Uzasadnienie
Wyrokiem z 15 maja 2018 r., II OSK 1551/16 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 16 lutego 2018 r., III SA/Kr 1500/15 i przekazał sprawę sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Uchylonym tym sąd I instancji oddalił skargę Przedsiębiorstwa Budowlanego A Spółka z o.o. Spółka komandytowa w K (dalej "skarżąca") na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z 4 września 2015 r., nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Sanitarnego z [...] 2015 r., Nr [...] o stwierdzeniu u Z. C. (dalej "uczestnik") choroby zawodowej - choroby skóry – alergiczne, kontaktowe zapalenie skóry, wymienionej w poz. 18/1 wykazu chorób zawodowych i przekazał do ponownego rozpoznania.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadniony był zarzut kasacyjny naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302). Uzasadnienie wyroku nie zawierało bowiem oceny prawnej zarzutów zawartych w skardze, a dotyczących zagadnienia kwalifikacji uczestnika jako pracownika i w konsekwencji stwierdzenia choroby zawodowej na podstawie art. 2351 Kodeksu pracy. Sąd I instancji nie wyjaśnił merytorycznie przyczyn, dla których uznał za niezasadne zarzuty skargi dotyczące przepisów: art. 2351 Kodeksu pracy; art. 4 ustawy z dnia 30 października 2002 r. o ubezpieczeniu społecznym z tytułu wypadków przy pracy i chorób zawodowych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1376 z późn. zm.) oraz art. 8 ust. 2a ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1778 z późn. zm.).
Ponadto, w uzasadnieniu wyroku całkowicie pominięto konsekwencje procesowe jakie wynikały z wydanego wcześniej w niniejszej sprawie, wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 17 stycznia 2013 r., III SA/Kr 382/12. Obowiązkiem Sądu było zweryfikowanie tych podstawowych kwestii, którymi zajęły się organy w kontrolowanych decyzjach. Skoro zagadnieniem spornym było to, czy przepisy o chorobach zawodowych znajdowały zastosowanie do uczestnika, który wykonywał pracę na podstawie umowy zlecenia, to obowiązkiem Sądu była merytoryczna ocena stanowiska zajętego w tym zakresie przez organy obu instancji oraz zarzutów skargi sformułowanych w tym przedmiocie.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego sąd pierwszej instancji nie wypowiedział się co do wykładni art. 8 ust. 2a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, który stał się przedmiotem rozbieżnych interpretacji dokonanej przez organy i skarżącą. Ponadto Sąd, w sposób niedopuszczalny - w świetle art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302) stwierdził, że w sprawie nie miał znaczenia czas pracy uczestnika w przedsiębiorstwie skarżącej, gdyż pozostawało to w sprzeczności z oceną i wskazaniami zawartymi w poprzednim wyroku. Wymienione braki uzasadnienia zaskarżonego wyroku uniemożliwiły w konsekwencji merytoryczne rozpoznanie zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej.
Wydana w sprawie zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym:
Uczestnik zatrudniony był w następujących zakładach pracy:
1/ FHU "M", M w okresie od 3 listopada 2003 r. do 30 września 2004 r. na stanowisku bufetowego; 2/ "C", M - własna działalność gospodarcza w okresie od 22 listopada 2005 r. do 24 lutego 2008 r., 3/ "P" Sp. z o.o., K, w okresie od l czerwca 2007 r. do 30 czerwca 2007 r. (umowa - zlecenie). Do wykonywanych czynności należały parce związane z klejeniem gablot wystawowych z tektury z zastosowaniem kleju biurowego, 4/ "S", J (zakład zlikwidowany) w okresie od 1 lipca 2007 r. do 13 sierpnia 2007 r. na stanowisku pracownika fizycznego, gdzie w zakres obowiązków chodziło rozkładanie tytoniu na taśmę produkcyjną, 5/ Usługi Transportowe R. G., W, W, w okresie od 1 września do 30 grudnia 2008 r., na stanowisku mechanik – obsługa myjni. Czynności wykonywane na zajmowanym stanowisku: mycie samochodów, sprzątanie, mycie autobusów na myjni bezdotykowej, bez stosowania środków chemicznych, 6/ P Sp. z o.o., N, w okresie od 9 stycznia 2009 r. do 31 marca 2009 r., na stanowisku pracownika myjni, gdzie do wykonywanych czynności należało: mycie samochodów, sprzątanie, mycie autobusów na myjni bezdotykowej
- - podczas wykonywania czynności zawodowych ww. zakładach pracy nie miał kontaktu z czynnikami alergizującymi (zaprawą murarską), 7/ Firma Budowlana "B" P. B., T - w okresie od 1 września do 18 października 2009 r., na stanowisku pracownika budowlanego robót wykończeniowych. Podczas wykonywanych czynności zawodowych na terenie budowy pracował w kontakcie z czynnikami alergizującymi (cement, piasek, wapno, tynki akrylowe, styropian, kleje budowlane, płyty kartonowo - gipsowe), 8/ Przedsiębiorstwo Budowlane A, N., B., Ś. Spółka Jawna, C, K, w okresie od 25 stycznia 2011 r, do 30 kwietnia 2011 r. (umowa - zlecenie) na stanowisku murarza, gdzie podczas wykonywanych czynności miał kontakt z czynnikami alergizującymi (zaprawą murarską).
Uczestnik badany był w Ośrodku Medycyny Pracy, który [....] 2011 r., wydał orzeczenie lekarskie nr [...] o rozpoznaniu choroby zawodowej — choroby skóry pochodzenia zawodowego — alergiczne kontaktowe zapalenie skóry. W uzasadnieniu orzeczenia wskazano, że wykonane badania dermatologiczne, testy skórne z alergenami zawodowymi oraz analiza wywiadu środowiskowego dawały podstawy do przyjęcia związku przyczynowo - skutkowego pomiędzy rozpoznaną chorobą a pracą zawodową. Następnie Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny decyzją z [...] 2011 r. orzekł o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej podkreślając, że u uczestnika nie stwierdzono ww. choroby zawodowej. Po rozpatrzeniu odwołania uczestnika Wojewódzki Inspektor Sanitarny, decyzją z dnia [...] 2012 r. uchylił decyzję organu I instancji w całości i stwierdził u uczestnika chorobę zawodową pod postacią alergicznego kontaktowego zapalenia skóry.
Obie decyzje – na skutek skargi wniesionej przez skarżącą, zostały uchylone przez Wojewódzki Sądu Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 17 stycznia 2013 r., III SA/Kr 382/12. W uzasadnieniu Sąd stwierdził, że organy obu instancji naruszyły art. 7 i art. 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 z późn. zm.), w szczególności nie przeprowadziły dokładnego postępowania wyjaśniającego polegającego choćby na przyjęciu oświadczenia od uczestnika o przebiegu jego pracy zawodowej, o prowadzeniu własnej działalności gospodarczej, o właścicielu firmy "C" i o rodzaju czynności wykonywanych w tej firmie. Tymczasem do organów należało ustalenie bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem, że ujawniona choroba została spowodowana warunkami pracy.
Sąd wskazał, że w sprawie należało wyjaśnić, z jakich względów uczestnik nie ujawnił faktu prowadzenia działalności gospodarczej (czy tylko jej zarejestrowania) mając na względzie to, że w sytuacji prowadzenia działalności gospodarczej w branży budowlanej to on był pracodawcą, na którym ciążył obowiązek zapewnienia właściwych warunków pracy nie zagrażających zdrowiu i życiu. Sąd zwrócił uwagę, że organ odwoławczy oparł swe orzeczenie w zasadzie wyłącznie na orzeczeniu lekarskim z [...] 2011 r. Jednakże orzeczenie to, z uwagi na lakoniczność uzasadnienia i brak w aktach jakichkolwiek dokumentów wskazujących na wyniki przeprowadzonych badań, nie poddawało się weryfikacji. W szczególności wyjaśnienia wymagało, czy ujawniona choroba "bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem została spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy", a to z uwagi na krótki okres pracy (niekwestionowane 29 dni roboczych) uczestnika w charakterze murarza u skarżącej i jednocześnie wykonywanie półtora roku wcześniej pracy także w charakterze murarza w innej firmie, gdzie objawy takiej choroby nie ujawniły się.
Organy – naruszając art. 107 Kodeksu postępowania administracyjnego nie wyjaśniły dlaczego oparły się na ww. orzeczeniu lekarskim, nie poddającym się żadnej weryfikacji przy jednoczesnym ustaleniu narażenia zawodowego w bardzo krótkim okresie. Zdaniem Sądu organy administracyjne, jak i lekarz orzecznik nie dysponowały pełnym rozeznaniem co do przebiegu pracy zawodowej i występującego lub niewystępującego narażenia zawodowego u uczestnika.
Organ I instancji, realizując wskazania ww. wyroku pismem z 10 września 2013 r., uzupełnił dane dotyczące przebiegu zatrudnienia i dokumentację dotyczącą narażenia zawodowego uczestnika. Zebrał dokumentację dotyczącą miejsc i okresów jego zatrudnienia oraz dokumentację dotyczącą prowadzenia własnej działalności gospodarczej. Ponadto wystąpił do Ośrodka Medycyny Pracy o weryfikację wydanego orzeczenia lekarskiego i uwzględnienie faktu zatrudnienia uczestnika we wcześniejszych zakładach pracy, co do których jednostka orzecznicza nie posiadała wiedzy.
W odpowiedzi, ww. Ośrodek pismem z 9 października 2013 r. stwierdził, że dodatkowe dane o zatrudnieniu we wcześniejszych zakładach pracy pozostawało bez wpływu na treść wydanego orzeczenia lekarskiego nr [...]. Postępowanie diagnostyczno-orzecznicze przeprowadzone w jednostce orzeczniczej I stopnia w okresie od 21 marca do 12 lipca 2011 r. dało podstawę do rozpoznania alergicznego kontaktowego zapalenia skóry po uwzględnieniu obrazu klinicznego choroby i wykonanych testów skórnych, w tym testów z alergenami zawodowymi (zaprawa murarska dostarczona z ówczesnego zakładu pracy, w którym pracownik był zatrudniony od 25 stycznia 2011 r.).
Biorąc pod uwagę wystąpienie zmian skórnych w okresie zatrudnienia u skarżącej oraz potwierdzoną alergię kontaktową na alergen zawodowy (zaprawa murarska z ówczesnego zakładu pracy), uznano związek przyczynowo - skutkowy pomiędzy stwierdzaną chorobą, a narażeniem zawodowym.
Na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego, w szczególności ww. orzeczenia lekarskiego nr [...], opinii uzupełniającej oraz formularza oceny narażenia zawodowego organ I instancji w dniu [...] 2015 r. wydał decyzję o stwierdzeniu u uczestnika ww. choroby zawodowej.
W odwołaniu skarżąca zarzuciła, że organ I instancji błędnie uznał uczestnika za pracownika na gruncie przepisów o ubezpieczeniach społecznych. Zdaniem skarżącej pełna treść 8 ust. 2a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych przemawiała za uznaniem zleceniobiorcy za pracownika tylko w sytuacjach gdy wykonujący umowę zlecenia pozostawał jednocześnie z tym samym zleceniodawcą w stosunku pracy. Natomiast w przypadku samodzielnej umowy zlecenia – powołany przepis nie mógł być stosowany.
Wojewódzki Inspektor Sanitarny decyzją z 4 września 2015 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję w mocy.
Odnosząc się do podniesionych zarzutów organ odwoławczy podał, że art. 8 ust. 2a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych wskazuje szerszą definicję pracownika niż art. 2 Kodeksu pracy. Tym samym nie można było zgodzić się z poglądem skarżącej, że zastosowanie art. 8 ust 2a ww. ustawy mogło mieć miejsce tylko gdy dana osoba równocześnie była zatrudniona na podstawie umowy o pracę i świadczyła usługi na podstawie umowy zlecania. Dalej organ wyjaśnił, że sam fakt świadczenia pracy przez krótki okres w kontakcie z czynnikami alergizującymi, nie wykluczał faktu zachorowania na opisaną chorobę. W przypadku chorób wywołanych działaniem czynników alergizujących, wielkość i długość okresu ekspozycji na te czynniki nie miała bowiem znaczenia.
Zatem nawet 29 dniowy okres wykonywania pracy w ekspozycji na czynniki alergizujące mógł spowodować wystąpienie schorzenia. W ocenie organ odwoławczego zgromadzony materiał dowodowy został rozpatrzony w sposób wnikliwy i wyczerpujący. Odwołanie nie wniosło żadnych nowych faktów, które mogłyby mieć wpływ na sposób rozstrzygnięcia sprawy. W sprawie rozpoznanie choroby zawodowej przez właściwą jednostkę orzeczniczą oraz ocena narażenia zawodowego, zważywszy na treść § 8 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 1367), stanowiła podstawę do stwierdzenia choroby zawodowej, gdyż rozpoznana choroba pozostaje w związku przyczynowo - skutkowym z warunkami pracy (alergen w postaci zaprawy murarskiej).
Skarżąca w skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie domagała się uchylenia decyzji organu odwoławczego oraz poprzedzającej ją decyzji organu i instancji, zarzucając naruszenie:
1/ art. 2351 Kodeksu pracy poprzez stwierdzenie, że uczestnik nabył ww. chorobę podczas wykonywania umowy zlecenia, pomimo, że nie był on pracownikiem, a usługi były wykonywane faktycznie tylko przez 29 dni roboczych;
2/ art. 4 ustawy o ubezpieczeniu społecznym z tytułu wypadków przy pracy i chorób zawodowych poprzez stwierdzenie, że uczestnik nabył chorobę zawodową podczas świadczenia usług u skarżącej, pomimo że umowa zlecenia była faktycznie wykonywana tylko przez 29 dni roboczych;
3/ art. 8 ust. 2a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz uznanie, że osoba która ma zawartą jedynie umowę zlecenia i nie jest równocześnie w stosunku pracy może być uznana za pracownika na gruncie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych mimo, że nie wynikało to z treści tego przepisu;
4/ art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez brak dokładnego wyjaśnienia sprawy skutkującego błędnym rozstrzygnięciem, że uczestnik nabył chorobę zawodową w postaci alergicznego kontaktowego zapalenia skóry podczas świadczenia usług u skarżącej, pomimo że umowa zlecenia wykonywana była faktycznie tylko przez 29 dni roboczych;
5/ art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez brak wyczerpującego zebrania materiału dowodowego w sprawie, skutkującego błędnym rozstrzygnięciem, iż uczestnik nabył ww chorobę zawodową podczas świadczenia usług u skarżącej, pomimo że umowa zlecenia wykonywana była faktycznie tylko przez 29 dni roboczych;
6/ § 6 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych poprzez błędną ocenę narażenia zawodowego skutkującego błędnym rozstrzygnięciem, że uczestnik nabył chorobę zawodową podczas świadczenia usług u skarżącej, pomimo że umowa zlecenia wykonywana była faktycznie tylko przez 29 dni roboczych.
W uzasadnieniu skargi podniesiono, że wykładnia przepisu art. 8 ust. 2a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych dokonana przez organ II instancji była błędna. Uznanie, że wymóg równoczesnego pozostawania w stosunku pracy dotyczył jedynie osób, które zawarły umowę o dzieło nie miał żadnych racjonalnych podstaw. Na poparcie ww. stanowiska przywołano orzecznictwo sądowe, w tym między innymi wyrok Sądu Najwyższego z 6 maja 2014 r., II UK 442/13 i z 22 października 2013 r., III UK 155/12. W konkluzji skarżąca stwierdziła, że organ II instancji błędnie uznał, "że chorobę zawodową można nabyć u podmiotu z którym dana osoba zwarła jedynie umowę zlecenia". Ponadto w sprawie miał również znaczenie fakt, że uczestnik świadczył usługi dla skarżącej zaledwie 29 dni roboczych, zatem trudno uznać, że po takim okresie można nabawić się choroby zawodowej.
W odpowiedzi organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje
Skarga zasługiwała na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 190 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.
Orzekający w sprawie Naczelny Sąd Administracyjny wskazał na naruszenie art. 153 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez pominięcie skutków wydanego w sprawie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 17 stycznia 2013 r., III SA/Kr 382/12. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny: "W obszernym wywodzie prawnym Sąd Wojewódzki zawarł uwagi w zakresie wykładni i zastosowania przepisów 2351 Kodeksu pracy i § 6 ust. 1 oraz § 8 rozporządzenia RM w sprawie chorób zawodowych".
Obecnie orzekający Sąd zwraca uwagę, że oba ww. przepisy dotyczą chorób zawodowych powstałych wyłącznie podczas wykonywania obowiązków w ramach stosunku pracy. Powołany natomiast przez organy art. 8 ust. 2a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych rozszerza wprawdzie stosowanie statusu pracownika na inne umowy cywilnoprawne, ale pod warunkiem, że osoba ta "(...) umowę taką zawarła z pracodawcą, z którym pozostaje w stosunku pracy, lub jeżeli w ramach takiej umowy wykonuje pracę na rzecz pracodawcy, z którym pozostaje w stosunku pracy".
Jak wynika z ustaleń organu I instancji – strona skarżąca została wskazana jako pracodawca (k. 175 akt administracyjnych) co sprzeczne jest zebranym w sprawie materiałem dowodowym i w istocie wynika z błędnej interpretacji ww. art. 8 ust. 2a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych.
Bezspornie uczestnik na rzecz strony skarżącej wykonywał wyłącznie umowę zlecenie. Organy nie ustaliły również, aby faktycznym beneficjentem wykonywanych usług była osoba trzecia, z którą łączyła uczestnika zawarta w tym samym czasie umowa o pracę. Sąd zwraca bowiem uwagę, że w orzecznictwie przyjmuje się, że rozszerzenie statusu pracownika dotyczy dwóch sytuacji. Pierwszą jest wykonywanie pracy na podstawie jednej z wymienionych w nim umów prawa cywilnego przez osobę, która umowę taką zawarła z pracodawcą, z którym pozostaje w stosunku pracy. Drugą jest wykonywanie pracy na podstawie jednej z tych umów przez osobę, która wymienioną umowę zawarła z osobą trzecią, jednakże w jej ramach wykonuje pracę na rzecz pracodawcy, z którym pozostaje w stosunku pracy (por. wyrok Sądu Apelacyjnego w Białymstoku z 28 marca 2018 r., III AUa 851/17).
Skoro więc uczestnik świadczył na rzecz skarżącej usługi w ramach zawartej umowy zlecenia to nie można było zastosować w jego przypadku ani 2351 Kodeksu pracy, ani § 6 ust. 1 oraz § 8 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie chorób zawodowych.
W ponownym postępowaniu organy uwzględnią zastosowaną przez Sąd wykładnię 8 ust. 2a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych w zw. z art. 2351 Kodeksu pracy oraz § 6 ust. 1 i § 8 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie chorób zawodowych.
Uznanie przez Sąd za zasadny zarzutu naruszenia art. 8 ust.2a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych czyni bezprzedmiotowym szczegółowe odnoszenie się do pozostałych zarzutów skargi.
Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Powołane przepisy stanowią, że Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a); Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135).
Sąd zasądził na rzecz strony skarżącej koszty zastępstwa procesowego w kwocie 257 zł (240 zł + 17 zł opłaty skarbowej) przy czym wynagrodzenie radcy prawnego zostało ustalone na podstawie obowiązującego w dacie wniesienia skargi §14 ust.2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 490 z późn. zm.).