Uzasadnienie
Przedmiotem skargi K. G. (dalej: "skarżąca") jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z 5 maja 2022 r. (znak SKO.ŚR/4111/271/2022), którym stwierdzono niedopuszczalność odwołania skarżącej od zawiadomienia Burmistrza Miasta C. z 28 października 2021 r. (nr [...]) o pozostawieniu bez rozpoznania wniosku skarżącej z 4 sierpnia 2021 r. o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami, w części dotyczącej przyznania tego prawa na rzecz córki A. Postanowienie to zapadło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
W dniu 4 sierpnia 2021 r. skarżąca złożyła do Burmistrza Miasta C. wniosek o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego na córki A. oraz A1. We wniosku tym skarżąca oświadczyła, że ojciec córki A., jest nieznany. Pismem z 23 września 2021 r. organ wezwał skarżącą do przedłożenia, w terminie 14 dni, odpisu zupełnego aktu urodzenia córki A. Odpisu tego skarżąca nie przedłożyła. W rozpoznaniu złożonego wniosku organ pomocowy decyzją z 28 października 2021 r. przyznał zasiłek rodzinny na córkę A1. Jednocześnie, zawiadomieniem z tego samego dnia, co data wskazanej wyżej decyzji, organ poinformował skarżącą, że pozostawił bez rozpatrzenia jej wniosek w części dotyczącej przyznania wnioskowanego prawa na rzecz córki A. Jako podstawę prawną tej czynności wskazał art. 24a ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych. W treści opisywanego pisma, organ poinformował adresata, iż został on skutecznie wezwany do uzupełnienia braków formalnych złożonego wniosku, albowiem podczas weryfikacji podania stwierdzone zostało, że wymaga ono uzupełnienia.
Organ przywołał § 5 pkt 8 rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 27 lipca 20/7 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o przyznanie świadczeń rodzinnych oraz zakręca informacji, jakie mają być zawarte we wniosku, zaświadczeniach i oświadczeniach o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych (Dz.U. z 2017 roku poz. 1466). Przepis ten stanowi, że ustalając prawo do zasiłku rodzinnego uwzględnia się, poza odpowiednimi informacjami wskazanymi w § 2-4, również odpowiednio odpis zupełny aktu urodzenia dziecka - w przypadku gdy ojciec dziecka jest nieznany. W związku z nieusunięciem przez skarżącą braku formalnego wniosku w wyznaczonym terminie, pomimo prawidłowego wezwania w tym zakresie, wniosek ten organ pozostawił bez rozpatrzenia. Zarazem pouczono skarżącą, iż powyższe, nie zamyka jej drogi do złożenia nowego wniosku, a ponadto, skarżąca może wnioskować o przywrócenie terminu do uzupełnienia stwierdzonego braku.
W dniu 9 listopada 2021 r. skarżąca złożyła kolejny wniosek o zasiłek rodzinny na córkę A. Pismem z 7 grudnia 2021 r. organ wezwał skarżącą do przedłożenia odpisu aktu urodzenia córki.
W dniu 9 lutego 2022 r. skarżąca złożyła "odwołanie i skargę na sposób rozpatrzenia wniosków w sprawie świadczeń rodzinnych". W odwołaniu skarżąca opisała stan sprawy począwszy od złożenia wniosku z 4.08.2021 r. oraz wskazała, że po pierwsze złożyła oświadczenie, iż ojciec jej córki jest nieznany, a po drugie, organ mógł samodzielnie sprawdzić odpis w urzędzie stanu cywilnego. Nadto, zwróciła uwagę na § 5 pkt 14 powołanego wyżej rozporządzenia, który przewiduje, że ustalając prawo do zasiłku rodzinnego uwzględnia się również inne dokumenty, w tym oświadczenia, niezbędne do ustalenia prawa do zasiłku rodzinnego. Skarżąca wskazała, że cytowany wyżej przepis dopuszcza możliwość składania oświadczeń w takiej sprawie, jaka została przez nią wszczęta. Oświadczenie takie zaś złożyła, a organ ma narzędzia aby sprawdzić podane informacje.
Ponadto wskazała, że to nie jest jej pierwszy wniosek w sprawie tych świadczeń. W ocenie odwołującej się, złożone podanie powinno zostać rozpatrzone w całości i powinien być przyznany zasiłek rodzinny wraz ze wszystkimi dodatkami na rzecz obu córek
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wskazanym na wstępie postanowieniem z 5 maja 2022 r. stwierdziło niedopuszczalność odwołania skarżącej od zawiadomienia organu pomocy społecznej z 28 października 2021 r. o pozostawieniu bez rozpatrzenia wniosku skarżącej z 4 sierpnia 2021 r. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia Kolegium podało, iż w rozpatrywanym przypadku zachodzi niedopuszczalność odwołania z przyczyny przedmiotowej. Kolegium wyjaśniło, iż zgodnie z ustawą o świadczeniach rodzinnych, w przypadku gdy osoba złoży wniosek bez wymaganych dokumentów, podmiot realizujący świadczenia przyjmuje wniosek i wyznacza termin nie krótszy niż 14 dni i nie dłuższy niż 30 dni na uzupełnienie brakujących dokumentów. Niezastosowanie się do wezwania skutkuje pozostawieniem wniosku bez rozpatrzenia, co następuje w formie czynności materialno - technicznej. Podkreśliło, że w orzecznictwie przyjmuje się, że w przypadku nieuzupełnienia złożonego wniosku o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego o wymagane dokumenty, nie dochodzi w ogóle do wszczęcia postępowania administracyjnego.
Nie jest w takim wypadku możliwe wydanie jakiejkolwiek decyzji - pozytywnej czy negatywnej. Przed złożeniem bowiem przez stronę kompletnego pod względem formalnym wniosku o świadczenie rodzinne, postępowanie administracyjne się nie toczy, a wniosek nie jest rozpatrywany i w przypadku nieuzupełnienia braków. w dalszym ciągu rozpatrywany być nie może. Wniosek taki pozostawia się bez rozpatrzenia, co jest czynnością materialne-techniczną. Jednakże zauważyło Kolegium Odwoławcze, że na pozostawienie podania bez rozpoznania, na podstawie określone w art. 24a u.ś.r., na zasadzie analogii w stosunku do art. 64 § 2 k.p.a., przysługuje skarga na bezczynność organu, stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. (wyrok WSA w Krakowie z dnia 29.07.2021 r. sygn. akt III SA/Kr 712/21).
W związku z powyższym, Kolegium stwierdziło nieistnienie w sensie prawnym przedmiotu zaskarżenia, tj. brak decyzji administracyjnej w znaczeniu prawnym, a to skutkuje stwierdzeniem niedopuszczalności odwołania.
Z kolei w zakresie "skargi na sposób rozpatrywania wniosków w sprawie świadczeń rodzinnych" SKO przekazało pismo skarżącej według właściwości Rajdzie Miejskiej w C. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na opisane wyżej postanowienie SKO w Krakowie, skarżąca opisała stan sprawy akcentując, że złożyła wymagane prawem oświadczenie, a zatem jej wniosek winien zostać rozpatrzony, a świadczenia rodzinne na rzecz córki A. - winny zostać przyznane.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy domagał się jej oddalenia, podtrzymując dotychczas wyrażone w sprawie stanowisko.
W piśmie z 9 sierpnia 2022 r. skarżąca podała, iż nie podziela stanowiska, aby jej wniosek mógł być pozostawiony bez rozpatrzenia, bowiem złożyła wszystko, co było niezbędne, do jego rozpatrzenia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje
Skarga podlegała oddaleniu.
Przedmiotem kontroli sądowoadminstracyjnej w tej sprawie było postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z 5 maja 2022 r stwierdzające niedopuszczalność odwołania skarżącej od zawiadomienia wydanego przez Burmistrza Miasta C. z 28 października 2021 r. o pozostawieniu bez rozpoznania wniosku z 4 sierpnia 2021 r., w którym skarżącej domagała się m.in. ustalenia prawa do zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami, na córkę A. Podstawą prawną przyjętego przez Kolegium Odwoławcze rozstrzygnięcia był art. 134 k.p.a. Przepis ten stanowi, że organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Powołany powyżej przepis nakłada na organy administracji obowiązek przeprowadzenia kontroli wniesionego środka odwoławczego pod względem formalnym, tj. sprawdzenia, czy środek ten jest w ogóle dopuszczalny i czy został złożony w przepisanym prawem terminie.
Wniesienie odwołania w sytuacji, gdy stronie postępowania nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, skutkuje wydaniem postanowienia o niedopuszczalności odwołania. Warunki dopuszczalności odwołania wynikają z przepisów k.p.a. określających przedmiot zaskarżenia oraz przebieg postępowania, a także podmioty uprawnione do wniesienia odwołania. Niedopuszczalność odwołania może wynikać z przesłanek o charakterze przedmiotowym albo podmiotowym. Do przesłanek niedopuszczalności odwołania o charakterze przedmiotowym zalicza się m.in. zaskarżenie aktu niebędącego decyzją administracyjną w rozumieniu przepisów k.p.a. Odwołanie będzie więc niedopuszczalne w sytuacji, gdy czynność organu administracji publicznej nie jest decyzją administracyjną, a jest np. czynnością materialno-techniczną (por. wyrok NSA z 17 stycznia 2019 r., sygn. akt I OSK 3669/18).
Podkreślić zarazem należy, iż postanowienie stwierdzające niedopuszczalność odwołania nie ma charakteru merytorycznego w tym znaczeniu, że nie odnosi się ono do istoty sprawy administracyjnej, lecz jest jedynie formalnym stwierdzeniem tego, że wniesione do organu odwołanie, nie może zostać, z określonych przyczyn (przedmiotowych i podmiotowych), rozpoznane. W związku z powyższym, także przedmiot i zakres badania sądu rozpoznającego skargę na tego rodzaju postanowienie - są ograniczone i obejmują skontrolowanie legalności (zgodności z prawem) tego formalnego orzeczenia.
Sąd nie wkracza jednak w ocenę zagadnień obejmujących istotę sprawy administracyjnej (w materialnoprawnym znaczeniu) objętej środkiem prawnym, ocenionym przez organ - jako niedopuszczalny. Mając powyższe na uwadze należy wskazać, że w kontrolowanej sprawie, jako podstawę faktyczną rozstrzygnięcia Kolegium przyjęło, że sporne odwołanie wniesione zostało od pisma (zawiadomienia), którym organ pomocowy pozostawił bez rozpoznania, opisany wyżej wniosek skarżącej, przyjmując, że nie stanowi ono decyzji administracyjnej. W ocenie Sądu, stanowisko organu odwoławczego było trafne. Z kwestionowanego pisma Burmistrza Miasta C. z 28 października 2021 r., jak też z akt administracyjnych sprawy wynika, że skarżąca mimo wezwania, nie uzupełniła braku formalnego złożonego wniosku, tj. nie przedłożyła zupełnego odpisu aktu urodzenia córki A., w związku ze staraniem się o przyznanie zasiłku rodzinnego.
Zauważyć więc należy, że stosownie do art. 24a ust. 2 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. 2022 r., poz. 615; dalej u.ś.r.). w przypadku, gdy osoba złoży wniosek bez wymaganych dokumentów, podmiot realizujący świadczenia przyjmuje wniosek i wyznacza termin nie krótszy niż 14 dni i nie dłuższy niż 30 dni na uzupełnienie brakujących dokumentów. Niezastosowanie się do wezwania skutkuje pozostawieniem wniosku bez rozpatrzenia. Zasadnie wskazało SKO w Krakowie w wydanym postanowieniu, że w przypadku nieuzupełnienia złożonego wniosku o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego o wymagane dokumenty nie dochodzi w ogóle do wszczęcia postępowania administracyjnego (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 18 lipca 2012 r. sygn. akt IV SA/Wr 136/12, wyrok WSA w Krakowie z dnia 16 lutego 2012 r., sygn. akt III SA/Kr 1335/10). Wniosek więc, którego braki organ stwierdził, a które nie zostały, po uprzednim wezwaniu wnioskodawcy, uzupełnione, pozostawia się bez rozpatrzenia (stosownie do cytowanego art. 24a ust. 2 u.ś.r.), co stanowi czynność materialno-techniczną.
Taka kwalifikacja tego rodzaju czynności, jest powszechnie przyjmowana w orzecznictwie zapadłym na gruncie art. 64 par. 2 k.p.a., który także traktuje o pozostawieniu podania bez rozpoznanie. Jak wskazał bowiem Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 22.06.2017 r. (sygn. akt II GSK 845/17) pozostawienie podania bez rozpoznania jest formą zakończenia postępowania administracyjnego w sytuacji, gdy strona nie usunęła braków podania w terminie, mimo prawidłowego wezwania i pouczenia i następuje w drodze czynności materialno-technicznej, o podjęciu której, należy powiadomić na piśmie wnoszącego podanie.
Z punktu widzenia istoty kontrolowanej sprawy, przy uwzględnieniu złożonego przez skarżącą wniosku oraz prezentowanego w sprawie stanowiska kwestionującego potrzebę przedkładania organowi odpisu zupełnego aktu urodzenia córki, zwrócić należy także uwagę, że prawidłowość pozostawienia bez rozpoznania wniosku skarżącej o zasiłek rodzinny, z przyczyny wyżej przedstawionej - może zostać oceniona (skontrolowana) przez sąd administracyjny w ramach skargi na bezczynność organu. Jak bowiem przyjął NSA w uchwale 7 sędziów z 3 września 2013 r. (sygn. akt I OPS 2/13) na pozostawienie podania bez rozpoznania przysługuje skarga na bezczynność, stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259; dalej p.p.s.a.). Inaczej mówiąc, wnoszącemu podanie, które pozostawione zostało przez organ administracji bez rozpoznania, przysługuje ochrona prawna w postaci skargi na bezczynność organu.
Na możliwość wdrożenia takiego właśnie środka prawnego, trafnie zwróciło uwagę Kolegium Odwoławcze w uzasadnieniu wydanego postanowienia. Wskazało ono bowiem wprost, że na pozostawienie podania bez rozpoznania na podstawie określonej w art. 24a u.ś.r., na zasadzie analogii w stosunku do art. 64 § 2 k.p.a., przysługuje skarga na bezczynność organu. Skarżąca ma zatem w dalszym ciągu otwartą drogę do uruchomienia tego środka prawnego, a o możliwości takiej została skutecznie poinformowana. Wywiedzenie jednak "odwołania" od zawiadomienia o pozostawieniu jej wniosku bez rozpoznania, które jest czynnością materialno-techniczną, nie mogło zostać ocenione jako skuteczne w tym znaczeniu, że nie mogło ono uruchomić instancyjnej kontroli tejże czynności. Trafnie więc stwierdziło SKO w Krakowie niedopuszczalność wniesionego w tym przedmiocie odwołania (art. 134 k.p.a.), wskazując zarazem w uzasadnieniu wydanego postanowienia, właściwy tryb zaskarżenia tej czynności (skarga na bezczynność organu – art. 3 par. 2 pkt 8 p.p.s.a.).
W tych okolicznościach, skarga jako niezasadna, podlegała oddaleniu, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 151 p.p.s.a.