczeń, kartoteki z leczenia ambulatoryjnego, czy wykonania oceny stanu zdrowia matki wg, skali Barthela. Jednocześnie należy podkreślić, że skarżący zarówno w postepowaniu administracyjnym, jak i sądowym nie był reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika. W ramach wywiadu środowiskowego nie ustalono dokładnie w jakim stanie fizycznym i psychicznym znajduje się matka skarżącego i jakie dokładnie czynności opiekuńcze skarżący wykonuje. Nie ustalono więc poprawnie, czy matka skarżącego może samodzielnie pozostać w domu, podczas gdy skarżący mógłby podjąć zatrudnienia chociaż na ½ etatu. Nie ustalono również częstotliwości uczęszczania do lekarza przez matkę skarżącego oraz ile czasu ta czynności zajmuje.
W badanej sprawie organy uchybiły zatem swoim obowiązkom wynikającym z art. 7, i 77 § 1 k.p.a., bowiem - w ocenie Sądu, sprawa związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją przez skarżącego z zatrudnienia i koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką nie została dostatecznie wyjaśniona.
Mając powyższe na uwadze sąd, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 p.p.s.a., uchylił wydane w sprawie decyzje organów obu instancji.