Uzasadnienie
Postanowieniem z 19 stycznia 2022 r., nr SKO.4162.1.2021, wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 i art. 61a ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.; dalej: "k.p.a.") oraz art. 1 ust. 1 ustawy z 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 570), Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi utrzymało w mocy postanowienie Wójta Gminy Pabianice z 28 października 2021 r. znak: OSN.6830.3.2.2021 o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie rozgraniczenia nieruchomości oznaczonej w rejestrze gruntów jako działka nr A. w obrębie [...], objętej księgą wieczystą nr [...], z nieruchomościami oznaczonymi w rejestrze gruntów jako działki nr: B. (brak księgi wieczystej), C. (księga wieczysta nr [...]) i D. (księga wieczysta nr [...]).
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ II instancji wskazał następujące ustalenia faktyczne i rozważania prawne:
Wnioskiem z 7 czerwca 2021 r. E. A. zwrócił się do organu o rozgraniczenie nieruchomości o numerze A. w obrębie [...] z nieruchomościami oznaczonymi w rejestrze gruntów jako działki nr: B., C. i D. w celu jednoznacznego ustalenia stanu faktycznego granic oraz rzeczywistej powierzchni działki A. Postanowieniem z dnia 28 października 2021 r. znak: OŚN.6830.3.2.2021, wydanym z powołaniem się na art. 61a k.p.a. w związku z art. 30 ustawy z 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 1990 ze zm.; dalej: "p.g.k." lub "ustawa"), po rozpatrzeniu wniosku E. A., Wójt Gminy Pabianice odmówił wszczęcia postępowania w sprawie rozgraniczenia nieruchomości oznaczonej w rejestrze gruntów jako działka nr A. w obrębie [...], będącej własnością wnioskodawcy, objętej księgą wieczystą nr [...] (jako działka nr A.), z nieruchomościami oznaczonymi w rejestrze gruntów jako działki nr: B. (brak księgi wieczystej), C. (księga wieczysta nr [...]) i D. (księga wieczysta nr [...]) w tym samym obrębie.
W uzasadnieniu postanowienia organ I instancji wyraził pogląd, że w świetle art. 29 ust. 1 i art. 30 ust. 1 p.g.k. niezgodność w zakresie powierzchni działki nr A., wynikająca jedynie z nieujawnienia w księdze wieczystej zaktualizowanych danych rejestru gruntów, nie może stanowić podstawy do wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego w celu ustalenia wszystkich granic tej nieruchomości. Podkreślił, iż podczas rozpatrywania wniosku, w trakcie czynności wyjaśniających ustalono, że w zasobie Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej nie znajdują się dokumenty wchodzące w skład operatów technicznych, określające przebieg granic przedmiotowych nieruchomości, ustalonych na podstawie ostatecznej decyzji rozgraniczeniowej, aktu ugody lub prawomocnego postanowienia sądu. Znajdują się jednak operaty nr: [...],[...],[...] oraz [...]. Operat [...] wykonany został na zlecenie Urzędu Rejonowego w Pabianicach i dokonano nim korekty granic między działkami A. i C. i sporządzono protokół graniczny oraz uzupełniający protokół ustalenia i ogłoszenia stanu władania, który podpisali właściciele gruntów, w tym E. A. W tej sytuacji, zdaniem organu, niezgodność danych zawartych w księdze wieczystej z danymi w ewidencji gruntów nie wymaga przeprowadzenia postępowania rozgraniczeniowego lecz sprostowania danych w księdze wieczystej [...].
E. A., reprezentowany przez fachowego pełnomocnika, złożył zażalenie na powyższe postanowienie. W treści zażalenia pełnomocnik strony zarzucił organowi I instancji naruszenie art. 30 ust. 1 p.g.k. w związku z art. 61a k.p.a. poprzez odmowę wszczęcia postępowania w sprawie rozgraniczenia nieruchomości pomimo istnienia podstaw do jego wszczęcia, w szczególności złożenia wniosku o rozgraniczenie przez właściciela działki nr A.. Tym samym wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i nakazanie Wójtowi Gminy Pabianice wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi po ponownym rozpoznaniu sprawy w pierwszej kolejności wskazało, że zasadniczą podstawą prawną rozpatrzenia niniejszej sprawy jest przepis art. 61a k.p.a. Organ przytaczając treść tego przepisu wyjaśnił, że z powołanych uregulowań wynika, że ustawodawca upoważnił organ administracji publicznej właściwy w danej sprawie do odmowy wszczęcia postępowania ze względów podmiotowych (gdy żądanie wszczęcia postępowania złożył podmiot niebędący stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a.) lub przedmiotowych (gdy postępowanie nie może być wszczęte "z innych uzasadnionych przyczyn", przez które należy rozumieć okoliczności warunkujące samą dopuszczalność wszczęcia i prowadzenia postępowania, a nie przesłanki rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty).
Po przeanalizowaniu dokumentów załączonych do akt sprawy przekazanych przez organ pierwszej instancji Kolegium doszło do konkluzji, że w niniejszej sprawie zachodzi jedna z wymienionych w art. 61a § 1 k.p.a. przesłanek odmowy wszczęcia postępowania na wniosek E. A., gdyż postępowanie w sprawie rozgraniczenia nieruchomości oznaczonej jako działka nr A. w obrębie [...], będącej własnością wnioskodawcy, z trzema sąsiednimi nieruchomościami, stanowiącymi działki ewidencyjne nr: B., C. i D., nie może być wszczęte z "innych uzasadnionych przyczyn" w rozumieniu tego przepisu.
Organ II instancji odnosząc się następnie do brzmienia art. 30 ust. 1, 2, 3 i 4 p.g.k. wskazał, że powołane przepisy nie regulują jednak odrębnie kwestii odmowy wszczęcia tego postępowania, w związku z czym w tym zakresie stosuje się przepisy ogólne zamieszczone w art. 61a k.p.a. (zob. np. wyrok WSA w Rzeszowie z 29 stycznia 2014 r. sygn. akt II SA/Rz 1021/13; publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W konsekwencji organ II instancji przyjął, że Wójt Gminy Pabianice rozpatrzył niniejszą sprawę w prawidłowym trybie.
Odnosząc się natomiast do jej meritum, tj. kwestii zasadności odmowy wszczęcia postępowania, Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 29 ust. 1 p.g.k. rozgraniczenie nieruchomości ma na celu ustalenie przebiegu ich granic przez określenie położenia punktów i linii granicznych, utrwalenie tych punktów znakami granicznymi na gruncie oraz sporządzenie odpowiednich dokumentów. A zatem, jeśli celem postępowania rozgraniczeniowego jest ustalenie granic nieruchomości, to tym samym brak jest podstaw do jego przeprowadzenia, w przypadku gdy granice danej nieruchomości objęte złożonym przez stronę wnioskiem o rozgraniczenie są już ustalone, czyli ich przebieg nie jest sporny. W szczególności dotyczy to sytuacji, gdy w obrocie prawnym funkcjonuje ostateczna decyzja administracyjna albo prawomocne orzeczenie sądu, ustalające przebieg tych granic. Zdaniem organu odwoławczego, takie sytuacje nie wyczerpują jednak wszystkich stanów faktycznych, w których można zasadnie twierdzić o istnieniu ustalonej granicy lub granic, co wyłącza dopuszczalność wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego.
Świadczy o tym m.in. treść uzasadnienia powołanego wyżej wyroku WSA w Rzeszowie, w którym jako przeszkodę przedmiotową we wszczęciu tego postępowania wskazuje się ogólnie niesporność przebiegu granic. W omawianym kontekście organ II instancji przytoczył stanowisko wyrażone w wyroku WSA w Szczecinie z 7 marca 2013 r. sygn. akt II SA/Sz 1103/12, stwierdzając następnie, że w rozpoznawanej sprawie treść wniosku o rozgraniczenie, powtórzona następnie w zażaleniu na postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, nie pozostawia żadnych wątpliwości, iż rzeczywistym celem postępowania, którego wszczęcia żąda właściciel działki nr A., nie jest ustalenie granic tej nieruchomości (ich konkretny przebieg nie jest bowiem przez niego kwestionowany), lecz dostosowanie jej powierzchni ujawnionej w rejestrze gruntów (1,1338 ha) do - jego zdaniem prawidłowej - powierzchni wpisanej w księdze wieczystej nr [...] (1,15 ha).
Temu celowi, zgodnie z wolą wnioskodawcy, miałoby służyć odpowiednie wytyczenie wszystkich granic przedmiotowego gruntu. Twierdzenia wnioskodawcy wyraźnie wskazują więc na to, że w istocie żadna z granic działki nr A. nie jest sporna, to znaczy nie istnieje spór pomiędzy nim a właścicielami przyległych nieruchomości co do położenia punktów granicznych czy przebiegu linii granicznych pomiędzy tymi punktami. W zamierzeniu strony wnioskującej o wszczęcie postępowania rozgraniczeniowego ustalenie w jego toku granic działki nr A. miałoby być wyłącznie środkiem prowadzącym do podstawowego celu, którą jest postulowana zmiana powierzchni działki nr A. w danych rejestru gruntów. Co istotne, taki cel jest jednak sprzeczny z ustawowym celem rozgraniczenia nieruchomości sformułowanym w art. 29 ust. 1 p.g.k., a zatem - w ocenie Kolegium - musi prowadzić do wniosku o niedopuszczalności wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego w niniejszej sprawie.
Organ podkreślił również, że w oparciu o dokumenty załączone do akt sprawy, kwestionowana przez wnioskodawcę powierzchnia działki nr A. w rejestrze gruntów jest następstwem czynności związanych z modernizacją ewidencji gruntów i budynków, która została przeprowadzona w 1997 r. (operat techniczny nr ewid. [...]), podczas gdy powierzchnia nieruchomości ujawniona w księdze wieczystej wynika z wcześniejszych dokumentów geodezyjnych z 1975 r. Czynności geodezyjne, które doprowadziły do ustalenia aktualnego przebiegu granicy pomiędzy działką nr A. a sąsiednią działką nr E. (z której została później wyodrębniona m.in. objęta wnioskiem działka nr C.) i w konsekwencji do ustalenia aktualnej ewidencyjnej powierzchni działki nr A. odbywały się przy udziale E. A. W szczególności oświadczył on w protokole granicznym sporządzonym w dniu 26 kwietnia 1997 r., że nie zgłasza zastrzeżeń "co do przebiegu opisanych wyżej nowych granic, i że granica biegnie po istniejącym ogrodzeniu".
W treści tego protokołu, podpisanego przez właścicieli obu nieruchomości stwierdzono ponadto, że skorygowany przebieg granicy "jest zgodny z podziałem z 1950 r. oraz danymi ewidencji gruntów z 1974 r., która była podstawą do oznaczenia nieruchomości w księgach wieczystych". Jednocześnie wnioskodawca rozgraniczenia nie powołuje się obecnie na żadne nowe okoliczności, które poddawałyby w wątpliwość ustalony w ten sposób przebieg linii granicznej. W myśl art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 2204 ze zm.) w razie niezgodności danych katastru nieruchomości (ewidencji gruntów i budynków) z oznaczeniem nieruchomości w księdze wieczystej sąd rejonowy dokonuje - na wniosek właściciela nieruchomości lub wieczystego użytkownika - sprostowania oznaczenia nieruchomości na podstawie danych katastru nieruchomości (ewidencji gruntów i budynku).
W świetle opisanych powyżej okoliczności oraz treści przytoczonych przepisów prawa, SKO przyznało rację organowi I instancji, że rozbieżność co do powierzchni działki nr A. w obrębie [...] jest w istocie pozorna i ma swoje źródło wyłącznie w zaniechaniu ujawnienia aktualnych danych rejestru gruntów w prowadzonej dla tej nieruchomości księdze wieczystej nr [...]. Nie wynika zaś z faktu, że granice działki nr A. stały się sporne.
W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, pełnomocnik E. A., zaskarżył powyższe rozstrzygnięcie organu w całości, zarzucając mu naruszenie art. 30 ust. 1 ustawy prawo geodezyjne i kartograficzne w zw. z art. 61a § 1 k.p.a. poprzez przyjęcie, iż w niniejszej sprawie istnieje podstawa do odmowy wszczęcia postępowania w sytuacji, gdy przepisy ustawy prawo geodezyjne i kartograficzne nie przewidują możliwości odmowy a ponadto w sytuacji gdy granice i powierzchnia nieruchomości (działki 105) nie pokrywają się z dokumentami archiwalnymi i tym samym granice są sporne. Pełnomocnik strony wniósł także o przeprowadzenie dowodów uzupełniających z następujących dokumentów: mapy z 1949 sporządzonej przez biegłego mierniczego I. S.; mapy sytuacyjnej z 1950 r. sporządzonej przez mierniczego przysięgłego Z. Z.; opisy i mapy z 1974 r. wydanej przez Kierownika Ewidencji Gruntów Z. S.; fotomapy; mapy wydanej skarżącemu w 2018 r. na której geodeta P. K. kolorem żółtym zaznaczył przebieg granic zgodnie z mapami historycznymi; pisma Wójta Gminy Pabianiance z 12.11.2020 r.; potwierdzenia nadania zażalenia z dnia 12.11.2021 r. – załączonych do skargi.
W oparciu o powyższe zarzuty pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym rozstrzygnięciu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje
Skarga jest zasadna.
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U z 2021 r. poz., 137 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. W myśl art. 1 § 2 wymienionej ustawy kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U z 2022 r., poz. 329 ze zm. – dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd bada legalność zaskarżonego aktu, tj. jego zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.
Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w rozpoznawanej sprawie jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z 19 stycznia 2022 r., nr SKO.4162.1.2021 utrzymujące w mocy postanowienie Wójta Gminy Pabianice z 28 października 2021 r. znak: OSN.6830.3.2.2021 o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie rozgraniczenia nieruchomości wydane na podstawie art. 61a k.p.a.
Zgodnie z art. 61 §1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Zgodnie natomiast z art. 61a § 1 k.p.a. gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Na postanowienie przysługuje zażalenie (§ 2).
Z treści przywołanego przepisu wynika obowiązek organu do przeprowadzenia wstępnej analizy wniosku (zgłoszonego żądania) pod kątem ewentualnego wystąpienia okoliczności uniemożliwiających merytoryczne rozpatrzenie podania. Na wstępnym etapie rozpoznania sprawy organ administracji przeprowadza badanie dopuszczalności zgłoszonego wniosku tylko pod kątem istnienia przesłanek formalnoprawnych, a przy dokonywaniu tej oceny nie może gromadzić dowodów, ani czynić ustaleń co do stanu faktycznego. Innymi słowy, przyczyny, o których mowa w tym przepisie muszą być oczywiste, dostrzegalne prima facie, obiektywne, a zatem których ustalenie i wskazanie nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego ze strony organu.
Natomiast jeśli organ gromadzi dowody i ustala stan faktyczny lub przeprowadza czynności wyjaśniające, to zakończenie postępowania nie może przybrać formy postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania.
Wymieniony przepis art. 61a k.p.a. wskazuje zatem na dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Pierwszą z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną. Drugą przesłanką jest zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Przyczyn, o których mowa w przedmiotowym przepisie, ustawa nie konkretyzuje. W ocenie Sądu należy jednak przez nie rozumieć sytuacje oczywiste, które w sposób jasny i niebudzący wątpliwości, przy pierwszym zestawieniu zakresu żądania wniosku z obowiązującym stanem prawnym, stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania. Uzasadnione przyczyny dotyczą sytuacji niewymagających szczegółowej analizy sprawy i przeprowadzania dowodów. Przesłankę odmowy wszczęcia postępowania na gruncie powyższego przepisu stanowi sytuacja, w której wszczęciu postępowania stoi na przeszkodzie przepis prawa bądź poszczególne przepisy, których wykładnia uniemożliwia prowadzenie tego postępowania i rozpatrzenie treści żądania w sposób merytoryczny (por. wyroki: NSA z dnia 3 grudnia 2021 r., III OSK 497/21; NSA z 28 grudnia 2018 r. sygn. akt I OSK 1948/18 i z 22 maja 2015 r. sygn. akt II OSK 2671/13, CBOSA; WSA w Poznaniu z 2 grudnia 2008 r. sygn. akt I SA/Po 1228/08; WSA w Olsztynie z 4 lutego 2009 r. sygn. akt I SA/Ol 551/08; dostępne: www.orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej: "CBOSA").
W innych przypadkach tylko w toku wszczętego postępowania można dokonać niezbędnych ocen co do przesłanek jego prowadzenia (wyrok WSA w Warszawie z 5.02.2013 r., VII SA/Wa 1163/12, wyrok WSA w Szczecinie z 17.01.2013 r., II SA/Sz 1193/12).
Należy również podkreślić, że instytucja odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego powinna być interpretowana w sposób ścisły, a zatem niedopuszczalna jest rozszerzająca wykładnia art. 61a k.p.a.
Wskazać także należy, że wniesienie przez stronę żądania o przeprowadzenie postępowania rozgraniczającego obliguje organ do wydania postanowienia o wszczęciu tego postępowania, co wynika z art. 30 ust. 4 ustawy. Zważyć przy tym należy, iż z treści przepisów rozdziału 6 ustawy zatytułowanego "Rozgraniczenie nieruchomości" nie wynika, jakie warunki musi spełniać wniosek o rozgraniczenie nieruchomości, a skoro tak, to, wystarczającym jest, aby podanie to spełniało wymogi zawarte w art. 63 k.p.a.
W rozpoznawanej sprawie wniosek E. A. niewątpliwie spełniał wymogi formalne określone w art. 63 k.p.a. i pochodził od strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. tj. osoby legitymującej się tytułem prawnorzeczowym do nieruchomości. Tym samym obowiązkiem organu było wszczęcie postępowania rozgraniczeniowego, poprzez wydanie stosownie do art. 30 ust. 4 ustawy niezaskarżalnego postanowienia i w zależności od poczynionych w jego toku ustaleń podjęcie rozstrzygnięcia. tj. merytorycznej decyzji zatwierdzającej granice ustalone przez geodetę (art. 31 ust. 2 i 3 oraz art. 33 ust. 1 p.g.k.); decyzji o umorzeniu postępowania administracyjnego, jeżeli doszło do zawarcia ugody granicznej przed geodetą (art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 31 ust. 4 p.g.k.) bądź decyzji o umorzeniu postępowania administracyjnego i przekazaniu sprawy z urzędu do rozpatrzenia sądowi, jeżeli zaistniał spór co do przebiegu linii granicznej, nie doszło do zawarcia ugody i nie było podstaw do wydania decyzji merytorycznej w sprawie (art. 34 ust. 1 i 2 p.g.k.) - por wyrok NSA z 10 października 2008 r., I OSK 1589/07, publ.: CBOSA.
Dla uruchomienia postępowania w celu dokonania rozgraniczenia nieruchomości, czy to na wniosek, czy też z urzędu, niezbędne jest wydanie postanowienia o wszczęciu postępowania o rozgraniczenie nieruchomości, które jest niezaskarżalne. Przepisy ustawy, w szczególności wykładnia językowa przepisu ust. 4 art. 30 p.g.k., nie dają podstawy prawnej do wydania postanowienia odmawiającego wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego. W art. 30 ust. 4 ustawy jest wyraźnie mowa o wydaniu postanowienia o wszczęciu postępowania "o rozgraniczenie", czyli postanowienia w swej treści pozytywnego, oznaczającego podjęcie czynności procesowych zmierzających do dokonania rozgraniczenia, a nie postanowienia "w sprawie rozgraniczenia", które oznaczałoby możliwość także odmowy wszczęcia postępowania o rozgraniczenie nieruchomości.
Tym samym należy przyjmować, że ustawodawca nie dopuścił w żadnym wypadku do wydawania postanowienia odmawiającego wszczęcia postępowania o rozgraniczenie nieruchomości. Wypada zaznaczyć, że postanowienia wydawane przez organy administracji nie rozstrzygają przecież o istocie sprawy (por. § 2 art. 123 k.p.a.), gdyż dotyczą jedynie poszczególnych kwestii incydentalnych wynikających w toku postępowania. Nie może budzić wątpliwości, że takiego incydentalnego charakteru nie posiada rozstrzygnięcie dotyczące zagadnień związanych z brakiem przesłanek podmiotowych lub przedmiotowych do uruchomienia postępowania rozgraniczeniowego. Brak podstaw prawnych i faktycznych do prowadzenia postępowania administracyjnego (rozpatrzenia sprawy) oznacza, że postępowanie administracyjne nie może się w ogóle toczyć (bezprzedmiotowość postępowania). Jeśli zaś postępowanie administracyjne jest w toku (np. wskutek podjęcia czynności wyjaśniających) podlega umorzeniu (art. 105 § 1 kpa), (tak w wyroku WSA w Lublinie z 18 lutego 2010 r., sygn. akt II SA/Lu 18/19 - dostępny na CBOSA i powołane w nim wyroki: WSA we Wrocławiu z 21.04.2009 r., III SA/Wr 3/09 publ. CBOSA, NSA z 29.IV.1983 r., sygn. SA/Wr 163/83, publ. ONSA 1983, z. 1, poz. 30, Lex nr 9730; z 5.I.1982 r. - II SA 919/81 - ONSA 1982, z. 1, poz. 5, Lex nr 9663).
W rozpoznawanej sprawie, organ pierwszej instancji, przeprowadził czynności wyjaśniające, w tym dokonał analizy znajdującej się w zasobie Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej dokumentacji i ustalił, że nie znajdują się niej dokumenty wchodzące w skład operatów technicznych, określające przebieg granic przedmiotowych nieruchomości, ustalonych na podstawie ostatecznej decyzji rozgraniczeniowej, aktu ugody lub prawomocnego postanowienia sądu. Organ poczynił również ustalenia, z których wynika, że w zasobie PODGiK znajdują się dokumenty w postaci: operatu [...], operatu [...], operatu [...], operatu [...]. W następstwie poczynionych ustaleń faktycznych organ I instancji powołując treść art. 29 ust. 1 i art. 31 ust. 1 p.g.k. przyjął, że niezgodności powierzchni działek nie mogą być podstawą do wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego, szczególnie, iż operat [...], w którym na zlecenie Urzędu Rejonowego w Pabianicach wykonano korektę przebiegu jednego odcinka granic między działkami A. i C. i sporządzono protokół graniczny oraz uzupełniający protokół ustalenia i ogłoszenia stanu władania, został podpisany przez właścicieli, między innymi wnioskodawcę E. A. bez zastrzeżeń.
Dokonanie przez organ I instancji wskazanych wyżej czynności stanowi o naruszeniu przez przepisu art. 61a § 1 k.p.a., gdyż czynności te mogły być podjęte wyłącznie w toku postępowania. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą skargę zgadza się ze stanowiskiem WSA w Gliwicach wyrażonym w wyroku z 03.02.2022 r., (sygn. akt II SA/Gl 1046/21, LEX nr 3325336), iż niedopuszczalne jest wydanie postanowienia o odmowie jego wszczęcia w sytuacji, gdy organ podejmuje działanie, które polega m.in. na ustalaniu stanu faktycznego bez formalnego wszczęcia takiego postępowania. W takim przypadku właściwą formą rozstrzygnięcia powinna być decyzja o umorzeniu postępowania. W ocenie Sądu już tylko samo podjęcie czynności wyjaśniających świadczy o wszczęciu postępowania, a w razie negatywnego wyniku, są podstawą do zakończenia postępowania decyzją umarzającą postępowanie w sprawie.
Nie można zgodzić się przy tym ze stanowiskiem organu II instancji, że istnienie dokumentacji sprzed ponad 20 lat, z której wynikają niezgodności powierzchni działek oraz istnienie protokołu granicznego oraz uzupełniającego protokół ustalenia i ogłoszenia stanu władania, który został podpisany przez skarżącego bez zastrzeżeń daje podstawę do stwierdzenia, iż zachodzi podstawa do odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego, o której mowa w art. 61a k.p.a. Sąd podziela przy tym pogląd wyrażony w wyroku WSA w Gliwicach z 8.02.2019 r., sygn.. II SA/Gl 848/18, w świetle którego rozgraniczenie będzie mieć miejsce, gdy właściciele sąsiadujących nieruchomości, a przynajmniej jeden z nich uważa, iż istniejąca granica pomiędzy nieruchomościami wyznaczona jest nieprawidłowo, choć jak wynika z art. 31 ust. 4 ustawy, może to nastąpić również, gdy spór taki nie występuje. Podkreślić należy, że żaden przepis prawa nie daje organom na etapie wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego kompetencji do stwierdzania, czy spór co do przebiegu granicy istnieje, czy też nie.
Należy przyjąć zaś, że taki spór istnieje, gdy choćby jedna ze stron tak uważa. Dlatego w ocenie Sądu zastosowanie w analizowanym przypadku rozwiązania przewidzianego w art. 61a § 1 k.p.a. jest niezasadne. Przepis ten stanowi bowiem, że "gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania". Za niedopuszczalną należy uznać odmowę wszczęcia postępowania z wskazaniem, że granica została uprzednio ustalona, a także z powołaniem się na dokonaną przez organ ocenę w zakresie braku sporu co do jej przebiegu. Trzeba bowiem odróżniać przesłanki do odmowy wszczęcia postępowania oraz przesłanki zasadności i celowości rozgraniczenia, prawo dokonania rozgraniczenia nieruchomości stanowi bowiem uprawnienie właściciela nieruchomości i organy administracji publicznej realizację tego uprawnienia winny zapewnić. Dopiero w postępowaniu dowodowym, w ramach wszczętego postępowania o rozgraniczenie, można ustalać okoliczności faktyczne dotyczące istnienia lub nieistnienia sporu co do przebiegu granicy.
Wobec powyższego Sąd, uznając zaskarżone postanowienia za wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi i poprzedzającego je postanowienie Wójta Gminy Pabianice.
Ponownie rozpatrując sprawę organ, mając na uwadze powyższe prawne rozważania, powinien rozpoznać wniosek E. A. zgodnie z jej rzeczywistym, wyraźnie sformułowanym żądaniem przeprowadzenia postępowania rozgraniczeniowego.
Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a.
O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.).
W pkt 3 wyroku Sąd, na podstawie art. 225 p.p.s.a., orzekł o zwrocie nadpłaconego wpisu od skargi.
R.T-M.