Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodziz 16 lipca 2020 r., sygn. akt III SA/Łd 20/20

Uzasadnienie

W dniu 17 czerwca 2011 r. Rada Gminy Kiełczygłów podjęła uchwałę nr VIII/42/2011 w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego do spraw przeciwdziałania przemocy w rodzinie oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania. Podstawę prawną uchwały stanowił art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. nr 142, poz.1591 ze zm.) oraz art. 9a ust. 15 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (Dz.U. nr 180, poz. 1493 ze zm.).

W § 1 wskazano, że zespół Interdyscyplinarny do spraw przeciwdziałania przemocy w rodzinie powoływany jest w celu podejmowania działań na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie.

W § 2 ust. 1 Rada określiła, że Wójt Gminy powołuje Zespół Interdyscyplinarny w formie zarządzenia spośród osób wydelegowanych przez podmioty określone w art. 9a ust. 3 ustawy. W ust. 2 wskazano, że Zespół Interdyscyplinarny powołuje się na czas nieokreślony.

W § 3 określono, że powoływanie i odwoływanie poszczególnych członków Zespołu Interdyscyplinarnego następuje na podstawie wniosku podmiotu określonego w art. 9a ust. 3 i ust. 5.

Wykonanie uchwały powierzono Wójtowi Gminy Kiełczygłów (§ 5).

W § 6 wskazano, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego.

Rada ustaliła, że organizację pracy Zespołu Interdyscyplinarnego oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania, określa załącznik do niniejszej uchwały (§ 4).

W Rozdziale 2 załącznika do uchwały określono "Tryb i sposób powoływania i odwoływania członków".

W § 4 ust. 1 załącznika do uchwały ustalono, że w skład Zespołu Interdyscyplinarnego wchodzą przedstawiciele: 1) Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w K.;

1. 2) Komendy Powiatowej Policji w P.;
2. 3) Oświaty z terenu gminy K.;
3. 4) Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w K.;
4. 5) Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w K.;
5. 6) przedstawiciele kościoła;
6. 7) Organizacji Pozarządowych z terenu gminy K. W § 4 ust. 2 Rada określiła powoływanie i odwoływanie członków Zespołu Interdyscyplinarnego:

1. 1) przedstawiciele poszczególnych instytucji, jednostek zostają wskazani imiennie przez osoby kierujące instytucjami, jednostkami;
2. 2) skład zespołu Interdyscyplinarnego zostanie ustalony zarządzeniem Wójta Gminy

K. powołującym Zespół Interdyscyplinarny;

3) Członek Zespołu Interdyscyplinarnego przed udziałem w pierwszym posiedzeniu składa pisemne oświadczenie o zachowaniu poufności wszelkich informacji i danych uzyskanych przy realizacji zadań pracy w Zespole.

W § 4 ust. 3 uregulowano powoływanie i odwoływanie przewodniczącego Zespołu Interdyscyplinarnego:

1. 1) przewodniczący Zespołu Interdyscyplinarnego zostaje wybrany na pierwszym spotkaniu, w głosowaniu jawnym, zwykłą większością głosów w obecności 2/3 składu Zespołu;
2. 2) na zasadach określonych w ust. 3 pkt 1 wybiera się zastępcę przewodniczącego Zespołu Interdyscyplinarnego wykonującego zadania przewodniczącego w czasie jego nieobecności;
3. 3) odwołanie przewodniczącego i zastępcy przewodniczącego Zespołu Interdyscyplinarnego następuje na tych samych zasadach co ich powołanie.

Natomiast w Rozdziale 3 załącznika ustalono "Warunki funkcjonowania Zespołu Interdyscyplinarnego". I tak, w § 5 wskazano, że zespół Interdyscyplinarny działa na podstawie porozumień zawartych pomiędzy Wójtem Gminy K. a podmiotami, których przedstawiciele wchodzą w jego skład, w przypadku pracowników samorządowych Gminy wskazanych przez Wójta Gminy K. § 6. Członkowie Zespołu Interdyscyplinarnego wykonują zadania w ramach obowiązków służbowych lub zawodowych.

§ 7. Zakres zadań realizowanych przez członków zostanie ujęty w porozumieniach zawartych pomiędzy Wójtem Gminy a ww. podmiotami.

Rada ustaliła, że za obsługę techniczno-organizacyjną Zespołu Interdyscyplinarnego odpowiedzialny jest Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej (§ 8).

W § 9 wskazano, że spotkania odbywają się w zależności od potrzeb, nie rzadziej niż raz na trzy miesiące, organizowane w siedzibie Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w K. § 10 Z każdego spotkania zostaje sporządzony protokół zawierający: listę obecności, tematykę omawianych spraw ogólnych, przypadki indywidualne, opis działań do podjęcia.

W § 11 ustalono, że uczestnictwo w spotkaniu Zespołu Interdyscyplinarnego jest obowiązkowe.

Skargę na powyższą uchwałę wniósł Prokurator Rejonowy w W. zarzucając naruszenie:

1. 1. art. 9a ust. 15 w zw. z art. 9a ust. 2 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie przez przekroczenie upoważnienia ustawowego i wskazanie w §3 uchwały, że powoływanie i odwoływanie poszczególnych członków zespołu interdyscyplinarnych następuje na podstawie wniosku podmiotu określonego w art. 9a ust. 3 i ust. 5;
2. 2. art. 9a ust. 15 w zw. z art. 9a ust. 2 ustawy przez przekroczenie upoważnienia ustawowego oraz modyfikację przepisu ustawy i określenie w § 4 załącznika do uchwały składu zespołu interdyscyplinarnego, i wskazanie, że w skład zespołu interdyscyplinarnego wchodzą przedstawiciel Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w K., Komendy Powiatowej Policji w P., Oświaty z terenu gminy K., Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w K., Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w K., przedstawiciele kościoła, organizacji pozarządowych z terenu gminy K;
3. 3. art. 9a ust. 15 ustawy w zw. z art. 9c ustawy przez przekroczenie upoważnienia ustawowego i wskazanie w § 4 ust. 2 pkt 3 załącznika do uchwały, że członek zespołu interdyscyplinarnego przed udziałem w pierwszym posiedzeniu składa pisemne oświadczenie o zachowaniu poufności wszelkich informacji i danych uzyskanych przy realizacji zadań pracy zespołu;
4. 4. art. 9a ust. 15 ustawy w zw. z art. 9a ust. 8 ustawy przez przekroczenie upoważnienia ustawowego i wskazanie w § 5 załącznika do uchwały, że zespół interdyscyplinarny działa na podstawie porozumień zawartych pomiędzy Wójtem Gminy K., a podmiotami, których przedstawiciele wchodzą w jego skład, w przypadku pracowników samorządowych gminy wskazanych przez Wójta Gminy K. Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w zaskarżonej części.

Prokurator wskazał, że art. 9a ust 3 i 4 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie, wskazał podmioty, których przedstawiciele obligatoryjnie są w składzie zespołu, zaś art. 9a ust. 5 określa, jakie podmioty mogą wchodzić skład zespołu interdyscyplinarnego. Zgodnie z nim zespół interdyscyplinarny powołuje wójt, burmistrz albo prezydent miasta. W skład zespołu interdyscyplinarnego wchodzą przedstawiciele jednostek organizacyjnych pomocy społecznej, gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych, Policji, oświaty, ochrony zdrowia, organizacji pozarządowych, kuratorzy sądowi. W skład zespołu interdyscyplinarnego mogą wchodzić także prokuratorzy oraz przedstawiciele podmiotów innych niż określone w ust. 3, działających na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie.

Prokurator wyjaśnił, że ustawa określa wprost skład zespołu interdyscyplinarnego. Żaden przepis tej ustawy nie upoważnia rady do ustalania innego składu zespołu interdyscyplinarnego. Zawarta w art. 9a ust 15 ustawy delegacja ustawowa upoważnia radę do podjęcia uchwały i uregulowania w niej trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania, ale nie daje kompetencji organowi lokalnemu do kształtowania katalogu podmiotów, które tworzą zespól interdyscyplinarny. Takim zapisem uchwały rada gminy dokonała nieuprawnionej modyfikacji przepisów ustawy. Pominięto też w uchwale możliwość powołania w skład zespołu m.in. prokuratorów czy kuratorów sądowych.

Skarżący zaznaczył, że żaden przepis ustawy nie dał radzie uprawnienia, do tego, aby stanowić zasadę, że podmiot którego członkowie, zgodnie z ustawą, wchodzą w skład zespołu, wytypuje, wskaże czy oddeleguje przedstawicieli spośród których wójt będzie wybierał skład zespołu. Wyłącznie upoważnionymi do kształtowania składu zespołu jest wójt, lub odpowiednio burmistrz czy prezydent miasta. I to ww. powołuje członków zespołu spośród podmiotów wskazanych ustawą i określa skład osobowy zespołu. W tym zakresie zdaniem skarżącego Rada Gminy przekroczyła upoważnienie ustawowe.

Skarżący wskazał także, że ustawa nie upoważnia do określenia i wymagania od członków zespołu tylko pisemnej formy oświadczenia o zachowaniu poufności wszelkich informacji i danych uzyskanych przy realizacji zadań pracy w zespole. W ocenie skarżącego oznacza to, że ustawa dopuszcza także inne formy poza pisemną.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wniosła o uwzględnienie skargi w całości. Wyjaśniła, że uchwałą z 29 sierpnia 2019 r. nr X/79/19 uchyliła zaskarżoną przez Prokuratora uchwałę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) i art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem stosując środki określone w ustawie.

Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Stosownie do art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.). Każde istotne naruszenie prawa aktem organu gminy oznacza jego nieważność (por. T. Woś [w:] T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Postępowanie przed sądami administracyjnymi, 2004, s. 310; A. Kabat [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz do art. 147 p.p.s.a., wyd.

VII). Istotne naruszenie prawa stanowiące podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy to uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być zaakceptowane w demokratycznym państwie prawnym, które wpływają na treść uchwały lub zarządzenia (por. wyrok NSA: z 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/07, publ. OSS 1988, nr 3, poz. 79; wyrok NSA z 8 lutego 1996 r., SA/Gd 327/95). Do takich naruszeń zalicza się między innymi naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do wydania aktu lub brak podstawy prawnej bądź przepisów prawa ustrojowego lub przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał, jeżeli na skutek tego naruszenia zapadła uchwała innej treści, niż gdyby naruszenie to nie wystąpiło (vide: M. Stahl, Z. Kmieciak "Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny" w: Samorząd terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-1023).

O istotnym naruszeniu prawa można zatem mówić wówczas, gdy naruszenie dotyczy przepisów prawa ustrojowego, materialnego czy procedury podejmowania aktów (por. wyroki NSA: z 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, publ. OwSS 1998/3/79; z 8 lutego 1996 r., SA/Gd 327/95, publ. OwSS 1996, nr 3, poz. 90; z 26 lipca 2012 r., I OSK 679/12 i I OSK 997/12).

Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy pozostaje ona w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Nie jest zatem konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 k.p.a.. Za nieistotne naruszenie prawa należy natomiast uznać takie naruszenie, które jest mniej doniosłe w porównaniu z innymi przypadkami wadliwości, jak np. nieścisłość prawna czy też błąd, który nie ma wpływu na istotną treść aktu organu gminy. Takie naruszenia są jedynie przesłanką do wskazania, że akt został wydany z naruszeniem prawa, ale nie stanowią przesłanki do stwierdzenia jego nieważności (por. wyrok WSA w Łodzi z 12 kwietnia 2018 r., III SA/Łd 151/18, publ.www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie przyjmuje się pogląd, że uchwała podjęta przez organ gminy będzie aktem prawa miejscowego, jeżeli będzie to akt normatywny, zawierający normy prawne abstrakcyjne i generalne, o powszechnej mocy obowiązującej, ograniczonej w zakresie terytorialnym do obszaru działania organu tworzącego dany akt. Charakter normatywny aktu oznacza, że akt taki musi wyznaczać adresatom pewien sposób zachowania się. Z kolei, generalny charakter mają te normy, które określają adresata poprzez wskazanie cech, nie zaś poprzez wymienienie z imienia (nazwy). Generalny charakter może też dotyczyć odniesienia do nazw instytucji, władz publicznych, a więc do nazw generalnych szczególnego rodzaju. Abstrakcyjność normy wyraża się natomiast w tym, że nakazywane, zakazywane albo dozwolone postępowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji.

Ponadto, akty prawa miejscowego mają charakter powszechny. Adresatami tych aktów mogą być zarówno wszystkie podmioty, jak też niektóre ich kategorie. Normy zawarte w akcie prawa miejscowego muszą być adresowane do nieokreślonego kręgu osób, obejmując swymi postanowieniami sytuacje powtarzalne i regulując we wskazanym zakresie prawa i obowiązki podmiotów, które spełniającą hipotezę norm zawartych w uchwale (por. D. Dąbek, Prawo miejscowe, Wolters Kluwer Business, str. 72, 74, 75; wyrok NSA z 7 grudnia 2009 r., I OSK 732/09).

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntował się również pogląd, że aktem prawa miejscowego jest akt, którego adresatem jest szeroki krąg podmiotów (którzy mogą być jednak w jakiś sposób określeni) oraz został wydany na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego (por. wyroki NSA: z 5 kwietnia 2002 r., I SA 2160/2001; z 22 listopada 2005 r., I OSK 971/2005; z 7 grudnia 2009 r., I OSK 732/09). Przy czym istnienie upoważnienia ustawowego do wydania aktu nie oznacza konieczności jednoznacznego stwierdzenia w przepisie rangi ustawowej, że uchwała rady gminy stanowi akt prawa miejscowego (por. wyrok WSA w Olsztynie z 21 lutego 2008 r., II SA/Ol 29/08). Przyjąć także należy, że akty ustrojowe dzielą się na akty o charakterze wewnętrznym oraz powszechnie obowiązującym. Tylko te ostatnie mogą być aktami prawa miejscowego. Przepisy adresowane wyłącznie do kręgu podmiotów organizacyjnie podporządkowanych, określające wyłącznie organizację urzędów i instytucji gminnych oraz ustalające zasady zarządu mieniem gminnym, należy zaliczyć do kategorii aktów prawa wewnętrznie obowiązującego (por. wyroki WSA w Poznaniu: z 22 czerwca 2017 r., IV SA/Po 383/17 i IV SA/Po 384/17; z 28 lutego 2018 r., IV SA/Po 1245/17).

Dla kwalifikacji danego aktu jako aktu prawa miejscowego znaczenie decydujące ma charakter norm prawnych i kształtowanie przez te normy sytuacji prawnej adresatów. W przypadku bowiem uznania, że uchwała zawiera przynajmniej jedną normę postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym jest ona aktem prawa miejscowego, który zgodnie z art. 42 u.s.g. w związku z art. 13 ust. 1 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych oraz w związku z art. 88 ust. 1 Konstytucji RP podlega obowiązkowej publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym (por. wyroki NSA: z 18 lipca 2006 r., I OSK 669/06; z 11 września 2012 r., II OSK 1818/12; z 7 sierpnia 2018 r., II OSK 2069/16, wyroki WSA w Poznaniu z: 22 czerwca 2017 r., IV SA/Po 383/17 i IV SA/Po 384/17; z 28 lutego 2018 r., IV SA/Po 1245/17).

Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa.

Stosownie do treści art. 40 ust. 1 u.s.g. na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy.

Kwestie przeciwdziałania przemocy w rodzinie reguluje ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (Dz. U. z 2005 r. nr 180 poz. 1493 ze zm.), (dalej u.p.p.r.), która w art. 6 ust. 2 jako zadania własne gminy wymienia w szczególności tworzenie gminnego systemu przeciwdziałania przemocy w rodzinie w tym: opracowanie i realizację gminnego programu przeciwdziałania przemocy w rodzinie oraz ochrony ofiar przemocy w rodzinie (pkt 1); prowadzenie poradnictwa i interwencji w zakresie przeciwdziałania przemocy w rodzinie w szczególności poprzez działania edukacyjne służące wzmocnieniu opiekuńczych i wychowawczych kompetencji rodziców w rodzinach zagrożonych przemocą w rodzinie (pkt 2); zapewnienie osobom dotkniętym przemocą w rodzinie miejsc w ośrodkach wsparcia (pkt 3); tworzenie zespołów interdyscyplinarnych (pkt 4). Działania na rzecz przeciwdziałania przemocy gmina podejmuje w szczególności w ramach pracy w zespole interdyscyplinarnym (art. 9a ust. 1), powoływanym przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta (art. 9a ust. 2).

Dalsze przepisy tej ustawy określają skład zespołu interdyscyplinarnego, sposób działania – możliwość tworzenia grup roboczych i ich skład osobowy. Ustawa o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie w sposób szczególny określa zadania zespołu interdyscyplinarnego i grup roboczych, wśród których oprócz czynności diagnostycznych i informacyjnych wymienia się także podejmowanie działań w środowisku zagrożonym przemocą, inicjowanie interwencji i działań w stosunku do osób stosujących przemoc w rodzinie, dokumentowanie działań podejmowanych wobec rodzin, w których dochodzi do przemocy oraz efektów tych działań. Członkowie zespołu interdyscyplinarnego oraz grup roboczych w zakresie niezbędnym do realizacji tych zadań mogą przetwarzać dane osobowe osób dotkniętych przemocą w rodzinie i osób stosujących przemoc w rodzinie dotyczące: stanu zdrowia, nałogów, skazań, orzeczeń o ukaraniu, a także innych orzeczeń wydanych w postępowaniu sądowym lub administracyjnym, bez zgody i wiedzy osób, których dane te dotyczą (art. 9c).

Podejmowanie interwencji w środowisku wobec rodziny dotkniętej przemocą odbywa się w oparciu o procedurę "Niebieskiej Karty" i nie wymaga zgody osoby dotkniętej przemocą w rodzinie (art. 9d ust. 1). Przytoczone przepisy określają w sposób dość szeroki kompetencje zespołu interdyscyplinarnego upoważniając go do podejmowania działań ingerujących w sferę ściśle osobistą osób, w tym do gromadzenia i przetwarzania danych osobowych szczególnie wrażliwych bez zgody i wiedzy osób, których dane te dotyczą.

Sąd podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zaprezentowane w wyroku z 11 stycznia 2012 r., I OSK 1922/11, że nałożenie w drodze ustawowej tak szerokich kompetencji, których realizacja wiązać się będzie z koniecznością wkraczania w sferę ściśle osobistą osób dotkniętych przemocą lub stosujących ją wymagało normatywnego uregulowania sposobu powoływania, odwoływania i warunków funkcjonowania zespołu. Takim upoważnieniem, odpowiadającym temu, o którym mowa w art. 40 ust. 1 u.s.g., jest przepis art. 9a ust. 15 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie. Zawiera on upoważnienie dla rady gminy do określenia w drodze uchwały trybu, sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania. Zważywszy na charakter zespołu interdyscyplinarnego, jego zróżnicowany skład osobowy, zakres kompetencji, stosowane przez niego środki oraz treść upoważnienia ustawowego zamieszczonego w art. 9a ust. 15 nie może wywoływać wątpliwości, iż zawarte w tym podustawowym akcie wykonawczym normy prawne winny mieć charakter norm generalnych, wyznaczających adresatom tych norm określony sposób funkcjonowania, a ponadto mający charakter powszechny na terenie danej gminy i wywołujących określone skutki prawne.

W wyroku z 11 stycznia 2012 r., I OSK 1922/11 Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił przy tym uwagę, że ustawa o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie w art. 10a stanowi o obowiązku utworzenia na szczeblu krajowym Zespołu Monitorującego do spraw Przeciwdziałania Przemocy w Rodzinie jako organu opiniodawczo-doradczego ministra właściwego do spraw zabezpieczenia społecznego. Zadania tego zespołu w wielu punktach są zbieżne z zadaniami zespołów powoływanych na szczeblu gminnym. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku tym za istotne także uznał, że ustawodawca w art. 10f upoważnił ministra właściwego do spraw zabezpieczenia społecznego do określenia w drodze rozporządzenia trybu powoływania członków Zespołu, jego organizację, tryb działania Zespołu, a także zasady uczestnictwa w jego pracach, uwzględniając konieczność zapewnienia odpowiedniego poziomu wykonywania przez Zespół zadań. Jeśli zatem na szczeblu krajowym ustawodawca zdecydował o formie rozporządzenia, które określa tryb powoływania członków Zespołu, organizację, tryb działania a także zasady uczestnictwa, chociaż Zespół ten ma tylko charakter opiniodawczo-doradczy, to stosując wykładnię systemową w ramach tego samego aktu prawnego nie sposób byłoby odmówić cech prawa miejscowego uchwale wykonawczej rady gminy dotyczącej trybu, sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz warunków jego funkcjonowania, zwłaszcza że zespół ten podejmuje także działania o charakterze operatywnym.

W orzecznictwie zwrócono nadto uwagę, że chociaż część przepisów tego rodzaju uchwał zawiera normy o charakterze wewnętrznym, określającym wyłącznie organizację i pracę zespołu, to jednak w treści uchwały można też znaleźć normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Powierzenie wykonania uchwały organowi wykonawczemu gminy (w § 5 zaskarżonej uchwały wójtowi gminy) oznacza, że występuje on do wymienionych w ustawie instytucji o wytypowanie swoich przedstawicieli na członków Zespołu Interdyscyplinarnego, którzy nie są w żaden sposób powiązani z organami gminy i nie funkcjonują w jej strukturach. Wymieniona norma jest zatem normą o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, wyznaczającą ich adresatom pewien sposób zachowania się w ramach pracy w zespole. Generalny charakter przepisu wyraża się poprzez określenie adresata, przez wskazanie jego cech, a abstrakcyjność normy oznacza, że postanowienia uchwały mają zastosowanie w pewnych powtarzających się okolicznościach (por. wyroki WSA w Poznaniu z: 22 czerwca 2017 r., IV SA/Po 383/17 i IV SA/Po 384/17; z 28 lutego 2018 r., IV SA/Po 1245/17). Zaskarżona uchwała jest zatem kierowana do nieokreślonego kręgu podmiotów, które spełniają określone kryteria.

Zaskarżona uchwała została opublikowana w Dzienniku Ustaw Województwa Łódzkiego z 2011 r. nr 245, poz. 2568. W przedmiotowej sprawie Sąd podzielił stanowisko Prokuratora co do podniesionych w skardze zarzutów naruszenia przepisów u.p.p.r. Dodatkowo zaznaczyć trzeba, że Sąd w ramach kompetencji przysługujących mu na podstawie art. 134 p.p.s.a. poddał ocenie całą zaskarżoną uchwałę i dopatrzył się nieprawidłowości również w części niezaskarżonej przez stronę skarżącą.

Na wstępie należy podkreślić, że, zgodnie z art. 9a ust. 15 u.p.p.r. rada gminy została upoważniona do określenia w drodze uchwały, trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania i tylko w takich granicach Rada Gminy K. mogła uregulować kwestie związane z Zespołem Interdyscyplinarnym.

W § 2 ust. 1 uchwały Rada naruszyła treść art. 9a ust. 2 u.p.p.r. Rada określiła, że Wójt Gminy powołuje Zespół Interdyscyplinarny w formie zarządzenia spośród osób wydelegowanych przez podmioty określone w art. 9a ust. 3 ustawy. Stosownie do treści art. 9a ust. 2 u.p.p.r. zespół interdyscyplinarny powołuje wójt, burmistrz albo prezydent miasta. W art. 9a ust. 3 i 4 ustawy wskazane zostały podmioty, których przedstawiciele obligatoryjnie wchodzą w skład zespołu interdyscyplinarnego, a w art. 9a ust. 5 podmioty, które mogą wchodzić w skład zespołu. Zdaniem Sądu poprzez takie określenie § 2 ust. 1 i wskazanie, że Wójt Gminy powołuje zespół "spośród osób wydelegowanych przez podmioty określone w art. 9a ust. 3 ustawy" nastąpiła istotna modyfikacja zapisów ustawy, przez pominięcie podmiotów wskazanych w art.9a ust. 4 i 5 u.p.p.r. i odmienne od określonego w ustawie ukształtowanie katalogu podmiotów wchodzących w skład zespołu (pominięcie kuratorów sądowych (ust.4), prokuratorów i innych podmiotów działających na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie (ust. 5).

Podkreślić w związku z tym należy, że Rada Gminy nie miała kompetencji do określenia katalogu podmiotów, których przedstawiciele wejdą w skład zespołu. Stanowi to materię ustawą i wykracza poza zakres delegacji wynikający z art. 9a ust. 15 u.p.p.r. Uregulowanie z § 2 ust. 1 jest dodatkowo niespójne z § 3 uchwały, który mówi o "wnioskach podmiotów określonych w art. 9a ust. 3 i ust. 5". Ustawa nie wskazuje również formy prawnej w jakiej powoływany jest zespół, zatem określenie tej formy w uchwale, jako zarządzenia stanowiło przekroczenie delegacji ustawowej, która obejmuje jedynie określenie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu.

Podobnie Rada naruszyła wskazany wyżej przepis w § 3 uchwały, określając, że powoływanie i odwoływanie poszczególnych członków Zespołu Interdyscyplinarnego następuje na podstawie wniosku podmiotu określonego w art. 9a ust.3 i ust. 5 u.p.p.r. Należy zgodzić się ze skarżącym, że ustawa nie przekazała radzie uprawnienia do tego aby wprowadzać zasadę, że to podmiot, którego członkowie, zgodnie z ustawą, wchodzą w skład zespołu, wnioskuje o powołanie na członka Zespołu określonej osoby, lub może wnioskować o jej odwołanie. Do kształtowania składu osobowego Zespołu Interdyscyplinarnego uprawniony z mocy ustawy jest wyłącznie Wójt Gminy i nie ma podstaw prawnych aby warunkiem powołania osoby do składu Zespołu lub jej odwołania z jego składu był wniosek podmiotów, których przedstawiciele, zgodnie z ustawą u.p.p.r., wchodzą lub mogą wchodzić w skład Zespołu.

Również w odniesieniu do tego przepisu aktualny jest zarzut odmiennego od ustawowego ukształtowania katalogu podmiotów, których przedstawiciele tworzą zespół, gdyż pominięto zapis art. 9a ust. 4 ustawy, że w skład zespołu interdyscyplinarnego wchodzą także kuratorzy sądowi.

Oceniając zaskarżoną uchwałę, należy podzielić zarzut skarżącego dotyczący rażącego naruszenia prawa przez określenie trybu odwoływania członka zespołu interdyscyplinarnego. W tym zakresie Rada Gminy przekroczyła delegację ustawową wskazując w § 3 uchwały, że powoływanie i odwoływanie poszczególnych członków /.../ następuje na podstawie wniosku podmiotu określonego w art. 9a ust.3 i ust. 5 u.p.p.r. oraz wskazując w § 4 ust. 2 i 3 załącznika do uchwały okoliczności odwołania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz przewodniczącego i jego zastępcy. Te regulację są sprzeczne z art. 9a ust. 15 ustawy, gdyż przekraczają zakres delegacji ustawowej, która upoważniła radę do określenia trybu i sposobu odwołania członków zespołu interdyscyplinarnego, a nie do określenia przesłanek powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego. Każda regulacja wykraczająca poza granice wskazanego powyżej ustawowego upoważnienia musi zostać oceniona jako istotne naruszenie prawa, skutkujące nieważnością uchwały. Rację należy też przyznać skarżącemu, że w § 3 uchwały Rada Gminy w sposób nieuprawniony zmodyfikowała treść art. 9a ust. 3 i 5 u.p.p.r.

Niedopuszczalne było także zmodyfikowane (poprzez indywidualizację podmiotu) powołanie w Rozdziale I Załącznika do uchwały w § 3, że Zespół Interdyscyplinarny powołuje Wójt Gminy K. Sąd wskazuje, że także zapisy § 4 załącznika do uchwały stanowią niedopuszczalne powtórzenie oraz modyfikację zapisów ustawy. Stosownie do treści art. 9a ust. 3 ustawy w skład zespołu interdyscyplinarnego wchodzą przedstawiciele: 1) jednostek organizacyjnych pomocy społecznej;

1. 2) gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych;
2. 3) Policji;
3. 4) oświaty;
4. 5) ochrony zdrowia;
5. 6) organizacji pozarządowych. W skład zespołu interdyscyplinarnego wchodzą także kuratorzy sądowi (ust. 4 art. 9a ustawy). W skład zespołu interdyscyplinarnego mogą wchodzić także prokuratorzy oraz przedstawiciele podmiotów innych niż określone w ust. 3, działających na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie (ust. 5 art. 9a ustawy).

Sąd podziela także stanowisko Prokuratora Rejonowego, że wskazany § 4 ust. 2 pkt 3 załącznika do uchwały wymóg złożenia przez członka Zespołu Interdyscyplinarnego, przed udziałem w pierwszym posiedzeniu, pisemnego oświadczenia o zachowaniu poufności wszelkich informacji i danych uzyskanych przy realizacji zadań pracy w Zespole stanowi naruszenie treści art. 9a ust. 3 i art. 9a ust. 15 u.p.p.r. Zauważyć także trzeba, że stanowi niedopuszczalną modyfikację treści art. 9c ust. 3 u.p.p.r. Stosownie to treści art. 9c ust. 3 u.p.p.r. przed przystąpieniem do wykonywania czynności, o których mowa w art. 9b ust. 2 i 3, członkowie zespołu interdyscyplinarnego oraz grup roboczych składają organowi, o którym mowa w art. 9a ust. 2, oświadczenie o następującej treści: "Oświadczam, że zachowam poufność informacji i danych, które uzyskałem przy realizacji zadań związanych z przeciwdziałaniem przemocy w rodzinie oraz, że znane mi są przepisy o odpowiedzialności karnej za udostępnienie danych osobowych lub umożliwienie do nich dostępu osobom nieuprawnionym.".

Takiej treści zapis jak § 4 ust. 2 pkt 3 załącznika stanowi naruszenie u.p.p.r., która dopuszcza inne formy złożenia powyższego oświadczenia niż tylko formę pisemną. Przepis art. 9c ust. 3 u.p.p.r. nie przewiduje, aby powołane oświadczenie składane było jedynie w formie pisemnej. Przepis zobowiązuje również członków grup roboczych do złożenia przedmiotowego oświadczenia, co zostało pominięte w treści zaskarżonego zapisu.

Odnosząc się natomiast do § 4 ust. 3 pkt 1-2 załącznika do uchwały to zapisy te są sprzeczne z treścią art. 9a ust. 6 ustawy. Cytowany wyżej przepis 9a ust. 6 ustawy wskazuje, że przewodniczący zespołu interdyscyplinarnego jest wybierany na pierwszym posiedzeniu zespołu spośród jego członków. Określenie w § 4 ust. 1-2 załącznika do uchwały sposobu wyboru przewodniczącego i jego zastępcy stanowi sprzeczną z art. 9a ust. 6 ustawy istotną modyfikację jego zapisów. Z przepisu art. 9a ust. 6 ustawy nie wynikają kompetencje do określenia sposobu głosowania, stąd należy uznać, że zapis § 4 ust. 3 pkt 1-2 załącznika do uchwały jest sprzeczny z ustawą.

Ponadto należy zauważyć, że zgodnie z art. 9a ust. 8 u.p.p.r., zespół interdyscyplinarny działa na podstawie porozumień zawartych między wójtem, burmistrzem albo prezydentem miasta a podmiotami, o których mowa w ust. 3 lub 5. Zawarta w § 5 załącznika do uchwały regulacja, że "Zespół Interdyscyplinarny działa na podstawie porozumień zawartych pomiędzy Wójtem Gminy K. a podmiotami, których przedstawiciele wchodzą w jego skład, zaś w przypadku pracowników samorządowych Gminy - wskazanych przez Wójta Gminy K." stanowi niedopuszczalne powtórzenie, a przede wszystkim nieuprawnioną modyfikację art. 9a ust. 8 u.p.p.r. Zgodnie z zapisem zamieszczonym w przedmiotowej uchwale do grona podmiotów, z którymi wójt zawiera porozumienia należą m.in. kuratorzy sądowi, będący podmiotami wymienionymi w art. 9a ust. 4 ustawy, podczas gdy w świetle art. 9a ust. 8 u.p.p.r. kuratorzy nie stanowią podmiotów, z którymi wójt zawiera przedmiotowe porozumienia.

Należy zatem stwierdzić, że w tym zakresie Rada dokonała niedopuszczalnej modyfikacji przepisów ustawowych, albowiem § 5 załącznika do zaskarżonej uchwały nie jest dosłownym powtórzeniem art. 9a ust. 8 u.p.p.r. i ponownie dokonano nieuprawnionej modyfikacji przepisu ustawowego poprzez wprowadzenia zindywidualizowanego podmiotu. (por m.in. wyroki WSA w Łodzi z dnia 10 grudnia 2019 r., sygn. akt III SA/Łd 861/19, z dnia 27 listopada 2019r., sygn. akt III SA/Łd 853/19, publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Sąd wskazuje, że zapis § 6 załącznika do uchwały stanowi powtórzenie treści, art. 9a ust. 13 ustawy. Przepis ustawy stanowi, że członkowie zespołu interdyscyplinarnego oraz grup roboczych wykonują zadania w ramach obowiązków służbowych lub zawodowych. § 6 załącznika do uchwały powtarza przepis ustawy i zarazem modyfikuje ten przepis pomijając słowa "oraz grup roboczych".

Mając na uwadze zakres delegacji ustawowej wynikający z art. 9a ust. 15 u.p.p.r. należy także wskazać, że w zakresie upoważnienia ustawowego udzielonego przez ustawodawcę radzie gminy, nie mieści się także kompetencja do wprowadzenia wymogu obowiązkowego uczestnictwa w spotkaniach zespołu (Rozdział 3, § 11 uchwały).Upoważnienie ustawowe należy interpretować w sposób ścisły. W związku z tym nawet brak określonych regulacji, czy nawet luka w prawie nie usprawiedliwia wprowadzenia określonej regulacji w trybie uchwały. Pojęcie warunków funkcjonowania zespołu nie obejmuje możliwości nałożenia na jego członków obowiązku uczestniczenia w pracach zespołu, tym bardziej, że przepis ten nie przewiduje wyjątków ani zwolnień od tego obowiązku, którego spełnienie czasem może być niemożliwe z powodów obiektywnych (patrz wyrok WSA w Gdańsku z 18.06.2020 r. III SA/Gd 834/19).

Ponadto wskazać trzeba, że zapis § 8 załącznika do uchwały stanowi powtórzenie art. 9a ust. 9 u.p.p.r. W myśl bowiem art. 9a ust. 9 ustawy obsługę organizacyjno-techniczną zespołu interdyscyplinarnego zapewnia ośrodek pomocy społecznej. Wskazanie w § 8, że za obsługę organizacyjno-techniczną zespołu interdyscyplinarnego, odpowiedzialny jest Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej stanowi również niedopuszczalną modyfikację przepisów ustawy.

Z kolei w § 9 załącznika do uchwały przez określenie, że spotkania odbywają się w zależności od potrzeb, nie rzadziej niż raz na trzy miesiące, organizowane w siedzibie Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w K. stanowi niepotrzebne powtórzenie i modyfikację zapisu art. 9a ust. 7 u.p.p.r. Przepis ten stanowi, że posiedzenia zespołu interdyscyplinarnego odbywają się w zależności od potrzeb, jednak nie rzadziej niż raz na trzy miesiące. Wprawdzie nie w każdym wypadku powtórzenie regulacji ustawowej stanowi istotne naruszenie prawa, ale w ocenie Sądu wprowadzanie takich zapisów do uchwały jest przekroczeniem upoważnienia ustawowego. Ponadto zawsze istnieje niebezpieczeństwo, że powtórzony przepis ustawowy, odczytywany w kontekście uchwały, a nie ustawy z której pochodzi, może prowadzić do nieuprawnionej zmiany jego rozumienia.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalone jest stanowisko, że powtórzenie regulacji ustawowych bądź ich modyfikacja oraz uzupełnienie przez przepisy stanowione przez organy jednostek samorządu terytorialnego jest niezgodne z zasadami legislacji i stanowi wykroczenie poza zakres ustawowego upoważnienia. Uchwała rady gminy nie może regulować jeszcze raz tego, co jest już zawarte w obowiązującej ustawie. Taka uchwała, jako istotnie naruszająca prawo, jest nieważna. Zawsze, bowiem tego rodzaju powtórzenie jest normatywnie zbędne, gdyż powtarzany przepis już obowiązuje. Jest też dezinformujące, bowiem trzeba liczyć się z tym, że powtórzony przepis będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy, a więc do naruszenia wymagania adekwatności. Uchwała nie powinna zatem powtarzać przepisów ustawowych, jak też nie może zawierać postanowień sprzecznych z ustawą (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 września 2009 r., sygn. akt II OSK 1077/09, z dnia 7 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 170/10, z dnia 10 listopada 2009 r., sygn., akt II OSK 1256/09, z dnia 1 października 2008 r., sygn. akt II OSK 955/08 dostępne na stronie internetowej www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że naruszenie powyższych zasad techniki prawodawczej stanowi przede wszystkim nieuprawnione wejście prawodawcy miejscowego w sferę kompetencji zastrzeżonych wyłącznie dla ustawodawcy (twórcy prawa powszechnie obowiązującego), co może wywołać u adresatów norm wadliwe przekonanie, że transponowane na grunt lokalny normy prawa powszechnie obowiązującego, są jedynie normami prawa miejscowego, które wiążą wyłącznie na obszarze właściwości lokalnego prawodawcy (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 20 maja 2008 r. sygn. akt III SA/Wr 204/08, publ. w Lex 507817).

Wprawdzie w orzecznictwie sformułowany został pogląd, że istnieje możliwość odstępstwa od powyższej zasady, jednakże - co należy wyraźnie podkreślić - w takim przypadku powtórzenia w aktach prawa miejscowego innych regulacji normatywnych powinny być powtórzeniami dosłownymi, aby uniknąć wątpliwości, który fragment tekstu prawnego ma być podstawą odtworzenia normy prawnej (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 27 sierpnia 2015 r. sygn. akt IV SA/Po 368/15, dostępny na stronie internetowej www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Akcentowane jest także, że jeżeli przytoczenie w akcie prawa miejscowego in extenso zapisów aktów prawnych wyższego rzędu z powołaniem się na konkretny przepis tegoż aktu, czyniłoby akt prawa miejscowego w pełni czytelny i zrozumiały, to zapis taki mógłby być dopuszczalny (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 15 marca 2007 r. sygn. akt II SA/Wr 521/06, publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela powyższe stanowiska uznając, że tylko w drodze wyjątku dopuszczalne jest powielenie w akcie prawa miejscowego zapisów aktów prawnych wyższego rzędu i to, o ile powtórzenie następuje w całości, bez zmian i opuszczeń jak i nie wpływa negatywnie na komunikatywność aktu, w którym taki zabieg zastosowano. W przedmiotowej uchwale i jej załączniku licznie powtórzone uregulowania ustawowe zostały zmodyfikowane w sposób niedopuszczalny co wykazano wyżej.

W świetle powyższych kryteriów oceny legalności zaskarżonej uchwały, uwzględniając zakres przepisów wadliwych, Sąd rozpoznający niniejszą sprawę uznał, że akt ten należy w całości wyeliminować z obrotu prawnego, jako istotnie naruszający prawo.

Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.

d.j.

Zarządzenie

Odpis wyroku wraz z uzasadnieniem doręczyć:

1. 1. stronie skarżącej
2. 2. Prokuratorowi Rejonowemu w Wieluniu

Z pouczeniem pkt 1 o prawie, sposobie i terminie wniesienia skargi kasacyjnej. Pouczyć o przymusie adwokacko-radcowskim.

Dnia.........................2020 r.

Sędzia NSA

Teresa Rutkowska