Uzasadnienie
W dniu 28 listopada 2017 r. Dyrektor Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu zatwierdził, działając na podstawie art. 10 ust. 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (t. jedn., Dz. U. z 2017 r., poz. 1260 ze zm., zwanej dalej Prawem o ruchu drogowym) i przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (t. jedn., Dz. U. z 2017 r., poz. 784, zwanego dalej rozporządzeniem z dnia 23 września 2003 r.) stałą organizację ruchu w związku z wprowadzeniem oznakowania B-35 tabliczką T-0 w ciągu ul. C od ul. Ś do ul. J w K. Powyższe zarządzenie o zatwierdzeniu zmiany organizacji ruchu zostało zaskarżone przez J. K., prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą J. K. Przedsiębiorstwo Usługowo Handlowe "A" w K (zwanego dalej skarżącym).
Skarga na powyższy akt, została przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie postanowieniem z dnia 30 sierpnia 2018 r., sygn. akt III SA/Kr 808/18, odrzucona.
Sąd stanął bowiem na stanowisku, że skarżący nie wykazał interesu prawnego w zaskarżeniu aktu Dyrektora Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu z dnia 28 listopada 2017 r.
W wyniku wniesienia skargi kasacyjnej na powyższe postanowienie Naczelny Sądu Administracyjny postanowieniem z dnia 13 lutego 2019 r., sygn. akt I OSK 161/19, uchylił zaskarżone postanowienie o odrzuceniu skargi i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie.
W ponownym rozpoznaniu skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie - wyrokiem z dnia 16 maja 2019 r., sygn. akt III SA/Kr 229/19 - orzekł o jej oddaleniu.
W uzasadnieniu wyroku Sąd podkreślił, że kwestia zaskarżenia do sądu administracyjnego tego rodzaju aktu została rozstrzygnięta przez Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale wydanej w składzie siedmiu sędziów z dnia 26 czerwca 2014 r., sygn. akt I OPS 14/13. W uchwale tej Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że zatwierdzenie organizacji ruchu przez organ jednostki samorządu terytorialnego wskazany w art. 10 ust. 4, 5, 6 Prawa o ruchu drogowym, na podstawie § 3 ust. 1 pkt 3, § 6 ust. 1 i § 8 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia z dnia 23 września 2003 r., jest aktem, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn., Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., zwanej dalej w skrócie - P.p.s.a.).
Również i kwestia legitymacji skarżącego do złożenia przedmiotowej skargi w trybie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (obecnie t. jedn., Dz. U. z 2020 r., poz.713, zwanej dalej ustawą o samorządzie gminnym została przesądzona przez Naczelny Sąd Administracyjny. W postanowieniu z dnia 13 lutego 2019 r., sygn. akt I OSK 161/19, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał m.in., że wprowadzenie nowej organizacji ruchu wywiera wpływ na prawa właścicielskie skarżącego, np. w zakresie dostępu skarżących do nieruchomości będącej ich własnością i wykorzystywania przez nich nieruchomości do prowadzenia działalności gospodarczej, a co za tym idzie narusza przez to interes prawny skarżących. Powyższa kwestia nie podlega zatem dalszemu badaniu przez Sąd pierwszej instancji i Sąd jest tym stanowiskiem związany na podstawie art. 190 P.p.s.a. Ustalenie, że w przedmiotowej sprawie spełnione zostały przesłanki określone w powołanym art. 101 ust. 1ustawy o samorządzie gminnym umożliwiło zatem Sądowi dokonanie merytorycznej oceny podniesionych w skardze zarzutów i kontroli zaskarżonego aktu.
Sąd wskazał, że stosownie do treści art. 10 pkt 6 Prawa o ruchu drogowym prezydent miasta zarządza ruchem na drogach publicznych położonych w miastach na prawach powiatu, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych. Elementy składające się na organizację ruchu wymienia § 1 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia z dnia 23 września 2003 r. Należą do nich mające wpływ na ruch drogowy: geometria drogi i zakres dostępu do drogi, sposób umieszczenia znaków pionowych, poziomych, sygnalizatorów i urządzeń bezpieczeństwa ruchu, zasady działania sygnalizacji znaków świetlnych, znaków o zmiennej treści i innych zmiennych elementów.
Sąd wyjaśnił, że właściwą organizację ruchu stanowi zatem zespół czynników mających bezpośredni wpływ na ruch drogowy w kontekście jego bezpieczeństwa. Realizacja celu, jakim jest bezpieczny ruch na drodze, zależy od poziomu merytorycznego projektu organizacji ruchu, a więc dokumentacji przedkładanej organowi właściwemu do jej zatwierdzenia (wyrok WSA w Krakowie z dnia 27 czerwca 2017 r., sygn. akt III SA/Kr 432/17, CBOSA).
Sąd podniósł, że w orzecznictwie wskazuje się, iż analiza i uzasadnienie zastosowania określonego rozwiązania powinno wynikać z projektu organizacji ruchu, a dokładnie z wymaganego przez § 5 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia z dnia 23 września 2003 r. opisu technicznego zawierającego charakterystykę drogi i ruchu na drodze. Ten bowiem element projektu stałej organizacji ruchu ściśle się wiąże z uzasadnieniem dla umieszczenia w drodze określonych znaków drogowych, sygnałów i urządzeń (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 23 stycznia 2014 r., sygn. akt II SA/Sz 723/13, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 22 lutego 2018 r., sygn. akt III SA/Gd 880/17). Zatwierdzenie projektu organizacji ruchu nie może być więc czynnością mechaniczną i arbitralną. Organ zarządzający ruchem może podjąć jedno z rozstrzygnięć przewidzianych w § 8 ust. 2 rozporządzenia z dnia 23 września 2003 r., w tym odesłać projekt w celu wprowadzenie zmian.
Sąd zwrócił uwagę na fakultatywne przesłanki odrzucenia projektu wskazane w § 8 ust. 6 tego rozporządzenia, tj. nieefektywność projektowanej organizacji i sprzeczność z potrzebami społeczności lokalnej. Podkreślił, że prawodawca wymaga zatem od organu merytorycznej analizy projektu, a więc oceny jego rzetelnego sporządzenia, zgodnie z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa (por. wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 26 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SA/Go 11/17 oraz wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 24 października 2018 r. sygn. akt II SA/Go 641/18).
Wskazał, że kompetencje organu zarządzającego ruchem szczegółowo określa § 3 ust. 1 ww. rozporządzenia. Przepis § 6 ust. 1 rozporządzenia z dnia 23 września 2003 r. stanowi, że organizację ruchu zatwierdza na podstawie projektu organizacji ruchu organ zarządzający ruchem właściwy dla danej drogi.
Sąd uznał, że przedmiotowa organizacja ruchu spełnia wymogi formalne określone w § 5 ww. rozporządzenia. W szczególności podkreślił, że niezasadnym okazał się zarzut skargi odnośnie do naruszenia § 5 ust 1 pkt 1) i pkt 5) rozporządzenia z dnia 23 września 2003 r., poprzez zatwierdzenie projektu stałej organizacji ruchu bez planu orientacyjnego w skali od 1:10 000 do 1: 25 000 z zaznaczeniem drogi lub dróg, których projekt dotyczy, a także poprzez brak w dokumentacji dotyczącej projektu stałej organizacji ruchu opisu technicznego zawierającego charakterystykę drogi i ruchu na drodze.
W ocenie Sądu analiza przedłożonych akt administracyjnych jednoznacznie wskazuje, że powyższe dokumenty zostały sporządzone przez organ i są one elementem projektu stałej organizacji ruchu. Zarządzenie z dnia 28 listopada 2017 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu stałej organizacji ruchu zawiera wskazanie, iż opieczętowane załączniki graficzne stanowią jego integralną część, projekt stałej organizacji ruchu zawiera charakterystykę ruchu (pkt 5), plan orientacyjny w skali 1:10 000 (rys. OR), plan sytuacyjny w skali 1:500 (Rys. 1-3), zestawienie projektowanego oznakowania i urządzeń BRD (zał. 1).
Zdaniem Sądu nie ulegało wątpliwości, że Dyrektor Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu dokonał zatwierdzenia przedmiotowej organizacji ruchu w ramach posiadanych kompetencji. Sąd ponownie podkreślił, że argumentacja wprowadzenia określonej zmiany organizacji ruchu powinna być elementem dokumentacji sporządzonej w celu zmiany organizacji ruchu, tak, aby wskazywała, iż podjęte przez organ rozstrzygnięcie nie jest aktem dowolnym. Uzasadnienie takie, zdaniem Sądu, powinno w jasny i przekonujący sposób odzwierciedlać prawidłowe wyważenie proporcji pomiędzy interesem osób mieszkających czy też prowadzących działalność gospodarczą przy danej ulicy, którym należy zapewnić swobodny i bezpieczny, zgodny z przepisami ruchu drogowego dojazd do ich nieruchomości, a interesem społecznym, który wymaga, aby zapewnić bezpieczeństwo wszystkim uczestnikom ruchu drogowego korzystającego z danej ulicy, będącej drogą publiczną.
Wymóg ten jest tym istotniejszy, zwłaszcza gdy zważy się na okoliczność, że zaskarżone zarządzenie ogranicza prawo własności podmiotów będących właścicielami nieruchomości położonych w obszarze jego oddziaływania, a skoro tak, to uzasadnienie wprowadzonych ograniczeń musi być rzetelne, jasne i przekonywujące; organ musi wykazać, że bez wprowadzenia ograniczeń swobody wykonywania prawa własności i wykonywania działalności gospodarczej nie jest możliwa ochrona innych, wyżej ocenianych wartości.
Sąd zwrócił uwagę na kryterium zgodności z prawem, w oparciu o które dokonywana jest kontrola przez sąd administracyjny decyzji, postanowień bądź aktów wymienionych w art. 3 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sąd wskazał, że jak wynika z przywołanego orzecznictwa - organ zatwierdzający projektu stałej organizacji ruchu musi dokonać merytorycznej analizy przedłożonej dokumentacji projektowej, tj. czy rzeczona dokumentacja może stanowić podstawę realizacji celu w postaci zapewnienia bezpiecznego ruchu na drodze.
Ocena legalności powyższego zarządzenia dokonywana przez sąd administracyjny musi więc również odnosić się do powyższej kwestii, a więc konieczne jest pośrednio rozważenie przez Sąd, czy dokumentacja projektowa i zgromadzony materiał dowodowy przez organ uzasadniały (w sposób merytoryczny) zatwierdzenie projektu stałej organizacji ruchu.
Sąd podkreślił, że prowadzenie działalności gospodarczej, a także prawnorzeczowy tytuł prawny do nieruchomości zlokalizowanej w ciągu drogi publicznej, nie kreuje prawa podmiotowego do zapewnienia możliwości parkowania/postoju na ww. drodze. Nie istnieje żaden przepis prawa powszechnie obowiązującego, który uzasadniałby tego rodzaju roszczenie wobec organów władzy publicznej. Co więcej, zgodnie z art. 46 ust. 1 Prawa o ruchu drogowym, zatrzymanie i postój pojazdu są dozwolone tylko w miejscu i w warunkach, w których jest on z dostatecznej odległości widoczny dla innych kierujących i nie powoduje zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego lub jego utrudnienia. Z normy tej jednoznacznie wynika, iż dopuszczalność postoju pojazdu na drodze publicznej jest obwarowana spełnieniem m.in. przesłanki braku zagrożenia lub utrudnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego. Możliwość ograniczenia zatrzymywania lub postoju pojazdów na drodze publicznej istnieje więc niezależnie od posiadanego interesu (faktycznego lub prawnego – w zależności od dokonanej w danych okolicznościach kwalifikacji).
Zwrócić uwagę Sąd na kwestie podnoszone przez organ m.in. w odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa z dnia 16 maja 2018 r. Mianowicie – planowana organizacja ruchu była zgodna z wolą i potrzebami społeczności lokalnej, co znajduje odzwierciedlenie w uchwale nr [...] z dnia 7 lipca 2017 r. podjętej przez Radę Dzielnicy [...]. Sąd stwierdził, że w takim razie nie sposób przyjąć, by sporządzony projekt organizacji ruchu był sprzeczny z ww. potrzebami, co uzasadniałoby – zgodnie z w § 8 ust. 6 – odrzucenie projektu. Analiza akt administracyjnych, w tym dokumentacji zdjęciowej (sporządzonej na podstawie wizji w terenie w dniu 2 sierpnia 2017 r.) doprowadziła Sąd do wniosku, iż wprowadzenie przedmiotowych zmian w organizacji ruchu było uzasadnione kwestiami bezpieczeństwa uczestników ruchu drogowego. Sąd podkreślił, że ulicą C zorganizowany jest transport zbiorowy, co jedynie uwypukla konieczność zapewnienia prawidłowego i ciągłego ruchu drogowego.
Za chybione, uznał Sąd zarzuty dotyczące arbitralnego i dowolnego zatwierdzenia organizacji ruchu przez organ. Wskazał, że projekt stałej organizacji ruchu w związku z wprowadzeniem oznakowania B-35 tabliczką T-0 w ciągu ul. C od ul. Ś do ul. J w K został zatwierdzony przez organ wraz z poprawkami. Kolejno podkreślił, że ustanowienia znaku "Zakazu postoju" w analizowanym miejscu znajdowało uzasadnienie w sytuacji drogowej na tej ulicy. Służy ono zapewnieniu bezpieczeństwa ruchu poprzez zapewnienie drożności ruchu, a także było wyrazem woli społeczności lokalnej dzielnicy P. Zdaniem Sądu również w zgodzie z art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn., Dz. U z 2020 r., poz. 256, zwanej dalej w skrócie – k.p.a.) zostały wyważone interes społeczny oraz interes indywidualny. Nie ulega wątpliwości, że za częściowym ograniczeniem prawa własności oraz swobody działalności gospodarczej, poprzez zmianę organizacji ruchu na ul. C i wprowadzenie w jej ciągu zakazu postoju, stał interes społeczny potwierdzony przywołaną uchwałą nr [...] z dnia 7 lipca 2017 r. podjętą przez Radę Dzielnicy [...].
Podkreślić jednak należy, że oznakowanie B-35 (zakaz postoju) z tabliczką o treści "Nie dotyczy pobocza" umożliwia postój pojazdów właśnie na poboczu. Przedmiotowe oznakowanie obowiązuje wyłącznie po jednej stronie ulicy, w związku z tym przychylić się należy do stanowiska organu, zgodnie z którym pracownicy i klienci warsztatu mogą parkować swoje pojazdy po przeciwległej stronie. Stąd też przyjął Sąd, że przedmiotowa zmiana organizacji ruchu nie ingeruje zbyt drastycznie w prowadzoną przez skarżącego działalność gospodarczą.
Wobec powyższego Sąd uznał, że zaskarżony akt Dyrektora Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu odpowiada prawu.
Na skutek skargi kasacyjnej od tego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 15 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 2359/19, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania oraz zasądził od Dyrektora Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu na rzecz skarżącego kwotę 490 (czterysta dziewięćdziesiąt 00/100) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
W uzasadnieniu wydanego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że ograniczył kontrolę do wskazanych w skardze kasacyjnej zarzutów, powołanych w ramach podstawy wskazanej w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a.
W pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny oceną objął zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Zasadność tego zarzutu wyklucza bowiem możliwość merytorycznego odniesienia się do pozostałych uchybień, objętych zarzutami skargi kasacyjnej. Zarzut ten Naczelny Sąd Administracyjny uznał za zasadny, gdyż jego naruszenie przez Sąd Wojewódzki miało istotny wpływ na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że zgodnie z art. 141 § 4 P.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania.
Wykonanie przez Sąd pierwszej instancji wynikającego z art. 141 § 4 P.p.s.a. obowiązku wskazania w uzasadnieniu wyroku obok faktycznej, także prawnej podstawy rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienia, nie pozostaje bez wpływu na ocenę prawidłowości realizacji przez to uzasadnienie funkcji kontroli trafności rozstrzygnięcia. Powinno być ono sporządzone w sposób umożliwiający instancyjną kontrolę (zaskarżonego) wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się bowiem i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie Sądu pierwszej instancji obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia. Ta zaś nie jest możliwa, lub jest istotnie ograniczona, gdy uzasadnienie orzeczenia sądowego nie zawiera określonych w art. 141 § 4 elementów, na przykład nie zawiera przedstawienia stanu sprawy, czy też nie wskazuje i nie wyjaśnia podstawy prawnej rozstrzygnięcia (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, ONSAiWSA z 2010 r., z. 3, poz. 39; wyrok NSA z 12 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1620/10).
Stwierdzenie to odnosi się również do orzeczenia, którego uzasadnienie zawierając wymienione elementy, sformułowane jest jednak w sposób lakoniczny, niejasny, a tym samym uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego sprawy, stanowiącego podstawę kontrolowanego orzeczenia sądu (por. wyroki NSA: z dnia 10 maja 2019 r., sygn. akt II GSK 1439/17; z dnia 30 maja 2012 r., sygn. akt II GSK 620/11).
Uzasadnienie wyroku, podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny, powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego, dlaczego Sąd uznał zaskarżone zachowanie organu administracji za zgodne albo niezgodne z prawem. Zarzut uchybienia temu wymogowi jest zaś uzasadniony wówczas, gdy wojewódzki sąd administracyjny nie wyjaśni adekwatnie do celu wynikającego z art. 141 § 4, dlaczego stwierdził lub nie stwierdził naruszenia przez organ administracji przepisów prawa materialnego, ani przepisów procedury w stopniu, które mogłoby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia (por.: wyrok NSA z 21 listopada 2012 r., sygn. akt II FSK 1067/11). Wynikający z art. 141 § 4 obowiązek wskazania podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia oznacza, że sąd pierwszej instancji, oddalając skargę, nie może poprzestać na wskazaniu jedynie art. 151 P.p.s.a., bez uprzedniego dokonania wykładni przepisów mających zastosowanie w sprawie i przeprowadzenia – przy uwzględnieniu przyjmowanego za podstawę wyrokowania w sprawie stanu faktycznego – kontroli prawidłowości ich subsumcji (zastosowania) przez organ.
W uzasadnieniu wspomnianej uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lutego 2010 r. (sygn. akt II FPS 8/09) podkreślono, że podstawa prawna rozstrzygnięcia (wyroku) obejmuje wskazanie zastosowanych przepisów prawnych oraz wyjaśnienie przyjętego przez sąd sposobu ich wykładni i zastosowania.
Zaznaczył także, że wprawdzie brak odniesienia się wojewódzkiego sądu administracyjnego do niektórych zarzutów lub twierdzeń zawartych w skardze nie stanowi sam w sobie uchybienia skutkującego koniecznością uchylenia zaskarżonego wyroku, to jednak pominięcie zarzutów i argumentów istotnych oraz wykazanie w skardze kasacyjnej takiego właśnie ich charakteru, a mianowicie, że należycie je oceniając oraz prawidłowo identyfikując z ich punktu widzenia istotę spornego w sprawie zagadnienia sąd ten mógłby inaczej orzec w sprawie, stanowi uzasadnioną podstawę do uchylenia wyroku sądu pierwszej instancji (por. wyroki NSA z dnia 17 lutego 2011 r., sygn. akt I OSK 1824/10; z dnia 28 lipca 2015 r., sygn. akt II OSK 851/15; z dnia 21 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 1084/13).
W niniejszej sprawie, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji sporządził uzasadnienie, które nie realizuje wymogu wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Sąd Wojewódzki przytoczył wprawdzie przepisy prawa materialnego, będące podstawą dla organu do wydania aktu w sprawie zmiany stałej organizacji ruchu, przytoczył także szereg orzeczeń sądów administracyjnych odnośnie do tego, jak powinna wyglądać sądowa kontrola takich aktów, jednakże sam do tak wyznaczonego wzorca kontroli się nie zastosował.
Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że nie będzie przytaczał wzorców kontroli, ponieważ Sąd Wojewódzki obszernie je opisał. Wskazał jedynie, że ta kontrola powinna obejmować zarówno dokumentację, na którą składa się m.in. projekt stałej organizacji ruchu, uzasadnienie dla tej zmiany, wyważenie interesu publicznego i prywatnego. Uzasadnienie zmiany stałej organizacji ruchu, podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny, wskazywać ma szczegółowo, dlaczego tej zmiany dokonano i nie może ona być czynnością mechaniczną i arbitralną, dokonaną niejako rutynowo. W zaskarżonym wyroku oceny takiej w ogóle, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zabrakło, mimo konsekwentnie podnoszonych przez skarżącego argumentów – zarówno w wezwaniach organu do usunięcia naruszeń prawa, jak i w skardze, a następnie w skardze kasacyjnej.
Sąd Wojewódzki, poza przytoczeniem treści przepisów i orzecznictwa sądowoadministracyjnego, podniósł tak naprawdę jedynie, że sporządzony projekt organizacji ruchu zawierał właściwe dokumenty, zmiana spowodowana była potrzebami społeczności lokalnej, a także wskazał, że zmiana poprawi bezpieczeństwo ruchu na ul. C, co jest ważne z uwagi na okoliczność poruszania się na tej ulicy komunikacji zbiorowej, a ponadto klienci zakładu mechanicznego mogą się przecież zatrzymywać po przeciwnej stronie ulicy.
Tymczasem sporządzony w niniejszej sprawie projekt organizacji ruchu był, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, niezwykle lakoniczny, nie zawierał żadnego uzasadnia dla zmiany, a Sąd do jego treści w ogóle się nie odniósł. Z kolei potrzeby społeczności lokalnej omówione zostały wyłącznie poprzez wskazanie na uchwałę Rady Dzielnicy [...] z dnia 7 lipca 2017 r., jednakże uchwała ta nie zawierała żadnego uzasadnienia, wnioskowała jedynie o montaż znaku B-35. Skarżący kasacyjnie podnosił, co potwierdził organ w odpowiedzi na skargę kasacyjną, że na ul. C nie kursuje komunikacja zbiorowa, a po przeciwnej stronie ul. C znajdują się znaki zakazu zatrzymywania się, a więc sugerowana przez Sąd Wojewódzki możliwość zatrzymywania się tam klientów zakładu skarżącego również byłaby wykluczona. Wskazane wady uzasadnienia zaskarżonego wyroku oznaczają, że Sąd nie dokonał oceny, czy organ zatwierdzający projektu stałej organizacji ruchu przeprowadził jakąkolwiek merytoryczną analizę przedłożonej dokumentacji projektowej, tj. czy dokumentacja ta może stanowić podstawę realizacji celu w postaci zapewnienia bezpiecznego ruchu na drodze.
A przecież Sąd sam podkreślał, że ocena legalności powyższego zarządzenia dokonywana przez sąd administracyjny musi również odnosić się do powyższej kwestii, a więc konieczne jest pośrednio rozważenie przez Sąd, czy dokumentacja projektowa i zgromadzony materiał dowodowy przez organ uzasadniały (w sposób merytoryczny) zatwierdzenie projektu stałej organizacji ruchu.
Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, wskazał Naczelny Sąd Administracyjny, że dla jej autora niezrozumiałe jest ograniczanie możliwości postoju aut w pobliżu jego zakładu i przedstawił (również we wcześniejszej skardze, jak też w wezwaniach do usunięcia naruszeń prawa) szereg argumentów za uznaniem takiego działa za nielegalne. Sąd pierwszej instancji nie przedstawił zaś stosownych rozważań w tym zakresie.
Biorąc powyższe pod uwagę Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia wymogów przewidzianych w art. 141 § 4 P.p.s.a. i w związku z tym uchylił wyrok Sądu pierwszej instancji i przekazał mu sprawę do ponownego rozpoznania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie rozpoznając sprawę ponownie, zważył co następuje
Zgodnie z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn., Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, zwanej dalej w skrócie P.p.s.a.) sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.
Wobec więc jednoznacznych postanowień art. 190 P.p.s.a. Sąd ponownie rozpoznając sprawę związany jest stanowiskiem wyrażonym przez Naczelny Sąd Administracyjny w wydanym w tej sprawie wyroku z dnia z dnia 15 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 2359/19.
Dokonując merytorycznej oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu zatwierdzającego zmianę stałej organizacji ruchu wskazać należy, że elementy składające się na organizację ruchu wymienia § 1 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (t. jedn., Dz. U. z 2017 r., poz. 784, zwanego dalej rozporządzeniem z dnia 23 września 2003 r.). Należą do nich mające wpływ na ruch drogowy: geometria drogi, zakres dostępu do drogi, sposób umieszczenia znaków pionowych, poziomych, sygnalizatorów i urządzeń bezpieczeństwa ruchu, zasady działania sygnalizacji znaków świetlnych, znaków o zmiennej treści i innych zmiennych elementów. Właściwą organizację ruchu stanowi zatem zespół czynników mających bezpośredni wpływ na ruch drogowy w kontekście jego bezpieczeństwa. Realizacja celu, jakim jest bezpieczny ruch na drodze, zależy od poziomu merytorycznego projektu organizacji ruchu, a więc dokumentacji przedkładanej organowi właściwemu do jej zatwierdzenia.
W myśl bowiem § 1 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia z dnia 23 września 2003 r. przez projekt organizacji ruchu rozumie się dokumentację sporządzoną w celu zatwierdzenia organizacji ruchu przez właściwy organ zarządzający ruchem. Organ zarządzający ruchem zatwierdza organizację ruchu na podstawie złożonych projektów, o czym stanowi § 3 ust. 1 pkt 3 ww. rozporządzenia.
Projekt zmiany organizacji ruchu powinien zatem zawierać wszystkie elementy wymienione enumeratywnie w § 5 ust. 1 rozporządzenia z dnia 23 września 2003 r. Na elementy te składają się m.in.: plan orientacyjny w skali od 1:10 000 do 1:25 000 z zaznaczeniem drogi (dróg), których plan dotyczy (pkt 1); plan sytuacyjny w skali 1:500 lub 1:1000 zwierający lokalizacje istniejących, projektowanych oraz usuwanych znaków drogowych oraz parametry geometrii drogi (pkt 2); opis techniczny zawierający charakterystykę drogi i ruchu na drodze (pkt 5), a także nazwisko i podpis projektanta (pkt 7).
Prawodawca wymaga zatem od organu merytorycznej analizy projektu, a więc oceny jego rzetelnego sporządzenia, zgodnie z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 26 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SA/Go 11/17, LEX nr 2281608).
Mając powyższe na uwadze Sąd podzielił zarzuty skarżącego, że zatwierdzony przez Dyrektora Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu kontrolowanym aktem projekt zmiany stałej organizacji ruchu posiadał istotne braki. Tym samym zatwierdzenie projektu było co najmniej przedwczesne.
O ile w rozpatrywanej sprawie uznać można, że projekt organizacji ruchu zawiera plan orientacyjny w skali 1:10 000 (rys. OR), plan sytuacyjny w skali 1:500 (rys. 1-3), to w ocenie składu orzekającego Sądu brak w nim wskazanych parametrów geometrii drogi, o których mowa w § 5 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia z dnia 23 września 2003 r.
Stosownie bowiem do postanowień § 5 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia z dnia 23 września 2003 r. projekt organizacji ruchu powinien zawierać - obok lokalizacji istniejących, projektowanych oraz usuwanych znaków drogowych (lit. a) - także dane na temat parametrów geometrii drogi (lit. b). Parametry te winny być zaznaczone na planie mapy sytuacyjnej, odzwierciedlającej położenie jezdni, chodników, poszczególnych pasów i poboczy, tak by możliwe było obliczenie wszystkich istotnych parametrów geometrii drogi, takich jak: szerokość, długość, promienie łuków i wyokrągleń skrzyżowań i zjazdów itp.
Załączone do projektu mapy (rys 1 do 3) nie zawierają wskazanych elementów. Wykonawca skoncentrował się przede wszystkim - na zobrazowaniu lokalizacji istniejących, projektowanych i usuwanych znaków drogowych. Zdaniem Sądu daje to podstawę do stwierdzenia, że przy sporządzaniu przedmiotowego projektu doszło do naruszenia § 5 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia z dnia 23 września 2003 r.
Ani na rysunku nr 1, ani na rys nr 2, ani na rys nr 3 brak jest wskazania takich parametrów geometrii drogi, której projekt zmiany organizacji ruchu dotyczy, jak: jej szerokość, długość, promienie łuków i wyokragleń skrzyżowań i zjazdów. Nie wiadomo jaka jest szerokość chodników, poszczególnych pasów, poboczy itd. Z "Opisu stanu istniejącego (pkt 4 projektu) wynika tylko tyle, że "Ulica C w stanie istniejącym na przedmiotowym odcinku jest ulicą dwukierunkową, posiada jezdnię asfaltową o szerokości 5,00 m. i jest ulicą oświetloną. Dodatkowo ulica w analizowanym zakresie posiada tylko oznakowanie pionowe."
Jednym z koniecznych elementów projektu jest także opis techniczny zawierający charakterystykę drogi i ruchu na drodze. Sąd ponownie podkreśla, że ten element projektu stałej organizacji ruchu wiąże się ściśle z uzasadnieniem dla umieszczenia w drodze znaków drogowych wprowadzających ograniczenia (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 23 stycznia 2014 r., sygn. akt II SA/Sz 723/13, LEX nr 1424446). Szczegółowe zasady zatwierdzenia projektu organizacji ruchu zostały uregulowane w § 8 rozporządzenia z dnia 23 września 2003 r. Z przepisu tego wynika, że zatwierdzenie organizacji ruchu nie jest i nie może być czynnością mechaniczną i arbitralną.
Stosownie do przepisów Załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach (Dz. U. Nr 220, poz. 2181 – zwanego dalej rozporządzeniem z dnia 3 lipca 2003 r.), znaki zakazu stanowią podstawową kategorię znaków, którymi są wyrażane ustalenia dotyczące organizacji ruchu, przy czym - co należy podkreślić - znaki zakazu jako ograniczające swobodę korzystania z dróg powinny być umieszczone po wnikliwej analizie skutków, jakie powodują dla uczestników ruchu (pkt 3.1.1.).
Z kolei w punkcie 3.2.36 Załącznika nr 1 wskazano, że znak B-35 "zakaz postoju" (rys. 3.2.36.1) stosuje się w miejscach, w których występuje konieczność ograniczenia postoju na drodze. Znak należy umieszczać po tej stronie drogi, po której zakaz ma obowiązywać; dotyczy to także drogi jednokierunkowej (...). W tych miejscach, gdzie obowiązuje zakaz, a możliwe jest dopuszczenie postoju pojazdu poza jezdnią na poboczu, na chodniku lub w zatoce należy:
- - wskazać możliwość postoju znakiem D-15, D-18 lub D-19 albo znakiem poziomym P-18 "stanowisko postojowe" lub P-19 "linia wyznaczająca pas postojowy", ewentualnie
- - pod znakiem zakazu umieścić tabliczkę z napisem "Nie dotyczy chodnika (pobocza)".
Znak B-35 stosuje się także w miejscach, w których - ze względu na warunki ruchu - należy umożliwić krótkotrwałe unieruchomienie pojazdu w celu zabrania lub wysadzenia pasażera przed takimi obiektami, jak: urzędy, instytucje, budynki użyteczności publicznej itp.
Dopuszcza się wykonywanie znaków B-35 jako dwustronnych; ich umieszczanie na drogach dwukierunkowych ułatwia orientację kierowcom zamierzającym podjechać do lewej krawędzi jezdni. W celu oznaczenia początku, kontynuacji lub uchylenia przed skrzyżowaniem zakazu wyrażonego znakiem B-35, B-36, B-37, B-38 stosuje się łącznie ze znakiem, odpowiednio: np. Tabliczkę T-25c.
Przedłożony Dyrektorowi do zatwierdzenia projekt zmiany stałej organizacji ruchu nie zawierał charakterystyki drogi i ruchu na drodze w wymaganym do tego zakresie (§ 5 ust. 1 pkt 5 zdanie pierwsze rozporządzenia z dnia 23 września 2003 r.).
W związku z tym, zdaniem składu orzekającego Sądu – Dyrektor Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu nie mógł skutecznie ocenić, czy wprowadzony w ciągu ul. C od ul Ś do ul. J w K zakaz postoju (znak B-35) jest zgodny z przepisami rozporządzenia z dnia 3 lipca 2003 r. Co prawda w projekcie tym, w pkt 6 "Opis rozwiązań projektowych" wskazano, że "Wprowadzony zakaz postoju dotyczy strony prawej odcinka od ul. Ś do ul. J. W związku z długością ulicy na jakiej wprowadzono zakaz obowiązuje, tj. ok. 400 m, znaki zakazu powtórzono w rejonie ul. D (dr. wewnętrzna). Z uwagi na brak możliwości zlokalizowania znaku za wlotem ul. D (teren przy jezdni stanowi teren prywatny), przed skrzyżowaniem z ul. J również umieszczono znaki B-35, tabliczkę z informacją, iż "Nie dotyczy pobocza" oraz tabliczka t-25c wskazując koniec odcinka na którym obowiązuje wprowadzony zakaz postoju", oraz, że ul. C stanowi drogę publiczną gminną i służy w głównej mierze do obsługi ruchu lokalnego, to nie wskazano czy posiada ona obustronne chodniki i z czego wykonane, jaka jest dopuszczalna na tym terenie prędkość poruszania się pojazdów.
Nie scharakteryzowano też ruchu lokalnego. Nie wiadomo, czy istniejący ruch drogowy na tym odcinku dróg, obejmujący projekt zmian stałej organizacji ruchu, został określony jako ruch lokalny o małym, średnim, czy też dużym natężeniu; czy i kiedy występuje okresowy wzrost natężenia ruchu.
Załączone do projektu zdjęcia przedstawiają na uwidocznionych na nich odcinkach drogi, po jednej jej stronie chodnik, zaś po drugiej stronie jezdni zaparkowane samochody na pasie gruntu.
Wskazana więc w projekcie charakterystyka drogi i ruchu jest niewystarczająca i w sposób oczywisty nie czyni zadość wymogom prawnym sporządzanego projektu organizacji ruchu, w szczególności w sytuacji, gdy projekt ten zakłada wprowadzenie zmian stałej organizacji ruchu polegających na ograniczeniu (zakazie) uczestnikom ruchu postoju na określonym obszarze.
Trafnie zatem wskazał Naczelny Sąd Administracyjny, że zatwierdzony kontrolowanym aktem projekt nie zawierał żadnego uzasadnienia wprowadzonej zmiany. Nie znajduje to odzwierciedlenia ani w treści samego kontrolowanego aktu, ani w treści przedłożonego do zatwierdzenia projektu tej zmiany. Również nie znajduje to odzwierciedlenia w treści wskazywanej uchwały (uchwały Nr [...] Zarządu Dzielnicy [...] z dnia 7 lipca 2017 r.). W jej treści nie sposób znaleźć, by przedmiotowa zmiana spowodowana była rzeczywiście potrzebami społeczności lokalnej, która to poprawi bezpieczeństwo ruchu na ul. C. Z treści § 1 wskazanej uchwały wynika tylko, że "Wnioskuje się o montaż znaku B-35 z tabliczką (nie dotyczy pobocza) na ul. J. C na odcinku od ul. Ś do ul. J" Nie wyjaśniono jednakże, czym to było spowodowane.
Wobec powyższego trafne były uwagi skarżącego w tym zakresie, że nie sposób znaleźć racjonalnego uzasadnienia wprowadzonej zmiany organizacji ruchu. W ogóle nie ustalono kwestii związanej z rodzajem i natężeniem ruchu, choćby okoliczności, czy na przedmiotowej ulicy funkcjonuje, czy też nie, komunikacja zbiorowa, czy istnieją utrudnienia w ruchu spowodowane nieprawidłowym, bądź w niedozwolonych miejscach, parkowaniem samochodów w kontekście i bezpieczeństwa i potrzeb społeczności lokalnej, w tym także skarżącego, jako podmiotu prowadzącego na tym terenie działalność gospodarczą..
Skoro znak B-35 należy umieszczać po tej stronie drogi, w miejscu gdzie istnieje konieczność ograniczenia postoju, to przecież u podstaw umieszczenia takiego zakazu postoju w tym miejscu muszą przemawiać określone okoliczności związane z bezpieczeństwem uczestników ruchu na drodze, takie jak brak przepustowości, ograniczenie widoczności przez zaparkowane samochody, utrudnienie poruszania się pieszych chodnikiem i wymuszenie przez to np. omijania przez nich zaparkowanych samochodów i wkraczanie na jezdnię, w konsekwencji stworzenie w ten sposób zagrożenia dla bezpieczeństwa samych pieszych, jak i innych uczestników ruchu drogowego.
Przedmiotowy projekt zmiany organizacji ruchu, zawierający wprowadzenie m.in. znaków zakazu, powinien zatem zdaniem Sądu, jasno i przekonująco wyważyć proporcje pomiędzy interesem indywidualnym (tu także i interesie skarżącego znajdującego swoje podstawy z wpływu jaki zaskarżony akt wywiera na sposób korzystania z nieruchomości, której jest właścicielem i na której prowadzi on działalność gospodarczą) a leżącym u podstaw działania organu zarządzającego ruchem - interesem publicznym (społecznym), związanym z koniecznością (zasadnością) wprowadzenia określonego rodzaju zmian w organizacji ruchu.
W ocenie Sądu argumentacja w powyższym zakresie powinna być więc elementem dokumentacji sporządzonej w celu zatwierdzenia organizacji ruchu, tak aby wskazywała, że podjęte przez organ rozstrzygnięcie nie jest aktem dowolnym, czego zabrakło w tym wypadku.
Ponadto analiza akt sprawy wskazuje, że zaskarżony akt wydany został także z naruszeniem § 7 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia z dnia 23 września 2003 r. Projekt zmiany stałej organizacji ruchu zatwierdzony został przez Dyrektora mimo braku załączonej do projektu opinii komendanta miejskiego Policji, która jest wymagana w przypadku projektu obejmującego drogę położoną w mieście na prawach powiatu.
Mając powyższe na uwadze - w ocenie Sądu - opisane działanie Dyrektora, polegające na zatwierdzeniu projektu stałej organizacji ruchu, pomimo niespełnienia przez ten projekt wskazanych wymagań, stanowiło naruszenie przepisów prawa – art. 10 ust. 6 Prawa o ruchu drogowym oraz przepisów wykonawczych § 5 ust. 1 pkt 2 lit. b i § 5 ust. 1 pkt 5 zdanie pierwsze oraz § 7 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia z dnia 23 września 2003 r. - o jakim mowa w art. 79 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t. jedn., Dz. U z 2020 r., poz. 920, zwanej dalej ustawą o samorządzie powiatowym). Wprawdzie Dyrektor nie jest bezpośrednio jednostką samorządu terytorialnego, ale stojąc na czele Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu został upoważniony przez organ jednostki samorządu terytorialnego w mieście na prawach powiatu – Prezydenta Miasta (jak wynika z § 3 uchwały nr [...] Rady Miasta z dnia 9 lipca 2008 r.) – do załatwiania spraw pozostających we właściwości ZIKiT, określonych w statucie tej jednostki, w tym związanych z pełnieniem funkcji zarządzającego ruchem na drogach w rozumieniu ustawy Prawo o ruchu drogowym(w tym także do wydawania takich zarządzeń, jak kontrolowany akt).
Rozważając treść uregulowań art. 79 ustawy o samorządzie powiatowym przyjąć należy, że zgodnie z wolą ustawodawcy podstawą stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu jednostki samorządu terytorialnego są istotne naruszenia prawa, przy czym powoływana regulacja ustrojowa nie typizuje takich istotnych naruszeń prawa, podobnie jak nie charakteryzuje nieistotnych naruszeń prawa, które ustawodawca uwzględnił w art. 79 ust. 4 ustawy o samorządzie powiatowym.
Z orzecznictwa wynika natomiast, że do takich istotnych naruszeń, skutkujących nieważnością uchwały, czy jak w tym wypadku zarządzenia zatwierdzającego zmianę stałej organizacji ruchu, zalicza się naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania danego aktu, podstawy prawnej podejmowania aktu, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię, a także przepisów regulujących procedurę podejmowania danego aktu (por. wyrok NSA z dnia 17 lutego 2016 r., sygn. akt II FSK 3595/13, LEX nr 2036630).
Skoro w niniejszym przypadku zatwierdzony kontrolowanym aktem projekt zmiany stałej organizacji ruchu nie spełniał stawianych mu wskazanymi powyżej przepisami prawa materialnego wymogów, to tego rodzaju naruszenie ocenić należało jako - istotne naruszenie w rozumieniu art. 79 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym. "Za "istotne" naruszenie prawa uznać należy uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym (z uzasadnienia wyroku TK z 9 grudnia 2003 r., P 9/02). Może ono polegać na naruszeniu prawa materialnego albo procesowego, o ile naruszenie norm procesowych mogło mieć wpływ na materialne ukształtowanie treści aktu." (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 24 października 2018 r., sygn. akt II SA/Go 241/18; LEX nr 576090). W demokratycznym państwie prawa nie może bowiem dochodzić do zatwierdzenia projektu stałej zmiany organizacji ruchu sprzecznego z wymogami prawa powszechnie obowiązującego, nieuzasadnionego merytorycznie, a więc wydanego sposób dowolny, zwłaszcza, że zatwierdzenie (zmiany) stałej organizacji ruchu tworzy nową sytuację prawną podmiotów korzystających z dróg. Skutkować to musiało zatem stwierdzeniem przez Sąd nieważności kontrolowanego aktu, na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a.
Skarga musiała więc odnieść zamierzony skutek.
W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn., Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), uwzględnił skargę i orzekł, jak w punkcie I sentencji wyroku o stwierdzeniu nieważności zaskarżonego aktu.
O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn., Dz. U. z 2019 r., poz. 2325). w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265 z późn. zm.).