Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodziz 9 września 2020 r., sygn. akt III SA/Łd 186/20

Uzasadnienie

Zaskarżoną decyzją z [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z [...] nakładającą na Wspólnotę Mieszkaniową "A" w Ł. karę pieniężną w wysokości 11.566,80 zł za zajęcie bez zezwolenia pasa drogowego.

Z akt sprawy wynika, że zawiadomieniem z 18 lutego 2019 roku Prezydent Miasta Ł. poinformował stronę o wszczęciu postępowania w sprawie samowolnego zajęcia pasa drogowego ulicy A dla umieszczenia elementów obiektu budowlanego.

12 kwietnia 2019 r. Wspólnota Mieszkaniowa "A" w Ł. wystąpiła do Zarządu Dróg i Transportu w Ł. z wnioskiem o wydanie decyzji w przedmiocie zajęcia pasa drogowego o powierzchni 21,42 m2 dla umieszczenia obiektu budowlanego – balkony i wykusz przy ul. A 42 w okresie od 1 stycznia 2019 r. do 31 grudnia 2019 r.

Decyzją z 19 kwietnia 2019 r. Prezydent Miasta Ł. nie zezwolił w okresie od 1 stycznia do 18 kwietnia 2019 r. Wspólnocie Mieszkaniowej "A" w Ł. na zajęcie pasa drogowego dla umieszczenia całorocznego elementu obiektu budowlanego - balkony i wykusz o powierzchni 21,42 m2 w pasie drogi powiatowej w dzielnicy P. przy ul. A posesja nr 42 według lokalizacji szczegółowej określonej na planie sytuacyjnym

Kolejną decyzją z tej samej daty tj.19 kwietnia 2019 r. Prezydent Miasta Ł. zezwolił Wspólnocie Mieszkaniowej "A" w Ł. na zajęcie pasa drogowego na wskazany we wniosku strony cel w okresie od 19 kwietnia 2019 r. do 31 grudnia 2019 r. i zobowiązał do uiszczenia z tego tytułu opłaty w kwocie 2.752, 47 zł.

Następnie decyzją z [...] Prezydent Miasta Ł. nałożył na Wspólnotę Mieszkaniową [...] w Ł. karę w wysokości 11.566,80 zł za zajęcie bez zezwolenia pasa drogowego drogi powiatowej w dzielnicy P. o powierzchni 21,42 m2 ulicy A (działka nr 13/9 w obrębie [...]) posesja nr 42 pod całoroczny element obiektu budowlanego - balkony i wykusz w okresie od 1 stycznia do 18 kwietnia 2019 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ podkreślił, że 31 grudnia 2018 roku upłynął termin obowiązywania decyzji z 4 stycznia 2018 roku zezwalającej stronie na zajęcie pasa drogi powiatowej ulicy A posesja nr 42. W przypadku woli uzyskania decyzji na następny okres właściciel obiektu winien złożyć kolejny wniosek przed upływem terminu wskazanego w tej decyzji. Strona wniosek o zgodę na zajęcie pasa drogowego złożyła 12 kwietnia 2019 roku. Wniosek ten został rozstrzygnięty decyzją z 19 kwietnia 2019 roku, zezwalającą na zajęcie pasa drogowego w okresie od 19 kwietnia do 31 stycznia 2019 roku.

Zatem w okresie od 1 stycznia do 18 kwietnia 2019 roku strona zajmowała pas drogowy bez zezwolenia zarządcy drogi, co stosownie do art. 40 ust. 12 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2068 ze zm.) – dalej "u.d.p." obligowało organ do wymierzenia kary pieniężnej W ocenie organu I instancji w sprawie nie zaistniały wskazane w art. 189f k.p.a. przesłanki odstąpienia od wymierzenia kary pieniężnej. Podkreślił, że strona bez wątpienia przyczyniła się do naruszenia prawa zaniedbując obowiązek uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Strona także nie po raz pierwszy samowolnie zajęła ten pas drogowy i była już ukarana za jego zajęcie. Pozostawienie elementów budynku w pasie drogowym bez uiszczenia opłaty za jego zajęcie narusza interes finansowy gminy, jak również zasadę sprawiedliwości społecznej w stosunku do właścicieli dokonujących opłat za podobne zajęcia pasa drogowego.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła Wspólnota Mieszkaniowa "A w Ł. podnosząc zarzuty:

1. - naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 10 k.p.a. w związku z art. 21 ustawy o własności lokali poprzez brak zawiadomienia przynajmniej dwóch członków Zarządu Wspólnoty Mieszkaniowej, którzy są uprawnieni do reprezentowania Wspólnoty (jako strony) na zewnątrz, o prawie strony do wypowiedzenia się w niniejszej sprawie i wzięcia czynnego udziału w postępowaniu;
2. - naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 96a k.p.a. poprzez niezastosowanie w sprawie przez organ możliwości mediacji ze Wspólnotą Mieszkaniową w celu zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 u.d.p.

W oparciu o powyższe zarzuty odwołująca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji bądź uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenie odmiennie co do istoty sprawy poprzez odstąpienie od nałożenia kary administracyjnej.

Wskazaną na wstępie decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ podkreślił, że ustawodawca odróżnia dwa tryby, z których korzysta zarządca drogi w zakresie zarządu pasem drogowym: cywilnoprawny i administracyjny. Droga cywilnoprawna określona w art. 22 ust. 2 u.d.p. możliwa jest wyłącznie w sytuacjach, gdy grunty w pasie drogowym przeznaczone są na cele związane z potrzebami obsługi ruchu drogowego, a także na cele związane z potrzebami obsługi użytkowników ruchu. Z kolei tryb administracyjny ustawodawca - co do zasady - odnosi do zarządu pasem drogowym na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, co wynika jednoznacznie z art. 39 i 40 u.d.p. Zastosowanie trybu administracyjnego oznacza wydanie decyzji administracyjnej w formie zezwolenia wraz z ustaleniem wysokości opłaty za zajęcie pasa drogowego (art. 40 ust. 1, 2, 3 u.d.p.).

W ocenie organu odwoławczego z powyższych przyczyn nie jest prawnie dopuszczalne, aby postępowanie administracyjne zakończyło się poprzez zawarcie w sprawie ugody pomiędzy Wspólnotą Mieszkaniową a organem I instancji w formie umowy na czas nieokreślony. Kolegium zwróciło przy tym uwagę, że postępowanie, w którym została wydana zaskarżona decyzja nie dotyczy wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, lecz nałożenia kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia. Sprawa ta załatwiana jest w trybie administracyjnym, a wszczęte w tej sprawie z urzędu postępowanie administracyjne zgodnie z wolą ustawodawcy wyrażoną w art. 40 ust. 12 u.d.p. zakończyć się może wyłącznie decyzją administracyjną, a nie umową cywilnoprawną.

Wobec powyższego organ nie zgodził się z zarzutem pełnomocnika strony, że organ I instancji naruszył art. 96a k.p.a. poprzez niezastosowanie w sprawie możliwości mediacji ze Wspólnotą Mieszkaniową w celu zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 u.d.p. Kolegium wyjaśniło jednocześnie, że mediacja określona w art. 96a i następne k.p.a. może mieć zastosowanie tylko w postępowaniu administracyjnym czyli w postępowaniu zmierzającym do rozstrzygnięcia indywidualnej sprawy administracyjnej przez organ administracji publicznej, który na mocy obowiązujących przepisów jest zobowiązany do rozstrzygnięcia takiej sprawy w drodze decyzji administracyjnej. Mediacja ma uprościć postępowanie wyjaśniające poprzedzające wydanie decyzji administracyjnej, a nie zawarcie umowy.

Ponadto Kolegium zwróciło uwagę, że organ może przeprowadzić mediację, nie jest to jego obowiązkiem. Poza tym może ją przeprowadzić tylko wtedy, gdy pozwala na to charakter sprawy. Zdaniem organu odwoławczego w postępowaniu, które musi się zakończyć decyzją związaną, opartą o przepisy prawa nie pozwalające na żaden luz decyzyjny organu (tak jak w sprawie kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia), na przeprowadzanie mediacji nie pozwala właśnie charakter tej sprawy

Organ II instancji nie zgodził się również z zarzutami odwołującej dotyczącymi naruszenia zasady czynnego udziału w postępowaniu. W tym zakresie podkreślił, że twierdzenie odwołującej przywołane na poparcie przedmiotowego zarzutu, że zarząd reprezentujący Wspólnotę Mieszkaniową "A" w Ł. nie miał dotychczas wiedzy o obowiązku corocznego występowania z wnioskiem o wydawanie decyzji wobec nieruchomości stoi w sprzeczności z faktami i materiałem dowodowym znajdującym się w aktach sprawy. Strona, która w 2016 r. i w 2018 r. wnioskowała o wydanie zezwolenia na zajęcie przedmiotowego pasa drogowego, otrzymywała bowiem wydane przez Prezydenta Miasta Ł. decyzje zezwalające na jego zajęcie - z 8 grudnia 2016 r. oraz z 4 stycznia 2018 r. W treści decyzji z 4 stycznia 2018 r. zawarte jest pouczenie o obowiązku "złożenia wniosku na 30 dni przed upływem terminu określonego niniejszą decyzją w celu uzyskania decyzji za zajęcie pasa drogowego na następny okres.

W sytuacji niedopełnienia powyższego zarządca drogi naliczy opłaty karne z tytułu samowolnego zajęcia pasa drogowego w oparciu art. 40 ust. 12 Ustawy o drogach publicznych z dnia 21.03.1985r.". Organ podkreślił, że doręczenie tej decyzji nie zostało zakwestionowane, weszła ona do obrotu prawnego i strona korzystała z określonego w tej decyzji zezwolenia w roku 2018.

Następnie Kolegium zauważyło, że zawiadomienie z 18 lutego 2019 r. o wszczęciu z urzędu przez organ I instancji postępowania w przedmiotowej sprawie zostało doręczone Wspólnocie Mieszkaniowej "A" w Ł. w trybie doręczenia zastępczego na podstawie art. 44 k.p.a. Przepis art. 44 § 4 k.p.a. konstruuje fikcję prawną doręczenia, z której wynika domniemanie skuteczności doręczenia pisma w trybie określonym w art. 44 § 1-4 k.p.a., pomimo że oczywiste jest, że pismo takie fizycznie nie dotarło do rąk adresata w terminie określonym w art. 44 § 1 k.p.a. Powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 czerwca 2018 r. I OSK 131/18 organ podkreślił, że domniemanie prawne doręczenia pisma z zastosowaniem fikcji prawnej doręczenia jest niewzruszalne w tym sensie, że nie można skutecznie wykazywać, że treść pisma nie dotarła do wiadomości adresata. Kolegium stwierdziło, że złożenie przez doręczającego pisma w placówce pocztowej, czyli w jednym z miejsc wskazanych w art. 44 k.p.a. oraz umieszczenie zawiadomienia o złożeniu tego pisma w miejscu określonym w tym przepisie, jak również przechowanie pisma przez okres wskazany w art. 44 § 1 pkt 1 k.p.a., pozwala na uznanie, że doręczenie Wspólnocie Mieszkaniowej "A" w Ł. zawiadomienia z 18 lutego 2019 r. o wszczęciu z urzędu przez organ I instancji postępowania w przedmiotowej sprawie było prawidłowe i skutecznie dokonane z upływem ostatniego dnia okresu czternastu dni liczonego od następnego dnia od dnia złożenia pisma w placówce pocztowej. Zdaniem organu powyższe oznacza, że Wspólnota Mieszkaniowa "A" w Ł. posiadała wiedzę o wszczęciu wobec niej przedmiotowego postępowania administracyjnego.

Organ odwoławczy wskazał, że Wspólnota ma stały adres - ul. A 42 Ł. [...] i wyłącznie ten adres widnieje w zaświadczeniu z 23 sierpnia 2017 r. o numerze identyfikacyjnym REGON oraz na stronie internetowej [...] Ten adres podawała i podaje sama Wspólnota. Jednocześnie w aktach sprawy, w której znajdują się wnioski strony i decyzje dotyczące zajmowanego pasa drogowego od roku 2017 r. nie znajduje się ani jedno pismo, w którym strona bądź jej pełnomocnik podaje adresy członków zarządu, na które należy kierować korespondencję. Tymczasem to do strony należy podjęcie działań zapewniających odbiór korespondencji przez uprawnioną osobę pod wskazywanym adresem, a konsekwencje faktu, że nikt nie odbiera korespondencji pod wyłącznym adresem wskazywanym przez Wspólnotę Mieszkaniową na pismach i w pieczątce, mogą obciążać wyłącznie tę Wspólnotę.

Zdaniem organu w niniejszej sprawie nie wystąpiły okoliczności świadczące o tym, że strona, z uwagi na jakiekolwiek okoliczności nie mogła zrealizować prawa wglądu w akta sprawy. Pełnomocnik strony przez cały czas trwania postępowania odwoławczego nie zapoznał się w siedzibie organu z aktami sprawy. Z powyżej wskazanych przyczyn Kolegium uznało, że zarzuty odwołującej o naruszeniu przez organ I instancji zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym oparte o rozważania dotyczące nieprawidłowego doręczenia Wspólnocie Mieszkaniowej zawiadomienia z 18 lutego 2019 r. oraz nieznajomość akt sprawy są niezasadne.

Odnosząc się do meritum sprawy tj. nałożenia na Wspólnotę Mieszkaniową "A" w Ł. kary w wysokości 11.566,80 zł za zajęcie bez zezwolenia pasa drogowego, Kolegium stwierdziło, że w przedmiotowej sprawie nie ma wątpliwości co do faktu zajęcia pasa drogowego. Ustawodawca zastrzegł w sposób jednoznaczny w art. 4 pkt 1 u.d.i.p., że przez pas drogowy należy rozumieć wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Bezsporne również jest, że w okresie od dnia 1 stycznia 2019 r. do dnia 18 kwietnia 2019 r., strona nie dysponowała wymaganym przepisami prawa zezwoleniem na zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej w dzielnicy P. o powierzchni 21,42 m2 ulicy A (działka nr 13/9 w obrębie [...]) posesja nr 42 pod całoroczny element obiektu budowlanego - balkony i wykusz.

Zgodnie z art. 40 ust. 6 u.d.p. opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 3, ustala się jako iloczyn metrów kwadratowych powierzchni, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego. Za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 6 (art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p.). Kolegium podkreśliło, że wymierzenie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego jest obligatoryjne. Odpowiedzialność ta ma charakter zobiektywizowany, a ustawową przesłanką nałożenia kary pieniężnej jest faktyczne zajęcie pasa drogowego.

Kolegium wskazało również, że zweryfikowało poprawność obliczeń kary pieniężnej i są one prawidłowe. Organ odwoławczy zgodził się także z organem I instancji, że nie wystąpiły przesłanki pozwalające na odstąpienie od nałożenia kary na podstawie art. 189f k.p.a.

Ze skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższe rozstrzygnięcie wystąpiła Wspólnota Mieszkaniowa "A" w Ł., zarzucając naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez:

błędną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i uznanie, że fakt nieprzeprowadzenia mediacji w sprawie nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, w sytuacji gdy organy I i II instancji jedynie powołały się na dobrowolność mediacji i nie wykazały okoliczności, które uniemożliwiały w sprawie podjęcie mediacji ze Wspólnotą Mieszkaniową, która ostatecznie usunęła poprzez następcze działania naruszenie prawa i wniosła o wydanie zezwolenia;

brak merytorycznej oceny niniejszej sprawy w związku z treścią art 189f k.p.a. w sytuacji, gdy naruszenie prawa zostało zakończone z inicjatywy strony (wraz z powzięciem wiedzy o konieczności wystąpienia z kolejnym wnioskiem) a waga naruszenia jest znikoma (zajmowanie pasa drogi publicznej w sensie prawnym jest trwałe i wieczyste na czas istnienia nieruchomości) w porównaniu do wysokości kary jaka w ocenie organów l i II instancji powinna być obligatoryjnie nałożona.

W oparciu o powyższe zarzuty strona skarżąca wniosła o uchylenie decyzji organów I i II instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Ponadto wniosła o zasądzenie na swą rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm prawem przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje

Skarga zasługuje na uwzględnienie jednak nie z przyczyn w niej wskazanych.

Na wstępie podkreślenia wymaga, że uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych określone przepisami art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm.) – dalej jako "p.p.s.a.", sprowadzają się do kontroli legalności działalności administracji publicznej, a zatem kontroli tej działalności pod względem jej zgodności z prawem. W tym zakresie ocenie podlega przede wszystkim, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu materialnemu określającemu zasady wymierzenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez wymaganego zezwolenia zarządcy drogi i czy postępowanie prowadzące do jej wydania nie było obciążone wadami uzasadniającymi uchylenie zapadłego rozstrzygnięcia, bądź stwierdzenie jego nieważności. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przedmiot kontroli sądowej w rozstrzyganej sprawie stanowiła decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z [...]. utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z [...] w sprawie nałożenia na skarżącą Wspólnotę kary pieniężnej za samowolne zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej ulicy A. Podstawę prawną kontrolowanego rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U. 2018r., poz. 2068 ze zm.), dalej u.d.p. oraz uchwały nr XXXIII/877/16 Rady Miejskiej w Ł. z dnia 31 sierpnia 2016r. w sprawie ogłoszenia tekstu jednolitego uchwały w sprawie ustalenia stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg krajowych, wojewódzkich, powiatowych i gminnych na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg (t.j. Dz.Urz.Woj. Łódzkiego z dnia 21 września 2016r., poz. 4040) oraz przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego.

Przechodząc do oceny kontrolowanej decyzji przypomnieć należy, że z art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych wynika generalny zakaz dokonywania w pasie drogowym jakichkolwiek czynności niesłużących funkcjonalnie drodze i urządzeniom z nią związanym, a mogących powodować zniszczenie drogi czy zmniejszenie jej trwałości lub mogących zagrozić bezpieczeństwu ruchu drogowego. Powołany przepis przykładowo wymienia rodzaje działań zabronionych w pasie drogowym, w tym zakaz lokalizowania obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. W art. 39 ust. 3 u.d.p. ustawodawca dopuścił lokalizowanie takich obiektów w pasie drogowym tylko w szczególnie uzasadnionych przypadkach, wyłącznie za zezwoleniem zarządcy drogi. Zgodnie z art. 40 ust. 1 u.d.p. zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydawanego w formie decyzji administracyjnej.

W myśl art. 40 ust. 2 powołanej ustawy zezwolenia takiego wymaga: prowadzenie robót w pasie drogowym (pkt 1), umieszczanie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego (pkt 2), umieszczanie w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam (pkt 3), a także zajęcie pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1-3 (pkt 4). Za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę, o czym stanowi art. 40 ust. 3 u.d.p.

Zgodnie z art. 40 ust. 8 u.d.p., organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, w drodze uchwały, ustala dla dróg, których zarządcą jest jednostka samorządu terytorialnego, wysokość stawek opłaty za zajęcie 1m2 pasa drogowego, z tym, że stawki opłaty, o których mowa w ust. 4 i 6, nie mogą przekroczyć 10 zł za jeden dzień zajmowanego pasa drogowego, a stawka opłaty, o której mowa w ust. 5, nie może przekroczyć 200 zł.

W świetle przywołanych przepisów ustawy nie ulega wątpliwości, że umieszczenie w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego wymaga uzyskania zezwolenia zarządcy drogi. Jak wynika z art. 40 ust. 11 u.d.p. opłatę, o której mowa w ust. 3, ustala, w drodze decyzji administracyjnej, właściwy zarządca drogi przy udzielaniu zezwolenia na zajęcie pasa drogowego.

Konsekwencją powyższej regulacji jest (m.in.) przepis art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p., który stanowi, że za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi lub bez zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c, zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalonej zgodnie z ust. 4-6.

W tym miejscu wskazać należy, że trafnie wywiodło Kolegium, że użycie w art. 40 ust. 12 u.d.p. zwrotu "zarządca drogi wymierza" wskazuje na związany charakter decyzji wydawanych w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego, dlatego też niedopuszczalnym było, czego w toku postępowania domagała się strona, zakończenie powyższego postępowania w drodze mediacji zawarciem umowy zezwalającej stronie skarżącej na zajęcie przedmiotowego pasa drogowego.

Należy w tym miejscu podkreślić, że zgodnie ze wskazywanym przez stronę skarżącą jako podstawa jej roszczeń art. 22 ust. 2 u.d.p. grunty w pasie drogowym zarząd drogi może oddawać w najem, dzierżawę albo je użyczać, w drodze umowy, na cele związane z potrzebami zarządzania drogami, ruchu drogowego lub obsługi użytkowników ruchu, a także na cele instalacji urządzeń, o których mowa w art. 20g ust.

1. Jak trafnie wskazał organ II instancji ustawodawca odróżnia dwa tryby, z których korzysta zarządca drogi w zakresie zarządu pasem drogowym: cywilnoprawny i administracyjny. Droga cywilnoprawna określona w art. 22 ust. 2 u.d.p. możliwa jest wyłącznie w sytuacjach, gdy grunty w pasie drogowym przeznaczone są na cele wskazane w tym przepisie. Sytuacja tak nie zachodziła w sprawie niniejszej bowiem umieszczenie w pasie drogowym elementów obiektu budowlanego w postaci wykuszy i balkonów nie jest związane z potrzebami zarządzania drogami, ruchu drogowego nie służy także do obsługi użytkowników ruchu, ani nie ma na celu instalacji urządzeń, o których mowa w art. 20g ust. 1u.d.p. Z kolei tryb administracyjny ustawodawca odnosi do zarządu pasem drogowym na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, co wynika jednoznacznie z art. 39 i 40 u.d.p. Trafnie też organ podkreślił, że w rozstrzyganej sprawie przedmiotu postępowania nie stanowiła zgoda na zajęcie pasa drogowego lecz kara za jego zajęcie bez zezwolenia, która załatwiana jest w trybie administracyjnym, a więc organ nie mógł w związku z jednoznacznym brzmieniem art. 40 ust. 12 u.d.p. umówić się ze stroną na jej wysokość. Trafnie także wskazał organ, że mediacja dopuszczalna jest tylko w sprawie w której pozwala na to jej charakter –art. 96a§ 1 k.p.a. W postępowanie które musi się zakończyć decyzją o charakterze decyzji związanej brak jest pola do prowadzenia mediacji pomiędzy stroną a organem.

W rozstrzyganej sprawie sąd nie dopatrzył się także zarzucanego skargą naruszenia art. 189f k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu jeżeli:

1. 1) waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa lub
2. 2) za to samo zachowanie prawomocną decyzją na stronę została uprzednio nałożona administracyjna kara pieniężna przez inny uprawniony organ administracji publicznej lub strona została prawomocnie ukarana za wykroczenie lub wykroczenie skarbowe, lub prawomocnie skazana za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe i uprzednia kara spełnia cele, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna.

Należy podkreślić, że zgodnie z poglądami doktryny instytucja prawna odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej jest przejawem odejścia ustawodawcy od konstrukcji administracyjnej odpowiedzialności obiektywnej za naruszenie prawa polegające na niedopełnieniu obowiązku (naruszeniu zakazu) o charakterze administracyjnym. Istotą odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej jest bowiem nienakładanie tej kary, mimo że doszło do naruszenia prawa przez obowiązanego (adresata zakazu).

Zdaniem przedstawicieli doktryny ocena czy waga naruszenia jest znikoma, powinna być dokonana z uwzględnieniem art. 189d pkt 1 k.p.a., zaś przesłanka zaprzestania naruszenia prawa (czyli zaprzestanie niedopełnienia obowiązku lub naruszenia zakazu jako zachowania ciągłego, trwałego lub powtarzalnego, polegającego na działaniu lub zaniechaniu), może być spełniona także po wszczęciu postępowania aż do dnia wydania decyzji administracyjnej.(zob. Jaśkowska Małgorzata, Wilbrandt-Gotowicz Martyna, Wróbel Andrzej, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, opublikowano;LEX/el.2019 - do art. 189f). Jak wynika z art. 189 d pkt 1 k.p.a. wymierzając administracyjną karę pieniężną, organ administracji publicznej bierze pod uwagę: wagę i okoliczności naruszenia prawa, w szczególności potrzebę ochrony życia lub zdrowia, ochrony mienia w znacznych rozmiarach lub ochrony ważnego interesu publicznego lub wyjątkowo ważnego interesu strony oraz czas trwania tego naruszenia.

W rozstrzyganej sprawie oceniając wagę naruszenia prawa organ I instancji wskazał, że 31 grudnia 2018 roku upłynął termin obowiązywania decyzji z 4 stycznia 2018 roku zezwalającej stronie na zajęcie pasa drogi powiatowej ulicy A nr 42. W przypadku woli uzyskania decyzji na następny okres właściciel obiektu winien złożyć kolejny wniosek przed upływem terminu wskazanego w tej decyzji, o czym strona została prawidłowo pouczona w decyzji dotyczącej zezwolenia na rok 2018. Strona zatem bez wątpienia przyczyniła się do naruszenia prawa zaniedbując obowiązek uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Skarżąca także nie po raz pierwszy samowolnie zajęła pas drogowy i była już ukarana za jego zajęcie. Organ podkreślił także, że pozostawienie elementów budynku w pasie drogowym bez uiszczenia opłaty za jego zajęcie narusza interes finansowy gminy, jak również zasadę sprawiedliwości społecznej w stosunku do właścicieli dokonujących opłat za podobne zajęcia pasa drogowego.

Co prawda w zaskarżonej decyzji o Kolegium do kwestii zastosowania art. 189f k.p.a. odniosło się bardzo lakonicznie i ogólnikowo wskazując jedynie, że podziela stanowisko organu I instancji. Podkreślić jednak należy, że w odwołaniu od decyzji organu I instancji strona nie wskazała żadnych nowych, istotnych i prawdziwych okoliczności świadczących w jej ocenie o konieczności zastosowania w sprawie art. 189f k.p.a. w związku z powyższym rozstrzygnięcie organu II instancji, w którym podzielił on w tym względzie ocenę Prezydenta Miasta Ł., uznać należy za dopuszczalne. Organ I instancji w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia wskazał powody dla których nie znalazł podstaw do jego zastosowania.

Sąd podziela zaprezentowane stanowisko organów. W sytuacji w której strona pouczona, w decyzji za poprzedni rok kalendarzowy, o obowiązku złożenia ponownego wniosku o wydanie decyzji wyrażającej zgodę na zajęcie pasa drogowego, przed upływem jej ważności, nie czyni tego, z powodów przez nią zawonionych, to nie można przyjąć, że waga naruszenia przez nią prawa jest znikoma. Dodatkowo z wnioskiem o wydanie zgody na zajęcie pasa drogowego strona wystąpiła blisko 2 miesiące po wszczęciu postępowania w sprawie wymierzenia kary administracyjnej za ten czyn.

W ocenie sądu obowiązujący porządek prawny nie pozwala jednak zaakceptować nałożenia na stronę skarżącą kary pieniężnej za cały okres ujęty w zaskarżonej decyzji.

Organy administracji publicznej mają obowiązek prowadzić postępowanie zgodnie z przepisami prawa (art. 6 k.p.a.). Z zasady praworządności wynika obowiązek rzetelnego wykonywania przez organy władzy publicznej powierzonych im zadań zgodnie z literą prawa. Artykuł 7 k.p.a. wskazuje zaś na konieczność podejmowania przez organy administracji wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz uwzględniania słusznego interesu społecznego i interesu obywateli. Z zasady wyrażonej w przepisie art. 8 § 1 k.p.a. wynika z kolei przede wszystkim wymóg praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji publicznej, co jest zasadniczą treścią zasady praworządności. Tylko postępowanie odpowiadające takim wymogom i decyzje wydane w wyniku postępowania tak ukształtowanego mogą wzbudzać zaufanie obywateli do władzy publicznej.

W tym miejscu wskazać należy, że zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a. datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Przeto jak trafnie zauważono w orzecznictwie, organ może wydać zezwolenie na zajęcie pasa drogowego najwcześniej od daty złożenia tego wniosku, przy założeniu, że wniosek spełniał wymagane przepisami warunki formalne (zob. wyrok WSA w Warszawie z 4 grudnia 2006 r., I SA/Wa 1598/06, Lex nr 348277, wyrok WSA w Łodzi z6 czerwca 2018 r. III SA/Łd 87/18, LEX nr 2514275). W rozstrzyganej sprawie skarżąca z kompletnym wnioskiem o wydanie decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego wystąpiła 12 kwietnia 2019 roku. Powyższe oznacza, że 12 kwietnia 2019 roku wszczęte zostało postępowanie o udzielenie zgody na dalsze zajmowanie pasa drogowego przez skarżącą, a organ był uprawniony i zobowiązany udzielając zezwolenia uwzględnić termin wpływu tego wniosku.

Z akt sprawy wynika, że organ nie uwzględnił daty złożenia wniosku i decyzją z 19 kwietnia 2019 r. zezwolił Wspólnocie Mieszkaniowej "A" w Ł. na zajęcie pasa drogowego dla umieszczenia całorocznego elementu obiektu budowlanego - balkony i wykusz o powierzchni 21,42 m2 w pasie drogi powiatowej w dzielnicy P. przy ul. A (działka nr 13/9 w obrębie [...]) posesja nr 42 według lokalizacji szczegółowej określonej na planie sytuacyjnym w okresie od 19 kwietnia do 31 grudnia 2019 roku. W takiej sytuacji w ocenie sądu zajmowanie przez skarżącą pasa drogi bez zezwolenia w trakcie trwającego postępowania administracyjnego nie powinno zwiększać zakresu odpowiedzialności strony skarżącej. Działanie takie narusza bowiem zasadę praworządności art. 6 k.p.a. i zaufania obywatela do organów Państwa art. 8 k.p.a., a także art. 7 k.p.a. zobowiązujący organy administracji publicznej do stania na straży praworządności i uwzględniania słusznego interesu obywateli.

W prowadzonym ponownie postępowaniu organ prawidłowo ustali okres w którym strona winna ponieść odpowiedzialność za zajęcie bez zezwolenia pasa drogowego.

Mając powyższe na uwadze sąd stwierdził, że organy orzekające w sprawie naruszyły art. 6, art.7, art. 8 oraz art. 61 § 3 k.p.a.

Wobec naruszenia przez organy obu instancji wskazanych przepisów postępowania administracyjnego sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (t.j. Dz.U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.), na które złożyły się: wpis od skargi – 400 zł, wynagrodzenie adwokata w wysokości 3600 zł i opłata skarbowa od pełnomocnictwa - 17 zł.

EC