Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodziz 4 sierpnia 2020 r., sygn. akt III SA/Łd 1052/19

Uzasadnienie

Decyzją nr [...] z [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w R.:

1. 1. na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 28 ust. 2 i 3 oraz art. 32 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tj. Dz.U. z 2019 r. poz. 300, zwanej dalej: "u.s.u.s."), odmówił umorzenia należności z tytułu składek za osobę prowadzącą działalność gospodarczą (płatnika opłacającego składki na własne ubezpieczenia) w łącznej kwocie 18 737,45 zł,
2. 2. na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 28 ust. 3a, 3b i art. 32 u.s.u.s. oraz z § 3 ust. 1 pkt 1-3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. z 2003 r. Nr 141, poz. 1365, zwanego dalej: "rozporządzeniem"), odmówił umorzenia należności z tytułu składek za osobę prowadzącą działalność gospodarczą (płatnika opłacającego składki na własne ubezpieczenia) w łącznej kwocie 18 737,45 zł

Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym:

R. K. prowadził działalność gospodarczą do 1 marca 2013 r. i w związku z tym zobowiązany był do opłacania składek. Za okres od marca 2012 r. do lutego 2013 r. ZUS nie odnotował wpłat skarżącego z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne i Fundusz Pracy, za osobę prowadzącą działalność gospodarczą.

W dniu 16.05.2019 r. R. K. zwrócił się z wnioskiem o umorzenie przedawnionych należności z tytułu składek. Poinformował, że wnosi o umorzenie w zakresie zaległych składek do 1 marca 2013 r., odsetek za zwłokę, kosztów upomnienia, opłaty dodatkowej, powstałych w tym okresie i do chwili obecnej. Wskazał, że wg stanu na dzień 16.05.2019 r. saldo zadłużenia wynosi 13 388,48 zł. i poprosił o wnikliwe rozpatrzenie wniosku.

W toku postępowania skarżący przedłożył oświadczenie o stanie rodzinnym i majątkowym oraz sytuacji materialnej osoby fizycznej nieprowadzącej działalności gospodarczej z dnia 09.05.2019 r.

Organ wskazał ponadto, że do rozpatrzenia wniosku wykorzystano również dokumentację pozyskaną z urzędu:

1. - Informacja z Centralnej Bazy Danych Ksiąg Wieczystych;
2. - Informacja z Centralnej Ewidencji Pojazdów;
3. - pismo ZUS [...] z dnia 04.07.2019 r.

Zawiadomieniem z 06.08.2019 r. wnioskodawca został poinformowany, że zostało zakończone postępowanie wyjaśniające prowadzone w sprawie umorzenia należności oraz o tym, że przysługuje mu prawo wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, w terminie 7 dni od daty otrzymania zawiadomienia. Z tego prawa wnioskodawca nie skorzystał.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wskazał, że analiza dokumentacji zgromadzonej w aktach sprawy wykazała, że wnioskodawca prowadził działalność gospodarczą i z tego tytułu był zobowiązany do opłacania składek. W związku z niewywiązania się z tego obowiązku na jego koncie powstały zaległości.

W oświadczeniu R. K. wskazał, że źródłem jego dochodu jest świadczenie emerytalne w wysokości 2 789,51 zł brutto, 600 zł netto (po potrąceniach komorniczych). Z informacji będących w posiadaniu ZUS wynika, że ze świadczenia są dokonywane potrącenia w kwocie 380,14 zł. Kwota do wypłaty 1918,31 zł netto.

W toku postępowania wnioskodawca wskazał, że nie osiąga dochodów z innych źródeł, nie pobiera zasiłku z pomocy społecznej i nie korzysta z innych form wsparcia. W przedłożonym oświadczeniu o stanie rodzinnym i majątkowym poinformował, że prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe. Stałe miesięczne wydatki związane z utrzymaniem określił na łączną kwotę 1 900 zł, w tym z tytułu: opłaty eksploatacyjne - 200 zł, innych (wynajem mieszkania, czynsz) - 1 700 zł.

W trakcie toczącego się postępowania wyjaśniającego w sprawie wniosku o umorzenie należności z tytułu składek wnioskodawca nie przedstawił żadnych dokumentów obrazujących sytuację finansową i materialną (faktury, rachunki, itp.). Wnioskodawca poinformował, że posiada inne zobowiązania pieniężne, tj.: fundusz alimentacyjny - 200 zł miesięcznie oraz alimenty - ok. 1 600 zł miesięcznie. Wskazał, że wymienione zadłużenie jest dochodzone egzekucyjnie przez komornika sądowego oraz spłacane w formie układu ratalnego w łącznej miesięcznej kwocie 1 800 zł. Oświadczył, że nie posiada nieruchomości, ruchomości i innych praw majątkowych i wierzytelności. Informacja ta została potwierdzona w toku przeprowadzonego postępowania przez ZUS. W toku postępowania wnioskodawca nie powołał sytuacji zdrowotnej zarówno własnej jak i członków rodziny. Zgodnie z oświadczeniem, poprawy sytuacji materialnej wnioskodawca upatruje w podjęciu pracy dorywczej, informując przy tym, że w spłacie zadłużenia pomoże mu rodzina.

Organ wskazał na treść przepisów art. 28 ust. 2 i 3 u.s.u.s., uznając, że analiza zgromadzonego materiału dowodowego nie wykazała okoliczności, które skutkowałyby umorzeniem zobowiązania na podstawie ww. przepisów. W stosunku do działalności wnioskodawcy nie było prowadzone postępowanie upadłościowe ani likwidacyjne. W związku z tym przesłanki, o których mowa w art. 28 ust. 3 pkt 2, 4 i 4b u.s.u.s., nie zachodzą w stosunku do zadłużenia wnioskodawcy. Z przyczyn oczywistych, nie ma również zastosowania art. 28 ust. 3 pkt 1 u.s.u.s. Zobowiązanie wnioskodawcy jest wyższe, niż kwota kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym. Oznacza to, że przesłanka z art. 28 ust. 3 pkt 4a u.s.u.s. nie ma zastosowania.

Organ zaznaczył, że aktualnie R. K. nie prowadzi działalności gospodarczej, a wobec należności figurujących na koncie płatnika prowadzone jest postępowanie egzekucyjne, które nie zostało zakończone. Naczelnik Urzędu Skarbowego lub komornik sądowy nie stwierdził braku majątku, z którego można prowadzić egzekucję. Aktualnie wnioskodawca otrzymuje świadczenie emerytalne, w kwocie umożliwiającej prowadzenie skutecznej egzekucji. Mając na względzie powyższe oraz okres możliwości dochodzenia należności, brak jest podstaw do stwierdzenia już teraz, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Tym samym organ stwierdził, że wykluczeniu podlegają przesłanki, o których mowa w art. 28 ust. 3 pkt 3, 5 i 6 u.s.u.s.

Organ powołując następnie treść art. 28 ust. 3a u.s.u.s., odnosząc się do rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31.07.2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, w którym zostały zawarte przesłanki umożliwiające pozytywne rozpatrzenie wniosku o umorzenie, stwierdził, że na podstawie analizy dokumentacji zgromadzonej w aktach sprawy ZUS nie znalazł podstaw do umorzenia należności w oparciu o zapisy ww. rozporządzenia. W ocenie Zakładu, okoliczności w nim wymienione (pkt 1-3) nie zachodzą. W sprawie wnioskodawcy nie zaszły przesłanki umorzenia w postaci poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub nadzwyczajnego zdarzenia, o których mowa w § 3 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia, ponieważ nie prowadzi działalności gospodarczej. W toku postępowania wnioskodawca nie powołał się na sytuację zdrowotną.

Nie przedstawił orzeczenia o niepełnosprawności, nie wspomniał o konieczności sprawowania opieki nad chorym członkiem rodziny. Obecna sytuacja zdrowotna R. K. nie przesądza o tym, że nie będzie w stanie regulować swoich zobowiązań, tym bardziej że posiada źródło dochodu w postaci świadczenia emerytalnego, przyznanego niezależnie od stanu zdrowia w wysokości umożliwiającej prowadzenie skutecznego postępowania egzekucyjnego. Ponadto w prognozie poprawy sytuacji materialnej wnioskodawca wskazał podjęcie pracy dorywczej, zatem stan zdrowia nie wyklucza zatem możliwości zarobkowania. Tym samym organ uznał, że przesłanka wskazana § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia nie ma w stosunku do wnioskodawcy zastosowania.

Zakład Ubezpieczeń Społecznych wykluczył również możliwość umorzenia należności ze względu na trudną sytuację finansową wnioskodawcy, która w przypadku spłaty zadłużenia pozbawiłaby go możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych (§ 3 ust. 1 pkt. 1 rozporządzenia). Organ wskazał, że zgodnie z oświadczeniem wnioskodawca prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe. Posiada on bowiem dochód z tytułu emerytury w kwocie 2 789,51 zł brutto, tj. 2 298,45 zł netto (bez potrąceń) miesięcznie. Jest to w ocenie organu kwota wyższa niż minimum socjalne określone przez IPiSS, które dla 1 osobowego gospodarstwa emeryckiego wynosi 1 151,57 zł (stan na dzień 18.12.2018 r.).

Zatem w sytuacji wnioskodawcy należy wykluczyć ubóstwo. W oświadczeniu stałe wydatki związane z utrzymaniem wnioskodawca wykazał na kwotę 1 900 zł. Wskazał również, że posiada zobowiązania alimentacyjne, które są spłacane w formie układu ratalnego oraz dochodzone egzekucyjnie przez komornika sądowego. W toku postępowania wnioskodawca nie przedłożył żadnych dokumentów, potwierdzających wysokość ponoszonych wydatków, czy posiadanych zobowiązań. W ocenie organu spłata powyższych zobowiązań jest ważna, ale wnioskodawca nie powinien pomijać spłaty zadłużenia wobec ZUS i winien przystąpić do jego regulowania.

Organ wskazał dalej, że wraz z wnioskiem o umorzenie, wnioskodawca zwrócił się o możliwość spłaty zadłużenia w formie układu ratalnego.

Zaznaczył, iż w stosunku do zadłużenia na wnioskodawcy koncie płatnika jest prowadzone postępowanie egzekucyjne, które zawiesza bieg terminu przedawnienia, a tym samym wydłuża okres możliwości dochodzenia należności, zatem podjęcie decyzji o ich umorzeniu na obecnym etapie byłoby przedwczesne. ZUS podkreślił przy tym, iż z uwagi na treść wniosku o umorzenie należności, w piśmie z dnia 4 lipca 2029 r. wyjaśniono skarżącemu kwestię przedawnienia. W dniu 16 maja 2017 r. wystawiono bowiem tytuły wykonawcze za okres 03/2012 - 02/2013, w oparciu o które postępowanie egzekucyjne skierowano do rachunku bankowego i trwa ono nadal. Zgodnie natomiast z art. 24 ust. 5b u.s.u.s. bieg terminu przedawnienia zostaje zawieszony od dnia podjęcia pierwszej czynności zmierzającej do wyegzekwowania należności z tytułu składek, o której dłużnik został zawiadomiony, do dnia zakończenia postępowania egzekucyjnego.

W piśmie z dnia 4 lipca 2019 r. organ zaznaczył jednocześnie, że wdrożenie postępowania egzekucyjnego poprzedzone było wystawieniem upomnienia z 03.02.2017 r., które doręczone zostało w trybie "awizo".

Organ podkreślił, iż ustawowym obowiązkiem ZUS jest wykorzystanie wszelkich dostępnych środków przymusowego dochodzenia należności w okresie możliwości ich dochodzenia. Postępowanie egzekucyjne w administracji prowadzi się zgodnie z zasadą poszanowania minimum egzystencji, co wyraża się w ograniczeniach, które mają na celu ochronę wnioskodawcy jako dłużnika, nie dyskwalifikując przy tym wierzyciela. Organ zaznaczył również, że w złożonym oświadczeniu w części dot. prognozy sytuacji poprawy sytuacji materialnej wnioskodawca wskazał pracę dorywczą. Poinformował także, że w spłacie pomoże mu rodzina. Każda osoba która podjęła się prowadzenia działalności gospodarczej i podlega z tego tytułu ubezpieczeniom społecznym, musi liczyć się z obowiązkiem odprowadzenia należnych składek na te ubezpieczenia i wykazywać staranność w prowadzeniu firmy, ponieważ to na płatniku ciąży ustawowy obowiązek regulowania składek w obowiązującym terminie jak i wysokości.

Fakt zakończenia prowadzenia działalności nie zwalnia z obowiązku uregulowania zobowiązań, a trudności finansowe nie są równoznaczne z niemożnością zapłaty zaległych składek i nie mogą stanowić automatycznie podstawy do ich umorzenia. Każdy przedsiębiorca podejmujący działalność gospodarczą bierze na siebie ryzyko związane z jej prowadzeniem i opłacalnością. Jeżeli pomimo trudności decyduje się na dalsze jej prowadzenie, nie opłacając przy tym obowiązkowych należności publiczno-prawnych, to musi się liczyć, że w konsekwencji powstałe z tego tytułu zadłużenia będą narastały i będą przymusowo dochodzone.

Organ zaznaczył także, iż korzystanie przez wnioskodawcę z systemu ubezpieczeń społecznych (pobieranie świadczenia emerytalnego) i jednocześnie nie regulowanie zaległości w odprowadzaniu składek, narusza interes społeczny i uderza w solidarność ubezpieczonych, albowiem z jednej strony wnioskodawca korzysta ze świadczeń, a poprzez zaległości składkowe nie dokłada się w pełni do systemu, z którego mają korzystać pozostali.

W ocenie Zakładu Ubezpieczeń Społecznych powołane przez wnioskodawcę okoliczności nie stanowią podstawy do umorzenia należności z tytułu składek, a opłacenie przez R. K. zaległych składek w dłuższym okresie czasu, nie pozbawi go środków na zaspokojenie podstawowych potrzeb życiowych.

W skardze wniesionej do Sądu R. K., podnosząc zarzut przedawnienia zaległości, wniósł o zmianę zaskarżonej decyzji ZUS w przedmiocie odmowy umorzenia zadłużenia z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenia społeczne, poprzez uwzględnienie przedawnienia zaległości, a także przeprowadzenie dowodów wskazanych w uzasadnieniu odwołania na okoliczności w nim wskazane.

W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że złożony w niniejszej sprawie wniosek o umorzenie zaległości składkowych motywowany był faktem przedawnienia zaległości składkowych, a nie trudną sytuacją materialną wnioskodawcy. W treści wniosku z dnia 16 maja 2019 r. wyraźnie wskazał, że wnosi o umorzenie przedawnionych należności z tytułu składek ZUS. Należności składkowe wskazane w zaskarżonej decyzji ZUS, uległy w większości przedawnieniu. Od 2003 r. należności z tytułu składek ulegają przedawnieniu po 10 latach, bez względu na to, czy był przerywany bieg przedawnienia, czy nie. Według orzeczenia NSA odnośnie przedawnienia (5 czy 10 lat) stosuje się przepisy obowiązujące w momencie wymagalności składek. Przedawnieniu uległo również roszczenie o odsetki ustawowe.

Skarżący podniósł dalej, że jednocześnie nie doszło do przerwania biegu w/w terminu przedawnienia, gdyż w niniejszej sprawie nie odnotowano żadnej aktywności ZUS w zakresie dochodzonego roszczenia, która to aktywność mogłaby skutkować przerwaniem przedawnienia. Ponadto skarżący wskazał, że według posiadanej przez ZUS informacji z Centralnej Ewidencji Działalności Gospodarczej, działalność gospodarcza została zakończona w 2012 r. Z tego powodu złożono również stosowne zgłoszenie do ZUS. W związku z tym po jej zakończeniu wygasły obowiązki przekazywania do zakładu dokumentów ubezpieczeniowych lub dokumentów ubezpieczeniowych, ponadto dokumenty takie nie były tworzone po tym czasie. Trudno bowiem prowadzić dokumentację ubezpieczeniową pracowników w sytuacji, gdy nie są oni zatrudniani, a działalność gospodarcza pracodawcy nie istnieje. Nie jest więc możliwe ustalenie po upływie tak znacznego czasu, czy należności z tytułu składek określono w niniejszej sprawie w sposób prawidłowy.

Skarżący podniósł także, że doręczenie upomnień w sprawie zaległości składkowych również nie przerwały przedawnienia roszczeń. Nie mogły być one bowiem od dawna odebrane pod adresem przy ul. A 31 m. 29 w Ł., gdyż zgodnie z treścią doręczonego do ZUS zaświadczenia Urzędu Miasta Ł. z dnia 3 czerwca 2019 r., wymeldowania ze wskazanego powyżej adresu dokonano w dniu 17 czerwca 2011 r., tj. na długo przed datą doręczania ewentualnych upomnień. W związku z tym, doręczone wezwania nie skutkowały przerwaniem przedawnienia roszczeń, ze względu na wadliwość ich doręczenia.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

W piśmie procesowym z 29 stycznia 2020 roku skarżący podtrzymał stanowisko wyrażone w skardze.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (legalności).

Stwierdzenie zatem, iż zaskarżona decyzja lub postanowienie zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy obliguje sąd do uchylenia zaskarżonego orzeczenia - art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. 2019, poz. 2325, dalej: "p.p.s.a.").

W myśl art. 134 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Powyższe regulacje prawne oznaczają, iż wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia może mieć miejsce w sytuacji, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowym podlega prawidłowość zastosowania przez organy administracji publicznej przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność zastosowania wykładni tych przepisów. Tym samym sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie sprawy zawisłej przed organami administracji publicznej, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 p.p.s.a. uchyla go lub stwierdza jego nieważność. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie ma zatem uprawnienia do zmiany decyzji organu, o co wniesiono w skardze.

Skarga jest niezasadna.

Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy art. 83 ust 1 pkt 3 w zw. z art. 28 ust. 2 i 3, ust. 3a i ust. 3b i art. 32 u.s.u.s. oraz § 3 ust 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że zasady podlegania ubezpieczeniom społecznym, ubezpieczeniu zdrowotnemu, ubezpieczeniu na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych określają przepisy ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych, które w sposób ścisły regulują sytuacje pozwalające ubiegać się o umorzenie należności z tytułu ubezpieczenia społecznego. Zgodnie z art. 28 ust. 1 u.s.u.s. należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład, z uwzględnieniem ust. 2-4.

Zgodnie z art. 28 ust. 2 należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, z zastrzeżeniem ust. 3a.

Stosownie do art. 28 ust. 3 u.s.u.s. całkowita nieściągalność, o której mowa w jej art. 28 ust. 2, zachodzi, gdy:

1. 1) dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie;
2. 2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. Prawo upadłościowe,
3. 3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa;
4. 4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym;

4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym;

4b) nie nastąpiło zaspokojenie należności w umorzonym postępowaniu upadłościowym;

1. 5) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję;
2. 6) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne.

Umorzenie należności z tytułu składek w innych sytuacjach, niż całkowita ich nieściągalność możliwe jest w sytuacji, którą reguluje art. 28 ust. 3a u.s.u.s. w zw. z § 3 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r. Zgodnie z art. 28 ust. 3a u.s.u.s., należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności.

Zgodnie z § 3 ust. 1 powyższego rozporządzenia, organ może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku:

1. 1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych;
2. 2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności;
3. 3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności.

Z § 3 rozporządzenia wynika ponadto, że inicjatywa dowodowa w zakresie wykazania trudnej sytuacji materialno-bytowej i rodzinnej ciąży na wnioskodawcy.

Na podkreślenie zasługuje uznaniowy charakter decyzji wydawanych na podstawie art. 28 ust. 2 i 3a u.s.u.s. oraz § 3 ust. 1 rozporządzenia. Użycie w tych przepisach sformułowań "należności... mogą być umarzane", "może umorzyć" oznacza, że mamy do czynienia z regulacją prawną należącą do sfery uznania administracyjnego. Organ ma prawo wyboru treści rozstrzygnięcia. W wypadku stwierdzenia całkowitej nieściągalności składek, w przypadku określonym w art. 28 ust. 3 u.s.u.s., czy też zaistnienia przesłanek określonych w § 3 ust. 1 rozporządzenia organ może, lecz nie musi umorzyć zaległości. Organ administracji, podejmując decyzję w oparciu o uznanie administracyjne, ma obowiązek zgodnie z art. 7 k.p.a. wyważyć słuszny interes strony i interes publiczny. Podkreślić przy tym należy, że w sprawach o umorzenie należności z tytułu zaległych składek ubezpieczeniowych na podstawie art. 28 ust. 1 u.s.u.s interes publiczny musi być szczególnie mocno akcentowany, bowiem akceptowanie stanu, w którym dopuszcza się niewywiązywanie się z obowiązku opłacania składek godzi w prawa innych opłacających składki osób i narusza nakreśloną art. 2a ust. 1 i 2 pkt 2 zasadę równego traktowania ubezpieczonych (por. wyroki NSA z dnia 28 stycznia 2011 r., II GSK 99/10 i z dnia 25 lutego 2015 r., II GSK 193/14).

Zawarte w powołanych przepisach unormowania należy łączyć z istotą Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, którego celem jest realizacja zadań z zakresu ubezpieczeń społecznych, w tym wypłatą świadczeń z ubezpieczenia emerytalnego, rentowego, chorobowego oraz wypadkowego (art. 51, art. 52 i art. 54 u.s.u.s.). Ustawowym obowiązkiem Zakładu Ubezpieczeń Społecznych jest dochodzenie należności z tytułu składek. Składki oraz odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkowa opłata nieopłacone w terminie, podlegają ściągnięciu w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji lub egzekucji sądowej (art. 24 ust. 2 u.s.u.s.). Umorzenie należności z tytułu składek oznacza definitywną rezygnację organu z możliwości ich wyegzekwowania. Z tych względów Zakład Ubezpieczeń Społecznych jest zobowiązany do szczególnej staranności i ostrożności w dysponowaniu nimi. Dotyczy to również, podejmowanych w warunkach uznania administracyjnego, decyzji w przedmiocie umorzenia tych należności.

Ze względu na powyższe regulacje, sądowej kontroli legalności takiej decyzji podlega prawidłowość przeprowadzonego postępowania oraz badanie formalne decyzji, a nie zasadność jej wydania. Kontrola ta dotyczy zarówno wykładni prawa materialnego, jak i właściwego przeprowadzenia postępowania dowodowego, uwzględniającego wynikające z przepisów K.p.a. reguły dowodzenia, kompletność materiału dowodowego oraz jego ocenę. W przypadku, gdy ustawodawca daje organowi możliwość rozstrzygnięcia sprawy na zasadzie uznania, sądowa kontrola jego decyzji obejmuje jedynie samo postępowanie poprzedzające jej wydanie, a nie rozstrzygnięcie będące wynikiem dokonania wyboru, o którym była mowa wyżej. Obowiązkiem Sądu jest dokonanie oceny, czy zostały spełnione przesłanki umorzenia. Natomiast o tym, czy składki powinny być umorzone, czy też nie, rozstrzyga organ administracji publicznej.

Oceniając w tym kontekście zgodność z prawem zaskarżonej decyzji, Sąd nie dopatrzył się tego rodzaju naruszeń, które powodowałyby konieczność wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Sąd stwierdza, że co do zasady ustalenia faktyczne poczynione przez organ są prawidłowe, w związku z czym będą one stanowiły podstawę kontroli zaskarżonej decyzji.

Organ administracji jednoznacznie wskazał, że w sprawie nie ma zastosowania art. 28 ust. 3 u.s.u.s., gdyż nie wystąpiła całkowita nieściągalność należności, których dotyczy wniosek skarżącego o umorzenie.

Zdaniem Sądu, takie stanowisko organu znajduje uzasadnienie w aktach sprawy. Należy przy tym podkreślić, że zobowiązany w skardze w ogóle nie forsował wystąpienia jakiejkolwiek okoliczności wskazanej w art. 28 ust. 3 u.s.u.s. i w związku z tym nie ma konieczności powielania w tym miejscu argumentacji organu wyrażonej w zaskarżonej decyzji. Brak przesłanek wymienionych w art. 28 ust. 3 u.s.u.s. sprawia, że organ nie mógł umorzyć składek i odsetek w oparciu o tę podstawę prawną.

Organ administracji rozważył ponadto możliwość umorzenia należności pod kątem zaistnienia szczególnych przypadków, które zostały określone w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. w zw. z § 3 ust.1 pkt 1-3 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r. Stosownie do § 3 ust. 1 rozporządzenia, zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku wystąpienia okoliczności enumeratywnie wskazanych w punktach 1 – 3.

Z treści przywołanej regulacji wynika, że to zobowiązany ma wykazać przesłanki uzasadniające umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne. Wykazanie tych okoliczności, a nie tylko ich wskazanie, oznacza, że to zobowiązany ma udowodnić te okoliczności. Konstrukcja tego przepisu nie wyklucza wprawdzie realizacji ciążącej na organie administracyjnym zasady prawdy materialnej, niemniej jednak w sposób istotny modyfikuje pozycję procesową strony postępowania administracyjnego aktywizując ją do czynnego udziału w postępowaniu dowodowym celem wykazania przesłanek określonych w § 3 ust. 1 ww. rozporządzenia (por. wyrok z 5 marca 2019 r., sygn. akt I GSK 3467/18 – dostępny na stronie internetowej NSA w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, podobnie jak pozostałe orzeczenia przywołane w uzasadnieniu).

W konsekwencji, to strona powinna wykazać konkretne okoliczności, o których mowa w § 3 ust. 1 ww. rozporządzenia. Nie wykazując ich czy podając rozbieżne informacje, nie może czynić zarzutów organowi administracyjnemu, że nie poczynił w tym zakresie dodatkowych ustaleń.

W ocenie Sądu, na podstawie analizy dokumentacji zgromadzonej w aktach sprawy ZUS zasadnie uznał, że brak jest podstaw do umorzenia należności w oparciu o zapisy ww. rozporządzenia. W sprawie wnioskodawcy nie zaszły bowiem przesłanki umorzenia w postaci poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub nadzwyczajnego zdarzenia, o których mowa w § 3 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia, ponieważ nie prowadzi obecnie działalności gospodarczej. W toku postępowania wnioskodawca nie powołał się na sytuację zdrowotną. Nie przedstawił orzeczenia o niepełnosprawności, nie wspomniał o konieczności sprawowania opieki nad chorym członkiem rodziny. Obecna sytuacja zdrowotna R. K. nie przesądza o tym, że nie będzie w stanie regulować swoich zobowiązań, tym bardziej że posiada źródło dochodu w postaci świadczenia emerytalnego, przyznanego niezależnie od stanu zdrowia w wysokości umożliwiającej prowadzenie skutecznego postępowania egzekucyjnego.

Ponadto w prognozie poprawy sytuacji materialnej wnioskodawca wskazał podjęcie pracy dorywczej, zatem stan zdrowia nie wyklucza zatem możliwości zarobkowania. Tym samym zasadnie organ uznał, że przesłanka wskazana § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia nie ma w stosunku do skarżącego zastosowania.

Zakład Ubezpieczeń Społecznych zasadnie wykluczył również możliwość umorzenia należności ze względu na trudną sytuację finansową wnioskodawcy, która w przypadku spłaty zadłużenia pozbawiłaby go możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych (§ 3 ust. 1 pkt. 1 rozporządzenia). Zgodnie z oświadczeniem, wnioskodawca prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe. Posiada dochód z tytułu emerytury w kwocie 2 789,51 zł brutto, tj. 2 298,45 zł netto (bez potrąceń) miesięcznie i jest to kwota wyższa niż minimum socjalne określone przez IPiSS, które dla jednoosobowego gospodarstwa emeryckiego wynosi 1 151,57 zł (stan na dzień 18.12.2018 r.).

Zatem w sytuacji wnioskodawcy należy wykluczyć ubóstwo. W oświadczeniu stałe wydatki związane z utrzymaniem wnioskodawca wykazał na kwotę 1 900 zł. Wskazał również, że posiada zobowiązania alimentacyjne, które są spłacane w formie układu ratalnego oraz dochodzone egzekucyjnie przez komornika sądowego. W toku postępowania wnioskodawca nie przedłożył jednak żadnych dokumentów, potwierdzających wysokość ponoszonych wydatków, czy posiadanych zobowiązań. W toku postępowania wnioskodawca oświadczył ponadto, że poprawy sytuacji materialnej wnioskodawca upatruje w podjęciu pracy dorywczej, informując przy tym, że w spłacie zadłużenia pomoże mu rodzina.

Z uwagi na powyższe, godzić się należy z organem, iż skarżący nie wykazał istnienia przesłanek do umorzenia należności w oparciu o zapisy rozporządzenia z 31.07.2003 r.

Podkreślić również trzeba, że skarżący w istocie nie kwestionuje stanowiska organu w zakresie nieistnienia przesłanki całkowitej nieściągalności oraz braku wystąpienia przesłanek zawartych w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. We wniosku o umorzenie skarżący nie wskazał żadnej podstawy prawnej, na podstawie której ZUS ma rozpatrzyć wniosek. Prośba skarżącego o umorzenie należności dotyczyła umorzenia należności w zakresie zaległych składek do 1 marca 2013 r. z powodu przedawnienia.

Przedawnienie należności nie jest jednak przesłanką do ich umorzenia, lecz przesłanką do umorzenia postępowania egzekucyjnego w trybie przepisów ustawy z 17.06.1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tj. Dz. U. z 2019 r., poz. 1438 ze zm.). W przypadku należności przedawnionych, organ nie ma w ogóle podstaw prawnych do prowadzenia postępowania w przedmiocie ich umorzenia, bowiem merytoryczne orzeczenie w tym zakresie może dotyczyć wyłącznie należności wymagalnych.

W rozpoznawanej sprawie, z uwagi na treść wniosku skarżącego, organ ustalił, iż w stosunku do zadłużenia na wnioskodawcy koncie płatnika jest prowadzone postępowanie egzekucyjne, które zawiesza bieg terminu przedawnienia, a tym samym wydłuża okres możliwości dochodzenia należności. ZUS podkreślił przy tym, iż w piśmie z dnia 4 lipca 2029 r. wyjaśniono skarżącemu kwestię przedawnienia i wskazano, że w dniu 16 maja 2017 r. wystawione zostały tytuły wykonawcze za okres 03/2012 - 02/2013, w oparciu o które postępowanie egzekucyjne skierowano do rachunku bankowego i trwa ono nadal. Zgodnie natomiast z art. 24 ust. 5b u.s.u.s. bieg terminu przedawnienia zostaje zawieszony od dnia podjęcia pierwszej czynności zmierzającej do wyegzekwowania należności z tytułu składek, o której dłużnik został zawiadomiony, do dnia zakończenia postępowania egzekucyjnego. W piśmie z dnia 4 lipca 2019 r. organ zaznaczył jednocześnie, że wdrożenie postępowania egzekucyjnego poprzedzone było wystawieniem upomnień z 03.02.2017 r., które doręczone zostały w trybie "awizo".

W aktach sprawy znajdują się przy tym kopie tytułów wykonawczych z 16.05.2017 r. oraz upomnień z 03.02.2017 r. wraz kserokopią dowodu ich doręczenia. W ramach prowadzonego postępowania egzekucyjnego zastosowano środek w postaci zajęcia rachunku bankowego w B S.A. oraz C S.A. (kopie zawiadomień o zajęciu z 22.05.2017 r. znajdują się w aktach sprawy). Ponadto 26 maja 2017 r. B S.A. poinformował o przeszkodzie w realizacji zajęcia z uwagi na zbieg egzekucji.

Powyższe ustalenia organu potwierdzają fakt, iż należności skarżącego wobec ZUS nie uległy przedawnieniu. Ustawa z dnia 18 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 241, póz. 2074 ze zm.) dokonała w art. 1 pkt 9 zmiany m.in. art. 24 ust. 4 u.s.u.s., stanowiąc, że należności z tytułu składek ulegają przedawnieniu po upływie 10 lat, licząc od dnia, w którym stały się wymagalne. Zgodnie z art. 23 ustawy zmieniającej weszła ona w życie w dniu 1 stycznia 2003 r. Dodano również do art. 24 m.in. ust. 5b stanowiący, że bieg terminu przedawnienia zostaje zawieszony od dnia wszczęcia do dnia zakończenia postępowania egzekucyjnego oraz postępowania przed sądem.

Następnie art. 24 ust. 5b u.s.u.s. został zmieniony przez art. 10 pkt 10 lit. b ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1264) z dniem 1 lipca 2004 r. i otrzymał brzmienie, że bieg terminu przedawnienia zostaje zawieszony od dnia podjęcia pierwszej czynności zmierzającej do wyegzekwowania należności z tytułu składek, o której dłużnik został zawiadomiony, do dnia zakończenia postępowania egzekucyjnego. Kolejna zmiana okresu przedawnienia została wprowadzona od 1 stycznia 2012 r. Z tym dniem na podstawie art. 11 pkt 1 ustawy z dnia 16 września 2011 r. o redukcji niektórych obowiązków obywateli i przedsiębiorców (Dz. U. Nr 232, poz. 1378) zmieniono treść art. 24 ust. 4 u.s.u.s. i skrócono okres przedawnienia składek na ubezpieczenia społeczne z 10 do 5 lat. Zgodnie z art. 27 powołanej ustawy, do przedawnienia należności z tytułu składek, o którym mowa w art. 24 ust. 4 u.s.u.s., którego bieg rozpoczął się przed dniem 1 stycznia 2012 r., stosuje się przepisy w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą z tym, że bieg przedawnienia rozpoczyna się od dnia 1 stycznia 2012 r. Wedle zasady wynikającej z tego przepisu do należności składkowych nieprzedawnionych do 1 stycznia 2012 r. (według zasad z zastosowaniem 10-letniego okresu przedawnienia) ma zastosowanie 5-letni termin przedawnienia, z zastrzeżeniem, że liczy się go nie od daty ich wymagalności, tak jak o tym stanowi art. 24 ust. 4 u.s.u.s., ale od 1 stycznia 2012 r. Wyjątek od tej zasady ustanawia ust. 2 powołanego przepisu, stosownie do którego jeżeli przedawnienie rozpoczęte przed dniem 1 stycznia 2012 r. nastąpiłoby zgodnie z przepisami dotychczasowymi, wcześniej przedawnienie następuje z upływem tego wcześniejszego przepisu.

W ocenie Sądu, ZUS prawidłowo zweryfikował zadłużenie skarżącego pod kątem ewentualnego przedawnienia. Analizując powyższe należy stwierdzić, że należności z tytułu składek są wymagalne i nie uległy przedawnieniu. Zawieszenie biegu terminu przedawnienia z chwilą doręczenia upomnień, spowodowało wszczęcie postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie tytułów wykonawczych, które pozostaje nadal aktualne.

Podkreślić przy tym należy, iż podniesiony przez R. K. dopiero w skardze zarzut doręczenia upomnień z 03.02.2017 r. na niewłaściwy adres, nie może być przedmiotem analizy Sądu w postępowaniu o umorzenie należności wobec ZUS, gdyż taki zarzut winien być podnoszony w toku prowadzonego postępowania egzekucyjnego i podlegałby ewentualnej kontroli sądu administracyjnego w ramach skargi na odmowę uwzględnienia zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej lub odmowy umorzenia postępowania egzekucyjnego.

Konkludując Sąd stwierdza, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych przed wydaniem decyzji przeprowadził postępowanie dowodowe podejmując czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, ustalił aktualną sytuację życiową i materialną skarżącego, w tym źródła jego dochodów, posiadany majątek, ponoszone wydatki. W sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy, co znalazło odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Zgromadzony materiał dowodowy został oceniony zgodnie z zasadą wyrażona w art. 80 K.p.a., a sporządzone uzasadnienie decyzji spełnia wymogi z art. 107 § 3 K.p.a.

Sąd podziela przy tym stanowisko Zakładu, że decydując się na założenie działalności gospodarczej skarżący powinien być świadomy, że zobowiązuje się do opłacenia należnych składek z tytułu prowadzenia działalności za każdy miesiąc kalendarzowy w ustawowo określonych terminach. Obowiązek ten istnieje od dnia rozpoczęcia wykonywania działalności, aż do dnia zaprzestania jej wykonywania, niezależnie od osiąganych przychodów, a nawet w strat, czy pojawiających się w trakcie prowadzenia działalności różnych problemów. Obligatoryjność opłacania składek dotyczy wszystkich płatników składek. Za ryzyko związane z prowadzoną działalnością, jak również negatywnymi skutkami oraz za wszelkie rozliczenia odpowiada podmiot prowadzący działalność. Brak płynności finansowej nie powinien być równoważony ze środków stanowiących przychody Zakładu Ubezpieczeń Społecznych.

Zatem skutki finansowe działalności osoby zobowiązanej nie mogą być przerzucane na Fundusz Ubezpieczeń Społecznych, a w konsekwencji na ogół obywateli. Brak środków finansowych na opłacenie składek ZUS nie uzasadnia prowadzenia nierentownej działalności gospodarczej i generowanie nowego zadłużenia.

Zasadą powinno pozostać płacenie składek, nie zaś ich umarzanie, a konieczność ich spłaty nie powinna być traktowana przez samego dłużnika w hierarchii jego wszystkich innych zobowiązań, w tym także o charakterze prywatnoprawnym, za obowiązek stojący na samym końcu. Podkreślenia również wymaga, że umorzenie należności z tytułu zaległych składek na ubezpieczenie społeczne ma charakter wyjątkowy i zarezerwowane jest dla sytuacji nadzwyczajnych, które jednak w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą. Wskazać również należy, że umorzone składki w istocie pokrywają inni ubezpieczeni. Toteż, dbając o stan finansów funduszów emerytalno - rentowych Zakład Ubezpieczeń Społecznych musi każdorazowo ważyć zasadność podejmowanego rozstrzygnięcia. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 stycznia 2018r. sygn. akt II GSK 2937/17 stwierdził, że "Naczelny Sąd Administracyjny w obecnym składzie sprzeciwia się interpretacji art. 28 ust. 3a i § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r. prowadzącej do przyjęcia, że przedsiębiorca, który nie wywiązywał się z obowiązku odprowadzania składek na ubezpieczenia społeczne doprowadzając do kumulacji należności, może uniknąć spłaty zaległości z tego tylko powodu, że powołał się na niewysokie dochody i związaną z tym dysproporcję między tymi dochodami, a zaległościami.".

Z powyższych względów Sąd nie podzielił podniesionych w skardze zarzutów i na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.

Na marginesie należy dodać, że zmiana sytuacji skarżącego i wystąpienie nowych okoliczności, może stanowić podstawę do wystąpienia z ponownym wnioskiem o umorzenie przedmiotowych należności, i to nawet w sytuacji, gdy pierwotnie wydana w tym przedmiocie decyzja, była decyzją negatywną dla strony. Rozstrzygnięciom tym nie towarzyszy bowiem walor res iudicata, co oznacza możliwość wielokrotnego występowania z wnioskiem i skutkuje obowiązkiem jego rozpatrzenia przez organ administracji z uwzględnieniem aktualnej sytuacji zobowiązanego (materialnej, zdrowotnej, rodzinnej).

a.l.