Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodziz 25 lipca 2023 r., sygn. akt III SA/Łd 103/23

Uzasadnienie

Decyzją z 28 grudnia 2022 r. nr UP-1013/2022, wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2022 r. poz. 2000 ze zm.), zwanej dalej k.p.a., w związku z art. 83 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 1009 ze zm.), zwanej dalej u.s.u.s., po rozpoznaniu wniosku O.N. o ponowne rozpatrzenie sprawy - Zakład Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z 2 listopada 2022 r. nr 2343/2022 o odmowie umorzenia należności z tytułu składek.

W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny.

1 września 2022 r. wpłynął do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniosek O.N, w którym zwróciła się o umorzenie należności z tytułu składek. W uzasadnieniu wniosku powołała się na swoją trudną sytuację finansową i zdrowotną.

Zakład Ubezpieczeń Społecznych decyzją z 2 listopada 2022 r.:

1. 1) odmówił umorzenia należności z tytułu składek za zatrudnionych pracowników oraz za osobę prowadzącą działalność gospodarczą w łącznej kwocie 139 177,20 zł, w tym na:
2. - ubezpieczenia społeczne z tytułu składek za okres od 01/2011-02/2011, 03/2013-09/2015, 11/2015-11/2018, 03/2019-10/2020, 12/2020, 02/2021, 07/2021-07/2022;
3. - ubezpieczenie zdrowotne z tytułu składek za okres od 06/2013-03/2015, 05/2015-06/2015, 09/2015-11/2018, 03/2019-10/2020, 12/2020, 02/2021, 07/2021-07/2022;
4. - Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych z tytułu składek za okres od 03/2013-03/2015, 05/2015-06/2015, 09/2015-11/2018 oraz odsetek liczonych od 1 września 2022 r. i kosztów upomnienia;
5. 2) odmówił umorzenia należności z tytułu składek osoby ubezpieczonej będącej równocześnie płatnikiem tych składek, w tym na:
6. - ubezpieczenia społeczne z tytułu składek za okres od 01/2011-02/2011, 03/2013-09/2015, 11/2015-11/2018, 03/2019-10/2020, 12/2020, 02/2021, 07/2021-07/2022;
7. - ubezpieczenie zdrowotne z tytułu składek za okres od 06/2013-03/2015, 05/2015-06/2015, 09/2015-11/2018, 03/2019-10/2020, 12/2020, 02/2021, 07/2021-07/2022;
8. - Fundusz Pracy z tytułu składek za okres od 03/2013-03/2015, 05/2015-06/2015, 09/2015-11/2018 oraz odsetek liczonych od 1 września 2022 r. i kosztów upomnienia.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy strona podniosła, że wydana decyzja jest całkowicie nieprawidłowa i krzywdząca. Poinformowała, że działalność gospodarcza została zakończona, gdyż stan jej zdrowia na to nie pozwala. Oświadczyła, że utraciła zasiłek z MOPS w wysokości 719,00 zł, który pobierała tylko dwa miesiące. Dodała, że sprawa o rentę jest w toku.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, że analiza zgromadzonego materiału dowodowego nie wykazała okoliczności, które skutkowałyby umorzeniem zobowiązania na podstawie przepisu art. 28 ust. 2 i 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych; z analizy sprawy wynika że spełnione zostały co najmniej trzy z wymienionych w tym artykule przesłanek; a mianowicie nastąpiło zaprzestanie wykonywania działalności gospodarczej przy jednoczesnym braku majątku, z którego można by egzekwować należności; nie ma też małżonka, następców prawnych ani możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów o.p. Ponadto podniosła, że komornik stwierdził brak majątku, z którego można by prowadzić egzekucję i jest oczywiste że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne; egzekucja z renty czy zasiłku z MOPS jest niedopuszczalna.

Niebawem zostanie złożony wniosek o upadłość. Zdaniem strony analiza zgromadzonego materiału dowodowego wykazała, że opłacenie składek pozbawiłoby ją i rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych, poniosła straty materialne w wyniku pandemii, utraciła możliwość zarobkowania, bowiem strata to szkoda rzeczywista i utracone korzyści jakie mogłaby zostać osiągnięte, gdyby pracowała.

Zaskarżoną decyzją Zakład Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy powyższe rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu organ wskazał, że 1 września 2022 r. do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wpłynęło oświadczenie o stanie rodzinnym i majątkowym oraz sytuacji materialnej osoby fizycznej, która nie prowadzi pełnej księgowości. Z przedłożonego oświadczenia wynika, że od sierpnia 2015 r. wnioskodawczyni jest rozwiedziona, jest mikroprzedsiebiorcą, działalność wygenerowała:

1. - w 2020 r. - przychód 12 760,00 zł; koszty 6 380,00 zł; dochód 6 380,00 zł;
2. - w 2021 r. - przychód 18 450,00 zł; koszty 9 225,00 zł; dochód 9.225,00 zł;
3. - w 2022 r. - przychód 7 750,00 zł; koszty 3 875,00 zł; dochód 3 875,00 zł;

ZUS wskazał, że opłaty nabywców tylko natychmiastowe - wszyscy/prawie wszyscy (>80%) klienci realizują płatności w terminie, firma ma wielu odbiorców, ale dostawy są realizowane przez kilku dostawców (nawet 80% dostaw realizowanych przez mniej niż 5 dostawców0, firma nie jest w grupie kapitałowej, nie otrzymuje grantów lub dotacji.

Organ ustalił, że strona nie pracuje zarobkowo, nie pobiera renty, emerytury, nie posiada dochodu z innych źródeł, pobiera zasiłek z pomocy społecznej w wysokości 719,00 zł, nie korzysta z innych form pomocy, ponosi stałe wydatki związane z utrzymaniem: z tytułu miesięcznych opłat w wysokości 300,00 zł, koszty związane z leczeniem w wysokości 200,00 zł oraz inne w wysokości 400,00 zł, gospodarstwo domowe prowadzi z córką – J.P. (20 lat), która nie uzyskuje żadnego dochodu, nie posiada zobowiązań finansowych, nie posiada domu, mieszkania, gospodarstwa rolnego, innych nieruchomości, praw majątkowych oraz wierzytelności, posiada samochód marki Renault model Espace, rok produkcji 1999.

Strona w 2012 r. zachorowała na nowotwór jajnika, z którym walczyła około 3 lata. W tym roku nastąpiło wznowienie choroby. Jest w trakcie diagnozy i przed leczeniem. Do akt sprawy załączona została dokumentacja potwierdzająca schorzenia. Jednocześnie ustalono, że wnioskodawczyni legitymuje się schorzeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności z 5 lipca 2022 r. Zgodnie z tym orzeczeniem jest osobą z naruszoną sprawnością organizmu, niezdolną do pracy albo zdolną do pracy jedynie w warunkach pracy chronionej, lub wymagającą czasowej albo częściowej pomocy innych osób w celu pełnienia ról społecznych.

W toku postępowania ZUS korzystał z danych wygenerowanych z systemu CEiDG, CEP, Bazy Danych Ksiąg Wieczystych i ustalił, że wnioskodawczyni prowadziła działalność gospodarczą w zakresie sprzedaży detalicznej wyrobów tekstylnych, odzieży i obuwia prowadzonej na straganach i targowiskach (kod PKD 47.82.Z), obecnie strona nie podlega do ubezpieczeń w ZUS, nie jest zarejestrowana w Urzędzie Pracy, 8 listopada 2022 r. została wydana decyzja odmawiająca prawa do świadczenia rentowego, posiada samochód osobowy Renault Espace z 2007 r.,nie jest właścicielem lub współwłaścicielem samochodu.

ZUS zweryfikował zadłużenie w zakresie ewentualnego ich przedawnienia i stwierdził, że należności z tytułu składek są wymagalne i nie uległy przedawnieniu. Zakład Ubezpieczeń Społecznych ustalił, że nie upłynął jeszcze termin, w którym należności mogą być dochodzone. Czynności mające wpływ na zawieszenie biegu przedawnienia zostały wyjaśnione w decyzji ZUS z 2 listopada 2022 r. i pozostają aktualne. Z uzasadnienia decyzji z 2 listopada 2022 r. wynika zaś, że w stosunku do strony prowadzone jest postępowanie egzekucyjne, należności figurujące na koncie są wymagalne i nie uległy przedawnieniu. Organ wskazał, że na zawieszenie biegu przedawnienia miało wpływ wdrożenie przymusowego dochodzenia dla należności za wskazane okresy i powołał treść art. 24 ust. 5b u.s.u.s.

ZUS odwołał się do treści art. 28 ust. 2 i art. 30 u.s.u.s. i wskazał, że:

1. - przesłanka wymieniona w art. 28 ust. 3 pkt 1 u.s.u.s. nie wystąpiła z przyczyn oczywistych;
2. - przesłanki określone w art. 28 ust. 3 pkt 2,4,4b i 4c u.s.u.s. nie zachodzą, ponieważ nie pozyskano żadnych dokumentów, z których wynikałoby, że:
3. 1) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości lub umorzył postępowania upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 oraz art. 361 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo upadłościowe,
4. 2) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym,
5. 3) nie nastąpiło zaspokojenie należności w umorzonym postępowaniu upadłościowym,
6. 4) ogłoszono upadłość, o której mowa w części III w tytule V ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe;
7. - nie zachodzi przesłanka wymieniona w art. 28 ust. 3 pkt 3 u.s.u.s. - zaprzestanie prowadzenia działalności gospodarczej nastąpiło 1 sierpnia 2022 r., natomiast wykreślenie wpisu z Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej nastąpiło 16 listopada 2022 r.; jednocześnie nie wystąpiła przesłanka braku następców prawnych; zgodnie z wykładnią językową przywołanego przepisu wszystkie wymienione okoliczności, tj.: zakończenie prowadzenia działalności gospodarczej, brak majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, muszą wystąpić łącznie - wystąpienie którejkolwiek z ww. okoliczności wyklucza stwierdzenie zajścia przedmiotowej przesłanki;
8. - przesłanka określona w art. 28 ust. 3 pkt 4a u.s.u.s. nie zachodzi w niniejszej sprawie, ponieważ wysokość nieopłaconych składek przekracza kwotę kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym - zgodnie z rozporządzeniem Ministra Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej z 5 stycznia 2021 r. w sprawie wysokości kosztów upomnienia doręczanego zobowiązanemu przed wszczęciem egzekucji administracyjnej (Dz. U. z 2021 r., poz.
9. 67) wysokość kosztów upomnienia wynosi 16,00 zł

Ponadto organ wskazał, że przesłanka wymieniona w art. 28 ust. 3 pkt 5 u.s.u.s. nie zachodzi - w niniejszej sprawie Naczelnik Urzędu Skarbowego w Skierniewicach 18 listopada 2020 r. zakończył egzekucję prowadzoną na podstawie dalszego tytułu wykonawczego/odpisu tytułu wykonawczego; tytuły wykonawcze skierowane zostały przez Dyrektora Zakładu Ubezpieczeń Społecznych do organu egzekucyjnego, celem prowadzenia egzekucji ze środka, do którego zastosowania nie był uprawniony Dyrektor Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych; w przedmiotowych wnioskach wierzyciel oświadczył, że nie dysponuje informacjami o składnikach majątkowych, z których można by prowadzić skuteczną egzekucję; tytuły wykonawcze kilkakrotnie przydzielano do służby, na okoliczność czego spisano raporty o niemożności dokonania czynności egzekucyjnych z powodu nieobecności strony; dokonano również kilku częściowych pobrań pieniędzy; z uwagi na brak kontaktu ze stroną pismem z 29 maja 2020 r. wystąpiono do Komendy Miejskiej Policji w Skierniewicach z wnioskiem o pomoc w ustaleniu miejsca zamieszkania bądź pobytu; w odpowiedzi na przedmiotowe pismo uzyskano informację, że pod adresem S. ul. [...][...] nikt nie mieszka; z informacji uzyskanej od sąsiadów wynikało, że strona nie mieszka pod tym adresem od ponad roku; zanim mieszkanie zostało sprzedane wnioskodawczyni rozwiodła się i sąsiedzi nic wiedzieli gdzie przebywa.

Ponadto ustalono, że wnioskodawczyni nie figurowała jako strona czynności cywilnoprawnych w systemie "Czynności Majątkowe", nie figurowała również jako właściciel nieruchomości w Serwisie Ksiąg Wieczystych Ministerstwa Sprawiedliwości oraz jako właściciel czy współwłaściciel pojazdów samochodowych w Centralnej Ewidencji Pojazdów i Kierowców.

Organ wyjaśnił, że Naczelnik Urzędu Skarbowego w Skierniewicach prowadzący postępowanie egzekucyjne na wniosek Dyrektora Oddziału ZUS nie posiadał umocowania do wydania rozstrzygnięcia dotyczącego całego postępowania egzekucyjnego; zatem umorzenie postępowania egzekucyjnego przez ww. organ nie był oznaką całkowitej bezskuteczności egzekucji co do posiadanego majątku; aktualnie wobec strony kontynuowane jest postępowanie egzekucyjne przez Dyrektora ZUS Oddział w Tomaszowie Mazowieckim.

ZUS wyjaśnił także, że przesłanka opisana w art. 28 ust. 3 pkt 6 u.s.u.s. nie zachodzi - brak jest podstaw do stwierdzenia, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne, bowiem w stosunku do strony jest w dalszym ciągu prowadzone postępowanie egzekucyjne przez Dyrektora ZUS Oddział w Tomaszowie Mazowieckim. Postępowanie egzekucyjne, które nadal jest w toku, wyklucza zaistnienie przesłanki całkowitej nieściągalności należności z tytułu składek. Dopóki postępowanie toczy się nie można definitywnie stwierdzić bezskuteczności egzekucji.

Organ odwołał się także do treści § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek (Dz. U. z 2003 r. Nr 141, poz. 1365).

W zakresie wystąpienia przesłanki wymienionej w § 3 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia ZUS stwierdził, że zgromadzone dowody w trakcie toczącego się postępowania nie wskazują na to, że zadłużenie powstało na skutek nadzwyczajnych zdarzeń losowych, natomiast było wynikiem nieopłacania w ustawowym terminie płatności składek w czasie prowadzonej działalności gospodarczej. Jeżeli w danym okresie strona nie posiadała wystarczających środków finansowych na opłacenie należnych składek w terminie, to obecnie jest zobowiązana do ich uregulowania wraz z odsetkami za zwłokę.

Wystąpienie przesłanki § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia dotyczącej stanu zdrowia uwarunkowane jest nie tylko istnieniem przewlekłej choroby osoby zobowiązanej lub członka jej rodziny, ale także skutkiem choroby w postaci pozbawienia takiej osoby możliwości uzyskania dochodu. ZUS podniósł, że wnioskodawczyni powołała się na swoją sytuację zdrowotną. Oświadczyła, że w 2012 r. zachorowała na nowotwór jajnika. Przeszła chemię i dwie operacje, nie pracowała trzy lata. Obecnie choroba wznowiła się. W tym roku prawie w ogóle nie pracowała. Pozostaje w trakcie badań w celu ustalenia ostatecznej diagnozy. Do akt sprawy została przedłożona liczna dokumentacja medyczna.

Organ podniósł, że z przedłożonych dokumentów wynika, że strona legitymuje się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności z 5 lipca 2022r. wydanym przez Miejski Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Skierniewicach. Orzeczenie zostało wydane na czas określony, tj. do 31 lipca 2025 r. Zgodnie z nim strona jest zdolna do zatrudnienia w warunkach pracy chronionej.

Zakład Ubezpieczeń Społecznych uznał za udokumentowane problemy zdrowotne wnioskodawczyni i wskazał, że podchodzi do nich ze zrozumieniem. Wskazane problemy z całą pewnością są utrudnieniem w codziennej egzystencji, lecz nie stanowią wystarczającej podstawy do umorzenia należności. Zdaniem organu przedłożona do sprawy dokumentacja medyczna nie potwierdza jednoznacznie, aby nie mogła podejmować pracy choćby w niepełnym wymiarze czasu pracy, zgodnie ze wskazaniem zawartym w powołanym orzeczeniu - w warunkach pracy chronionej. Uzyskanie orzeczenia o niezdolności do pracy nie jest bowiem równoznaczne z zakazem jej wykonywania.

Również przepisy o inwalidztwie, niezdolności do pracy oraz o niepełnosprawności zawarte w ustawie z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 573) nie ograniczają osobom spełniającym warunki w nich określone, uprawnień do podjęcia lub kontynuowania pracy. Nawet uznanie danej osoby za osobę całkowicie niezdolną do pracy w rozumieniu ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emerytach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2021 r., poz. 291 ze zm.) nie oznacza, że nie może ona być zatrudniona w ramach stosunku pracy lub świadczyć pracy w oparciu o umowy cywilnoprawne (umowę-zlecenie, agencyjną lub umowę o dzieło) lub prowadzić własnej działalności gospodarczej.

W związku z powyższym zdaniem organu strona nie udowodniła, że nie może uzyskiwać dochodów ze względu na własny stan zdrowia lub w związku z koniecznością sprawowania opieki nad chorym członkiem rodziny, która w składanych wnioskach nie została podniesiona. Brak jest więc podstaw do stwierdzenia, że stan zdrowia uniemożliwia uzyskiwanie dochodu pozwalającego na spłatę należności względem Zakładu Ubezpieczeń Społecznych.

Zdaniem ZUS również bardzo ograniczone możliwości płatnicze, podnoszone jako jeden z głównych argumentów, nie mogą być uznane za przesłankę wystarczającą do umorzenia zaległości. Przesłanka z § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia nie odnosi się do subiektywnego odczucia dłużnika o dolegliwości z powodu konieczności zapłacenia zaległych składek, lecz oznacza obiektywną, wyjątkową sytuację, która zagraża podstawowemu bytowi zobowiązanego lub jego rodziny. Nie odnosi się więc ona do kłopotów finansowych, z uwagi na to, że każdy człowiek indywidualnie, w ramach przysługującej mu samodzielności podejmowania decyzji, organizuje swoje sprawy zawodowe i osobiste.

Strona oświadczyła, że gospodarstwo domowe prowadzi z pełnoletnią córką –J.P., która od 12 września 2022 r. zarejestrowana jest w Powiatowym Urzędzie Pracy w Skierniewicach bez prawa do zasiłku. Z pozyskanych informacji wynika, że w gospodarstwie nie jest uzyskiwany żaden dochód. Okoliczności na jakie powołała się strona we wniosku - trudna sytuacja finansowa i zdrowotna powinny być wyjaśnione i udokumentowane. O ile dokumenty w kwestii zdrowotnej zostały przedłożone i nie budzą zastrzeżeń, tak strona nie wyjaśniła i nie udokumentowała wielu istotnych okoliczności, które mogą kształtować sytuację finansową. Pozostała nie wyjaśniona kwestia z czego pokrywane są podstawowe wydatki związane z utrzymaniem oraz inne koszty ponoszone w życiu codziennym.

Wskazać należy, że osoba, która decyduje się na złożenie wniosku o umorzenie winna liczyć się z tym, że będzie musiała przedstawić swoją sytuację rodzinną i majątkową, oraz że te dane zostaną poddane szczegółowej analizie. Natomiast rolą organu jest ocena czy złożone oświadczenia i przedstawione dowody są wystarczające do udzielenia stronie prawa pomocy we wnioskowanym zakresie.

Organ wskazał ponadto, że z przedłożonej do sprawy decyzji Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie z 7 września 2022 r. – wnioskodawczyni zawnioskowała 5 września 2022 r. o rezygnację z zasiłku stałego (przyznanego na podstawie wcześniejszej decyzji Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w Skierniewicach znak [...] z dnia 29 lipca 2022 r.) ze względu na podjęcie zatrudnienia. Poinformowała bowiem, że będzie otrzymywać wynagrodzenie wyższe od kryterium ustawowego dla osoby samotnie gospodarującej, tj. 776,00 zł - dlatego zrezygnowała z pobierania zasiłku stałego.

We wniosku o ponowne umorzenie należności z tytułu składek powyższa kwestia nie została poruszona. A w sytuacji gdy otrzymywany dochód nie jest zewidencjonowany, ZUS nie może ustalić wysokości otrzymywanego wynagrodzenia. Zaznaczyć należy, że ciężar udowodnienia faktów, na które powołuje się strona spoczywa na tym, kto z faktów tych wywodzi skutki prawne. A zatem to dłużnik musi udowodnić fakty, które przemawiałyby za umorzeniem, zwłaszcza w sytuacji, gdy organ administracyjny nie jest władny zweryfikować danej okoliczności w ramach prowadzonego postępowania. Jedynie fakty powszechnie znane lub znane organowi z urzędu nie wymagają przedłożenia dowodu.

ZUS stwierdził, że pomimo dochowania najwyższej staranności nie był w stanie ustalić rzeczywistej sytuacji majątkowej, a więc nie może w sposób wiarygodny odnieść sytuacji życiowej do wskaźnika minimum socjalnego. Przedłożona do akt dokumentacja oraz ustalenia własne nie doprowadziły do ustalenia w sprawie przesłanki ubóstwa lub trudnej sytuacji materialnej i rodzinnej.

W skardze O.N. zarzuciła błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, że:

1. 1) analiza zgromadzonego materiału dowodowego nie wykazała okoliczności, które skutkowałyby umorzeniem zobowiązania na podstawie przepisu art. 28 ust 2 i 3 u.s.u.s. Z analizy sprawy wynika że spełnione zostały co najmniej trzy z wymienionych w tym artykule przesłanek, a mianowicie nastąpiło zaprzestanie wykonywania działalności gospodarczej przy jednoczesnym braku majątku, z którego można by egzekwować należności. Nie ma też małżonka, następców prawnych ani możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 roku - Ordynacja podatkowa. Ponadto komornik stwierdził brak majątku, z którego można by prowadzić egzekucję i jest oczywiste że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Egzekucja z renty czy zasiłku z MOPS jest niedopuszczalna. Ponadto wniosek o upadłość zostanie niebawem złożony. Powstanie zatem kolejny argument za uwzględnieniem wniosku,
2. 2) z analizy sprawy wynika że spełnione zostały wszystkie trzy przesłanki z § 3 ust 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. Mianowicie opłacenie składek pozbawiłoby skarżącą i jej rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych, poniosła ona straty materialne w wyniku pandemii utraciła możliwość zarobkowania, strata to szkoda rzeczywista i utracone korzyści jakie mogłaby osiągnąć, gdyby pracowała. Jest ona także przewlekle chora i to pozbawia ją możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności.

Organowi wydającemu zaskarżona decyzję skarżąca zarzuciła ponadto naruszenie następujących przepisów postępowania:

1. - naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w tym niewyjaśnienie, czy zaszły przesłanki umorzenia zobowiązania;
2. - naruszenie art. 7, art. 76 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego oraz na jego dowolnej ocenie, wyrażającej się zwłaszcza w odmówieniu mocy dowodowej i wiarygodności dokumentom przedstawionym w sprawie, pomimo że dokumenty te mają moc dokumentu urzędowego, z czym wiąże się domniemanie istnienia faktów w nim stwierdzonych, co w konsekwencji doprowadziło do uznania okoliczności mających kluczowe dla sprawy znaczenie za nieudowodnione;
3. - naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego wbrew ciążącemu na organie na mocy art. 77 § 1 k.p.a. obowiązkowi w tym zakresie i w konsekwencji niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz sporządzenie uzasadnienia niezgodnie z wymogami wynikającymi z art. 107 § 3 k.p.a.;
4. - naruszenie art. 8 i art. 107 § 3 k.p.a. przez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnych stwierdzeń, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji, w szczególności niewyjaśnienie, dlaczego mimo spełnienia przesłanek odmówiono mojej mocodawczym prawa do umorzenia zobowiązania;
5. - naruszenie art. 9 i 11 k.p.a. przez niedostateczne wyjaśnienie podstaw i przesłanek utrzymania w mocy decyzji o odmowie umorzenia zobowiązania;
6. - naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. przez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu I instancji;
7. - naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. polegające na bezzasadnym utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji o odmowie przyznania świadczenia w sytuacji, gdy prawidłowe było uchylenie przedmiotowej decyzji i orzeczenie o umorzeniu świadczeń.

Skarżąca wniosła o:

1. 1) uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji w całości;
2. 2) uwzględnienie skargi i stwierdzenie wydania zaskarżonej decyzji organu II instancji z naruszeniem prawa;
3. 3) na podstawie art. 145a § 1 p.p.s.a. wnoszę o uwzględnienie skargi i zobowiązanie organu do wydania w terminie 14 dni decyzji w której umorzy zobowiązanie.

Strona wniosła także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej umorzenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Na rozprawie w dniu 12 lipca 2023 r. skarżąca oświadczyła, że utrzymuje się ze środków, jakie uzyskuje córka, czyli w wysokości 1000 zł za urodzenie dziecka i 500 zł plus. Pełnomocnik skarżącej załączyła do akt sprawy kopię orzeczenie Miejskiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnoprawności w Skierniewicach z 13 czerwca 2023 r. o zaliczeniu skarżącej do stopnia niepełnosprawności - znacznego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. a – c ustawy z 30 sierpnia 2022 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 259), uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. W przeciwnym wypadku sąd skargę oddala na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Przedmiotem skargi jest decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z 28 grudnia 2022 r. utrzymująca w mocy własną decyzję z 2 listopada 2022 r. o odmowie umorzenia O.N. należności z tytułu składek. Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że zaskarżona decyzja narusza przepisy postępowania w stopniu, który mógł mieć wpływ na wynik sprawy, co obligowało Sąd do jej wyeliminowania z obrotu prawnego.

Podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowił m.in. art. 28 ust. 2 u.s.u.s., zgodnie z którym należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, z zastrzeżeniem ust. 3a. Stosownie zaś do treści art. 28 ust. 3 u.s.u.s. całkowita nieściągalność tych składek zachodzi, gdy:

1. 1) dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie;
2. 2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe (Dz. U. z 2020 r. poz. 1228 i 2320);
3. 3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa;
4. 4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym;

4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym;

4b) nie nastąpiło zaspokojenie należności w umorzonym postępowaniu upadłościowym;

4c) ogłoszono upadłość, o której mowa w części III w tytule V ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe;

1. 5) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję;
2. 6) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne.

Jednakże w uzasadnionych przypadkach należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne ubezpieczonych będących jednocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być umarzane, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności według zasad określonych w rozporządzeniu (art. 28 ust. 3a u.s.u.s.).

Wskazać przy tym należy, że przedstawione powyżej reżimy prawne umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, o których mowa w art. 28 ust. 2 i art. 28 ust. 3a u.s.u.s., nie są od siebie niezależne i oderwane.

W przepisie art. 28 ust. 2-3 u.s.u.s. uregulowane zostały podstawowe kwestie w zakresie umorzenia należności z tytułu tych składek oraz przypadki ich całkowitej nieściągalności. Art. 28 ust. 3a u.s.u.s. dotyczy kwestii umarzania należności ubezpieczonych, będących równocześnie płatnikami składek na ubezpieczenie społeczne. Oba reżimy prawne umarzania należności z tytułu tych składek nawiązują jednak do siebie, co wynika z takich sformułowań, jak "z zastrzeżeniem ust. 3a" oraz "(...) mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności". Przypadki całkowitej nieściągalności uregulowane zostały wyczerpująco w powołanym wyżej art. 28 ust. 3 u.s.u.s. Z uwagi zatem na użyty w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. zwrot "pomimo braku ich całkowitej nieściągalności" uzależnienie umorzenia należności z tytułu składek od ich całkowitej nieściągalności dotyczy także ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na ubezpieczenie społeczne.

W konsekwencji oznacza to zatem, że przy umarzaniu nieopłaconych przez te podmioty należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne zastosowanie będzie miał wymóg wystąpienia precyzyjnie określonych przesłanek całkowitej nieściągalności, a w sytuacji ich niewystąpienia sytuacja majątkowa i rodzinna wnioskodawcy podlegać będzie ocenie organu z punktu widzenia przesłanek określonych w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. z 2003 r. Nr 141, poz. 1365), wydanym na podstawie art. 28 ust. 3b u.s.u.s.

Zgodnie z treścią § 3 ww. rozporządzenia, zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla niego i jego rodziny, w szczególności w przypadku:

1. 1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych;
2. 2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności;
3. 3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności.

Z powołanych regulacji wynika, że rozstrzygnięcia wydawane w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek, mimo braku ich całkowitej nieściągalności podejmowane są w ramach tzw. uznania administracyjnego, o czym przesądza użyty w powołanym wyżej art. 28 ust. 3a u.s.u.s. zwrot "należności z tytułu składek (...) mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane". Oznacza to zatem, że organ ma prawo wyboru treści rozstrzygnięcia w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek, przy czym wybór ten może być swobodny, ale nie dowolny (por. wyrok NSA z dnia 29 sierpnia 2007 r., sygn. akt II GSK 141/07, Lex nr 368197, a także wyrok WSA w Łodzi z dnia 3 listopada 2009 r., sygn. akt I SA/Łd 584/09, publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Podkreślić przy tym należy, że proces podejmowania decyzji w sprawie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, w tym także ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych ma charakter dwuetapowy. Najpierw organ, ustalając istotne okoliczności faktyczne sprawy związane przede wszystkim z sytuacją majątkową, osobistą i rodzinną wnioskodawcy, ocenia czy okoliczności te odpowiadają choćby jednej z przesłanek określonych w art. 28 ust. 2 i 3 u.s.u.s. lub w § 3 ust. 1 pkt 1-3 rozporządzenia. Stwierdzenie, że okoliczności ustalone w sprawie nie odpowiadają żadnej z przesłanek umorzenia zaległości wyklucza możliwość pozytywnego rozstrzygnięcia dla ubezpieczonego.

Z kolei drugi etap ma miejsce jedynie wówczas, gdy organ stwierdzi, że przesłanki te przemawiają za umorzeniem ww. należności. Jednak nawet pozytywna ocena występowania tych przesłanek nie obliguje organu do skorzystania z instytucji umorzenia należności z tytułu tych składek. Odmawiając w takiej sytuacji umorzenia zaległości organ działa w zakresie przyznanego mu uznania administracyjnego.

W celu rzetelnego rozpatrzenia i prawidłowego rozstrzygnięcia wniosku o umorzenie należności z tytułu składek organ miał obowiązek przeprowadzić postępowanie zgodnie z wymogami określonymi w ustawie Kodeks postępowania administracyjnego.

Wobec tego trzeba przypomnieć, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.).

Organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania (art. 8 § 1 k.p.a.).

Organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek (art. 9 k.p.a.).

Jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny (art. 75 § 1 k.p.a.).

Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.).

W postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Przepisy art. 10 § 2 i 3 stosuje się (art. 79a § 1 k.p.a.).

Organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.).

Wydając decyzję odmowną mimo wykazania przez stronę, że istnieją ustawowe przesłanki umorzenia, ZUS – aby uniknąć dowolności decyzji – musi wykazać przyczyny, dla których odmówił umorzenia, a w wywodach tych musi rozważyć zarówno ważny interes osoby zobowiązanej, jak i interes publiczny (zob. wyrok NSA z 19 czerwca 2015 r., II GSK 2757/14, CBOSA).

Przechodząc do oceny zaskarżonej decyzji w pierwszej kolejności zauważyć należy, że nie ulega wątpliwości, że w postępowaniu dotyczącym umorzenia należności z tytułu składek sądy administracyjne posiadają kompetycję do oceny upływu terminu przedawnienia tych składek, co wyraźnie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 4 stycznia 2021 r., sygn. akt I GSK 1569/20 - dostępny w CBOSA. NSA podkreślił, że jest to nie tylko uprawnienie, ale i obowiązek sądu do skontrolowania postępowania dotyczącego umorzenia należności z tytułu składek czy postępowanie to posiadało swój przedmiot, czy składki te istniały podczas procedowania przez ZUS w przedmiocie ich umorzenia. Obowiązek kontroli decyzji przez sąd pod kątem jej przedmiotowości wynika z powinności ZUS procedowania w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek w stosunku do składek, które na dzień podjęcia decyzji w zakresie umorzenia nadal istnieją.

W innej sytuacji doszłoby do prowadzenia postępowania, które byłoby bezprzedmiotowe. NSA stwierdził, że warunkiem sine quo non prowadzenia postępowania w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek jest ich istnienie.

Sąd rozpoznający przedmiotową sprawę w pełni podzielając stanowisko wyrażone w ww. wyroku NSA uznał więc, że przed analizą wystąpienia przesłanek warunkujących dopuszczalność umorzenia zaległych należności w pierwszej kolejności niezbędne jest ustalenie ich wymagalności na dzień wydania decyzji. Wskazane ustalenia są więc konieczne niezależnie od tego, czy strona się na nie powołuje. Organ powinien dać temu wyraz w uzasadnieniach swoich decyzji. Zatem przystępując do rozpatrzenia wniosku strony o umorzenie składek organ obowiązany był ustalić, czy są one wymagalne i przedstawić to szczegółowo w uzasadnieniach rozstrzygnięć.

Zauważyć należy, że w niniejszej sprawie od momentu powstania zaległości w uiszczeniu składek do wszczęcia postępowania w przedmiocie umorzenia należności upłynął znaczny okres czasu. Ustalenie natomiast tego czy należność jest wymagalna wymaga określenia terminu przedawnienia, jego obliczenia z uwzględnieniem okoliczności skutkujących ewentualnym zawieszeniem bądź przerwaniem jego biegu.

ZUS w decyzji z 2 listopada 2022 r. wskazał, że należności z tytułu składek figurujące na koncie skarżącej są wymagalne i nie uległy przedawnieniu. Na zawieszenie biegu terminu przedawnienia miało wpływ wdrożenie przymusowego dochodzenia dla wskazanych należności. Egzekucja nie została zakończona i trwa nadal. Jednocześnie organ powoła treść art. 24 ust. 5b u.s.u.s., zgodnie z którym bieg terminu przedawnienia zostaje zawieszony od pierwszego dnia miesiąca, w którym nastąpiło rozpoczęcie potrąceń ze świadczeń z ubezpieczeń społecznych wypłacanych przez Zakład lub podjęcie pierwszej czynności zmierzającej do wyegzekwowania należności z tytułu składek, o której dłużnik został zawiadomiony, do ostatniego dnia miesiąca, w którym zakończono potrącenia, lub do dnia zakończenia postępowania egzekucyjnego.

Natomiast w zaskarżonej decyzji z 28 grudnia 2022 r. ZUS wskazał, że nie upłynął jeszcze termin, w którym należności mogą być dochodzone, a czynności mające wpływ na zawieszenie biegu przedawnienia zostały wyjaśnione w decyzji ZUS z 2 listopada 2022 r. i są aktualne.

W ocenie Sądu, powyższe wskazania organu są lakoniczne, niepełne. Podkreślić należy, że obowiązkiem organu było wyjaśnienie treści podstawy prawnej, w oparciu o którą przyjął, że nie doszło do przedawnienia należności. W okolicznościach analizowanej sprawy konieczność ta była tym bardziej uzasadniona, że najstarsze należności dotyczą stycznia 2011 r., a w tym okresie przepisy dotyczące przedawnienia składek zmieniały się. Zmiana okresu przedawnienia została wprowadzona od 1 stycznia 2012 r. Z tym dniem na podstawie art. 11 pkt 1 ustawy z dnia 16 września 2011 r. o redukcji niektórych obowiązków obywateli i przedsiębiorców (Dz. U. z 2011 r. Nr 232, poz. 1378) zmieniono treść art. 24 ust. 4 u.s.u.s. i skrócono okres przedawnienia składek na ubezpieczenia społeczne z 10 do 5 lat. W obecnym brzmieniu art. 24 ust. 4 u.s.u.s. stanowi, że należności z tytułu składek ulegają przedawnieniu po upływie 5 lat, licząc od dnia, w którym stały się wymagalne, z zastrzeżeniem ust. 5-6.

Zgodnie z art. 27 powołanej ustawy z dnia 16 września 2011 r. do przedawnienia należności z tytułu składek, o którym mowa w art. 24 ust. 4 ustawy systemowej, którego bieg rozpoczął się przed dniem 1 stycznia 2012 r., stosuje się przepisy w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą z tym, że bieg przedawnienia rozpoczyna się od dnia 1 stycznia 2012 r. Wedle zasady wynikającej z tego przepisu do należności składkowych nieprzedawnionych do 1 stycznia 2012 r. (według zasad z zastosowaniem 10-letniego okresu przedawnienia) ma zastosowanie 5-letni termin przedawnienia, z tym jednak bardzo istotnym zastrzeżeniem, że liczy się go nie od daty ich wymagalności, tak jak o tym stanowi art. 24 ust. 4 ustawy systemowej, ale od dnia 1 stycznia 2012 r. Wyjątek od tej zasady ustanawia ust. 2 powołanego przepisu, stosownie do którego jeżeli przedawnienie rozpoczęte przed dniem 1 stycznia 2012 r. nastąpiłoby zgodnie z przepisami dotychczasowymi, wcześniej przedawnienie następuje z upływem tego wcześniejszego terminu.

Wobec tego, że należności skarżącej dotyczą okresów wcześniejszych, należało dodatkowo uwzględnić przepisy intertemporalne, a konkretnie art. 27 ust. 1 i 2 wspomnianej ustawy nowelizującej, wprowadzający zasadę, zgodnie z którą nowy, pięcioletni termin przedawnienia dotyczy także zobowiązań publicznoprawnych zaciągniętych przed 1 stycznia 2012 r., przy czym bieg tego terminu rozpoczyna się od tego właśnie dnia, chyba że wcześniej obowiązujący termin dziesięcioletni upłynąłby wcześniej.

Ponadto organ odnosząc się do kwestii przedawnienia należności z tytułu składek stwierdził, iż nie uległy one przedawnieniu i są wymagalne, czynności mające wpływ na zawieszenie biegu przedawnienia zostały wyjaśnione w decyzji ZUS z 2 listopada 2022 r. Zdaniem Sądu, stanowiska organu w tym zakresie nie można zaakceptować, bowiem samo powołanie się na przepis art. 24 ust. 5b u.s.u.s. nie daje podstaw do uznania, że okoliczność ta została wykazana przez organ. W aktach niniejszej sprawy, poza stwierdzeniem o nieprzedawnieniu należności, brak jest dowodu doręczenia zawiadomienia zobowiązanej o czynności zmierzającej do wyegzekwowania należności z tytułu składek. Istotne pozostaje również i to, że termin przedawnienia rozpoczyna swój bieg osobno dla każdej składki. W aktach administracyjnych brak jest także tytułów wykonawczych, bez których nie sposób zweryfikować podstawy prawnej i chwili powstania spornych należności oraz wysokości ciążącego na skarżącej zobowiązania pieniężnego.

Wobec powyższego stwierdzić należy, że kwestia przedawnienia nie została należycie wyjaśniona. Organ ogólnie stwierdził, że należności z tytułu składek objęte wnioskiem skarżącej o umorzenie nie uległy przedawnieniu. Jednak w tej materii organ nie przedstawił ani skarżącej, ani sądowi konkretnych podstaw faktycznych i prawnych, prowadzących do wykluczenia przedawnienia należności z tytułu składek objętych rozpatrywanym wnioskiem o umorzenie. W motywach kontrolowanej decyzji organ nie omówił konkretnych faktów i konkretnych podstaw prawnych z nawiązaniem do konkretnych dowodów, które zostałyby zawarte w aktach postępowania administracyjnego - wskazujących na okoliczności tamujące bieg terminu przedawnienia należności z tytułu składek.

Nie może bowiem ulegać wątpliwości, że odmowa umorzenia dotyczy tylko istniejących należności z tytułu składek, wyliczonych zgodnie z prawdą obiektywną i obowiązującym prawem. Obowiązek rzetelnego i wyczerpującego wykazania tych należności w konkretnej wysokości spoczywa na organie, rozpatrującym wniosek o ich umorzenie.

Podsumowując tę część rozważań stwierdzić należy, że w świetle powyższych okoliczności ZUS zobowiązany był do przedstawienia w uzasadnieniach swoich decyzji stosownej analizy odnośnie kwestii przedawnienia poszczególnych składek oraz załączenia do akt administracyjnych niezbędnej dokumentacji, na podstawie której ustalił, że należności z tytułu składek ciążące na skarżącej nie uległy przedawnieniu.

Przechodząc do dalszej części rozważań wskazać należy, że w niniejszej sprawie ZUS stwierdził, że w sprawie nie zachodzi całkowita nieściągalność. W ocenie Sądu, mając na uwadze przytoczony powyżej stan prawny, organ nie przeprowadził wyczerpującego i rzetelnego postępowania wyjaśniającego. Przedstawił niepełną i dowolną argumentację, wnioski, które nie mają oparcia w materiale dowodowym oraz w spójnych ustaleniach faktycznych i w prawidłowych rozważaniach prawnych.

Przede wszystkim zauważyć należy, że organ ustalił, iż skarżąca nie prowadzi działalności gospodarczej. Z załączonego do akt sprawy wydruku z Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej wynika, że skarżąca rozpoczęła działalność gospodarczą 1 marca 2013 r., zaprzestała prowadzenia działalności gospodarczej 15 listopada 2022 r., zaś 16 listopada 2022 r. nastąpiło wykreślenie wpisu z rejestru. A zatem z załączonego wydruku CEiDG nie wynika, że skarżąca prowadziła działalność gospodarczą przed 2013 rokiem, oraz że zawiesiła działalność gospodarczą, na co wskazuje ZUS w uzasadnieniach decyzji. W tym miejscu zauważyć też należy, że w decyzji z 2 listopada 2022 r. wskazano okres należności z tytułu składek od 01.2011 do 07.2022, zaś w "Informacji o prowadzonym postepowaniu egzekucyjnym" z 24 listopada 2022 r., sporządzonej przez ZUS Oddział w Tomaszowie Mazowieckim, wskazano okres należności od 01.2011 do 02.2022. Organ nie wyjaśnił powyższych rozbieżności w motywach swoich decyzji.

ZUS przyznał również, co potwierdzają akta sprawy, że aktualnie nie zna majątku skarżącej, do którego można byłoby skierować egzekucję w sposób skuteczny. Jednocześnie nie rozważył w pełni przesłanki nieściągalności wymienionej w art. 28 ust. 3 pkt 3 u.s.u.s. Niewątpliwie art. 28 ust. 3 pkt 3 u.s.u.s. wymaga także braku małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu ustawy Ordynacja podatkowa. Jednak organ nie wyjaśnił konkretnie na kogo i na jakich warunkach możliwe będzie przeniesienie odpowiedzialności za omawiane należności skarżącej z tytułu składek.

Tym samym organ nie wykazał obiektywnego, rzeczywistego istnienia takiej możliwości zgodnie z zasadą pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej, wyrażoną w art. 8 § 1 k.p.a. Dodać należy, że możliwość przeniesienia odpowiedzialności na małżonka czy następców prawnych, o których stanowi art. 28 ust. 3 pkt 3 u.s.u.s., powinna dawać organowi podstawę do stwierdzenia, że należności z tytułu składek zostaną wyegzekwowane.

Ponadto w ocenie Sądu, nie jest zasadne stanowisko organu, że w sprawie nie znajduje zastosowania przesłanka całkowitej nieściągalności określona w art. 28 ust. 3 pkt 5 u.s.u.s. ZUS naruszył przepisy postępowania w zakresie zbadania zaistniała powyższej przesłanki. Podkreślenia wymaga, że przesłanka całkowitej nieściągalności zachodzi wówczas, gdy naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdzi brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję. Do wypełnienia hipotezy powyższej normy dochodzi jedynie wtedy, gdy podjęta przez organ egzekucyjny czynność stwierdza brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję. Fakt ten musi być ustalony uprzednio, w toku postępowania egzekucyjnego.

Z akt sprawy wynika, że organ egzekucyjny - Naczelnik Urzędu Skarbowego w Skierniewicach zawiadomieniem z dnia 18 listopada 2020 r. zawiadomił Zakład Ubezpieczeń Społecznych Inspektorat w Skierniewicach o zakończeniu egzekucji prowadzonej na podstawie dalszych tytułów wykonawczych o wskazanych w czterech kolumnach numerach (łącznie 44 tytuły wykonawcze), wystawionych na O.N., NIP [...], PESEL [...], adres [...] S., ul. [...] [...]. W powyższym zawiadomieniu organ egzekucyjny - Naczelnik Urzędu Skarbowego w Skierniewicach wskazał, że przedmiotowe tytuły wykonawcze zostały skierowane do organu egzekucyjnego celem prowadzenia egzekucji ze środka, do którego zastosowania nie jest uprawniony Dyrektor Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych.

Dalej organ egzekucyjny wskazał, że wierzyciel - ZUS oświadczył, że nie dysponuje informacjami o składnikach majątkowych zobowiązanego, z których można prowadzić skuteczną egzekucję. Ponadto Naczelnik Urzędu Skarbowego w Skierniewicach ustalił, że zobowiązana nie figuruje jako strona czynności cywilnoprawnych w systemie "Czynności majątkowe", nie figuruje jako właściciel czy współwłaściciel pojazdów samochodowych w Centralnej Ewidencji Pojazdów i Kierowców. Naczelnik Urzędu Skarbowego w Skierniewicach stwierdził, że dalsze prowadzenie skutecznego postępowania egzekucyjnego nie jest możliwe (k.23 akt administracyjnych).

Z powyższego wynika zatem w sposób nie budzący wątpliwości, że Naczelnik Urzędu Skarbowego w Skierniewicach stwierdził zaistnienie przesłanki z art. 28 ust. 3 pkt 5 u.s.u.s, tj. brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję.

Natomiast Zakład Ubezpieczeń Społecznych twierdzi w motywach zaskarżonej decyzji, że umorzenie postępowania egzekucyjnego przez organ egzekucyjny - Naczelnika Urzędu Skarbowego w Skierniewicach nie jest oznaką całkowitej bezskuteczności egzekucji co do posiadanego majątku, aktualnie wobec zobowiązanej kontynuowane jest postępowanie egzekucyjne przez Dyrektora ZUS Oddział w Tomaszowie Mazowieckim.

Zauważyć jednak należy, że w art. 28 ust. 3 pkt 5 u.s.u.s. ustawodawca mówi wyłącznie o sytuacji, w której organ egzekucyjny stwierdził brak majątku, umożliwiającego prowadzenie egzekucji. Ustawodawca nie posługuje się w treści art. 28 ust. 3 pkt 5 u.s.u.s. dodatkową przesłanką, że w dacie wydania decyzji postępowanie egzekucyjne przeciw stronie jest w toku.

Zdaniem Sądu powyższe okoliczności posiadają istotne znaczenie dla oceny zaistnienia przesłanki z art. 28 ust. 3 pkt 5 u.s.u.s. Zauważyć również trzeba, że ZUS nie wskazał, że podjął jakiekolwiek skuteczne czynności egzekucyjne po otrzymaniu zawiadomienia o bezskuteczności egzekucji. Jednocześnie ze znajdującej się w aktach sprawy "Informacji o prowadzonym postępowaniu egzekucyjnym" z 6 grudnia 2018 r., sporządzonej przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Tomaszowie Mazowieckim wynika, że przyczyną nieskuteczności egzekucji jest brak skutecznego składnika. Na rachunku bankowym P. brak środków. Z "Informacji o zabezpieczeniach na majątku dłużnika" z 10 grudnia 2018 r., sporządzonej przez ZUS Oddział w Tomaszowie Mazowieckim wynika, że płatnik nie posiada nieruchomości.

Z kolei w "Informacji o stanie należności z tytułu składek od 01.01.1999 r." z 14 grudnia 2018 r., sporządzonej przez ZUS Oddział w Tomaszowie Mazowieckim, w pkt V. Wyniki dotychczas prowadzonego przymusowego dochodzenia, wskazano, że egzekucja prowadzona jest przez Dyrektora Oddziału za okres zalegania 11-12/2009, 5-6/2010-7/2018, wyegzekwowana kwota na przestrzeni ostatnich 6 miesięcy wynosi 553,94 zł przy kwocie objętej egzekucją w wysokości 73 314,67 zł.

Dalsze informacje o prowadzonym postępowaniu egzekucyjnym to "Informacja o zabezpieczeniach na majątku dłużnika" z 24 listopada 2022 r. dotycząca ruchomości - samochodu osobowego rocznik 2007. W tym miejscu Sąd zauważa, że organ egzekucyjny - Naczelnik Urzędu Skarbowego w Skierniewicach stwierdził, że zobowiązana nie figuruje jako właściciel czy współwłaściciel pojazdów samochodowych w Centralnej Ewidencji Pojazdów i Kierowców. Kolejna informacja to "Informacja o prowadzonym postepowaniu egzekucyjnym" z 24 listopada 2022 r., sporządzona przez ZUS Oddział w Tomaszowie Mazowieckim, w której w pkt 4 wskazano, że przyczyną nieskuteczności egzekucji jest brak skutecznego składnika majątkowego. W informacji tej wskazano okres należności od 01.2011-02.2022, kwotę objętą egzekucją 95 411,06 zł, datę wszczęcia postępowania egzekucyjnego 20 kwietnia 2011 r., zastosowany środek egzekucyjny - zajęcie P., RBII.

Zdaniem Sądu, mając powyższe na uwadze, stwierdzić należy, że dla przyjęcia niezaistnienia całkowitej nieściągalności nie może być przesądzającym fakt, że w dacie wydania decyzji postępowanie egzekucyjne przeciw stronie skarżącej było w toku. Argumentu tego nie powiązano z realną możliwością wyegzekwowania należności z majątku skarżącej (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 25 lutego 2021 r., I SA/Kr 1211/20, CBOSA). Należy zatem stwierdzić, że sam fakt, że postępowanie egzekucyjne przed Dyrektorem ZUS jest w toku, w sytuacji gdy naczelnik urzędu skarbowego stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję i ZUS również tego majątku nie wskazuje i nie wykazuje skuteczności postępowania egzekucyjnego, nie jest wystarczający do stwierdzenia braku wystąpienia przesłanki z art. 28 ust. 3 pkt 5 u.s.u.s. Ocena organu w zakresie ww. przesłanki nieściągalności ma zatem charakter dowolny. Obowiązkiem organu było wykazanie, na jakiej podstawie opiera wniosek, że należność będzie przez zobowiązaną uregulowana w dalszej lub bliższej perspektywie, mając na uwadze potencjalny okres aktywności zawodowej skarżącej, pogorszenie sytuacji zdrowotnej skarżącej (niepełnosprawność w stopniu znacznym - orzeczenie z 13 czerwca 2023 r.).

Dodatkowo wskazać należy, że w ocenie Sądu w niniejszej sprawie ZUS naruszył przepisy postępowania w zakresie zbadania przesłanek umorzenia należności w oparciu § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia. Jak już wyżej wskazano, zgodnie z art. 28 ust. 3a u.s.u.s. należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Przesłanki umorzenia należności w takim przypadku zostały określone w powołanym wyżej rozporządzeniu. Zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 1 tego aktu, ZUS może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych.

Z akt sprawy wynika, że skarżąca znajduje się w ciężkiej sytuacji materialnej, zdrowotnej, zaprzestała prowadzenia działalności gospodarczej ze względu na stan zdrowia, który uległ pogorszeniu. Ponadto skarżąca nie otrzymała prawa do świadczenia rentowego. Nie można też zgodzić się z organem, że skarżąca nie wskazała swojej sytuacji materialnej. W aktach sprawy znajdują się oświadczenia skarżącej z 11 stycznia 2019 r. oraz 11 lutego 2019 r., w których podała, że pomaga jej syn (kwoty uzależnione są od potrzeb, mieszczą się w granicach od 800 zł do 1000 zł). Korzysta ze świadczenia 500+, zasiłku rodzinnego oraz alimentów na córkę. Skarżąca wprawdzie tego nie wyjaśniła w ww. oświadczeniu, ale na rozprawie przed sądem oświadczyła, że utrzymuje się ze środków, jakie uzyskuje córka, czyli w wysokości 1000 zł za urodzenie dziecka i 500 zł plus. Jeżeli w ocenie ZUS materiał dowodowy budził wątpliwości, to mógł je zweryfikować przeprowadzając postępowanie wyjaśniające.

Zdaniem Sądu, organ pobieżnie ocenił przesłankę wynikającą z § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, a więc sytuację finansową skarżącej w kontekście możliwości zaspokojenia sobie niezbędnych potrzeb życiowych. Organ nie uwzględnił także wieku skarżącej, a także choroby nowotworowej w zestawieniu z jej możliwościami płatniczymi.

Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie wyjaśniał, iż interes publiczny nie powinien być rozumiany jako sprzeczny z interesem obywatela. Sytuacja, w której zapłata zaległości powoduje konieczność sięgania przez zobowiązanego, pozbawionego możliwości zaspakajania swoich niezbędnych potrzeb materialnych, do środków pomocy państwa nie jest bowiem zgodna z interesem tego obywatela, jednocześnie nie jest również zgodna z interesem publicznym (por. wyroki NSA z 25 czerwca 2003 r., III SA 3118/01, POP 2004/4/77; z 20 marca 2007 r., II GSK 345/06; z 21 maja 2009 r., II GSK 1045/08; z 8 lipca 2015 r., II GSK 1502/14, publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Jeżeli z ustalonych okoliczności wynika, iż opłacenie należności z tytułu składek pociągnęłoby zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności pozbawiłoby go i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych, brak jest podstaw do wydania decyzji o odmowie umorzenia składek (por. wyrok NSA z 26 stycznia 2010 r., II GSK 349/09).

Zadaniem regulacji zawartej w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. oraz w § 3 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego jest zabezpieczenie niezbędnego minimum socjalnego, które pozwoli osobie zobowiązanej funkcjonować w codziennym życiu, dając gwarancję, że podstawowe potrzeby jej oraz jej rodziny będą zaspokojone (por. wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2017 r., II GSK 1234/15).

Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, nie negując uprawnienia organu orzekającego w sprawach umorzenia należności z tytułu składek do swobodnego wyboru rozstrzygnięcia, że organ nie można tracić z pola widzenia faktu, że dokonana przez niego ocena nie może być sprzeczna z zasadami logiki i doświadczenia życiowego. Organ nie zgromadził materiału dowodowego i nie ocenił go w sposób prawidłowy, a wywiedzione wnioski naruszają zasadę swobodnej oceny dowodów.

Również fakt, że skarżąca nie korzysta z pomocy społecznej nie oznacza, że przy takim stanie jej dochodów egzekwowanie należnych składek w efekcie spowoduje konieczność sięgnięcia przez zobowiązaną, pozbawioną możliwości zaspokojenia swoich niezbędnych potrzeb materialnych, do środków pomocy państwa.

Sąd zwraca uwagę, że w wyroku z dnia 21 maja 2009 r. w sprawie sygn. akt II GSK 1045/08 NSA stwierdził, że "ubezpieczenie społeczne jest to system ustawowo zagwarantowanych świadczeń związanych z pracą, służących zaspokajaniu potrzeb wywołanych przez zdarzenia losowe i finansowanych przez ubezpieczonych na zasadzie rozłożenia ich ciężaru na osoby do nich następnie uprawnione. Mieszcząca się w tym systemie również funkcja ochronna ubezpieczenia społecznego nie pozwala na egzekwowanie niespłaconych składek w każdej sytuacji, bez względu na konsekwencje dla zobowiązanego i jego rodziny".

Zdaniem Sądu również i w tym przypadku odmowa umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek z powołaniem się na uznaniowy charakter decyzji jest przedwczesna.

Z przytoczonych powyżej względów, Sąd stwierdził naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1 i art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. Naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Ponownie rozpoznając sprawę ZUS w pierwszej kolejności powinien poddać analizie kwestię przedawnienia należności składkowych. W tym zakresie powinien mieć na uwadze regulacje prawne wskazane przez Sąd w uzasadnieniu orzeczenia. Organ powinien ustalić daty wymagalności poszczególnych należności z tytułu składek, obliczyć termin przedawnienia każdej z nich, ustalić, czy zaszły okoliczności przerywające bądź zawieszające bieg terminu przedawnienia i których należności dotyczyły. W prowadzonym ponownie postępowaniu należy zgromadzić wszystkie dowody, które mają istotne znaczenie w tej sprawie, w tym rzecz jasna tytuły wykonawcze, stanowiące podstawę egzekucji administracyjnej.

Ponadto ZUS powinien udokumentować wszystkie okoliczności, na które się powołuje w związku z instytucją zawieszenia biegu terminu przedawnienia należności składkowych. Dopiero po ustaleniu, że pozostały nieprzedawnione zaległości z tytułu składek organ powinien rozpoznać wniosek skarżącej o umorzenie tych zaległości w świetle przepisów art. 28 ust. 3 u.s.u.s. oraz art. 28 ust. 3a u.s.u.s. w zw. z § 3 ust. 1 rozporządzenia z uwzględnieniem ww. oceny prawnej Sądu.

Ponadto Sąd podkreśla, że niniejszy wyrok nie przesądza umorzenia zaległości składkowych. Wbrew wnioskowi zawartemu w skardze, sąd administracyjny nie ma kompetencji do umarzania zaległości składkowych. Kompetencja w zakresie umorzenia należności w oparciu o przywołane powyżej przepisy art. 28 ust. 2 i ust. 3, 28 ust. 3a u.s.u.s. leży wyłącznie po stronie organu.

Sąd nie uwzględnił też zawartego w skardze wniosku o zobowiązanie organu, w oparciu o art. 145a § 1 p.p.s.a., do wydania decyzji o treści wskazanej w skardze. W rozpoznawanej sprawie art. 145a p.p.s.a. nie mógł mieć zastosowania. Przepis ten przyznaje sądom administracyjnym kompetencję, na zasadzie wyjątku od ogólnej zasady wydawania przez sądy administracyjne orzeczeń o charakterze kasacyjnym, do orzekania merytorycznego w danej sprawie. Należy jednak podkreślić, że zastosowanie art. 145a p.p.s.a. wymaga spełnienia szeregu przesłanek, zarówno o charakterze pozytywnym, jak i negatywnym, przewidzianych w tym przepisie.

Po pierwsze sąd powinien uwzględnić skargę i uchylić zaskarżony akt z powodu naruszenia prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy lub stwierdzić nieważność zaskarżonego aktu. Po drugie, w sprawie muszą występować okoliczności uzasadniające zobligowanie organu do określonego działania. I wreszcie po trzecie, merytoryczne rozstrzygnięcie w danej sprawie nie może być pozostawione uznaniu administracyjnemu. Uznaniowy charakter danego rozstrzygnięcia stanowi zatem bezwzględną przesłankę wyłączającą możliwość skorzystania przez sąd z instytucji przewidzianej w art. 145a p.p.s.a. (zob. M. Jagielska, J. Jagielski, R. Stankiewicz, M. Grzywacz (w:) R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, 3. wydanie, Warszawa 2015, s. 603).

Z powyższych względów, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a.

A.M.