Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] 2004 Nr [...], po rozpatrzeniu odwołania A. i B. małż. P., Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w K. uchylił w całości zaskarżoną decyzję Starosty Powiatu S. z dnia [...] 2004 znak [...] umarzającą postępowanie w sprawie "błędnego zamierzenia granicy działki [...] we władaniu A.P. z działką [...] własności H. i I. małż. O." i przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. W podstawie prawnej organu odwoławczego powołano przepisy art. 138 § 2 kpa, art. 7 "b" ust. 2 pkt. 2, art. art. 21 i 22 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tj. Dz.U. z 2000 r. Nr 100, poz. 1086 z późn.zm.) oraz przepisy § 10, § 12, § 46 i § 47 ust. 3 Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. Nr 38, poz. 454).
Uzasadniając swoją decyzję Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wskazał następujące okoliczności faktyczne i motywy prawne przyjęte za podstawę rozstrzygnięcia.
W dniu [...] 2003 A. i B. małż. P. złożyli do Starosty S. pismo, z którego wynikało, że nie wyrażają zgody na ujawniony w operacie ewidencji gruntów i budynków stan dotyczący działki [...] położonej w B. Podnosili, że działka "ich jest cała i na mapie i na ziemi", a zdaniem małż. P. w ewidencji część działki (połowę) przypisano sąsiadowi I.O.
Starosta Powiatu S. decyzją z dnia [...] 2004 z powołaniem m.in. na przepisy art. 105 § 1 i 113 § 1 kpa umorzył postępowanie "w sprawie błędnego zamierzenia granicy działki [...] położonej w B. we władaniu A.P. z działką [...] własności I. i H. małż. O. Objętą [...], z uwagi na okoliczności co do których nie ma zastosowania art. 113 kpa, a więc brak podstaw prawnych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy przez Starostwo, co czyni postępowanie bezprzedmiotowym".
Uzasadniając decyzję z tak sformułowanym rozstrzygnięciem Starosta powołał się na przebieg rozprawy na gruncie w dniu 6 maja 2004, z której zdaniem organu wynika, że istnieje spór między stronami co do przebiegu granicy, a ta okoliczność nie daje podstaw do prostowania jej przebiegu w trybie art. 113 kpa. Zdaniem organu wynikły spór może być rozstrzygnięty w postępowaniu o rozgraniczenie lub o zasiedzenie.
Od decyzji tej odwołanie złożyli A. i B. małż. P. zarzucając, że stan działki [...] ujawniony został w operacie ewidencji na podstawie fałszywych danych, gdyż działka teścia jest ich własnością, ale nie w takich granicach jak na mapie ewidencyjnej. We wniesionym w toku postępowania odwoławczego, bezpośrednio do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, kolejnym piśmie z dnia 30 maja 2004 r. również nazwanym odwołaniem, A.P. dodatkowo zakwestionowała wykazany na mapie przebieg granic oraz ujawnione w rejestrze gruntów wielkości powierzchni kilku innych działek pozostających w jej władaniu.
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, na podstawie zebranego w sprawie materiału dowodowego dokonał następujących dalszych ustaleń.
Stwierdzono, ze w operacie ewidencji gruntów i budynków obr. B., w jednostce rejestrowej nr [...] założonej dla władającej A.P. wykazano między innymi działkę nr [...] o pow. 0,0792 ha, stanowiącą las. W toku prowadzonego na wniosek A. i B.P. postępowania w opisanej wyżej sprawie stwierdzono, że w powiatowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym brak jest dokumentacji geodezyjnej i kartograficznej dotyczącej podziału parceli L.1. kat. 1736. Dokumentacja ta, według informacji uzyskanej w Starostwie Powiatowym w S. uległa zniszczeniu. Jedynymi zachowanymi dokumentami archiwalnymi są mapy katastralne obrazujące parcelę [...] sprzed podziału oraz rejestry gruntów. Kolejny istniejący dokument to już obowiązująca mapa ewidencyjna z ujawnionym podziałem parceli L.1. kat. [...]. W wyniku tego podziału powstały między innymi działki nr [...] i nr [...]. Na podstawie aktu własności ziemi z dnia 27 grudnia 1979 r. znak: [...], wydanego przez Naczelnika Gminy B., sprostowanego postanowieniem z dnia 22 grudnia 1995 r. znak: [...] – Z.O. stała się właścicielem gospodarstwa rolnego o powierzchni 1,1810 ha, w skład którego wchodziła między innymi działka nr [...] o pow. 0,1234 ha.
Aktualnie w jednostce rejestrowej nr [...] rejestru gruntów prowadzonego dla obrębu B. jako właściciele działki nr [...] wykazani są H. i I.O. Stan taki ujawniony został również w księdze wieczystej nr [...].
Rozprawa na gruncie dokonana w dniu 6 maja 2004 dowiodła, że w terenie brak jest widocznych znaków i śladów granicznych określających przebieg granicy pomiędzy działkami nr [...] i nr [...]. Dodatkowo wskazania stron odnośnie przebiegu granicy są rozbieżne. B. P. oświadczył, że działkę nr [...] użytkuje "w granicach zgodnych z mapą przedstawioną dla geodezji przez Pana geodetę C.M." i prosi "o przywrócenie granicy zgodnie z w/w mapą". Równocześnie zobowiązał się przedłożyć powyższy dokument jako dowód w sprawie. W czasie rozprawy zrezygnował jednak z tego zamiaru, informując, że mapę przedłoży, ale do sądu i "wniesie sprawę do sądu przeciw Geodezji". Wspomniana wyżej mapa stanowić miała istotny dowód w sprawie.
Opierając się na powyższych ustaleniach, organ odwoławczy uznał, że rozpoznanie wniosku skarżących jako wniosku o sprostowanie danych ewidencji w trybie art. 113 kpa było niewłaściwe. Przytoczono treść przepisu art. 113 kpa i wskazano, że żądanie zmiany granic i powierzchni działki ewidencyjnej rozpatrywane być może tylko jako żądanie aktualizacji ewidencji w trybie przepisów Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 (Dz.U. Nr 38, poz. 454), a w szczególności z uwzględnieniem przepisów § 46 i § 47 ust. 3 tego rozporządzenia.
Wskazując na przepis art. 22 ust. 3 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, organ odwoławczy podkreślił, że osoba która domaga się wprowadzenia zmiany w ewidencji, na żądanie organu obowiązana jest dostarczyć dokumenty geodezyjne i kartograficzne niezbędne do wprowadzenia zmian. Wskazano, że składający odwołanie w postępowaniu przed organem I instancji powoływali się na posiadany dokument - mapę, której nie przedłożyli nawet w odpisie, a organ I instancji nie żądał tego dokumentu.
Podkreślono, że organ I instancji wobec ustalenia, że nie dysponuje źródłowymi materiałami dotyczącymi podziału działki [...], winien "na gruncie prowadzonego postępowania administracyjnego zastosować zasadę, która uznaje, że ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne". Wskazano zarazem, że podstawę wprowadzenia zmian stanowić może opracowanie geodezyjno-kartograficzne przyjęte do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego.
Zaniechanie przez Starostę wezwania odwołujących się o złożenie dowodu, w postaci "mapy geodety M.C.", na którą powoływali się A. i B. małż. P., przy braku informacji o skutkach nieudowodnienia wad w istniejącej ewidencji gruntów, uznał organ odwoławczy za przesłankę uchylenia decyzji Starosty S. i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia.
Zdaniem organu odwoławczego po uzupełnieniu postępowania dowodowego winien organ I instancji ponownie ocenić, czy istnieją przesłanki do aktualizacji ewidencji przez wprowadzenie zmiany co do przebiegu granic ewidencyjnych działki [...], czy też istniejący spór o przebieg granicy z działką [...] ma charakter sporu o zasięg prawa własności i podlega rozpatrzeniu w innym postępowaniu – rozgraniczeniowym.
Nawiązując do zarzutów odwołania Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, wskazał że przedmiotem ustaleń w postępowaniu odwoławczym nie mogły być zarzuty zgłoszone w odwołaniu co do innych działek, co do których postępowanie w I instancji nie toczyło się. Odnosząc się do postulatu dokonania przez organ odwoławczy kontroli pomiarów, wskazano, że pomiary wykonują jednostki wykonawstwa geodezyjnego.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zatytułowaną jako "odwołanie" na powyższą decyzję złożyli A. i B. małż. P. Nie wskazując naruszonego przepisu prawa i nie podnosząc zarzutów względem decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, któremu nawet dziękują za uchylenie decyzji organu I instancji, skarżący podnoszą zarzuty względem postępowania przed organem I instancji, dotyczące długotrwałości postępowania i niewłaściwych ustaleń. Oczekując od Sądu "by zajął się tym co geodezja w S. zrobiła", skarżący w skardze wyjaśniali dlaczego nie przedłożyli w postępowaniu przed organem I instancji mapy inż. C. Skarżący złożyli przy skardze kopię mapy – uznanej za prawidłową – na której figurują działki powstałe z działki [...], w tym Nr [...] i [...], oraz kopie map ewidencyjnych, na których działka [...], ma inną konfigurację i oznaczono, że jej część weszła w działkę [...].
Zdaniem skarżących władają działką [...] w takich granicach jak na mapie inż. C., a zmiana konfiguracji i powierzchni tej działki na mapach ewidencyjnych jest "mapą fałszywie zrobioną". Podnoszą też, że w toku rozprawy przed organem I instancji przesłuchano świadków tylko wskazanych przez małż. O. Nadto oczekują skarżący od Sądu administracyjnego "założenia" sprawy przeciwko geodetom, i zbadanie sprawy kilku innych działek, z których zostali okradzenii po [...] i [...] arów.
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując ustalenia i stanowisko prawne.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył:
Skarga nie jest uzasadniona.
Zgodnie z przepisem art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn.zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przepis art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz. 1269) stanowi, że kontrolę tę, sądy sprawują pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Sprawując kontrolę zaskarżonej decyzji pod względem jej zgodności z prawem, stosownie do przepisu art. 134 § 1 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Kontrola zaskarżonej decyzji pod względem jej zgodności prawem dowodzi, iż nie zawiera ona uchybień dających podstawę do uwzględnienia skargi.
Należy przypomnieć, iż zaskarżona decyzja z dnia 2 lipca 2004 r. została wydana przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego właśnie w następstwie uwzględnienia odwołania A. i B. małż. P. Zgodnie z przepisem art. 15 i 138 kpa organ odwoławczy jest organem merytorycznym, umocowanym do ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy. Temu charakterowi postępowania odwoławczego, odpowiadają przewidziane art. 138 § 1 pkt. 1-3 rodzaje rozstrzygnięć jakie może podjąć organ odwoławczy. Należą do nich: utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji (pkt. 1), uchylenie zaskarżonej decyzji w całości albo w części i w tym zakresie orzeczenie co do istoty sprawy bądź umorzenie postępowania pierwszej instancji (pkt. 2), albo umorzenie postępowania odwoławczego (pkt.
- 3) np. gdy uzna, że odwołanie wniósł podmiot nie mający przymiotu strony.
Od zasady, że organ odwoławczy powinien merytorycznie rozpatrzeć sprawę, przepis art. 138 § 2 kpa przewiduje wyjątek. Organ odwoławczy może bowiem uchylić zaskarżoną decyzję w całości lub w części i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części.
Właśnie na tę podstawę powołał się organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji. W pierwszej zatem kolejności ocena zgodności z prawem tej decyzji wymaga, rozważenia czy Wojewódzki Inspektor Geodezji i Kartografii miał w przepisie art. 138 § 2 kpa podstawę do uchylenia zaskarżonej przez A. i B. P. decyzji Starosty Powiatu S. i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia.
W uzasadnieniu swej decyzji organ odwoławczy zawarł wskazanie, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, wobec braku materiałów źródłowych, organ I instancji winien zastosować zasadę, która uznaje, że ciężar "udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne". Takie bezpośrednie i bezwzględne przeniesienie na grunt postępowania administracyjnego, statuowanej art. 6 kodeksu cywilnego zasady ciężaru dowodu w sporach ze stosunków cywilnoprawnych, nie znajduje żadnego umocowania w przepisach kpa, a zwłaszcza w przepisie art. 77 § 1 kpa, który na organ nakłada obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego.
Jest jednak oczywiste, że jeśli strona powołuje się na posiadany przez nią dowód, to organ winien pouczyć ją o skutkach nieprzedłużenia dowodu. Z tych względów mimo naruszenia wyrażonym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stanowiskiem zasad zbierania materiału dowodowego, skarga nie mogła odnieść zamierzonego skutku gdyż uchybienie to nie miało wpływu na wynik sprawy tj. zasadność uchylenia decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia.
Zgodne z prawem jest stanowisko Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, że zgłoszone przez skarżących żądanie może być rozpatrywane tylko na płaszczyźnie wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów w trybie jej aktualizacji.
Wielokrotnie w orzecznictwie Sądów administracyjnych wskazywano, że w ramach aktualizacji ewidencji gruntów dopuszczalne jest usuwanie wpisów mylnych, czy spowodowanych błędami organów prowadzących ewidencję, lub wadami opracowań geodezyjno-kartograficznych, jeżeli wprowadzane w ramach aktualizacji zmiany nie pozostają w sprzeczności z obowiązującym stanem prawnym względem danej działki.
Na tle materiału zebranego w aktach sprawy, można wskazać szereg okoliczności, które niezależnie od nieokazanej przez skarżących kopii mapy złożonej dopiero przy skardze (k. 6 akt sądowych), winny być wyjaśnione przed podjęciem decyzji.
Z aktu własności ziemi (k. 11 akt adm.) wynika, że na rzecz małż. O. stwierdzono nabycie własności gospodarstwa o pow. 1,1261 ha obejmującego m.in. działkę [...]. Ten akt własności ziemi został postanowieniem (nieczytelnym co do organu, który go podpisał) z dnia 22.12.1995 r. (k. 2 akt) sprostowany, co do zmiany powierzchni na 1,1810 ha jako oczywisty błąd rachunkowy, co do sumy powierzchni działek objętych w akcie.
Zarazem z wykazu z rejestru gruntów we władaniu małż. P. (k. 39 akt) wynika, że w 1980 r. wpisani byli jako władający działką [...] o pow. 0,1688 ha, a następnie wpis ten wykreślono i wpisano bez oznaczenia daty wpisu i podstawy, że działka [...] ma pow. 0,0792 ha. Taka powierzchnia figuruje w aktualnym rejestrze (k. 5).
Natomiast w pozycji rejestru dot. małż. O. (k. 35 akt adm.) działka [...] ma wpisaną od 1980 roku pow. 0,1234 ha.
Te okoliczności winny skłonić organ I instancji do dopuszczenia dowodu z akt dotyczących aktu własności ziemi Nr [...] z 27.12.1979 r. i akt [...] dotyczących jego sprostowania (o ile akta tych postępowań się zachowały), w celu ewentualnego ustalenia w odniesieniu, do której działki pierwotna powierzchnia była zaniżona i jakie dowody – dokumenty stanowiły podstawę sprostowania. Idzie bowiem o ustalenie, czy pomiędzy zmianą powierzchni i konfiguracji na mapie działki [...], a sprostowaniem a.w.z. istnieje związek czy zmiany były niezależne od siebie.
Nawet dla laika rzuca się w oczy odmienna konfiguracja działek [...] i [...] względem siebie przedstawiona na kopii z mapy ewidencyjnej w skali 1: 2880 (k. 6 akt adm. [...]), z kopią mapy oznaczonej jako pierworys mapy ewidencyjnej w skali 1: 2880 (k. 40 akt adm.). Na tej mapie pierwotny kształt działki [...] jest inny a zaznaczono objęcie nią części obszaru działki [...]. Taką konfigurację zdają się posiadać działki [...] i [...] na złożonych przez skarżących kopiach z map ewidencyjnych w skali 1: 2880 z 10.12.2003 [...] i "starej ewidencyjnej" z 28.10.2003 [...] z 28.10.2003 r. (k. 7 i 8 akt sądowych).
W świetle powyższego dopiero poczynienie ustaleń, kiedy i na jakiej podstawie w ewidencji gruntów zmieniono pochodzący z 1980 r. wpis co do działki [...] oraz kiedy i na jakiej podstawie wprowadzono opis tej działki na mapie w aktualnym kształcie, może dać odpowiedź na pytanie, czy żądanie wprowadzenia zmian jest następstwem sporu o zasięg prawa własności, który może być rzeczywiście przedmiotem tylko postępowania o rozgraniczenie lub sporu przed Sądem powszechnym, czy też żądanie wprowadzenia zmian oparte jest na przywróceniu ewidencji stanu odzwierciedlającego faktyczny stan władania przez skarżących działką i mieści się w granicach postępowania aktualizacyjnego stan operatu ewidencji gruntów.
Z tych względów oparcie zaskarżonej decyzji na przepisie art. 138 § 2 kpa, w związku ze wskazanymi w jej uzasadnieniu przepisami Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. Nr 38, poz. 454) było uzasadnione.
Mając powyższe na uwadze orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 151 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.