Uzasadnienie
III SA/Łd 22/18
Decyzją z dnia [...], nr [...] wydaną na podstawie art. 138 §1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz.U. z 2017 r. poz. 1257) – dalej: k.p.a.; art. 83 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst jedn.: Dz.U. z 2017 r. poz. 1778) – dalej: u.s.u.s. Zakład Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] nr [...] wydaną w przedmiocie odmowy umorzenia składek na ubezpieczenie zdrowotne.
W sprawie ustalono następujący stan faktyczny:
W dniu 19 września 2016 r. A. S. (skarżąca) wniosła o umorzenie należności składek na ubezpieczenie zdrowotne w łącznej kwocie 25.660,92 zł w tym: składek za okres od 03.2006 r. do 09.2009 r. oraz od 11.2009 r. do 10.2011 r. w wysokości 14.124, 92 zł oraz odsetek liczonych na dzień 19 września 2016 r. w kwocie 11.536 zł. Uzasadniając wskazała, iż prowadzoną przez siebie działalność gospodarczą prowadziła samodzielnie, nie korzystając z pomocy wykwalifikowanych osób do prowadzenia księgowości. Na początku każdego roku księgowego zasięgała informacji w ZUS, czy otrzymywana przez nią emerytura jest niższa od ustalonego progu zwalniającego z obowiązku opłacania składek. Nikt jej jednak nie poinformował, że wysokość otrzymywanej przez nią emerytury jest bardzo zbliżona do stawki płacy minimalnej i istnieje ryzyko utraty uprawnienia do nieopłacania składek na NFZ.
Dalej skarżąca wskazała, że przechodząc na emeryturę nabyła prawo do bezpłatnej opieki zdrowotnej. Chcąc legalnie dorobić do emerytury i płacić od uzyskanej z tego tytułu skromnej kwoty została pozbawiona nabytego prawa do bezpłatnych świadczeń opieki zdrowotnej. Gdyby wiedziała, że aby zarobić w miesiącu 50 zł, najpierw musi zarobić 300 zł, z czego 2500 należy przeznaczyć na składki, nie rejestrowałaby żadnej działalności. Wyjaśniła, że działała w niewiedzy, że obowiązujący system może być tak niekorzystny dla emerytów. Wskazała nadto, że ma 86 lat i cierpi na szereg schorzeń, w tym przewlekłe niedokrwienie serca i związaną z tym niewydolność układu krążenia, deformacje i zmiany zwyrodnieniowe kręgosłupa, przewlekłą obturacyjną chorobę płuc.
Ponadto w roku 2012 przeszła poważną operację usunięcia nowotworu układu pokarmowego. Z uwagi na swoje schorzenia musi unikać stresu, przestrzegać ścisłej diety oraz stale zażywać leki, które nie są refundowane. Z załączonego do wniosku oświadczenia o stanie rodzinnym i majątkowym oraz sytuacji materialnej osoby fizycznej nieprowadzącej działalności gospodarczej wynika, że strona prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe i osiąga stały miesięczny dochód z tytułu otrzymywanego świadczenia emerytalnego w wysokości 1.535,47 zł netto. Stałe miesięczne wydatki związane z utrzymaniem kształtują się w kwocie około 1.106 zł. Skarżąca nie posiada majątku nieruchomego, wierzytelności, czy też innych praw majątkowych, z których mogłoby zostać pokryta dochodzona należność. Strona posiada jedynie telewizor wartości około 100 zł oraz zgromadzone na rachunku bankowym środki pieniężne, w wysokości 4.000 zł, na dzień złożenia wniosku.
Dalej wskazała, że z uwagi na swój podeszły wiek (86 lat) jak i stan zdrowia brak jest jakichkolwiek perspektyw poprawy jej sytuacji materialnej. Ponadto kolejnym pismem z dnia 7 października 2016 r. skarżąca ponownie wniosła o umorzenie przedmiotowych zaległości ponawiając dotychczasową argumentację oraz wskazując dodatkowo, że zaistniała sytuacja spowodowała, że z powodu depresji trafiła do szpitala. Wniosła o nieprzeciąganie postępowania i szybkie zakończenie sprawy.
Decyzją z dnia [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił umorzenia A. S. należności z tytułu zaległych składek na ubezpieczenie zdrowotne, w wysokości i za okresy wyżej wskazane. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ administracji wskazał, iż zgodnie z obowiązującymi przepisami u.s.u.s., należności mogą być umorzone w całości lub w części jeśli uzna się, że są one całkowicie nieściągalne. Zgodnie z art. 28 ust. 3 u.s.u.s. całkowita nieściągalność, o której mowa w ust. 2, zachodzi, gdy: 1) dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie;
- 2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe (Dz. U. z 2015 r. poz. 233 i 978);
- 3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa;
- 4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym; 4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym; 4b) nie nastąpiło zaspokojenie należności w umorzonym postępowaniu upadłościowym;
- 5) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję;
- 6) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Natomiast w myśl art. 28 ust. 3 a ustawy należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Zgodnie z treścią § 3 ust. 1 pkt 1-3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz.U. z 2003 r. Nr 141 poz. 1365), wydanego na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 28 ust. 3b ustawy, zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku:1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych;
- 2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności;
- 3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności.
W ocenie organu mając na uwadze przedstawioną przez stronę argumentację, jej stan majątkowy, rodzinny i zdrowotny, w sprawie nie wystąpiła żadna z określonych w art. 28 ust. 3 pkt 1 – 6 u.s.u.s. przesłanek całkowitej nieściągalności należności z tytułu składek. W sprawie nie wystąpiła także żadna z przesłanek umorzenia należności pomimo braku ich nieściągalności, określone w § 3 ust. 1 powołanego rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r., gdyż osiągany przez skarżącą stały miesięczny dochód pozwala na zaspokojenie podstawowych potrzeb jednoosobowego gospodarstwa domowego skarżącej i przekracza kwotę minimum socjalnego, wynoszącego obecnie kwotę 1.078, 77 zł. Strona nie wykazała również, iż na skutek strat materialnych bądź też klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia, nie mogła opłacać należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne, gdyż mogłoby ją to pozbawić możliwości dalszego prowadzenia działalności.
Ponadto fakt osiągania przez stronę stałych dochodów z tytułu świadczenia emerytalnego nie pozwala na uznanie, że niewątpliwie poważny stan zdrowia skarżącej, pozbawia ją możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Organ wskazał ponadto, iż obowiązujące przepisy prawa nie uzależniając uwzględnienia wniosku o umorzenie należności z tytułu składek, od tego czy zaległości powstały w sposób zawiniony od zobowiązanego, czy też nie, w tym w wyniku jego niewiedzy. Jedyne przesłanki umorzenia tych należności określa art. 28 u.s.u.s., a wydając rozstrzygnięcie w tym zakresie organ jest zobowiązany kierować się, prócz interesu strony wnioskującej, interesem publicznym, w tym charakterem tych składek, jak i celem, na jaki są one przeznaczane. Tym samym w ocenie organu umorzenie przedmiotowych składek byłoby na obecnym etapie przedwczesne.
Kwestionując wydane rozstrzygnięcie A. S. wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy wskazując, że w latach dotyczących przedmiotowych składek osiągnięty przez nią dochód wyniósł 1.130 z, natomiast organ domaga się zapłaty kwoty przekraczającej 25.000 zł. Podniosła, że wykonując zarejestrowaną działalność była bardziej pośrednikiem, niż przedsiębiorcą, gdyż z uwagi na swój stan zdrowia, w tym słaby wzrok oraz fakt nieposiadania samochodu, musiała korzystać z usług podmiotów dysponujących wyspecjalizowanym sprzętem geodezyjnym, jak i zajmujących się kreśleniem map. Aktualnie jest traktowana jak oszustka, która z premedytacją chciała narazić budżet na wielotysięczne straty. Zarzuciła także prawidłowość organu, który nie dając wiary jej wyjaśnieniom, co do wysokości osiąganych dochodów z tytułu wykonywanej działalności, nie podjął w tym zakresie jakichkolwiek działań. Wskazała także, że ze strony organu brak było jakichkolwiek działań zmierzających do ugodowego załatwienia sprawy, co może wskazywać, że ZUS mając realne problemy z wypłatą emerytur, celowo dąży do uszczuplenia należnego jej świadczenia.
W toku postępowania odwoławczego Zakład Ubezpieczeń Społecznych zawiesił postępowanie administracyjne w sprawie wniosku o umorzenie przedmiotowych należności, z uwagi na fakt wniesienia przez stronę odwołania od decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] określającej zadłużenie z tytułu niezapłaconych składek wraz z należnym i odsetkami do Sądu Okręgowego Wydziału Pracy i Ubezpieczeń Społecznych.
Następnie postanowieniem z dnia [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych podjął zawieszone postępowanie administracyjne.
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ przedstawił obszerny stan faktyczny sprawy oraz wskazał, że ponowna analiza zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego uniemożliwia uwzględnienie wniosku skarżącej o umorzenie ciążących na niej zaległości. Organ ponownie wskazał, iż umorzenie należności jest instytucji wyjątkową, a decyzja wydawana w tym zakresie ma charakter uznaniowy. Powyższe oznacza, że nawet w przypadku istnienia przesłanek przemawiających za umorzeniem należności, organ może, a nie ma prawnego obowiązku ich umorzenia. Należności z tytułu składek, jak wskazano w decyzji z dnia [...] mogą być umarzane w przypadku ich całkowitej nieściągalności (art. 28 ust. 4 u.s.u.s.), a pomimo braku ich całkowitej nieściągalności, jedynie w sytuacji wystąpienia szczególnych okoliczności określonych przepisami prawa (art. 28 ust. 3a u.s.u.s.).
W niniejszej sprawie zdaniem organu nie wystąpiła żadna z przesłanek całkowitej nieściągalności, określonych w sposób wyczerpujący w art. 28 ust. 3 u.s.u.s. Dalej organ wskazał, iż w sprawie nie wystąpiły również okoliczności uzasadniające ich umorzenie w oparciu o przepis art. 28 ust. 3a u.s.u.s. w zw. z § 3 ust. 1 pkt 1-3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. Za umorzeniem tych należności nie przemawia bowiem stan zdrowia skarżącej, gdyż wnioskująca nie przedstawiła jakiegokolwiek zaświadczenia, z którego wynikałoby, iż z uwagi na swoją przewlekłą chorobę, lub z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny jest pozbawiona możliwości uzyskania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Znamienne w niniejszej sprawie jest to, że skarżąca osiąga stały miesięczny dochód z tytułu przysługującego jej świadczenia emerytalnego, w kwocie przekraczającej określone przepisami prawa minimum socjalne.
Co prawda strona ma poważne problemy zdrowotne, których organ nie kwestionuje, jednak wysokość otrzymywanego świadczenia emerytalnego, w stałej kwocie, niezależnej od stanu zdrowia skarżącej, z którego to świadczenia organ może dochodzić swoich należności, jak również wysokość średnich, wskazanych przez skarżącą miesięcznych wydatków związanych z utrzymaniem jednoosobowego gospodarstwa domowego skarżącej, pozwala uznać, iż w sprawie nie wystąpiła żadna z przesłanek umorzenia, o których mowa w §3 ust. 1 pkt 1- 3 rozporządzenia z 31 lipca 2003 r. Dalej organ wskazał, iż na Zakładzie Ubezpieczeń Społecznych ciąży ustawowy obowiązek dochodzenia należności z tytułu składek, jak również staranność i ostrożność w ich dysponowaniu.
Tym samym uprawnienie organu do ich umorzenia, mające każdorazowo charakter uznaniowy, może stanowić wyjątek od zasady powszechnego obowiązku uiszczania składek, który to wyjątek nie może być interpretowany rozszerzająco. Wydając rozstrzygnięcie w przedmiocie wniosku o umorzenie należności z tytułu składek Zakład jest zobowiązany kierować się, prócz interesu strony wnioskującej, interesem publicznym, w tym charakterem tych składek, jak i celem, na jaki są one przeznaczane. Odnosząc się natomiast do podniesionego zarzutu konieczności spłaty "spornego zadłużenia" organ wskazał, iż konieczność uiszczania składek na ubezpieczenie zdrowotne, jak i terminy odprowadzenia składki, wynikają bezpośrednio z przepisów obowiązującego prawa, a ryzyko związane z prowadzoną działalnością gospodarczą, w tym jej rentowność obciążają podmiot ją prowadzący, zarówno w trakcie jej prowadzenia, jak i po jej zakończeniu.
Organ wskazał nadto, ze wbrew twierdzeniu skarżącej prawidłowo ustalił stan faktyczny sprawy, jak również zgromadził i ocenił materiał dowodowy, w wyniku czego uznał, iż w sprawie, na obecnym etapie uwzględnienie wniosku skarżącej byłoby przedwczesne.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi A. S. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i wydanie decyzji umarzającej jej należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne, zasądzenie kosztów postępowania oraz dopuszczenie dowodu z dokumentów załączonych do skargi, na okoliczności wskazane w uzasadnieniu. Uzasadniając skarżąca wskazała, iż w roku 1997 będąc na emeryturze, zarejestrowała działalność gospodarczą z myślą o sporadycznym wykonywaniu usług geodezyjnych. W momencie rejestrowania działalności nie było obowiązku opłacania składek na NFZ, co dla niej jako emeryta było oczywiste i logiczne. Obowiązek opłacania tych składek zaczął obowiązywać w roku 1999, a z uwagi na fakt, iż prowadząc działalność gospodarczą nie korzystała z usług biura księgowego stąd nie miała wiedzy o tej konieczności. W roku 2012 otrzymała z NFZ pismo dotyczące obowiązku opłacania składek została zobowiązana do przedstawienia dochodów z prowadzonej działalności, co też uczyniła.
Ponieważ pozostawała w przekonaniu, że nie ciąży na niej obowiązek odprowadzania składki, jak również nie podjęto wobec jej żadnych kroków, to uznała, że sprawa jest ostatecznie wyjaśniona i zakończona. Wbrew swemu przekonaniu w połowie roku 2016 otrzymała od Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wykaz składek, które powinna opłacać za okres sięgających do 10 lat wstecz. Dalej skarżąca wskazała, że rzez 17 lat organ nie podjął żadnych konkretnych działań w celu wyegzekwowania należnych składek. A to właśnie szybka i skuteczna reakcja organu, mając na uwadze wysokość osiąganych przez skarżąca dochodów z tytułu prowadzonej działalności byłaby korzystna zarówno dla interesu publicznego oraz interesu skarżącej. W dobie cyfryzacji wychwycenie zaległości z tytułu składek wydaje się proste, jednak tak późne upomnienie o należności wskazuje, zdaniem skarżącej na celowe działanie mające na celu kumulację zaległych składek i odsetek z nich wynikających.
Ponadto skarżąca wskazała, iż co prawda składki za okres 1999 r. – 2005 r. z uwagi na upływ terminu przedawnienia nie podlegają ściągnięciu, jednak z uwagi na kwotę odsetek są w rzeczywistości bez przeszkód odzyskiwane. W ocenie skarżącej z uwagi na jej wiek, kłopoty zdrowotne, jak również z uwagi na opieszałe działanie Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, wniesioną skargę uznać należy za zasadną.
W odpowiedzi na skargę Zakład Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie argumentując, jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
W piśmie procesowym z dnia 12 kwietnia 2018 r. skarżąca ponowiła dotychczasową argumentację, co do opieszałego w jej ocenie działania organów, a wręcz ich bierności, administracji polegającego na niepoinformowaniu jej przez tak długi okres czasu o obowiązku opłacania składek na NFZ, co doprowadziło ją do przepaści finansowej. Wskazała także, że zasądzone od niej składki dziesięciokrotnie przewyższają uzyskane z tytułu prowadzonej działalności dochody. Na dowód powyższego strona przedłożyła zaświadczenia z Urzędu Skarbowego w P.o wysokości dochodów uzyskanych za lata 2000 – 2011.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga jest zasadna.
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz.U. z 2016 r. poz. 1066), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 art. 1 tej ustawy).
Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie.
Z wymienionych przepisów wynika, że sąd bada legalność zaskarżonego aktu, czy jest on zgodny z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.
Przy czym, co wymaga podkreślenia, stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.
Dokonując kontroli sądowoadministracyjnej w tak zakreślonym aspekcie Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów procedury administracyjnej, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w myśl art. 145 §1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. skutkowało koniecznością jej wyeliminowania z obrotu prawnego.
Jak już wcześniej wskazano przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie A. S. uczyniła decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] utrzymującą w mocy decyzja własną z dnia [...] orzekająca o odmowie uwzględnienia jej wniosku o umorzenie w całości zaległych składek na ubezpieczenie zdrowotne za okres od 03.2006 r. do 09.2009 r. oraz od 11.2009 r. do 10.2011 r., w łącznej kwocie 25.660,92 zł.
Podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst jedn.: Dz.U. z 2017 r. poz. 963 ze zm.)- dalej: u.s.u.s. oraz rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz.U. z 2003 r. Nr 141 poz. 1365).
Na wstępie wskazać należy, że zgodnie z art. 28 ust. 1 i 2 u.s.u.s., należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład, z uwzględnieniem ust. 2-4. Należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, z zastrzeżeniem ust. 3a. Stosownie zaś do art. 28 ust. 3 u.s.u.s., całkowita nieściągalność tych składek zachodzi, gdy:
- 1) dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie,
- 2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003r. - Prawo upadłościowe i naprawcze,
- 3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów Ordynacji podatkowej,
- 4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym, 4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym, 4b) nie nastąpiło zaspokojenie należności w umorzonym postępowaniu upadłościowym;
- 5) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję,
- 6) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne.
Należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne ubezpieczonych będących jednocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności (art. 28 ust. 3a u.s.u.s.).
Cytowany powyżej art. 28 ust. 1 u.s.u.s., dopuszcza zatem możliwość umorzenia w całości lub w części przez ZUS należności z tytułu składek, z uwzględnieniem ust. 2-4, gdzie wyodrębniono dwie podstawy i odpowiadające im przesłanki umorzenia. Do pierwszej zaliczono sytuacje, w których występuje całkowita nieściągalność należności (ust. 2 i ust. 3), jeżeli w wyniku egzekucji nie uzyska się efektywnych kwot, zmniejszających zobowiązanie dłużnika.
W art. 28 ust. 3a u.s.u.s. odmiennie unormowano podstawę i przesłanki umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia. Należności z tytułu składek od takich osób mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. W art. 28 ust. 3b u.s.u.s. zawierającym upoważnienie do wydania przez właściwego ministra rozporządzenia do określenia szczegółowych zasad umarzania takich należności z uwzględnieniem przesłanek uzasadniających umorzenie, sformułowano zalecenie w postaci brania pod uwagę ważnego interesu osoby zobowiązanej do opłacania należności z tytułu składek oraz stanu finansów ubezpieczeń społecznych.
Wskazać również należy, że zgodnie z art. 32 u.s.u.s. do składek na Fundusz Pracy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych i Fundusz Emerytur Pomostowych oraz na ubezpieczenie zdrowotne w zakresie: ich poboru, egzekucji, wymierzania odsetek za zwłokę i dodatkowej opłaty, przepisów karnych, dokonywania zabezpieczeń na wszystkich nieruchomościach, ruchomościach i prawach zbywalnych dłużnika, odpowiedzialności osób trzecich i spadkobierców oraz stosowania ulg i umorzeń stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące składek na ubezpieczenia społeczne.
Nadto stosownie do treści art. 123 u.s.u.s. w sprawach uregulowanych ustawą stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że ustawa stanowi inaczej.
Szczegółowe zasady umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia zostały uregulowane w powołanym wcześniej rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne.
Zgodnie z treścią § 3 ust. 1 ww. rozporządzenia, zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla niego i jego rodziny, w szczególności w przypadku:
- 1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych;
- 2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności;
- 3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności.
W § 3 ust. 1 rozporządzenia przewidziano możliwość umarzania składek pod warunkiem wykazania przez zobowiązanego, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić należności, bo pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla niego i rodziny, w szczególności gdy zachodzą określone w pkt 1-3 przypadki, w tym gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Tak więc uwzględniając powyższe regulacje, w orzecznictwie podkreśla się, że przewidziane w art. 28 ust. 2 i 3 u.s.u.s. uzależnienie umorzenia należności z tytułu składek od całkowitej ich nieściągalności nie dotyczy ubezpieczonych będących jednocześnie płatnikami składek. Do nich zalicza się także przedsiębiorców prowadzących działalność gospodarczą zobowiązanych do opłacania składek na swoje ubezpieczenie. Przy ich umarzaniu należy więc zawsze oceniać, czy w konsekwencji egzekwowania zadłużenia pojawi się niebezpieczeństwo powstania zbyt ciężkich skutków dla zobowiązanego i rodziny przy uwzględnieniu jego stanu majątkowego i sytuacji rodzinnej.
Rozstrzygnięcia wydawane w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, mimo braku ich całkowitej nieściągalności podejmowane są w ramach tzw. uznania administracyjnego, o czym przesądza użyty w powołanym wyżej art. 28 ust. 3a u.s.u.s. zwrot "należności z tytułu składek (...) mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane". Oznacza to zatem, że organ ma prawo wyboru treści rozstrzygnięcia w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, przy czym wybór ten może być swobodny, ale nie dowolny (por. wyrok NSA z dnia 29 sierpnia 2007 r., sygn. akt II GSK 141/07, Lex nr 368197, a także wyrok WSA w Łodzi z dnia 3 listopada 2009 r., sygn. akt I SA/Łd 584/09).
Podkreślić przy tym również należy, że proces podejmowania decyzji w sprawie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, w tym także ubezpieczenie zdrowotne, ma charakter dwuetapowy. Najpierw organ, ustalając istotne okoliczności faktyczne sprawy związane przede wszystkim z sytuacją majątkową, osobistą i rodzinną wnioskodawcy ocenia, czy okoliczności te odpowiadają choćby jednej z przesłanek określonych w art. 28 ust. 2 i 3 u.s.u.s. lub art. 28 ust. 3a u.s.u.s. w zw. z § 3 ust. 1 pkt 1-3 rozporządzenia. Stwierdzenie, że okoliczności ustalone w sprawie nie odpowiadają żadnej z przesłanek umorzenia zaległości wyklucza możliwość pozytywnego rozstrzygnięcia dla ubezpieczonego.
Z kolei drugi etap ma miejsce jedynie wówczas, gdy organ stwierdzi, że przesłanki te przemawiają za umorzeniem ww. należności. Jednak, nawet pozytywna ocena występowania tych przesłanek, nie obliguje organu do skorzystania z instytucji umorzenia należności z tytułu tych składek. Odmawiając w takiej sytuacji z umorzenia zaległości organ działa w zakresie przyznanego mu uznania administracyjnego.
W kontekście przesłanek określonych w powołanym powyżej § 3 ust. 1 pkt 1-3 rozporządzenia, szczególne znaczenie ma wnikliwe wyjaśnienie sytuacji majątkowej i rodzinnej wnioskodawcy. A zatem to strona w treści wniesionego wniosku o umorzenie należności, a następnie w toku postępowania, powinna wskazać takie konkretne okoliczności, które będą przemawiały za zastosowaniem wobec niej instytucji umorzenia. ZUS w toku postępowania, powinien natomiast wnikliwie ustalić istnienie (lub brak) takich okoliczności, podejmując w tym zakresie, o ile jest to możliwe, także działania z urzędu, niezależnie od informacji uzyskanych od wnioskodawcy, zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej wyrażoną w art. 7 k.p.a. i zasadą zupełności postępowania dowodowego, o której stanowi art. 77 § 1 k.p.a. Oczywistym jest jednak fakt, że w toku takiego postępowania to głównie na stronie spoczywa ciężar udowodnienia zaistnienia przesłanek do umorzenia, świadczy bowiem o tym użyty przez ustawodawcę w § 3 ust. 1 rozporządzenia zwrot "jeżeli zobowiązany wykaże". Wszakże to wnioskodawca, a nie organ, ma pełną wiedzę o swojej sytuacji rodzinnej, majątkowej, osobistej i o zaistniałych przeszkodach w spłacie zadłużenia.
Ocena zebranego materiału dowodowego należy do organu prowadzącego postępowanie. Stosownie bowiem do treści art. 80 k.p.a., organ swobodnie ocenia dowody, ważne jest jednak, żeby stan faktyczny został oceniony na podstawie całokształtu zebranego materiału dowodowego. Swoboda w ocenie dowodów nie oznacza dowolności. Przeprowadzony przez organ sposób rozumowania związany z ustalaniem stanu faktycznego sprawy na podstawie różnych, czasem sprzecznych ze sobą, zebranych w sprawie dowodów, przedstawiony w uzasadnieniu decyzji, powinien być jasny, zrozumiały i oparty o zasady logiki.
Uznaniowy charakter decyzji w sprawie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne na podstawie art. 28 ust. 3a u.s.u.s. w zw. z § 3 ust. 1 powołanego wyżej rozporządzenia nie odnosi się do ustalania przesłanek warunkujących umorzenie należności. W tym zakresie ZUS nie działa na podstawie uznania administracyjnego. Ustalając stan faktyczny sprawy w toku postępowania dowodowego i następnie porównując ten stan do hipotezy normy zezwalającej na umorzenie tych należności organ jest związany wskazanymi powyżej zasadami określonymi w k.p.a., oraz regułami logiki. Postępowanie organu w tym zakresie podlega ocenie sądu administracyjnego, który ocenia, czy został w sprawie zebrany kompletny materiał dowodowy, czy w procesie oceny dowodów nie naruszono reguł logiki i czy zastosowano właściwe przepisy do prawidłowo ustalonego stanu faktycznego. Uznanie administracyjne odnosi się natomiast do wyboru konsekwencji prawnych (umorzyć należności lub odmówić ich umorzenia) w razie prawidłowego ustalenia, że zastosowanie instytucji umorzenia jest możliwe, bowiem przemawiają za tym przesłanki wskazane w § 3 ust. 1 powołanego wyżej rozporządzenia. Wybór tej konsekwencji prawnej, to właśnie drugi etap postępowania organu w procesie wydawania decyzji w sprawie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne.
W niniejszej sprawie, jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji Zakład Ubezpieczeń Społecznych na podstawie ustalonego stanu faktycznego oraz w oparciu o dokumentację przedłożoną przez skarżącą, stwierdził, że nie wystąpiła żadna z przesłanek przemawiająca za umorzeniem A. S. należności z tytułu zaległych składek na ubezpieczenie zdrowotne. Zakład uznał bowiem, iż z uwagi na fakt, że: skarżąca prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe; osiąga stały, niezależny od stanu zdrowia, miesięczny dochód z tytułu świadczenia emerytalnego w wysokości 1.595,49 zł netto, z którego Zakład prowadzi skuteczną egzekucję administracyjną; uzyskiwany przekracza kwotę minimum socjalnego, wynoszące dla jednoosobowego gospodarstwa domowego na dzień wydawania zaskarżonej decyzji 1.097, 18 zł; stałe miesięczne wydatki związane z utrzymaniem skarżącej kształtują się, zgodnie z oświadczeniem strony, w kwocie około 1.133 zł. brak jest podstaw do uwzględnienia żądania skarżącej, co do całkowitego umorzenia przedmiotowych zaległości.
Powyższe stanowisko w ocenie Sądu uznać należy, co najmniej za przedwczesne.
Jak już wcześniej wskazano, stosownie do treści art. 123 u.s.u.s. w sprawach uregulowanych ustawą, a więc także w sprawach dotyczących umorzenia należności z tytułu składek, stosuje się przepisy k.p.a., chyba że ustawa stanowi inaczej. Analiza przepisów u.s.u.s wskazuje, iż ustawodawca nie wprowadził innych rozwiązań, co do zasad procedowania w przedmiocie wniosku o umorzenie zaległych składek, co oznacza, że podejmowane w tym zakresie rozstrzygnięcia, winny zostać poprzedzone dokładnym i wnikliwym ustaleniem stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.) w oparciu o prawidłowo zebrany i oceniony materiał dowodowy (art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.).
Ponadto, co istotne, podkreślenia wymaga, iż w postępowaniu przed Zakładem Ubezpieczeń Społecznych dotyczącym umorzenia należności z tytułu składek, realizacja wyrażonej w art. 15 § 1 k.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, polegającego na dwukrotnym rozpoznaniu sprawy, następuje w trybie art. 127 § 3 k.p.a., to jest w drodze przysługującego stronie tego postępowania prawa do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Podczas rozpatrywania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy organ, do którego wniosek jest kierowany, zobowiązany jest do ponownego, merytorycznego rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie oraz do ustosunkowania się do wszystkich zarzutów i argumentów podniesionych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.
Sąd dokonując w powyższym zakresie oceny zgodności zaskarżonej decyzji z obowiązującym prawem, stwierdził, iż ustalony przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych stan faktyczny sprawy nie był wystarczający do bezspornego stwierdzenia braku istnienia przesłanek przemawiających za umorzeniem przedmiotowych należności. Z uzasadnienia kwestionowanego rozstrzygnięcia wynika bowiem, że na podstawie przedłożonych przez skarżącą danych w zakresie osiąganych przez nią dochodów, jaki ponoszonych stałych miesięcznych wydatków, uprawnionym jest przyjęcie, że dochód gospodarstwa domowego zobowiązanej przekracza minimum socjalne, które na dzień wydawania decyzji, w przypadku jednoosobowego emeryckiego gospodarstwa domowego wynosił 1.097,18 zł. Jak słusznie zauważył Zakład kryterium minimum socjalnego stanowi kategorię socjalną, mierzącą koszty utrzymania gospodarstw domowych, uwzględniając podstawowe potrzeby bytowo-konsumpcyjne.
Konstruując koszyk minimum socjalnego eksperci kierują się wyznaczeniem granicy wydatków gospodarstw domowych, mierzącej minimalnie godziwy poziom życia. Inaczej mówiąc wzorzec minimum socjalnego jest modelem zaspokajania potrzeb na generalnie niskim poziomie, ale jeszcze wystarczającym dla reprodukcji sił witalnych człowieka, na każdym etapie jego biologicznego rozwoju, w tym utrzymania jego więzi ze społeczeństwem. Z tego względu w koszyku minimum socjalnego uwzględnia się nie tylko dobra służące zaspokojeniu potrzeb egzystencjalnych (żywność, odzież i obuwie, mieszkanie, higiena, czy ochrona zdrowia), ale także dobra służące do wykonywania pracy, kształcenia, czy też, utrzymywania więzi rodzinnych, towarzyskich oraz skromnego uczestnictwa w kulturze. Tymczasem analiza zgromadzonego materiału dowodowego wskazuje, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych dokonując zestawienia osiąganych przez skarżącą dochodów oraz ponoszonych przez nią stałych miesięcznych wydatków, pod kątem obowiązującego minimum socjalnego, uwzględnił jedynie podane w oświadczeniu skarżącej z dnia 29 września 2017 r. o stanie rodzinnym i majątkowym oraz sytuacji materialnej osoby fizycznej nieprowadzącej działalności gospodarczej (k. 122 akt administracyjnych) miesięczne wydatki, kształtujące się w łącznej kwocie około 1133 zł, ponoszone z tytułu: czynszu za zajmowane mieszkanie (176 zł), z tytułu opłat eksploatacyjnych (407 zł), leczenia skarżącej (550 zł).
Nie dokonał natomiast jakichkolwiek innych ustaleń w zakresie pozostałych kosztów składających się na minimum socjalne, ponoszonych przez skarżącą, w tym wydatków ponoszonych na żywność, ubiór, higienę, czy też wyżej wskazane dobra służące utrzymaniu więzi rodzinnych lub towarzyskich. Co prawda to w interesie strony wnioskującej o przyznanie ulgi w spłacie ciążących na niej należności pozostaje wykazanie wszelkich okoliczności przemawiających za zasadnością jej żądania, jednakże mając na uwadze ciążący na organach administracji ustawowy obowiązek wydania rozstrzygnięcia, na podstawie dokładnie ustalonego stanu faktycznego sprawy oraz zebranego i ocenionego materiału dowodowego, jak również podeszły wiek skarżącej (88 lat) oraz jej niewątpliwie zły stan zdrowia, Sąd uznał poczynione ustalenia w powyższym zakresie za niewystarczające.
Reasumując Sąd stwierdził, iż zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem procedury, które to naruszenie mogło mieć wpływ na wynik wydanego rozstrzygnięcia, co w myśl art. 145 §1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. skutkowało jej uchyleniem. Rozpatrując sprawę ponownie Zakład Ubezpieczeń społecznych będzie zobowiązany do uwzględnienia stanowiska Sądu wyrażonego w niniejszym uzasadnieniu. W szczególności zgromadzi i oceni materiał dowodowy sprawy w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku wydania decyzji o przekonującej treści (art. 11 k.p.a.), ale także załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 K.p.a.), a wynik dokonanych ustaleń zawrze w uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia, spełniającego wymogi określone w art. 107 § 3 K.p.a.
Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.
a.l.