Uzasadnienie
Wojewódzki Inspektor Sanitarny decyzją z dnia 28 czerwca 2018 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] 2018 r. nr [...], nr [...], nr [...] w przedmiocie nałożenia na D. S., dalej: skarżący, opłaty w wysokości 2.120,40 zł jako koszt zniszczenia oraz koszt badania toksykologicznego wraz z opinią biegłego produktów zabezpieczonych w trakcie kontroli w dniu 9 września 2015 r. w lokalu "H" w K. Powyższa decyzja zapadła w następujących okolicznościach stanu faktycznego:
W dniu 9 września 2015 r. kontrolerzy Państwowej Inspekcji Sanitarnej przeprowadzili w lokalu "H" w K, przy ul. K kontrolę w zakresie przestrzegania przez przedsiębiorcę przepisów regulujących zakaz wprowadzania do obrotu na terytorium Rzeczypospolitej środków zastępczych i nowych substancji psychoaktywnych.
Podczas kontroli stwierdzono, iż w obrocie znajdują się produkty w opakowaniach jednostkowych o nazwach: "SIL oznakowane jako Sex Talisman – 2 szt., KCS oznakowane jako Sex Talisman – 2 szt., GStD oznakowane jako Erotic Amulet – 3 szt., ASTP oznakowane jako Erotic Amulet – 3 szt., MES oznakowane jako Erotic Amulet – 3 szt., MSTF oznakowane jako Erotic Amulet – 2 szt., LSTL oznakowane jako Erotic Amulet – 5 szt.
W trakcie kontroli dokonano zabezpieczenia tych produktów zgodnie z protokołem poboru prób nr [...] z dnia 9 września 2015 r. oraz postanowieniem o zabezpieczeniu produktu [...]z dnia 9 września 2015 r.
Powiatowy Inspektor Sanitarny decyzją wydaną w dniu 10 września 2015 r. o nr [...] znak: [...] wycofał ujawnione produkty z obrotu na czas niezbędny do przeprowadzenia oceny i badań bezpieczeństwa, nie dłuższy niż 18 miesięcy od dnia ich zabezpieczenia.
W dniu 24 listopada 2015 r. Wojewódzki Inspektor Sanitarny decyzją znak [...] utrzymał w mocy powyższe rozstrzygnięcie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 28 października 2016 r., sygn. akt. III SA/Kr 216/16 oddalił skargę na ww. decyzję.
Na podstawie wyników badań wykonanych przez Uniwersytet Collegium Medium, Katedra i Zakład Medycyny Sądowej (sprawozdanie sądowo-lekarskie z dnia 6 maja 2016 r., znak: [...]) Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny wydał w dniu [...] 2016 r. decyzję znak: [...] zakazującą wprowadzania do obrotu produktów zabezpieczonych w dniu kontroli o nazwach: KKS oznakowanych jako Sex Talisman, SIL oznakowanych jako Sex Talisman, GSTD oznakowanych jako Erotic Amulet, ASTP oznakowanych jako Erotic Amulet, MES oznakowanych jako Erotic Amulet, MSTF oznakowanych jako Erotic Amulet, LSTL oznakowanych jako Erotic Amulet.
Wojewódzki Inspektor Sanitarny decyzją z dnia 28 lipca 2016 r. znak [...] zmienił ww. decyzję odnośnie produktu opisanego w pkt 2 w ten sposób, że:
(1) zakazał wprowadzania do obrotu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej produktu (wyrobu) o nazwie KKS oznakowanego jako Sex Talisman, produkt w jednorazowym opakowaniu z tworzywa sztucznego (w kolorze srebrnym), wielkości 4x5 cm opakowanie z etykietą o treści: "[...]" oznakowany jako ST, [...], zawierających w swoim składzie PV8, substancję stanowiącą środek zastępczy w rozumieniu ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii, (2) orzekł o zniszczeniu wskazanych w pkt. I. 1 niniejszej decyzji próbek na koszt strony postępowania oraz (3) uchylił zaskarżoną decyzję odnośnie pozostałych produktów (wyrobów) – z uwagi na przedwczesność orzeczenia w tym zakresie, gdyż wyniki badań nie dały pewności odnośnie charakteru wyrobów, to znaczy ekspertyza sądowo – lekarska wykazała jedynie "prawdopodobnie" obecność substancji stanowiącej środek zastępczy w rozumieniu przepisu art. 4 pkt 27 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii.
Organ I instancji, ponownie rozpoznając sprawę, uzupełnił materiał dowodowy poprzez uzyskanie uzupełniającej ekspertyzy sądowo – lekarskiej z dnia 16 listopada 2016 r. oraz sprawozdania sądowo - lekarskiego z przeprowadzonych badań toksykologicznych z dnia 5 grudnia 2017 r., znak: [...].
W dniu [...] 2018 r. organ wydał decyzje:
- 1. Nr [...] zakazującą wprowadzenia do obrotu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej określonych produktów oraz orzekającą o przepadku na rzecz Skarbu Państwa oraz o zniszczeniu na koszt skarżącego produktów zabezpieczonych w trakcie kontroli w dniu 9 września 2015r. o określonych nazwach; decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] 2018 r. nr [...] i jest prawomocna w związku z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 21 marca 2019 r. sygn. akt III SA/Kr 988/18 i orzeczeniem NSA z dnia 28 maja 2020 r. sygn. akt II OSK 2566/19;
- 2. Nr [...] nakładającą na skarżącego karę pieniężną w wysokości 20.000 zł za wprowadzanie do obrotu na terytorium RP produktów posiadających w swoim składzie określone substancje;
- 3. Nr [...] ustalającą skarżącemu opłatę w kwocie 410 zł za czynności wykonane w ramach bieżącego nadzoru sanitarnego polegającego na przeprowadzeniu kontroli w dniu 9 września 2015r.;
- 4. Nr [...] ustalająca skarżącemu opłatę w wysokości 2.120,40 zł jako koszt zniszczenia oraz koszt badań toksykologicznych wraz z opinią biegłego produktów zabezpieczonych w trakcie kontroli w dniu 9 września 2015r., szczegółowo opisanych w tej decyzji.
W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że na wysokość opłaty składa się koszt badań zakwestionowanych produktów w wysokości 2.066,40 zł oraz koszt zniszczenia produktów określonych w decyzji w kwocie 54,00 zł.
Jako podstawę prawną wydania tej decyzji organ wskazał art.27c ust.6 ustawy z dnia 14 marca 1985r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz.U.2017.1261).
Przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu sądowym jest decyzja wymieniona w pkt.4.
W odwołaniu od powyższej decyzji (wymienionej w pkt.4) skarżący podniósł zarzut skierowania decyzji do podmiotu nie będącego stroną w sprawie, gdyż winien być nią właściciel lokalu tj. A Sp. z o.o.. Ponadto skarżący zakwestionował przypisaną mu odpowiedzialność finansową za kontrolę produktu, w którym nie stwierdzono cech substancji psychoaktywnych. W ocenie skarżącego organ powołał w zaskarżonej decyzji wadliwą podstawę prawną.
Wojewódzki Inspektor Sanitarny utrzymując w mocy zaskarżona decyzję stwierdził, że jedynym podmiotem wprowadzającym do obrotu środki zastępcze był skarżący, który prowadził w kontrolowanym lokalu niezarejestrowaną działalność gospodarczą. Organ podniósł, że skarżący nie przedstawił żadnego dowodu na okoliczność, że działalność gospodarczą prowadził inny podmiot. Skarżący nie zaprzeczył sprzedaży ujawnionych produktów, co oznacza, że wprowadzał do obrotu środki zastępcze i substancje psychoaktywne.
Odnosząc się do zarzutu odwołania związanego z wadliwym powołaniem przepisów prawnych, tj. przepisów rozporządzenia Ministra Zdrowia w sprawie wykazu nowych substancji psychoaktywnych, które weszło w życie po dacie kontroli tj. po dniu 9 września 2015 r., organ wskazał, że nie zasługuje on na uwzględnienie. Organ administracji publicznej w sytuacji braku przepisów intertemporalnych, co miało miejsce w niniejszej sprawie, powinien uwzględnić stan prawny istniejący w dniu wydawania decyzji.
Na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego wpłynęła skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, w której skarżący zarzucił naruszenia przepisów postępowania, a to art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, art. 136 oraz art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, dalej Kpa, poprzez niewyjaśnienie przez organy obu instancji stanu faktycznego sprawy, co skutkowało błędnym ustaleniem strony postępowania.
W ocenie skarżącego uzasadnienie decyzji wydanych przez obie instancje nie zawierają właściwego uzasadnienia faktycznego, ani prawnego i nie wyjaśniają przesłanek podjętych rozstrzygnięć.
Postępowanie administracyjne było prowadzone – zdaniem skarżącego – z naruszeniem art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 6 oraz 8 Kpa, gdyż organy nie działały w granicach prawa i w formach wskazanych przez prawo w sposób budzący zaufanie uczestników postępowania do władzy publicznej.
Ponadto w sprawie został naruszony art. 9 Kpa poprzez niepoinformowanie skarżącego o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalanie praw skarżącego i obowiązków, w tym o możliwości przypisania skarżącemu odpowiedzialności za wprowadzanie do obrotu środków zastępczych oraz nowych substancji psychoaktywnych.
Naruszono również art. 138 § 1 pkt 1 Kpa poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, pomimo, że wydana została ona z naruszeniem przepisów prawa zarówno procesowego, jak i materialnego.
Skarżący zarzucił również naruszenia przepisów prawa materialnego, a to 44c ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 34 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii poprzez dokonanie przez organy obu instancji błędnej wykładni pojęcia "wprowadzanie do obrotu" (środków zastępczych).
Wskazując na powyższe okoliczności skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającą ją decyzją organu I instancji oraz o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje
Stosownie do art.1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.2018.2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że przedmiotem kontroli Sądu jest zgodność zaskarżonej decyzji z przepisami prawa.
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że przedmiotem kontroli sądowej jest decyzja Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia 28 czerwca 2018 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] 2018 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia na skarżącego opłatę w wysokości 2.120,40 zł jako koszt zniszczenia, badania toksykologicznego oraz sporządzenia opinii przez biegłego tj. kosztów dotyczących produktów zabezpieczonych w trakcie kontroli w dniu 9 września 2015 r. w lokalu "H" w K. W niniejszym postępowaniu Sąd nie dokonuje kontroli decyzji w przedmiocie zakazu wprowadzenia określonych produktów do obrotu. Ta kwestia została prawomocnie przesądzona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 maja 2020r., sygn.akt II OSK 2566/19. W wyroku tym Sąd jednoznacznie stwierdził, że stroną postępowania w sprawie wprowadzania do obrotu zakwestionowanych w czasie kontroli produktów jest skarżący.
W związku z tym w niniejszym postępowaniu nie mogła odnieść zamierzonego skutku argumentacja skargi dotycząca podmiotu wprowadzającego produkty do obrotu, ani kwestia, czy produkty te były objęte zakazem wprowadzenia do obrotu i na jakiej podstawie.
Niniejsze postępowanie jest postępowaniem wtórnym, pochodnym w stosunku do postępowania głównego, którego przedmiotem było wprowadzanie do obrotu określonych produktów i to w aspekcie wyłącznie kosztów wynikających z postepowania głównego.
W związku z powyższym za oczywiście bezzasadny należy uznać zarzut skargi, że w kontrolowanym przez Sąd postępowaniu administracyjnym organy obu instancji nie dołożyły należytej staranności w ustaleniu stanu faktycznego, tak jak bezzasadny jest zarzut o naruszeniu przez organy art.7 Konstytucji RP, art.9, art.138 § 1 Kpa oraz art.44c ust.1 w zw. z art.4 pkt.34 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii. Uzasadnienie wskazanych zarzutów dotyczy postępowania w sprawie wprowadzenia do obrotu określonych produktów, a wskazane przepisy nie były podstawą wydania decyzji stanowiących przedmiot niniejszego postępowania sądowego.
Jak wyżej podniesiono, przedmiotem niniejszego postępowania są koszty wynikłe z postępowania głównego, w ramach którego orzeczono o przepadku na rzecz Skarbu Państwa i zniszczeniu na koszt skarżącego zakwestionowanych produktów.
Sąd podzielił stanowisko organów, że koszty prowadzonego postępowania i badań laboratoryjnych związanych ze sprawowaniem bieżącego i zapobiegawczego nadzoru sanitarnego ponosi osoba zobowiązana do przestrzegania wymagań higienicznych i zdrowotnych – art.36 ust.1 i 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej.
Opłat takich nie pobiera się jedynie wtedy, gdy w wyniku badań lub czynności wykonanych w ramach bieżącego nadzoru sanitarnego nie stwierdzono naruszenia tych wymagań (ust. 2).
Z brzmienia powyższych przepisów jednoznacznie wynika, że konieczną przesłanką pobrania opłaty, o jakiej mowa w art. 36 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, jest naruszenie wymagań higienicznych i zdrowotnych i to niezależnie od tego, czy opłata ta dotyczy wykonanych badań laboratoryjnych, czy też innych czynności podjętych organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w związku ze sprawowaniem bieżącego (art. 3 ustawy w/w), bądź zapobiegawczego (art.
- 4) nadzoru sanitarnego.
Zawarte w ww. art. 36 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej sformułowanie "badania laboratoryjne oraz inne czynności" należy traktować rozdzielnie, gdyż "inne czynności" nie muszą być wykonywane tylko w związku z badaniami laboratoryjnymi. Czynności te dotyczą szeroko rozumianego postępowania kontrolnego, obejmującego czynności pozostające w "merytorycznym związku", czyli stanowiące przejaw nadzoru sanitarnego (por. m. in. wyrok NSA z 30 maja 2016 r., sygn. akt II OSK 2281/14 i powołane tam orzecznictwo). Nie jest możliwe sprecyzowanie wszystkich czynności, wykonywanych przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w związku ze sprawowaniem nadzoru sanitarnego, zarówno zapobiegawczego, jak i bieżącego. Dla zastosowania tego przepisu istotne jest natomiast to, czy dane czynności służą celowi kontroli, a więc zmierzają do ustalenia okoliczności faktycznych sprawy.
Czynnością kontrolną może być zatem w zasadzie wszystko, co nie jest sprzeczne z prawem. Z podanych wyżej przyczyn ustawodawca, określając w art. 36 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej czynności, za jakie pobierane są opłaty, posłużył się pojęciem "inne czynności". Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z 18 stycznia 2017 r., sygn. akt II OSK 1071/15 stwierdził, że " na podstawie art. 36 ust. 1 u.p.i.s. można pobierać opłaty za "inne czynności", które nie są badaniami laboratoryjnymi". I tak np. opłaty pobierane za "inne czynności", wykonywane w związku ze sprawowaniem zapobiegawczego nadzoru sanitarnego, na podstawie art. 36 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, mogą obejmować również koszty postępowania administracyjnego, rozumiane, jako wydatki poniesione przez organy, związane z wydaniem postanowienia, czy też decyzji administracyjnej (np. wyrok NSA z 4 kwietnia 2008 r., sygn. II OSK 366/07).
Warunkiem pobrania opłaty za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w związku ze sprawowaniem bieżącego nadzoru sanitarnego, w wysokości kosztów ich wykonania, jest stwierdzenie przez dokonujący czynności kontrolnych organ uchybień wymagań higienicznych i zdrowotnych.
Z kolei art.44 c ust.6 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii stanowi, że koszty prowadzonego postępowania i badań, o których mowa w ust.1, w wyniku których stwierdzono, że badany produkt, o którym mowa w ust.1, jest środkiem zastępczym albo nową substancja psychoaktywną, oraz koszty zniszczenia tego produktu ponosi strona postepowania.
Jak wyjaśnił organ odwoławczy, a Sąd podziela to stanowisko, w przytoczonym przepisie chodzi o postępowanie o wstrzymanie wytwarzania lub wycofania z obrotu.
W rozpatrywanej sprawie taka sytuacja niewątpliwie miała miejsce, gdyż potwierdziły to wyniki szczegółowo opisanych przez organ odwoławczy badań laboratoryjnych oraz wykazane koszty zniszczenia.
Skoro w odrębnym postępowaniu, dotyczącym zakazu wprowadzenia do obrotu określonych produktów oraz orzekającym przepadek wskazanych w decyzji produktów zostało prawomocnie potwierdzone, że to skarżący był podmiotem wprowadzającym do obrotu produkty, które w wyniku przeprowadzonych badań laboratoryjnych zostały uznane za środki zastępcze lub nowe substancje psychoaktywne, to w ustalonym przez organy stanie faktycznym spełnione zostały przesłanki do ustalenia przez te organy opłaty za czynności związane z kosztem badań laboratoryjnych oraz z kosztem zniszczenia zakwestionowanych produktów.
Decyzję tę należało skierować do skarżącego jako osoby uznanej (w postępowaniu głównym) za podmiot wprowadzający do obrotu tego rodzaju produkty i wobec którego orzeczono przepadek tych produktów.
Organy w sposób prawidłowy ustaliły zatem istotne w przedmiotowej sprawie okoliczności. Prawidłowość tę potwierdził wyrok NSA z dnia 28 maja 2020r., sygn.akt II OSK 566/19. Organy wskazały w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji sposób obliczenia opłaty, a skarżący tych wyliczeń nie kwestionował.
Mając na uwadze powyższe okoliczności skargę należało oddalić na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn., Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.).
O kosztach orzeczono na podstawie art. 250 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przyznając wyznaczonemu z urzędu pełnomocnikowi skarżącego – koszty nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu w wysokości wynikające z § 21 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu (Dz. U. z 2016 r., poz. 1715 ze zm.).