Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z 21 listopada 2022 r. sygn. akt SKO-PS-4110-333/22 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy K. z dnia 27 października 2022 r. znak [...] o odmowie przyznania M. J. (dalej jako "skarżąca") dodatku węglowego.
Powyższa decyzja została wydana w następującym stanie prawnym i faktycznym:
Wnioskiem z dnia 26 sierpnia 2022 r. skarżąca wystąpiła do organu o przyznanie dodatku węglowego oświadczając, że prowadzi wieloosobowe gospodarstwo domowe pod adresem K. jako główne źródło ogrzewania zainstalowana jest kocioł na paliwo stałe. W formularzu wniosku zaznaczono, że informacje we wniosku o wypłatę dodatku węglowego składa się pod rygorem odpowiedzialności karnej za złożenie fałszywego oświadczenia. Wcześniej jednak, w deklaracji dotyczącej źródeł ciepła i źródeł paliw złożonej w dniu 20 czerwca 2022 r. jako główne źródło ogrzewania zainstalowana i eksploatowane w domu skarżąca wskazała pompę ciepła.
Decyzją z dnia 27 października 2022 r., Wójt Gminy K. odmówił skarżącej przyznania dodatku węglowego. W uzasadnieniu decyzji podał, iż nie został spełniony warunek wymagany do przyznania wnioskodawcy dodatku węglowego. Organ powołał treść art. 2 ust. 1 i ust. 16 ustawy o dodatku węglowym oraz wskazał, że na podstawie danych uzyskanych z rejestrów publicznych ustalił, że głównym źródłem ogrzewania gospodarstwa domowego nie jest kocioł na paliwo stałe, kominek, koza, ogrzewacz powietrza, trzon kuchenny, piecokuchnia, kuchnia węglowa lub piec kaflowy na paliwo stałe, zasilane paliwami stałymi, wpisane lub zgłoszone do centralnej ewidencji emisyjności budynków do dnia 11 sierpnia 2022r.
W odwołaniu skarżąca domagała się pozytywnego rozpoznania swojej prośby. Zarzuciła, że dom ogrzewa kotłem węglowym. Posiada pompę ciepła, którą wykorzystuje wyłącznie na ogrzewanie wody. Zrezygnowała z ogrzewania domu pompą ciepła, ponieważ dom jest w starym budownictwie, nie jest docieplony, nie jest wymieniona instalacja grzewcza, przez co ogrzewanie pompą ciepła generowało zbyt wysokie koszty i nie stać jej było na opłacenie rachunków za prąd. Skarżąca wskazała, że składając deklarację do CEEB omyłkowo nie zaznaczyła kotła na paliwo stale, który posiada od 1995 roku.
Decyzją z dnia 21 listopada 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy powołał art. 2 ust. 15 i 16 ustawy o dodatku węglowym oraz wskazał, że podstawę wypłaty dodatku węglowego stanowi deklaracja złożona do centralnej ewidencji emisyjności budynków do dnia 11 sierpnia 2022 r., a na ten dzień jako źródło ciepła zadeklarowana została pompa ciepła jako zainstalowane i eksploatowane źródło ciepła (data wypełnienia i złożenia formularza to 20.06.2022r.), co zdaniem organu odwoławczego wykluczało przyznanie skarżącej dodatku węglowego.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżąca przyznała, że dokonała dwukrotnego zgłoszenia głównego źródła ogrzewania, czego przepisy jej nie zabraniają, jednak głównym źródłem ogrzewania jej domu jest kocioł węglowy, a nie pompa ciepła. Skarżąca zarzuciła, że organ dysponując dwoma wpisami do rejestru, przyjął jako wiarygodny pierwszy wpis (pompę ciepła), w żaden sposób tego nie weryfikując, pomimo, że w przypadku wątpliwości, był do tego zobligowany.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu organ wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje
Sąd uznał, że skarga jest zasadna..
Przedmiotem skargi była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia 21 listopada 2022 r. utrzymującą w mocy decyzję Wójta Gminy K. z dnia 27 października 2022 r. o odmowie przyznania skarżącej dodatku węglowego.
Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 5 sierpnia 2022 r. o dodatku węglowym (Dz.U. z 2022 r., poz. 1692 ze zm.; dalej powoływanej jako "u.d.w."), a w szczególności art. 2 ust. 1 tej ustawy, który stanowi, że dodatek węglowy przysługuje osobie w gospodarstwie domowym w przypadku, gdy głównym źródłem ogrzewania gospodarstwa domowego jest kocioł na paliwo stałe, kominek, koza, ogrzewacz powietrza, trzon kuchenny, piecokuchnia, kuchnia węglowa lub piec kaflowy na paliwo stałe, zasilane paliwami stałymi, wpisane lub zgłoszone do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o której mowa w art. 27a ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o wspieraniu termomodernizacji i remontów oraz o centralnej ewidencji emisyjności budynków (Dz.U. z 2022 r., poz. 438, 1561 i 1576), do dnia 11 sierpnia 2022 r., albo po tym dniu - w przypadku głównych źródeł ogrzewania wpisanych lub zgłoszonych po raz pierwszy do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o których mowa w art. 27g ust. 1 tej ustawy.
Poza sporem pozostaje, że dla otrzymania dodatku węglowego koniecznym do spełnienia warunkiem jest ogrzewanie gospodarstwa domowego (główne źródło ciepła) przez wymienione w art. 2 ust. 1 u.d.w. urządzenie grzewcze, to jest: kocioł na paliwo stałe, kominek, kozę, ogrzewacz powietrza, trzon kuchenny, piecokuchnię, kuchnię węglową lub piec kaflowy, w których spalane jest paliwo stałe, czyli zgodnie z definicją zawartą w art. 2 ust. 3 u.d.w. węgiel kamienny, brykiet lub palet zawierające co najmniej 85% węgla kamiennego. Ustalenie zatem w toku postępowania, że w budynku do jego ogrzewania zainstalowana jest pompa ciepła istotnie wykluczałoby możliwość przyznania dodatku węglowego.
Jednak wskazana okoliczność nie została jednoznacznie ustalona. Organy uznały bowiem, że jeżeli wymienione w art. 2 ust. 1 u.d.w. główne źródło ogrzewania gospodarstwa domowego nie zostało ujawnione w ewidencji emisyjności budynków na dzień 11 sierpnia 2022 r. stanowi to wystarczającą podstawę do odmowy przyznania dodatku węglowego.
Kolegium wskazało, że skarżąca w załączonej do akt sprawy deklaracji z dnia 20 czerwca 2022 r. dotyczącej źródeł ciepła i źródeł spalania paliw dla nieruchomości położonej w miejscowości K. zgłosiła dla ww. nieruchomości jedno zainstalowane i eksploatowane źródło ciepła: pompę ciepła. W dniu 18 sierpnia deklarację tą skorygowała, podając jako źródło ciepła kocioł na paliwo stałe (węgiel) oraz kominek/koza/ogrzewacz powietrza na paliwo stałe (drewno, pelet lub inny rodzaj biomasy, węgiel). W dniu 26 sierpnia 2022 r. skarżąca złożyła wniosek o wypłatę dodatku węglowego, wskazując w nim że głównym źródłem ogrzewania jej gospodarstwa jest kocioł na paliwo stałe.
Pomimo skorygowania przez skarżącą pierwotnej deklaracji Kolegium uznało, że organ I instancji prawidłowo uwzględnił stan wynikający z centralnej ewidencji emisyjności budynków na dzień 11 sierpnia 2022 roku, do której wprost odsyła przetoczony wyżej art. 2 ust. 1 u.d.w. Wyłączną podstawę prawną ustalenia stanu faktycznego pod tym względem jest zdaniem Kolegium stan na dzień 11 sierpnia 2022 r.
Kolegium wskazało, że skoro z widniejącego na dzień 11 sierpnia 2022r. wpisu w deklaracji dotyczącej źródeł ciepła i źródeł spalania paliw wynika, że głównym źródłem ciepła w gospodarstwie domowym skarżącej jest pompa ciepła, to dokonanie przez skarżącą korekty po 11 sierpnia 2022r. nie powoduje, że zostały spełnione przesłanki warunkujące przyznanie dodatku węglowego. Zdaniem Kolegium art. 2 ust. 3 ustawy o dodatku węglowym dla potrzeb tej ustawy wprowadza definicję pojęcia "paliwa stałego" i przepis ten musi być interpretowany ściśle. Skoro ze złożonej przed 11 sierpnia 2022 r. deklaracji, nie wynikało, że podstawowym źródłem ciepła w przypadku skarżącej jest "węgiel kamienny, brykiet lub pelet zawierające co najmniej 85% węgla kamiennego", to brak jest podstaw do przyznania dodatku węglowego.
W konsekwencji organy ustaliły w przedmiotowej sprawie jedynie okoliczności, które zostały ujawnione w centralnej ewidencji emisyjności budynków we wskazanej w art. 2 ust. 1 u.d.w. dacie, to jest w dniu 11 sierpnia 2022r. Ponieważ późniejszym wniosku o przyznanie dodatku węglowego skarżąca pod groźbą odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych oświadczeń wskazała, że ogrzewa gospodarstwo domowe kotłem na paliwo stałe w rozumieniu art. 2 ust. 3 u.d.w., poczynione przez organy ustalenie należy uznać za niewystarczające dla dokonania oceny wniosku skarżącej.
Wobec sprzeczności pomiędzy treścią oświadczenia skarżącej, a treścią ujawnioną w centralnej ewidencji emisyjności budynków na podstawie deklaracji złożonej w dniu 20 czerwca 2022 r. zaistniały bowiem wątpliwości co do faktycznego źródła, jakim ogrzewane jest gospodarstwo domowe skarżącej. Na te rozbieżności powinien zwrócić uwagę organ odwoławczy, ponieważ w odwołaniu skarżąca wyjaśniła powody złożenia dwóch deklaracji o różnej treści. Wątpliwości powyższe powinny być w sprawie jednoznacznie rozstrzygnięte ponieważ są istotne w świetle treści art. 2 ust. 1 u.d.w.
Zdaniem Sądu dokonana przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu wykładnia art. 2 ust. 1 u.d.w. prowadzi do rezultatów sprzecznych z celem wprowadzenia wskazanego przepisu, jakim jest zagwarantowanie przyznania dodatku węglowego tym osobom, które faktycznie ogrzewają swoje gospodarstwo domowe węglem. Organ zajął bowiem stanowisko, że wskazana w powołanym przepisie data - 11 sierpnia 2022 r., stanowi jedyny wyznacznik dla weryfikacji źródła ogrzewania danego gospodarstwa domowego, poprzez sprawdzenie jakie źródło ogrzewania figurowało w tej dacie w centralnej ewidencji emisyjności budynków.
Dokonana przez organ wykładnia wskazanego przepisu jest błędna. Z literalnego brzmienia wskazanego przepisu art. 2 ust. 1 u.d.w nie wynikają przyjęte przez organ wnioski, to jest powiązanie go z art. 2 ust. 15 u.d.w. w ten sposób, że przyjęto, że dokonywana przez wójta, burmistrza lub prezydenta miasta weryfikacja wniosku o dodatek węglowy, o której mowa w tym przepisie, w szczególności w zakresie zgłoszenia lub wpisania głównego źródła ogrzewania w centralnej ewidencji emisyjności budynków, musi i może być dokonywana przez organ jedynie poprzez ustalenie, jakiego rodzaju źródło ogrzewania figurowało w centralnej ewidencji emisyjności budynków na dzień 11 sierpnia 2022 r. (vide: wyroki WSA w Krakowie z dnia 28 marca 2023 r. III SA/Kr 1879/22 oraz 30 maja 2023 r. III SA/Kr 196/23 i III SA/Kr 254/23)
W przedmiotowej sprawie nie uwzględniono, że na mocy art. 50 ust. 1 pkt g ustawy z dnia 19 września 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach w zakresie niektórych źródeł ciepła w związku z sytuacją na rynku paliw (Dz.U. z 2022 r., poz. 1967 ze zm., dalej powoływanej jako "ustawa zmieniająca") doszło do istotnej nowelizacji ustawy o dodatku węglowym, poprzez dodanie do art. 2 ust. 15a-15e. ustawa ta, zgodnie z art. 64 ustawy zmieniającej weszła w życie z dniem 20 września 2022 r. Skarżąca złożyła wniosek w dniu 28 sierpnia 2022 r., a organy rozpoznając ten wniosek i wydając decyzję po dniu 20 września 2022 r. miały obowiązek respektować treść art. 2 ust. 15a – 15e ustawy u.d.w.
Zgodnie z art. 2 ust. 15a ustawy u.d.w. dokonując weryfikacji wniosku o wypłatę dodatku węglowego, wójt, burmistrz albo prezydent miasta bierze pod uwagę w szczególności: 1) informacje wynikające z deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, o której mowa w art. 6m ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2022 r. poz. 1297, 1549 i 1768);
2) informacje uzyskane w związku z postępowaniem o przyznanie: a) świadczeń rodzinnych oraz dodatków do zasiłku rodzinnego, o których mowa odpowiednio w art. 2 i art. 8 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2022 r. poz. 615 i 1265), b) świadczenia wychowawczego, o którym mowa w art. 4 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz.U. z 2022r. poz. 1577), c) dodatku osłonowego, o którym mowa w art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o dodatku osłonowym (Dz.U. z 2022r. poz. 1, 202 i 1692), d) dodatku mieszkaniowego, o którym mowa w art. 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2021 oraz z 2022 r. poz. 1561);
3) dane zgromadzone w rejestrze PESEL oraz rejestrze mieszkańców, o których mowa odpowiednio w art. 6 ust. 1 i art. 6a ust. 1 ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności (Dz.U. z 2022 r. poz. 1191).
Już z treści wskazanego przepisu wynika więc, że weryfikacja wniosku o przyznanie dodatku węglowego ma charakter wszechstronny i nie polega jedynie na sprawdzeniu danych widniejących w ewidencji emisyjności budynków i tylko na dzień 11 sierpnia 2022 r. Stan faktyczny sprawy istotny z punktu widzenia art. 2 ust. 1 u.d.w. może być zatem ustalony w oparciu o inne dostępne organowi dane, które zostały przykładowo wymienione w art. 2 ust. 15a ustawy. Oznacza to, że katalog źródeł i informacji, w oparciu o które organ może dokonać weryfikacji wniosku o dodatek węglowy, ma w tym zakresie charakter otwarty.
Tym samym brak ustalenia rzeczywistego stanu faktycznego w zakresie źródła ciepła w gospodarstwie domowym skarżącej jest w ocenie Sądu nie do zaakceptowania, tak w świetle art. 2 ust. 15a i następnych ustawy o dodatku węglowym, jak i ogólnych zasad postępowania administracyjnego, wynikających z ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. k.p.a. (Dz.U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm.).
Zgodnie z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. organy administracji w toku postępowania tak z urzędu, jak i na wniosek podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz mają obowiązek w wyczerpujący sposób zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. W przedmiotowej sprawie organy nie sprostały wskazanym w art. 7 k.p.a. oraz 77 § 1 k.p.a. obowiązkom. Do wydania zaskarżonej decyzji doszło bowiem pomimo posiadania przez organ informacji, że stan ujawniony w deklaracji na dzień 11 sierpnia 2022 r. może różnić się od stanu rzeczywistego.
Wprowadzone nowelizacją przepisy art. 2 ust. 15b-15e ustawy u.d.w. w ocenie Sądu potwierdzają, że stanowisko organu opierające się na tym, że w sprawach dotyczących dodatku węglowego nie prowadzi się postępowania wyjaśniającego wykraczającego poza zbadanie stanu ewidencji emisyjności budynków na dzień 11 sierpnia 2022 r., nie znajduje oparcia w przepisach prawa.
Z powyższych względów, z uwagi na błędną wykładnię art. 2 ust. 1 w zw. z art. 2 ust. 15 u.d.w. oraz naruszenie przepisów postępowania w postaci art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 2 ust. 15a i następnych u.d.w. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.
Wskazania co do dalszego postępowania wynikają z powyższych rozważań. Rozpoznanie wniosku skarżącej o przyznanie dodatku węglowego powinno zatem nastąpić z uwzględnieniem dokonanej przez Sąd wykładni art. 2 ust. 1, ust. 15, ust. 15a-15e u.d.w. oraz ogólnych zasad postępowania dowodowego, a zatem zadaniem organów będzie jednoznaczne ustalenie źródła ogrzewania gospodarstwa domowego skarżącej i rodzaju stosowanego paliwa, na podstawie już posiadanych informacji oraz rozważenie przeprowadzenia w sprawie wywiadu środowiskowego w miejscu zamieszkania skarżącej, bądź innych dowodów, po wskazaniu stronie potrzeby ich przeprowadzenia.