Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodziz 27 maja 2021 r., sygn. akt III SA/Łd 117/21

Uzasadnienie

Decyzją z [...] nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. 256, ze zm., dalej: k.p.a.) oraz art. 31zq ust. 8 ustawy z marca 2020 roku szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374, ze zm.), Zakład Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy własną decyzję z [...], znak [...] odmawiającą A. D.-D. prawa do zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek na własne obowiązkowe ubezpieczenia emerytalne, rentowe i wypadkowe, dobrowolne ubezpieczenie chorobowe, ubezpieczenie zdrowotne za okres marzec - maj 2020 r.

W uzasadnieniu organ wskazał na następujące ustalenia faktyczne i rozważania prawne:

Wnioskiem, który wpłynął do ZUS w dniu 1 kwietnia 2020 r., A. D.-D. wystąpiła o zwolnienie z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek za okres od marca 2020 r. do maja 2020 r.

Organ wskazał w decyzji z [...], że wobec nieprzekazania do 30 czerwca 2020 r. prawidłowych dokumentów rozliczeniowych za marzec - maj 2020 r. brak jest podstaw do zwolnienia wnioskodawczyni z opłacania należności z tytułu składek za ww. miesiące. Zgodnie bowiem z art. 31zq ust. 3 ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 (...), warunkiem zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, jest przesłanie deklaracji rozliczeniowych lub imiennych raportów miesięcznych należnych za marzec 2020 r., kwiecień 2020 r. i maj 2020 r. nie później niż do 30 czerwca 2020 r., chyba że płatnik składek zwolniony jest z obowiązku ich składania.

Pismem, które wpłynęło do ZUS 28 lipca 2020 r., strona wniosła o ponowne rozpatrzenie wniosku o zwolnienie z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek za m-ce marzec, kwiecień, maj 2020 r., wskazując, iż podczas wizyty w organie pracownik ZUS poinformował ją, że nie musi przystępować do "małego ZUS-u plus", a może pozostać przy deklarowanej 4 lutego 2020 r. podstawie wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne tj. 2 557,91zł. Poinformowano ją również, że deklaracja będzie powielać się automatycznie w kolejnych miesiącach. Gdy otrzymała negatywną decyzję z [...] udała się do II Oddziału ZUS, gdzie powiedziano jej, że deklaracje nie powielały się oraz że nie miała prawa deklarować podstawy takiej jak w deklaracji, skoro nie przystąpiła do "małego ZUS plus". Okazało się też, że ma zadłużenie, bo płaciła zbyt niskie składki, jednak niezwłocznie dopłaciła różnicę. Podniosła, iż zaległość powstała nie z jej winy lecz na skutek wadliwego pouczenia przez pracownika ZUS, bo przecież deklarację składała za pośrednictwem pracownika sali obsługi klienta a nie samodzielnie przez internet. Była zatem przekonana o jej poprawności.

Po ponownej weryfikacji złożonych dokumentów zgłoszeniowych i rozliczeniowych organ stwierdził w zaskarżonej decyzji, że strona prowadzi działalność gospodarczą od 5 czerwca 2017 r. W dniu 9 marca 2020 r. złożono dokument ZUS DRA cz. II, wskazując podstawę wymiaru składek 2009,40 zł. W dniu 17 lipca 2020 r. wpłynęły natomiast dokumenty rozliczeniowe za miesiąc marzec, kwiecień i maj 2020 r. niezgodne z deklaracją strony przystąpienia do "małego ZUS plus".

W wyniku ponownej analizy sprawy ustalono, że strona nie spełnia warunków do zwolnienia z obowiązku opłacenia składek za marzec, kwiecień i maj 2020 r., bowiem nie dopełniła obowiązku złożenia deklaracji rozliczeniowych do 30 czerwca 2020 r., z którego nie była zwolniona.

Organ wskazał, że zgodnie z art. 47 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 266 ze zm.; dalej: u.s.u.s.) płatnik składek jest zwolniony z obowiązku przekazywania do ZUS dokumentów rozliczeniowych za kolejny miesiąc, jeżeli do podstawy wymiaru składek w ostatnio złożonej deklaracji rozliczeniowej lub imiennym raporcie miesięcznym zadeklarował do podstawy wymiaru składek kwotę w wysokości najniższej podstawy ich wymiaru i nie nastąpiła żadna zmiana w stosunku do miesiąca poprzedniego. Z uwagi na złożenie dokumentu ZUS DRA cz. II strona miała obowiązek złożenia prawidłowych dokumentów rozliczeniowych. Dokumenty zgłoszeniowe i rozliczeniowe informujące o przystąpieniu do pełnych składek skarżąca złożyła dopiero 17 lipca 2020 r.

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi A. D.-D. zaskarżyła powyższą decyzję organu w całości, zarzucając jej:

1. - naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie dowolnej i wybiórczej oceny okoliczności niniejszej sprawy, w tym w szczególności ustalenie, ze skarżąca w dniu 9 marca 2020 r. złożyła deklaracją ZUS DRA cz. II, w sytuacji gdy nie miało to miejsca, a w/w deklaracja mogła ewentualnie zostać złożona bez wiedzy skarżącej przez pracownika II Oddziału ZUS w Ł., który przeprowadził wówczas wizytę skarżącej, i w sytuacji gdy jedyne informacje powzięte w czasie tej wizyty przez skarżącą to informacje o pozostaniu przy wcześniej zadeklarowanej podstawie wymiaru składek oraz powielaniu się deklaracji w systemie w sposób automatyczny;
2. - naruszenie art. 8 § 1 i art. 9 k.p.a. w związku z art. 31 zq ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz w związku z art. 47 u.s.u.s. poprzez działanie w sposób niezgodny z zasadą pogłębiania zaufania oraz zasadą udzielania informacji i w konsekwencji błędne przyjęcie, że działanie skarżącej zgodne z informacjami uzyskanymi od pracownika ZUS w czasie wizyty w siedzibie oddziału organu może być kwalifikowane jako niespełnienie wymogów dla uzyskania prawa do zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek na własne obowiązkowe ubezpieczenie emerytalne, rentowe i wypadkowe, dobrowolne ubezpieczenie chorobowe, ubezpieczenie zdrowotne za okres marzec - maj 2020 r.

W oparciu o wskazane zarzuty strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] wraz z poprzedzającą ją decyzją tego organu z 17 lipca 2020 r. oraz o zasądzenie od Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na rzecz strony kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Ponadto skarżąca wniosła o zobowiązanie organu do przedłożenia do akt postępowania dokumentów w postaci tzw. "logów" do elektronicznego systemu ZUS w zakresie obejmującym czynności dokonane przez pracownika II Oddziału ZUS w Ł. w czasie wizyty skarżącej w dniu 9 marca 2020 r. oraz przeprowadzenie dowodu z przedmiotowych dokumentów na okoliczność przebiegu tej wizyty.

W uzasadnieniu skargi strona podniosła, że u podstaw ustaleń organu legła wybiórcza i dowolna ocena okoliczności faktycznych niniejszej sprawy. Skarżąca wskazała, że w dniu 4 lutego 2020 r. osobiście złożyła w II Oddziale Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Ł. deklarację DRA celem kontynuowania tzw. "małego ZUS". Skarżąca została pouczona o konieczności ponownego złożenia deklaracji DRA do dnia 10 marca 2020 r., wymaganej do przystąpienia do tzw. "małego ZUS plus". W dniu 9 marca 2020 r. ponownie stawiła się zatem w II Oddziale Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Ł. celem wypełnienia deklaracji zgodnie z wcześniejszym pouczeniem. Wówczas to pracownik Zakładu Ubezpieczeń Społecznych poinformował skarżącą, że nie musi przystępować do tzw. "małego ZUS plus" i może pozostać przy zadeklarowanej w dniu 4 lutego 2020 r. podstawie wymiaru składek na ubezpieczenie społeczne (kwota 2557,91 zł) i proporcjonalnej do tej kwoty wysokości składki na ubezpieczenie społeczne (kwota 809,32 zł).

Skarżąca została ponadto poinformowana przez pracownika ZUS, że deklaracja złożona wcześniej będzie się w kolejnym miesiącach powielać w systemie w sposób automatyczny tak, jak miało to miejsce do tej pory.

W ocenie skarżącej dołożyła ona zatem wszelkiej staranności w prowadzeniu własnych spraw, czego wyrazem była każdorazowo osobista wizyta w oddziale organu tak, aby uniknąć ewentualnych nieścisłości w przypadku ustaleń czynionych telefonicznie bądź też działań podejmowanych samodzielnie przez Platformę Usług Elektronicznych. W dniu 9 marca 2020 r. zgodnie z informacjami uzyskanymi od pracownika ZUS (pracownik Sali Obsługi Klienta) skarżąca pozostała natomiast przy zadeklarowanej wcześniej podstawie wymiaru składek na ubezpieczenie społeczne. Mając pewność, że dokonała wszelkich czynności w sposób prawidłowy - bowiem zgodnie z informacjami uzyskanymi przez nią osobiście od pracownika ZUS w czasie wizyty w oddziale organu - oczekiwała na decyzję odnośnie jej wniosku z dnia 1 kwietnia 2020 r. W dniu 17 lipca 2020 r. skarżąca otrzymała za pośrednictwem Platformy Usług Elektronicznych decyzję o odmowie prawa do zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne za okres marzec - maj 2020 r. Skarżąca jeszcze tego samego dnia udała się do II Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Ł. celem wyjaśnienia przedmiotowej sprawy.

Wówczas to uzyskała informację, że deklaracje nie powielały się automatycznie w systemie, jak również, że nie miała prawa deklarować podstawy wymiaru składek w kwocie 2557,91 zł. Skarżąca uzyskała także informację o powstałym zadłużenie. Niezwłocznie, jeszcze tego samego dnia skarżąca uiściła kwotę zadłużenia oraz w trakcie wizyty w oddziale pracownik ZUS wprowadził do systemu odpowiednie dokumenty rozliczeniowe.

Wobec powyższego skarżąca podniosła, że dokonane przez organ ustalenie o tym, że w dniu 9 marca 2020 r. miało dojść do złożenia przez nią deklaracji ZUS DRA cz. II, wskazującej jako podstawę wymiaru składek kwotę 2009,49 zł, całkowicie abstrahuje od okoliczności niniejszej sprawy. Skarżąca podniosła, że w dniu 9 marca 2020 r. nie składała w/w deklaracji. System obsługiwał pracownik ZUS (tak, jak ma to miejsce w przypadku załatwiania spraw w drodze osobistej wizyty w oddziale organu) i przekazał skarżącej informację, że może pozostać przy zadeklarowanej wcześniej podstawie wymiaru składek oraz że deklaracje będą powielać się w systemie w sposób automatyczny. Działanie, na które powołuje się organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji tj. złożenie w dniu 9 marca 2020 r. deklaracji ZUS DRA cz. II nie było działaniem skarżącej, a ewentualnie mogło być jedynie działaniem pracownika ZUS dokonanym bez wiedzy skarżącej.

Tym samym negatywne skutki tego działania w żaden sposób nie mogą obarczać strony, która działała w pełnym zaufaniu do organów państwa, jak również dołożyła należytej staranności w prowadzeniu własnych spraw.

W odpowiedzi na skargę Zakład Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w decyzji.

W piśmie procesowym z 25 maja 2021 roku, pełnomocnik strony wskazał, że popiera w całości stanowisko wyrażone w skardze, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji ZUS z [...], a także o zasądzenie od organu na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Na wstępie wskazać należy, że sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym na podstawie art.15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jednolity Dz. U poz. 1842), zgodnie z którym przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.

Stosowne zarządzenie Przewodniczącego Wydziału III Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi zostało wydane 13 kwietnia 2021 r. oraz przesłane stronom postępowania zawiadomieniami z 14 kwietnia 2021 r. Z uwagi na sytuację epidemiczną przeprowadzenie rozprawy stanowiłoby nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących, a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi nie ma możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległości z powodów technicznych, dlatego Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 p.p.s.a., który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 p.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

Należy nadto wskazać, że w myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, jakkolwiek nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że zasługuje ona na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie jest decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych odmawiająca A. D.-D. prawa do zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek na własne obowiązkowe ubezpieczenia emerytalne, rentowe i wypadkowe, dobrowolne ubezpieczenie chorobowe, ubezpieczenie zdrowotne za okres marzec - maj 2020 r.

Podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowi art. 31zq ust. 3 i 8 oraz art. 31zo ustawy z dnia 2 marca 2020 roku o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374, ze zm.; dalej: ustawa, ustawa COVID).

Zgodnie z art. 31zo ust. 2 ustawy w brzmieniu na dzień składania wniosku, na wniosek płatnika składek, będącego osobą prowadzącą pozarolniczą działalność, o której mowa w art. 8 ust. 6 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 266 i 321), zwanej dalej "osobą prowadzącą pozarolniczą działalność", opłacającego składki wyłącznie na własne ubezpieczenia społeczne lub ubezpieczenie zdrowotne, zwalnia się z obowiązku opłacenia nieopłaconych należności z tytułu składek na jego obowiązkowe ubezpieczenia emerytalne i rentowe oraz wypadkowe, dobrowolne ubezpieczenie chorobowe, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Solidarnościowy, należne za okres od dnia 1 marca 2020 r. do dnia 31 maja 2020 r., jeżeli prowadził działalność przed dniem 1 lutego 2020 r. i przychód z tej działalności w rozumieniu przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych uzyskany w pierwszym miesiącu, za który jest składany wniosek o zwolnienie z opłacania składek, o którym mowa w art. 31zp ust. 1, nie był wyższy niż 300% prognozowanego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia brutto w gospodarce narodowej w 2020 r.

Przepis art. 31zq ust. 1 i 3 ustawy COVID w brzmieniu na dzień składania wniosku stanowi natomiast, iż za marzec, kwiecień i maj 2020 r. płatnik składek zobowiązany jest przesyłać deklaracje rozliczeniowe lub imienne raporty miesięczne na zasadach i w terminach określonych w przepisach ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, chyba że zgodnie z tymi przepisami zwolniony jest z obowiązku ich składania. Warunkiem zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, jest przesłanie deklaracji rozliczeniowych lub imiennych raportów miesięcznych należnych za marzec, kwiecień i maj 2020 r. nie później niż do dnia 30 czerwca 2020 r., chyba że płatnik składek zwolniony jest z obowiązku ich składania.

W ustawie z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (dalej u.s.u.s.), w art. 47 uregulowana jest kwestia terminów i sposób realizacji obowiązków przez płatnika składek. Zgodnie z treścią art. 47 ust. 2a powołanej ustawy, osoby prowadzące pozarolniczą działalność, opłacające składki wyłącznie za siebie lub osoby z nimi współpracujące, są zwolnione z obowiązku składania deklaracji rozliczeniowej lub imiennych raportów miesięcznych za kolejny miesiąc, jeżeli w ostatnio złożonej deklaracji rozliczeniowej lub imiennym raporcie miesięcznym zadeklarowały do podstawy wymiaru składek:

1. 1) na ubezpieczenia społeczne - kwotę w wysokości najniższej podstawy wymiaru składek dla osób prowadzących pozarolniczą działalność, obowiązującej je i osoby z nimi współpracujące, zaś w przypadku osób, o których mowa w art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców - obowiązującej osoby z nimi współpracujące, z zastrzeżeniem ust. 2g;
2. 2) na ubezpieczenie zdrowotne - kwotę w wysokości najniższej podstawy wymiaru określonej w art. 81 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1373, z późn. zm.), obowiązującej je i osoby z nimi współpracujące, i nie nastąpiła żadna zmiana w stosunku do miesiąca poprzedniego, z zastrzeżeniem ust. 2c.

Zgodnie z treścią art. 47 ust. 2e u.s.u.s., osoby wymienione w art. 7 opłacające składki wyłącznie za siebie są zwolnione z obowiązku składania deklaracji rozliczeniowej za kolejny miesiąc, jeżeli w ostatnio złożonej deklaracji rozliczeniowej zadeklarowały do podstawy wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne - kwotę w wysokości określonej w art. 18 ust. 7.

Podkreślić również należy, że do postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją z mocy art. 180 k.p.a. oraz art. 123 u.s.u.s. mają zastosowanie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, a w tym zasady ogólne, stanowiące między innymi, że organy administracji publicznej winny: stać na straży praworządności (art. 7 k.p.a.), prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej (art. 8 § 1 k.p.a.), wypełniać wobec stron obowiązki informacyjne (art. 9 k.p.a.), zapewnić stronom udział w postępowaniu (art. 10 § 1 k.p.a.), a także działać wnikliwie i szybko (art. 12 § 1 k.p.a.).

Przede wszystkim zastosowanie w sprawie winien znaleźć przepis art. 7 k.p.a., zgodnie z którym w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Ponadto w myśl art. 9 k.p.a., organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek.

Oceniając procedowanie organu rozpoznającego dwukrotnie wniosek strony o zwolnienie z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek za okres od marca do maja 2020 r., dojść należy do przekonania, że nie spełnia ono wymogów wynikających z powołanych wyżej przepisów. Nie można bowiem pomijać celów, jakie przyświecały ustawodawcy wprowadzającemu przepisami ustawy COVID możliwość ubiegania się o zwolnienie z obowiązku płacenia należności z tytułu składek. Celem tym było przede wszystkim umożliwienie przedsiębiorcom przetrwania trudnego czasu pandemii i związanych z nią ograniczeń w funkcjonowaniu prowadzonych przez nich działalności gospodarczych. Wielu przedsiębiorców znalazło się w sytuacji dla nich nowej, wymagającej nie tylko zadbania o zaspokojenie środków dla podstawowej egzystencji ich rodzin, ale również dopełnienia formalności dla nich nieznanych, z których uprzednio nie korzystali.

W tych okolicznościach szczególnego znaczenia nabiera wynikający z art. 9 k.p.a. obowiązek wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego oraz czuwania nad tym, by osoby uczestniczące w tym postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że realizacja obowiązków wynikających z art. 9 k.p.a. polega, między innymi, na powinności organu administracji poinformowania strony w sposób szczegółowy o tym, od jakich okoliczności zależy rozstrzygnięcie sprawy i jakie dowody powinny być przedstawione przez stronę, aby zostało wydane rozstrzygnięcie o treści żądanej przez stronę (vide: wyrok NSA z dnia 6 września 2001 r., sygn. akt V SA 44/01, LEX nr 50158).

Ponadto, obowiązek udzielania stronie informacji powinien być rozumiany w jak najszerszy sposób, jego naruszenie zaś należy traktować jako wystarczającą przesłankę do uchylenia decyzji (vide: teza pierwsza wyroku NSA z dnia 25 czerwca 1997 r., sygn. akt SA/Lu 2087/95, LEX nr 30816).

W ocenie Sądu wymogom z art. 9 k.p.a. organ rozpoznający wniosek strony nie sprostał. Wskazać należy, że w następstwie złożenia wniosku z 1 kwietnia 2020 r. doszło do wszczęcia postępowania administracyjnego, w którym kierując się zasadą informowania stron wyrażoną w art. 9 k.p.a., organ powinien był czuwać nad tym, aby na skutek nieznajomości prawa strona nie poniosła szkody. W tym celu, jak tego wymaga art. 9 k.p.a., organ powinien był - w rozsądnym terminie - udzielić skarżącej należytego i wyczerpującego wyjaśnienia m. in. o okolicznościach prawnych, które mogły mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków, a więc konkretnie wskazać, jakich dokumentów brakuje, aby wniosek mógł zostać pozytywnie rozpatrzony. Od momentu złożenia wniosku przez skarżącą do upływu terminu na złożenie wymaganych dokumentów (30 czerwca) minęły dwa miesiące. Mimo upływu tego okresu czasu, organ nie udzielił stronie przed dniem 30 czerwca 2020 r. jakichkolwiek wyjaśnień, co do warunków formalnych niezbędnych do pozytywnego załatwienia wniosku.

Zwrócić należy przy tym uwagę, że w postępowaniu przed organem strona skarżąca występowała bez profesjonalnego pełnomocnika, ani innego fachowego wsparcia. Natomiast norma postępowania zawarta w art. 9 k.p.a. zobowiązuje organ do udzielania stronie niezbędnych wyjaśnień i wskazówek z urzędu, a nie tylko na wniosek, a to wszystko w celu ochrony strony przed negatywnymi konsekwencjami braku wiedzy co do obowiązującego prawa. Wbrew nakazowi wynikającemu z art. 9 k.p.a., organ nie poinformował strony nie tylko należycie i wyczerpująco o okolicznościach faktycznych i prawnych, ale w ogóle nie podjął jakichkolwiek kroków w celu udzielenia takiej informacji stronie, nie wezwał strony do złożenia wymaganych dokumentów, które miały wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków, nie czuwał, aby strona nie poniosła szkody na skutek swojej nieświadomości prawnej. W aktach sprawy brak jest dowodów, które mogłyby choć pośrednio świadczyć o tym, że organ podjął starania by w porę poinformować stronę, że bez złożenia brakujących dokumentów wniosek nie będzie pozytywnie rozpatrzony. Brak ten, który w toku postępowania w porę nie został stronie zasygnalizowany przez organ, ostatecznie spowodował negatywne rozpatrzenie wniosku.

Jest to o tyle istotne, że gdyby nastąpiło to jeszcze przed 30 czerwca 2020 r., strona miałaby szansę dotrzymać terminu i złożyć wymaganą dokumentację. Organ powinien był o to zadbać. Skoro wniosek wpłynął do ZUS 1 kwietnia 2020 r., było wystarczająco dużo czasu by organ zweryfikował, czy jest on kompletny i czy zostały spełnione wszystkie wymogi formalne. Zwłaszcza, że zgodnie z przepisem art. 12 § 1 k.p.a., organ był zobligowany działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia.

Doszło tym samym do istotnego naruszenia obowiązku wynikającego z art. 79a § 1 k.p.a., zgodnie z którym w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania dokumentacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony.

Organ należycie nie wyjaśnił również w wydanej decyzji tego, czy strona była zobowiązana do złożenia deklaracji za marzec, kwiecień i maja 2020 r., czy też była z tego obowiązku zwolniona. Zakład przyjął, że skarżąca nie złożyła dokumentów rozliczeniowych za miesiące podlegające zwolnieniu w terminie do 30 czerwca 2020 r. Uznał zatem, że nie przysługuje jej zwolnienie z obowiązku opłacania składek. Natomiast skarżąca wywodzi, że nie miała ona obowiązku składania deklaracji rozliczeniowej za okres od marca do maja 2020 r., gdyż złożyła prawidłową deklarację ZUS DRA za luty 2020 r., która miała powielać się w kolejnych miesiącach. Skarżąca podniosła również, że złożenie w dniu 9 marca 2020 roku deklaracji ZUS DRA cz. II za miesiąc luty 2020 r. z podstawą wymiaru składek w wysokości 2009,49 zł nie było świadomym działaniem skarżącej i mogło to być jedynie następstwem czynności podjętych przez pracownika ZUS, dokonanych bez jej zgody i wiedzy.

Zaistniała sytuacja była wynikiem informacji, jakie uzyskała podczas wizyty w siedzibie organu w dniu 9 marca 2020 roku od przyjmującego ją wówczas pracownika. Tym samym w ocenie strony, jakiekolwiek negatywne skutki tego działania nie mogą obciążać skarżącej.

W ocenie Sądu organ po ponownym rozpoznaniu wniosku strony nie dokonał jego analizy faktycznej i prawnej. Organ stwierdził bowiem jedynie, iż strona prowadzi działalność gospodarczą od 5 czerwca 2017 roku i w dniu 9 marca 2020 r. złożyła dokument ZUS DRA cz. II, w którym wskazała podstawę wymiaru składek 2009.40 zł, co oznaczało przystąpienie do "małego ZUS-u plus" i było jednoznaczne z obowiązkiem złożenia przez stronę deklaracji rozliczeniowych do 30 czerwca 2020 r., z którego to obowiązku strona w ocenie organu nie była zwolniona. Organ nie dokonał natomiast żadnej analizy przesłanek wynikających z art. 31 zq ust. 3 ustawy kryzysowej.

Tymczasem przepis art. 31 zq ust. 3 ustawy kryzysowej kończy się stwierdzeniem: "chyba że płatnik składek zwolniony jest z obowiązku ich składania". Organ w ogóle nie odniósł się do tej kwestii. Strona zaś w toku postępowania konsekwentnie podnosiła, że nie miała ona obowiązku składania deklaracji rozliczeniowej za okres od marca do maja 2020 r., gdyż złożyła prawidłową deklarację ZUS DRA za luty 2020 r., która podlegała "klonowaniu" w kolejnych miesiącach, wskazując również, że złożenie w dniu 9 marca 2020 roku deklaracji ZUS DRA cz. II za miesiąc luty 2020 r. z podstawą wymiaru składek w wysokości 2009,49 zł nie było działaniem skarżącej i mogło to być jedynie działanie pracownika ZUS, dokonane bez jej zgody i wiedzy.

W ocenie Sądu nie ma możliwości zwolnienia od obowiązku płacenia składek, bez ustalenia podstawy wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne. W ustawie o systemie ubezpieczeń społecznych uregulowana jest kwestia terminów i sposób realizacji obowiązków przez płatnika składek. W u.s.u.s. jest uregulowana kwestia zwolnienia z obowiązku składania deklaracji rozliczeniowej lub imiennych raportów miesięcznych za kolejny miesiąc. Rozstrzygnięcie kwestii deklaracji rozliczeniowej jest związane ze stosowaniem prawa materialnego. Bez ustalenia podstawy wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne za dany okres nie jest możliwe ustalenie zwolnienia z płacenia składek.

Wprawdzie ZUS przytoczył art. 47 i art. 48 u.s.u.s. ale ich treści nie skonfrontował ze stanem faktycznym, którego nie ustalił. Nie ustalił bowiem jaka była w przypadku skarżącej prawidłowa podstawa wymiaru składek w styczniu, lutym i marcu 2020 r. oraz czy skarżąca, jako płatnik składek, w świetle cytowanych przepisów prawa materialnego, była zwolniona z obowiązku comiesięcznego składania deklaracji rozliczeniowych. Brak jest również wystarczających informacji, na jakiej podstawie faktycznej i prawnej ZUS wywodzi, że skarżąca przystąpiła do "małego ZUS plus", w sytuacji gdy podnosi ona, iż była przekonana o kontynuowaniu "małego ZUS". Organ nie wyjaśnił, czy istniała możliwość ustalenia podstawy wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne za wskazany okres, na podstawie dokumentacji, którą w tym czasie z urzędu dysponował ZUS.

W ocenie Sądu, złożona w dniu 9 marca 2020 r., deklaracja rozliczeniowa (ZUS DRA cz. II) strony, w której określono podstawę wymiaru składek na kwotę 2009,49 zł jest niewystarczająca do przyjęcia, iż strona przystąpiła do "małego Zus-u plus" i w związku z tym jest zobowiązana na złożenia deklaracji rozliczeniowych za wskazany okres. Okoliczność to była bowiem w toku całego postępowania kwestionowana przez stronę i jako taka powinna podlegać wyjaśnieniu przez organ, zwłaszcza w kontekście podnoszonej przez skarżącą okoliczności wizyt w Oddziale ZUS i uzyskanych informacji od pracownika tej placówki. Dodatkowe wątpliwości w zakresie prawidłowej podstawy wymiaru składek budzi również podnoszony przez organ fakt, iż 17 lipca 2020 r. wpłynęły dokumenty rozliczeniowe skarżącej za miesiąc marzec, kwiecień i maj 2020 r., które były niezgodne z deklaracją strony przystąpienia do "małego ZUS plus".

Sporządzona decyzja nie spełnia zatem także wymogów z art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a., zgodnie z którym decyzja winna zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne. Przepis ten obliguje organ do wyjaśnienia wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych i prawnych oraz wyjaśnienia stronie przyczyn takiego, a nie innego załatwienia żądania strony. Uzasadnienie decyzji winno być sporządzone w taki sposób, by możliwym było poznanie toku rozumowania organu i kontrola prawidłowości rozstrzygnięcia. Skoro zaś decyzja nie zawiera wyjaśnienia istotnych dla sprawy okoliczności, to nie spełnia wymogów wskazanych w powołanym wyżej przepisie. Organ nie wyjaśniając wszystkich okoliczności sprawy uchybił wynikającej z art. 8 kpa zasadzie prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do organu. Aby prawidłowo ocenić wydaną przez organ decyzję, sąd musi dysponować wyrażonym w uzasadnieniu decyzji stanowiskiem organu zawierającym odniesienie do wszystkich istotnych elementów (przesłanek) będących podstawą wydania rozstrzygnięcia w sprawie.

Braki uzasadnienia decyzji w zakresie podstawowych elementów przewidzianych przepisem art. 107 § 3 k.p.a. uniemożliwiają dokonanie przez sąd oceny zaskarżonej decyzji pod względem zgodności z prawem a organ nie może konwalidować braków uzasadnienia decyzji argumentacją zawartą w odpowiedzi na skargę. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 stycznia 2021 r., sygn. akt III OSK 2858/21).

Wskazane powyżej uchybienia obu decyzji wymagały ich uchylenia i ponownego przeprowadzenia postępowania przez organ zgodnie z wymogami wynikającymi z omówionych wyżej przepisów prawa. Ponownie rozpatrując sprawę organ wyda decyzję zawierającą prawidłowe uzasadnienia faktyczne i prawne, rozważając czy na podstawie posiadanych z urzędu dokumentów zaistniały ustawowe przesłanki do zwolnienia.

Nadto, podkreślenia wymaga, że 16 grudnia 2020 r. wszedł w życie przepis art. 15 zzzzzn², dodany ustawą o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 2255 ze zm.), który z założenia ma stanowić dodatkową ochronę prawną dla stron w postępowaniu administracyjnym w przypadku niedochowania przez nie określonych terminów. Zgodnie bowiem z art.15 zzzzzn²:

"1. W przypadku stwierdzenia uchybienia przez stronę w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów:

1. 1) od zachowania których jest uzależnione udzielenie ochrony prawnej przed organem administracji publicznej,
2. 2) do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki,
3. 3) przedawnienia,
4. 4) których niezachowanie powoduje wygaśnięcie lub zmianę praw rzeczowych oraz roszczeń i wierzytelności, a także popadnięcie w opóźnienie,
5. 5) zawitych, z niezachowaniem których ustawa wiąże ujemne skutki dla strony,
6. 6) do dokonania przez podmioty lub jednostki organizacyjne podlegające wpisowi do właściwego rejestru czynności, które powodują obowiązek zgłoszenia do tego rejestru, a także terminów na wykonanie przez te podmioty obowiązków wynikających z przepisów o ich ustroju - organ administracji publicznej zawiadamia stronę o uchybieniu terminu.
7. 2. W zawiadomieniu, o którym mowa w ust. 1, organ administracji publicznej wyznacza stronie termin 30 dni na złożenie wniosku o przywrócenie terminu".

Nowa regulacja wymaga zatem od organu szczególnej rozwagi we wszelkich sprawach, które w normalnych okolicznościach byłyby rozpatrywane negatywnie dla strony z uwagi na przekroczenie przez nią terminu. Istotne jest również to, że ustawodawca nie zadbał o przepis przejściowy w przypadku tej regulacji, więc należy dopuścić złożenie, że terminy którym uchybiono przed wejściem w życie omawianego przepisu, ale w okresie obowiązywania stanu epidemii, mogą zostać przywrócone.

Sąd dostrzega, że powołany przepis wszedł w życie po wydaniu zaskarżonej decyzji, niemniej obejmuje zdarzenia, które miały miejsce "w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19". Stan epidemii ogłoszono natomiast od 20 marca 2020 r. W przypadku zatem ustalenia w ramach prowadzonego ponownie przez organ postępowania, iż skarżąca faktycznie miała obowiązek przesłania dokumentów rozliczeniowych za marzec, kwiecień i maj 2020 r. do dnia 30 czerwca 2020 r., to na organie ciążyłby obecnie obowiązek zawiadomienia strony o uchybieniu terminu i wyznaczenia terminu 30 dni na złożenie wniosku o jego przywrócenie.

W związku z powyższym Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

O kosztach postępowania sądowego orzeczono w pkt 2 wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 ustawy p.p.s.a. Na zasądzone koszty złożyło się wynagrodzenie radcy prawnego w wysokości 480 zł ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tj.: Dz. U. 2018 r., poz. 265).

a.l.