Uzasadnienie
Pismem z 30 stycznia 2023 r. M.J. (dalej: strona, skarżący) zwrócił się do Prezydenta Miasta Pabianic (dalej: organ) z wnioskiem o przyznanie pomieszczenia tymczasowego do 13 listopada 2024 r. Jest to data końca odbycia kary pozbawienia wolności przez stronę w Zakładzie Karnym w Łowiczu. W uzasadnieniu pisma strona powołała się na art. 6 § 2 w zw. z art. 2 pkt 9 oraz art. 41 § 1 i 2 w zw. z art. 166 § 1 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny wykonawczy (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 127).
W odpowiedzi pismem z 20 lutego 2023 r. I Zastępca Prezydenta Miasta Pabianic poinformował skarżącego, że sprawy o zawarcie umowy najmu pomieszczenia tymczasowego, wchodzącego w skład mieszkaniowego zasobu Miasta Pabianice, rozpatrywane są zgodnie z przepisami ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz.U. z 2022 r. poz. 172, 1561 i 2456) oraz uchwały nr XXXI/333/21 Rady Miejskiej w Pabianicach z dnia 18 marca 2021 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Miasta Pabianice (Dz.Urz.Woj.Łódzkiego z 2021 r. poz. 1546). Warunkiem przydziału mieszkania, jest m.in. zamieszkiwanie na terenie Miasta Pabianice (§ 5 ust. 1 pkt 1 uchwały). Organ wskazał, że wniosek skarżącego zostanie rozpatrzony po opuszczeniu jednostki penitencjarnej i zaktualizowaniu danych mieszkaniowych. Wskazał, że w przypadku złożenia przez stronę wniosku w trakcie odbywania kary pozbawienia wolności nie można ustalić, czy po opuszczeniu zakładu karnego będzie spełniała wszystkie kryteria z powołanej wyżej uchwały.
Dopiero po opuszczeniu zakładu karnego organ będzie miał możliwość zweryfikowania faktycznego miejsca pobytu wnioskodawcy, bowiem podstawą rozpatrzenia wniosku jest przeprowadzone postępowanie, mające na celu ustalenie, czy wnioskodawca będzie spełniał łącznie wszystkie kryteria zawarte w powołanej wyżej uchwale. Ponadto skarżący został poinformowany, iż w przypadku złożenia wniosku po opuszczeniu zakładu karnego zostanie on potraktowany jako nowa sprawa i rozpatrzony zgodnie z obowiązującymi przepisami. Został on też poinformowany, iż na terenie Pabianic funkcjonuje noclegownia dla osób bezdomnych przy Towarzystwie Pomocy im. św. Brata Alberta. W przypadku pobytu w schronisku lub noclegowni będzie mógł udokumentować swój pobyt stosownym zaświadczeniem podczas składania wniosku. Natomiast w przypadku zamieszkania u kogoś lub wynajęcia mieszkania konieczne będzie wskazanie konkretnego adresu i wypełnienie we wniosku danych o przedmiotowym lokalu.
14 marca 2023 r. skarżący wniósł do tutejszego Sądu skargę na Prezydenta Miasta Pabianice. Przytoczył stan faktyczny sprawy. Powtórzył argumenty podniesione we wniosku. Zaznaczył, że po wyjściu z zakładu karnego chce zapewnić sobie prawidłową readaptację w społeczeństwie poprzez otrzymanie pomieszczenia tymczasowego.
W odpowiedzi na skargę Prezydenta Miasta Pabianice wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje
Merytoryczne rozpoznanie zasadności skargi poprzedzone jest w postępowaniu przed sądem administracyjnym badaniem dopuszczalności jej wniesienia.
W rozpoznawanej sprawie skarga podlega odrzuceniu, bowiem przedmiot zaskarżenia nie podlega kontroli sądu administracyjnego. Podnieść należy, iż w myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Na podstawie art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 259 ze zm.), dalej: p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:
- 1) decyzje administracyjne;
- 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;
- 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie;
- 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 i 2185), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2022 r. poz. 2651 i 2707), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2022 r. poz. 813, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw;
4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających;
- 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;
- 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;
- 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;
- 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a;
- 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.
Powyższe unormowania wyznaczają zakres kognicji sądów administracyjnych, wyjaśniając, jakie konkretnie działania organów administracji publicznej i w jakim przedmiocie bezczynność tych organów może być zaskarżona do sądu administracyjnego. Tym samym kontrola działalności administracji publicznej, sprawowana przez sądy administracyjne, ma charakter ograniczony, co oznacza, że objęte są nią jedynie działania administracyjne, czy ich brak, wskazane w ustawie. Przedstawiony katalog ma charakter zamknięty, co ma tę konsekwencję, że wniesienie skargi wykraczającej poza ten zakres, skutkuje jej odrzuceniem jako niedopuszczalnej zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.
W rozpatrywanym przypadku skarżący wniósł o przydział pomieszczenia tymczasowego. Zasady i formy ochrony praw lokatorów oraz zasady gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy reguluje ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 725), dalej: ustawa. Stosownie do art. 4 ust. 2a ustawy w przypadku wykonywania przez komornika obowiązku opróżnienia lokalu, o którym mowa w art. 1046 § 4 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. - Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 1805, 1981 i 2052), gmina wskazuje tymczasowe pomieszczenie, chyba że pomieszczenie odpowiadające wymogom tymczasowego pomieszczenia wskazał wierzyciel lub dłużnik albo osoba trzecia. Tworzenie warunków do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej należy do zadań własnych gminy (art. 4 ust. 1 ustawy). Rada gminy uchwala zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, w tym tryb rozpatrywania i załatwiania wniosków o najem lokali, warunki dokonywania zamiany lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy oraz sposób poddania tych spraw kontroli społecznej (art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 pkt 5 ustawy).
Stosownie do art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U z 2023 r. poz. 40 ze zm.) uchwały rady gminy i zadania gminy określone przepisami prawa wykonuje organ wykonawczy gminy, którym jest odpowiednio wójt w gminie wiejskiej, burmistrz w gminie miejskiej lub prezydent miasta w miastach powyżej 100 000 mieszkańców (art. 26 ustawy o samorządzie gminnym). Gospodarowanie mieszkaniowym zasobem gminy, w tym rozdysponowywanie lokalami komunalnymi, należy zatem ogólnie do zadań prezydenta miasta, który realizuje je na rzecz gminy, będącej właścicielem wynajmowanych lokali mieszkalnych, przy udziale czynnika społecznego, na zasadach określonych w uchwale rady gminy. Zgodnie z obowiązującą uchwałą Rady Miejskiej w Pabianicach z 18 marca 2021 r., cytowaną przez organ, podmiotem takim jest Prezydent Miasta Pabianic (§ 14 ust. 1 uchwały). Przy czym kontrola społeczna załatwianych spraw, o których mowa w ust. 1 realizowana jest poprzez wywieszenie na tablicy ogłoszeń Urzędu Miejskiego w Pabianicach, do wiadomości publicznej, listy osób zakwalifikowanych do najmu na okres 14 dni, w ciągu których mogą być zgłaszane uwagi i zastrzeżenia w przedmiocie zakwalifikowania osób do najmu.
Prezydent Miasta Pabianic rozpatruje uwagi i zastrzeżenia, o których mowa w ust. 2 w ciągu 7 dni po upływie terminu ich składania i informuje na piśmie osoby, które je złożyły o wyniku ich rozpatrzenia (§ 14 ust. 2 i 4 uchwały). Stosownie do § 5 ust. 1 w zw. z § 8 ust. 2 uchwały o najem pomieszczenia tymczasowego może ubiegać się osoba, która spełnia łącznie wymienione warunki, w tym zamieszkuje na terenie miasta Pabianice (§ 5 ust. 1 pkt 1 uchwały). Zatem organ wykonawczy gminy może podpisać umowę najmu na określone pomieszczenie tymczasowe tylko z osobami umieszczonymi na liście osób zakwalifikowanych do najmu.
W uchwale z 21 lipca 2008 r., sygn. akt I OPS 4/08, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał na etapowość procedury oddawania w najem lokali z mieszkaniowego zasobu gminy. Zgodnie z utrwalonym już orzecznictwem sądów administracyjnych etap zawarcia umowy czy odmowy zawarcia umowy najmu z osobą zweryfikowaną, jako spełniającą określone przez radę gminy kryteria, ma charakter cywilnoprawny i nie podlega kognicji sądu administracyjnego. Jedynie rozstrzygnięcie o spełnieniu przesłanek do ubiegania się o najem lokalu z zasobu gminy przez konkretny podmiot wnioskujący, wymaga zachowania trybu administracyjnoprawnego, tj. wydania aktu, stwierdzającego istnienie albo brak uprawnienia odpowiadającego przesłankom określonym przez lokalnego prawodawcę. Takim aktem w rozpatrywanym przypadku jest przewidziana w uchwale lista przydziału, do której ma zastosowanie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym i art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. Sąd podkreślił, że w sprawach przydziału lokali komunalnych zaskarżeniu do sądu administracyjnego mogą podlegać listy przydziału lokali, które organ wykonawczy gminy zatwierdza ostatecznie i ogłasza.
Niewątpliwe w sprawie jest to, że wniosek skarżącego nie został objęty powyższą procedurą. Organ pismem z 20 lutego 2023 r. poprzestał na poinformowaniu skarżącego o zasadach przydziału lokali komunalnych w Miasto Pabianice z uwagi na odbywanie przez skarżącego kary pozbawienia wolności w Zakładzie Karnym w Łowiczu. A więc uwzględniono, że skarżący nie ma aktualnie miejsca zamieszkania na terenie miasta Pabianice, a jest to jeden z warunków ubiegania się o przydział lokalu komunalnego na terenie miasta Pabianice. Oceniając to pismo, uwzględnić należy jednak przede wszystkim, że pismo to nie jest władczym rozstrzygnięciem, ale ma jedynie walor informacyjny. Z tego powodu pismo to samo w sobie nie może być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego. Pisma organu wykonawczego osoby prawnej, jaką jest gmina, nie mogą być w takich sprawach uznane za sprawowanie władztwa administracyjnego także z tego powodu, że zawarcie umowy najmu jest stosunkiem cywilnoprawnym.
W wyroku z 2 grudnia 2014 r., sygn. akt I OSK 2082/13, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że pismo o braku możliwości uwzględnienia wniosku w sprawie lokalu mieszkalnego nie zawiera władczego rozstrzygnięcia decydującego o sytuacji prawnej strony, jak również nie nakłada żadnych konkretnych obowiązków ani nie przyznaje uprawnień wynikających z przepisów prawa. Pismo to jest jedynie stanowiskiem organu informującym o stanie faktycznym i prawnym sprawy i nie może być uznane za akt lub czynność podlegającą kognicji sądu administracyjnego. Samo udzielenie wyjaśnień i zajęcie stanowiska w kwestii przydziału lokalu nie stanowi rozstrzygnięcia administracyjnoprawnego w indywidualnej sprawie (por. wyrok WSA w Krakowie z 12 lutego 2016 r., sygn. akt III SA/Kr 1200/15 oraz postanowienie WSA w Białymstoku z 24 maja 2016 r., sygn. akt II SAB/Bk 17/16).
W tym stanie rzeczy skarga podlegała odrzuceniu z mocy art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. W myśl tego przepisu sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego.
d.cz.