Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodziz 30 czerwca 2020 r., sygn. akt III SA/Łd 15/20

Uzasadnienie

W dniu 28 czerwca 2011 r. Rada Gminy w Galewicach podjęła uchwałę nr IX/34/11 w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania. Podstawę uchwały stanowił art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. 2001 nr 142, poz. 1591 ze zm.) w związku z art. 17 ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2009 r. nr 175 poz. 1362 ze zm.), art. 9a ust 15 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (Dz.U. z 2005 r. nr 180, poz. 1493 ze zm.).

W § 1 wskazano, że uchwała reguluje tryb i sposób powołania i odwołania członków Zespołu Interdyscyplinarnego działającego na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie zwanego dalej Zespołem oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania.

W § 2 ust. 1 Rada określiła, że zespół powoływany jest przez Wójta Gminy Galewice w drodze zarządzenia. W ust. 2 wskazano, że Wójt powołuje członków Zespołu spośród przedstawicieli podmiotów, o których mowa w art. 9 a ust. 3, ust. 4 i ust. 5 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie; wskazanych bądź oddelegowanych przez organy tych podmiotów.

W § 3 wskazano, że członkowie Zespołu powoływani są na czas nieokreślony, każdy członek Zespołu InterdyscypIinarnego, przed udziałem w pierwszym posiedzeniu składa pisemne oświadczenie o zachowaniu poufności wszelkich informacji i danych uzyskanych przy realizacji zadań w ramach pracy w Zespole.

W § 4 określono, że Wójt Gminy Galewice odwołuje członka Zespołu Interdyscyplinarnego: 1) z własnej inicjatywy;

1. 2) w przypadku rezygnacji członka Zespołu Interdyscyplinarnego;
2. 3) w razie odwołania członka Zespołu, Wójt zawiadamiania o tym podmiot, który dokonał zgłoszenia kandydata i wyznacza mu termin 14 dni na zgłoszenie nowego kandydata;
3. 4) członek Zespołu może zostać odwołany w trybie natychmiastowym w przypadku uzasadnionego podejrzenia o naruszenie zasad poufności danych i informacji uzyskanych w ramach działania w Zespole mocą Zarządzenia Wójta Gminy Galewice.

W § 5 określono zadania Zespołu, do których należy:

1. 1) integracja i koordynacja działań wszystkich podmiotów wchodzących w skład zespołu w celu przeciwdziałania przemocy w rodzinie;
2. 2) diagnozowanie problemu przemocy w rodzinie;
3. 3) podejmowanie działań w środowisku zagrożonym przemocą w rodzinie mających na celu przeciwdziałanie temu zjawisku;
4. 4) inicjowanie interwencji w środowisku dotkniętym przemocą w rodzinie poprzez działania grup roboczych;
5. 5) rozpowszechnianie informacji o instytucjach, osobach i możliwościach udzielenia pomocy w środowisku lokalnym;
6. 6) inicjowanie działań w stosunku do osób stosujących przemoc w rodzinie;
7. 7) ocena i weryfikacja prowadzonych działań, w tym działań grup roboczych;
8. 8) omawianie bieżących problemów wymagających rozstrzygnięcia zespołu;
9. 9) prowadzenie dokumentacji pracy zespołu; protokoły, sprawozdania z realizacji podjętych działań, wnioski.

W § 6 ust. 1 wskazano, że na pierwszym posiedzeniu Zespół wybiera ze swojego składu przewodniczącego Zespołu i jego zastępcę oraz sekretarza.

W ust. 2 określono, że wybory dokonuje się większością głosów w obecności co najmniej połowy członków Zespołu.

§ 7 ust. 1 Rada wskazała, że pracami Zespołu kieruje przewodniczący we współdziałaniu ze swoim zastępcą i pozostałymi członkami Zespołu.

Przewodniczący Zespołu w szczególności:

1. 1) ustala przedmiot i termin posiedzeń;
2. 2) reprezentuje Zespół w stosunku do innych organów i instytucji;
3. 3) inicjuje i organizuje prace Zespołu (§ 7 ust. 2).

W § 8 ust. 1 Rada określiła, że posiedzenia Zespołu odbywają się w zależności od potrzeb nie rzadziej jednak niż raz na kwartał.

Pierwsze posiedzenie Zespołu zwołuje Wójt Gminy Galewice, a kolejne posiedzenia zwołuje przewodniczący Zespołu (§ 8 ust. 2).

Z posiedzeń Zespołu sporządza się protokół, który podpisuje przewodniczący lub jego zastępca oraz sekretarz, zawierający:

1. 1) listę obecności;
2. 2) tematykę omawianych spraw ogólnych;
3. 3) przypadki indywidualne;
4. 4) opis działań do podjęcia (§ 8 ust. 3).

Spotkania organizowane są siedzibie Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej. Mogą być również organizowane w siedzibach poszczególnych instytucji wchodzących w skład Zespołu Interdyscyplinarnego (§ 8 ust. 4).

Uczestnictwo w spotkaniach Zespołu Interdyscyplinarnego jest obowiązkowe (§ 8 ust. 5).

W § 9 wskazano, że obsługę organizacyjno - techniczną Zespołu zapewnia Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej.

Rada określiła w § 10 ust. 1, że w celu rozwiązywania problemów związanych z wystąpieniem przemocy w rodzinie w indywidualnych przypadkach, Zespół może tworzyć grupy robocze.

Grupy robocze będą podejmować działania bezpośrednio z rodzinami w których dochodzi do przemocy. Grupy robocze będą monitorowały sytuację rodziny oraz prowadziły dokumentację o efektach podejmowanych działań wobec rodziny. Spotkania grup roboczych będą odbywały się w zależności od potrzeb. Informację o podejmowanych działaniach przez grupy robocze będą przekazywane Przewodniczącemu Zespołu w formie protokołu (§ 10 ust. 2-5).

W § 11 określono, że wykonanie uchwały powierza się Wójtowi Gminy Galewice.

W § 12 wskazano, że traci moc uchwała Nr VIII/24/2011 Rady Gminy w Galewicach z dnia 25 maja 2011 r. w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania.

Z kolei w § 13 Rada ustaliła, że uchwała wchodzi w życie w terminie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego.

Skargę na powyższą uchwałę wniósł Prokurator Rejonowy w Wieluniu. Uchwale zarzucił istotne naruszenie przepisów prawa, tj.:

1. 1) art. 9a ust. 15 w zw. z art. 9a ust. 2 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie przez przekroczenie upoważnienia ustawowego i wskazanie w § 2 ust. 1 załącznika do uchwały, że wójt powołuje członków zespołu spośród przedstawicieli podmiotów, o których mowa w art. 9a ust. 3, ust. 4 i ust. 5 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie, wskazanych bądź oddelegowanych przez organy tych podmiotów, w zw. z art. 9c ustawy przez przekroczenie upoważnienia ustawowego i wskazanie w § 3 załącznika do uchwały, że każdy członek zespołu interdyscyplinarnego przed udziałem w pierwszym posiedzeniu składa pisemne oświadczenie o zachowaniu poufności wszelkich informacji i danych uzyskanych przy realizacji zadań w ramach pracy w zespole,
2. 2) art. 9a ust. 15 ustawy przez przekroczenie upoważnienia ustawowego i wskazanie w § 4 pkt 3 załącznika do uchwały, w razie odwołania członka zespołu, wójt zawiadamia o tym podmiot, który dokonał zgłoszenia kandydata i wyznacza mu termin 14 dni na zgłoszenie nowego kandydata.

Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w zaskarżonej części. Skarżący wskazał, że w § 2 ust. 1 załącznika do uchwały, wskazano, że wójt powołuje członków zespołu spośród przedstawicieli podmiotów, o których mowa w art. 9a ust. 3, ust, 4 i ust. 5 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie, wskazanych bądź oddelegowanych przez organy tych podmiotów.

Natomiast w § 4 pkt 3 załącznika do uchwały, zapisano, że w razie odwołania członka zespołu, wójt zawiadamia o tym podmiot, który dokonał zgłoszenia kandydata i wyznacza mu termin 14 dni na zgłoszenie nowego kandydata.

Skarżący wskazał, że art. 9a ust 3 i 4 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie, wskazuje podmioty, których przedstawiciele obligatoryjnie są w składzie zespołu, zaś art. 9a ust. 5 określa, jakie podmioty mogą wchodzić skład zespołu interdyscyplinarnego. W skład zespołu interdyscyplinarnego wchodzą przedstawiciele jednostek organizacyjnych pomocy społecznej, gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych, Policji, oświaty, ochrony zdrowia, organizacji pozarządowych, kuratorzy sądowi. W skład zespołu interdyscyplinarnego mogą wchodzić także prokuratorzy oraz przedstawiciele podmiotów innych niż określone w ust. 3, działających na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie. Ustawa określa wprost skład zespołu interdyscyplinarnego. Żaden przepis tej ustawy nie upoważnia rady do ustalania innego składu zespołu interdyscyplinarnego.

Zgodnie z art. 9a ust. 2 ustawy zespół interdyscyplinarny powołuje wójt, burmistrz czy prezydent miasta. Żaden przepis ustawy nie daje radzie uprawnienia, do tego, aby stanowić zasadę, że podmiot którego członkowie, zgodnie z ustawą, wchodzą w skład zespołu, wytypuje, wskaże imiennie czy oddeleguje przedstawicieli spośród których wójt będzie wybierał skład zespołu. Wyłącznie upoważnionymi do kształtowania składu zespołu jest wójt, lub odpowiednio burmistrz, czy prezydent miasta. I to on powołuje członków zespołu zgodnie z art. 9a ust. 2 ustawy. W tym zakresie skarżący uznał, że rada gminy przekroczyła upoważnienie ustawowe.

Również zapisem § 3 załącznika do uchwały, w którym wskazano, że każdy członek zespołu interdyscyplinarnego przed udziałem w pierwszym posiedzeniu składa pisemne oświadczenie o zachowaniu poufności wszelkich informacji i danych uzyskanych przy realizacji zadań w ramach pracy w zespole, przekroczono zakres delegacji ustawowej. Ustawa bowiem nie upoważnia do określenia i wymagania od członków zespołu tylko pisemnej formy oświadczenia o zachowaniu poufności wszelkich informacji i danych uzyskanych przy realizacji zadań pracy w zespole. Oznacza to, że ustawa dopuszcza również inne formy złożenia powyższego oświadczenia, a nie tylko formę pisemną.

W odpowiedzi na skargę Rada uznała zarzuty podniesione przez skarżącego i wskazała, że na najbliższej sesji podejmie uchwałę zmieniającą.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) i art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem stosując środki określone w ustawie.

Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Stosownie do art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.). Każde istotne naruszenie prawa aktem organu gminy oznacza jego nieważność (por. T. Woś [w:] T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Postępowanie przed sądami administracyjnymi, 2004, s. 310; A. Kabat [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz do art. 147 p.p.s.a., wyd.

VII). Istotne naruszenie prawa stanowiące podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy to uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być zaakceptowane w demokratycznym państwie prawnym, które wpływają na treść uchwały lub zarządzenia (por. wyrok NSA: z 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/07, publ. OSS 1988, nr 3, poz. 79; wyrok NSA z 8 lutego 1996 r., SA/Gd 327/95). Do takich naruszeń zalicza się między innymi naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do wydania aktu lub brak podstawy prawnej bądź przepisów prawa ustrojowego lub przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał, jeżeli na skutek tego naruszenia zapadła uchwała innej treści, niż gdyby naruszenie to nie wystąpiło (vide: M. Stahl, Z. Kmieciak "Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny" w: Samorząd terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-1023).

O istotnym naruszeniu prawa można zatem mówić wówczas, gdy naruszenie dotyczy przepisów prawa ustrojowego, materialnego czy procedury podejmowania aktów (por. wyroki NSA: z 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, publ. OwSS 1998/3/79; z 8 lutego 1996 r., SA/Gd 327/95, publ. OwSS 1996, nr 3, poz. 90; z 26 lipca 2012 r., I OSK 679/12 i I OSK 997/12).

Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy pozostaje ona w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Nie jest zatem konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji, czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 k.p.a.. Za nieistotne naruszenie prawa należy natomiast uznać takie naruszenie, które jest mniej doniosłe w porównaniu z innymi przypadkami wadliwości, jak np. nieścisłość prawna, czy też błąd, który nie ma wpływu na istotną treść aktu organu gminy. Takie naruszenia są jedynie przesłanką do wskazania, że akt został wydany z naruszeniem prawa, ale nie stanowią przesłanki do stwierdzenia jego nieważności (por. wyrok WSA w Łodzi z 12 kwietnia 2018 r., III SA/Łd 151/18, publ.www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie przyjmuje się pogląd, że uchwała podjęta przez organ gminy będzie aktem prawa miejscowego, jeżeli będzie to akt normatywny, zawierający normy prawne abstrakcyjne i generalne, o powszechnej mocy obowiązującej, ograniczonej w zakresie terytorialnym do obszaru działania organu tworzącego dany akt. Charakter normatywny aktu oznacza, że akt taki musi wyznaczać adresatom pewien sposób zachowania się. Z kolei, generalny charakter mają te normy, które określają adresata poprzez wskazanie cech, nie zaś poprzez wymienienie z imienia (nazwy). Generalny charakter może też dotyczyć odniesienia do nazw instytucji, władz publicznych, a więc do nazw generalnych szczególnego rodzaju. Abstrakcyjność normy wyraża się natomiast w tym, że nakazywane, zakazywane albo dozwolone postępowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji.

Ponadto, akty prawa miejscowego mają charakter powszechny. Adresatami tych aktów mogą być zarówno wszystkie podmioty, jak też niektóre ich kategorie. Normy zawarte w akcie prawa miejscowego muszą być adresowane do nieokreślonego kręgu osób, obejmując swymi postanowieniami sytuacje powtarzalne i regulując we wskazanym zakresie prawa i obowiązki podmiotów, które spełniającą hipotezę norm zawartych w uchwale (por. D. Dąbek, Prawo miejscowe, Wolters Kluwer Business, str. 72, 74, 75; wyrok NSA z 7 grudnia 2009 r., I OSK 732/09).

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntował się również pogląd, że aktem prawa miejscowego jest akt, którego adresatem jest szeroki krąg podmiotów (którzy mogą być jednak w jakiś sposób określeni) oraz został wydany na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego (por. wyroki NSA: z 5 kwietnia 2002 r., I SA 2160/2001; z 22 listopada 2005 r., I OSK 971/2005; z 7 grudnia 2009 r., I OSK 732/09). Przy czym istnienie upoważnienia ustawowego do wydania aktu nie oznacza konieczności jednoznacznego stwierdzenia w przepisie rangi ustawowej, że uchwała rady gminy stanowi akt prawa miejscowego (por. wyrok WSA w Olsztynie z 21 lutego 2008 r., II SA/Ol 29/08). Przyjąć także należy, że akty ustrojowe dzielą się na akty o charakterze wewnętrznym oraz powszechnie obowiązującym. Tylko te ostatnie mogą być aktami prawa miejscowego. Przepisy adresowane wyłącznie do kręgu podmiotów organizacyjnie podporządkowanych, określające wyłącznie organizację urzędów i instytucji gminnych oraz ustalające zasady zarządu mieniem gminnym, należy zaliczyć do kategorii aktów prawa wewnętrznie obowiązującego (por. wyroki WSA w Poznaniu: z 22 czerwca 2017 r., IV SA/Po 383/17 i IV SA/Po 384/17; z 28 lutego 2018 r., IV SA/Po 1245/17).

Dla kwalifikacji danego aktu jako aktu prawa miejscowego znaczenie decydujące ma charakter norm prawnych i kształtowanie przez te normy sytuacji prawnej adresatów. W przypadku bowiem uznania, że uchwała zawiera przynajmniej jedną normę postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym jest ona aktem prawa miejscowego, który zgodnie z art. 42 u.s.g. w związku z art. 13 ust. 1 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych oraz w związku z art. 88 ust. 1 Konstytucji RP podlega obowiązkowej publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym (por. wyroki NSA: z 18 lipca 2006 r., I OSK 669/06; z 11 września 2012 r., II OSK 1818/12; z 7 sierpnia 2018 r., II OSK 2069/16, wyroki WSA w Poznaniu z: 22 czerwca 2017 r., IV SA/Po 383/17 i IV SA/Po 384/17; z 28 lutego 2018 r., IV SA/Po 1245/17).

Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa.

Stosownie do treści art. 40 ust. 1 u.s.g. na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy.

Kwestie przeciwdziałania przemocy w rodzinie reguluje ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (Dz. U. z 2005 r. nr 180 poz. 1493 ze zm.), (dalej u.p.p.r.), która w art. 6 ust. 2 jako zadania własne gminy wymienia w szczególności tworzenie gminnego systemu przeciwdziałania przemocy w rodzinie w tym: opracowanie i realizację gminnego programu przeciwdziałania przemocy w rodzinie oraz ochrony ofiar przemocy w rodzinie (pkt 1); prowadzenie poradnictwa i interwencji w zakresie przeciwdziałania przemocy w rodzinie w szczególności poprzez działania edukacyjne służące wzmocnieniu opiekuńczych i wychowawczych kompetencji rodziców w rodzinach zagrożonych przemocą w rodzinie (pkt 2); zapewnienie osobom dotkniętym przemocą w rodzinie miejsc w ośrodkach wsparcia (pkt 3); tworzenie zespołów interdyscyplinarnych (pkt 4). Działania na rzecz przeciwdziałania przemocy gmina podejmuje w szczególności w ramach pracy w zespole interdyscyplinarnym (art. 9a ust. 1), powoływanym przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta (art. 9a ust. 2).

Dalsze przepisy tej ustawy określają skład zespołu interdyscyplinarnego, sposób działania – możliwość tworzenia grup roboczych i ich skład osobowy. Ustawa o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie w sposób szczególny określa zadania zespołu interdyscyplinarnego i grup roboczych, wśród których oprócz czynności diagnostycznych i informacyjnych wymienia się także podejmowanie działań w środowisku zagrożonym przemocą, inicjowanie interwencji i działań w stosunku do osób stosujących przemoc w rodzinie, dokumentowanie działań podejmowanych wobec rodzin, w których dochodzi do przemocy oraz efektów tych działań. Członkowie zespołu interdyscyplinarnego oraz grup roboczych w zakresie niezbędnym do realizacji tych zadań mogą przetwarzać dane osobowe osób dotkniętych przemocą w rodzinie i osób stosujących przemoc w rodzinie dotyczące: stanu zdrowia, nałogów, skazań, orzeczeń o ukaraniu, a także innych orzeczeń wydanych w postępowaniu sądowym lub administracyjnym, bez zgody i wiedzy osób, których dane te dotyczą (art. 9c).

Podejmowanie interwencji w środowisku wobec rodziny dotkniętej przemocą odbywa się w oparciu o procedurę "Niebieskiej Karty" i nie wymaga zgody osoby dotkniętej przemocą w rodzinie (art. 9d ust. 1). Przytoczone przepisy określają w sposób dość szeroki kompetencje zespołu interdyscyplinarnego upoważniając go do podejmowania działań ingerujących w sferę ściśle osobistą osób, w tym do gromadzenia i przetwarzania danych osobowych szczególnie wrażliwych bez zgody i wiedzy osób, których dane te dotyczą.

Sąd podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zaprezentowane w wyroku z 11 stycznia 2012 r., I OSK 1922/11, że nałożenie w drodze ustawowej tak szerokich kompetencji, których realizacja wiązać się będzie z koniecznością wkraczania w sferę ściśle osobistą osób dotkniętych przemocą lub stosujących ją wymagało normatywnego uregulowania sposobu powoływania, odwoływania i warunków funkcjonowania zespołu. Takim upoważnieniem, odpowiadającym temu, o którym mowa w art. 40 ust. 1 u.s.g., jest przepis art. 9a ust. 15 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie. Zawiera on upoważnienie dla rady gminy do określenia w drodze uchwały trybu, sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania. Zważywszy na charakter zespołu interdyscyplinarnego, jego zróżnicowany skład osobowy, zakres kompetencji, stosowane przez niego środki oraz treść upoważnienia ustawowego zamieszczonego w art. 9a ust. 15 nie może wywoływać wątpliwości, iż zawarte w tym podustawowym akcie wykonawczym normy prawne winny mieć charakter norm generalnych, wyznaczających adresatom tych norm określony sposób funkcjonowania, a ponadto mający charakter powszechny na terenie danej gminy i wywołujących określone skutki prawne.

W wyroku z 11 stycznia 2012 r., I OSK 1922/11 Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił przy tym uwagę, że ustawa o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie w art. 10a stanowi o obowiązku utworzenia na szczeblu krajowym Zespołu Monitorującego do spraw Przeciwdziałania Przemocy w Rodzinie jako organu opiniodawczo-doradczego ministra właściwego do spraw zabezpieczenia społecznego. Zadania tego zespołu w wielu punktach są zbieżne z zadaniami zespołów powoływanych na szczeblu gminnym. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku tym za istotne także uznał, że ustawodawca w art. 10f upoważnił ministra właściwego do spraw zabezpieczenia społecznego do określenia w drodze rozporządzenia trybu powoływania członków Zespołu, jego organizację, tryb działania Zespołu, a także zasady uczestnictwa w jego pracach, uwzględniając konieczność zapewnienia odpowiedniego poziomu wykonywania przez Zespół zadań. Jeśli zatem na szczeblu krajowym ustawodawca zdecydował o formie rozporządzenia, które określa tryb powoływania członków Zespołu, organizację, tryb działania a także zasady uczestnictwa, chociaż Zespół ten ma tylko charakter opiniodawczo-doradczy, to stosując wykładnię systemową w ramach tego samego aktu prawnego nie sposób byłoby odmówić cech prawa miejscowego uchwale wykonawczej rady gminy dotyczącej trybu, sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz warunków jego funkcjonowania, zwłaszcza że zespół ten podejmuje także działania o charakterze operatywnym.

W orzecznictwie zwrócono nadto uwagę, że chociaż część przepisów tego rodzaju uchwał zawiera normy o charakterze wewnętrznym, określającym wyłącznie organizację i pracę zespołu, to jednak w treści uchwały można też znaleźć normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Powierzenie wykonania uchwały organowi wykonawczemu gminy (w § 11 zaskarżonej uchwały wójtowi gminy) oznacza, że występuje on do wymienionych w ustawie instytucji o wytypowanie swoich przedstawicieli na członków Zespołu Interdyscyplinarnego, którzy nie są w żaden sposób powiązani z organami gminy i nie funkcjonują w jej strukturach. Wymieniona norma jest zatem normą o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, wyznaczającą ich adresatom pewien sposób zachowania się w ramach pracy w zespole. Generalny charakter przepisu wyraża się poprzez określenie adresata, przez wskazanie jego cech, a abstrakcyjność normy oznacza, że postanowienia uchwały mają zastosowanie w pewnych powtarzających się okolicznościach (por. wyroki WSA w Poznaniu z: 22 czerwca 2017 r., IV SA/Po 383/17 i IV SA/Po 384/17; z 28 lutego 2018 r., IV SA/Po 1245/17). Zaskarżona uchwała jest zatem kierowana do nieokreślonego kręgu podmiotów, które spełniają określone kryteria.

Zaskarżona uchwała została opublikowana w Dzienniku Ustaw Województwa Łódzkiego z 2011 r. nr 244, poz. 2538. W przedmiotowej sprawie Sąd podzielił stanowisko Prokuratora co do podniesionych w skardze zarzutów naruszenia przepisów u.p.p.r. Dodatkowo zaznaczyć trzeba, że Sąd w ramach kompetencji przysługujących mu na podstawie art. 134 p.p.s.a. poddał ocenie całą zaskarżoną uchwałę i dopatrzył się nieprawidłowości również w części niezaskarżonej przez stronę skarżącą.

W § 1 uchwały Rada określiła, że uchwała reguluje tryb i sposób powołania i odwołania członków Zespołu Interdyscyplinarnego działającego na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie zwanego dalej Zespołem oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania. W ocenie Sądu stanowi to powtórzenie art. 9a ust. 15 u.p.p.r.

Rację należy przyznać stronie skarżącej, że w § 2 ust. 2 uchwały naruszono treść art. 9a ust. 2 w związku z art. 9a ust. 15 u.p.p.r. Stosownie do treści art. 9a ust. 2 u.p.p.r. zespół interdyscyplinarny powołuje wójt, burmistrz albo prezydent miasta. O składzie zespołu stanowi art. 9a ust. 3 powołanej ustawy. Zgodnie z tym przepisem w skład zespołu interdyscyplinarnego wchodzą przedstawiciele: jednostek organizacyjnych pomocy społecznej, gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych, Policji, oświaty, ochrony zdrowia oraz organizacji pozarządowych. W skład zespołu interdyscyplinarnego wchodzą także kuratorzy sądowi (art. 9a ust. 4 ustawy), jak również mogą wchodzić prokuratorzy oraz przedstawiciele podmiotów innych niż określone w ust. 3, działających na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie (art. 9a ust. 5 ustawy). Z tego względu zapis § 2 ust. 2 zaskarżonej uchwały wskazujący, że wójt powołuje członków Zespołu spośród przedstawicieli podmiotów, o których mowa w art. 9 a ust. 3, ust. 4 i ust. 5 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie; wskazanych bądź oddelegowanych przez organy tych podmiotów, stanowi wykroczenie poza delegację ustawową do określenia w drodze uchwały trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania zawartą w art. 9a ust. 15 ustawy.

Sąd podziela również stanowisko Prokuratora Rejonowego, że wskazany w § 3 uchwały wymóg złożenia przez każdego członka Zespołu Interdyscyplinarnego, przed udziałem w pierwszym posiedzeniu, oświadczenia o zachowaniu poufności wszelkich informacji i danych uzyskanych przy realizacji zadań w ramach pracy w Zespole stanowi naruszenie treści art. 9a ust. 3 i art. 9a ust. 15 u.p.p.r. Zauważyć także trzeba, że stanowi niedopuszczalną modyfikację treści art. 9c ust. 3 u.p.p.r. Stosownie to treści art. 9c ust. 3 u.p.p.r. przed przystąpieniem do wykonywania czynności, o których mowa w art. 9b ust. 2 i 3, członkowie zespołu interdyscyplinarnego oraz grup roboczych składają organowi, o którym mowa w art. 9a ust. 2, oświadczenie o następującej treści: "Oświadczam, że zachowam poufność informacji i danych, które uzyskałem przy realizacji zadań związanych z przeciwdziałaniem przemocy w rodzinie oraz, że znane mi są przepisy o odpowiedzialności karnej za udostępnienie danych osobowych lub umożliwienie do nich dostępu osobom nieuprawnionym.".

Takiej treści zapis jak § 3 uchwały stanowi naruszenie u.p.p.r., która dopuszcza inne formy złożenia powyższego oświadczenia niż tylko formę pisemną. Przepis art. 9c ust. 3 u.p.p.r. nie przewiduje, aby powołane oświadczenie składane było jedynie w formie pisemnej. Przepis zobowiązuje również członków grup roboczych do złożenia przedmiotowego oświadczenia, co zostało pominięte w treści zaskarżonego zapisu.

Oceniając zaskarżoną uchwałę, należy podzielić zarzut skarżącego dotyczący rażącego naruszenia prawa przez określenie trybu odwoływania członka zespołu interdyscyplinarnego. Art. 9a ust. 2 ustawy przyznaje wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta) kompetencję do powołania członków tego zespołu. Wymieniony przepis nie upoważnia jednak wójta do odwołania członka zespołu interdyscyplinarnego. W tym zakresie Rada Gminy przekroczyła delegację ustawową. Wskazanie w § 4 pkt 1-4 uchwały okoliczności odwołania członków zespołu interdyscyplinarnego są sprzeczne z art. 9a ust. 15 ustawy. Wprowadzone przesłanki odwołania członka wykracza poza upoważnienie do określenia trybu i sposobu odwołania członków zespołu interdyscyplinarnego.

W świetle art. 9a ust. 15 u.p.p.r. rada gminy może uregulować wyłącznie tryb i sposób powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania. Każda regulacja wykraczająca poza granice wskazanego powyżej ustawowego upoważnienia musi zatem zostać oceniona jako istotne naruszenie prawa, skutkujące nieważnością uchwały.

W § 5 uchwały określono zadania Zespołu powtarzając bezzasadnie treść przepisów art. 9b ust. 2 oraz dokonując ich modyfikacji u.p.p.r.

Z kolei w § 6 ust. 1 uchwały określono, że na pierwszym posiedzeniu Zespół wybiera ze swojego składu przewodniczącego Zespołu i jego zastępcę oraz sekretarza, co zdaniem Sądu stanowi powtórzenie treści art. 9a ust. 6 u.p.p.r. Cytowany przepis wskazuje, że przewodniczący zespołu interdyscyplinarnego jest wybierany na pierwszym posiedzeniu zespołu spośród jego członków. W ust. 2 § 6 Rada ustaliła, że wybory dokonuje się większością głosów w obecności co najmniej połowy członków Zespołu. Z przepisu art. 9a ust. 6 ustawy nie wynikają kompetencje do określenia sposobu głosowania, stąd też zapis ten jest sprzeczny z art. 9a ust. 6 u.p.p.r.

Z kolei w § 8 ust. 1 uchwały przez określenie, że spotkania odbywają się w zależności od potrzeb nie rzadziej jednak niż raz na kwartał stanowi bezzasadne powtórzenie i modyfikację zapisu art. 9a ust. 7 u.p.p.r. Przepis ten stanowi, że posiedzenia zespołu interdyscyplinarnego odbywają się w zależności od potrzeb, jednak nie rzadziej niż raz na trzy miesiące. Wprawdzie nie w każdym wypadku powtórzenie regulacji ustawowej stanowi istotne naruszenie prawa, ale w ocenie Sądu wprowadzanie takich zapisów do uchwały jest przekroczeniem upoważnienia ustawowego.

Ponadto zawsze istnieje niebezpieczeństwo, że powtórzony przepis ustawowy, odczytywany w kontekście uchwały, a nie ustawy z której pochodzi, może prowadzić do nieuprawnionej zmiany jego rozumienia. Co więcej jakakolwiek nowelizacja przepisu przez ustawodawcę musiałaby za każdym razem powodować konieczność zmiany uchwały, tak aby nie doszło do sprzeczności z przepisem ustawy jako aktu wyższego rzędu.

Ponadto wskazać trzeba, że zapis § 9 uchwały stanowi powtórzenie art. 9a ust. 9 u.p.p.r. W myśl bowiem art. 9a ust. 9 ustawy obsługę organizacyjno-techniczną zespołu interdyscyplinarnego zapewnia ośrodek pomocy społecznej.

Ponadto wskazać należy, że zapis § 10 ust. 1 stanowi powtórzenie art. 9a ust. 10 u.p.p.r. Rada określiła, że w celu rozwiązywania problemów związanych z wystąpieniem przemocy w rodzinie w indywidualnych przypadkach, Zespół może tworzyć grupy robocze. Z kolei przepis art. 9a ust. 10 u.p.p.r. stanowi, że zespół interdyscyplinarny może tworzyć grupy robocze w celu rozwiązywania problemów związanych z wystąpieniem przemocy w rodzinie w indywidualnych przypadkach.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalone jest stanowisko, że powtórzenie regulacji ustawowych bądź ich modyfikacja oraz uzupełnienie przez przepisy stanowione przez organy jednostek samorządu terytorialnego jest niezgodne z zasadami legislacji i stanowi wykroczenie poza zakres ustawowego upoważnienia. Uchwała rady gminy nie może regulować jeszcze raz tego, co jest już zawarte w obowiązującej ustawie. Taka uchwała, jako istotnie naruszająca prawo, jest nieważna. Zawsze, bowiem tego rodzaju powtórzenie jest normatywnie zbędne, gdyż powtarzany przepis już obowiązuje. Jest też dezinformujące, bowiem trzeba liczyć się z tym, że powtórzony przepis będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy, a więc do naruszenia wymagania adekwatności. Uchwała nie powinna zatem powtarzać przepisów ustawowych, jak też nie może zawierać postanowień sprzecznych z ustawą (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 września 2009 r., sygn. akt II OSK 1077/09, z dnia 7 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 170/10, z dnia 10 listopada 2009 r., sygn., akt II OSK 1256/09, z dnia 1 października 2008 r., sygn. akt II OSK 955/08 dostępne na stronie internetowej www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że naruszenie powyższych zasad techniki prawodawczej stanowi przede wszystkim nieuprawnione wejście prawodawcy miejscowego w sferę kompetencji zastrzeżonych wyłącznie dla ustawodawcy (twórcy prawa powszechnie obowiązującego), co może wywołać u adresatów norm wadliwe przekonanie, że transponowane na grunt lokalny normy prawa powszechnie obowiązującego, są jedynie normami prawa miejscowego, które wiążą wyłącznie na obszarze właściwości lokalnego prawodawcy (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 20 maja 2008 r. sygn. akt III SA/Wr 204/08, publ. w Lex 507817).

W świetle powyższych kryteriów oceny legalności zaskarżonej uchwały, uwzględniając zakres przepisów wadliwych, Sąd rozpoznający niniejszą sprawę uznał, że akt ten należy w całości wyeliminować z obrotu prawnego, jako istotnie naruszający prawo.

Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.

eg