Uzasadnienie
Decyzją z 10 marca 2022 r. nr KO.482.1.2022 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim (dalej: SKO), po rozpatrzeniu odwołania J. K. od decyzji Wójta Gminy [...] z 30 listopada 2021 r. znak: UG-RGO.7021.1.2017.PK umarzającej postępowanie w sprawie budowy lub przebudowy zjazdu na posesję zlokalizowaną pod adresem B. 12, gm. R., oznaczoną numerem ewidencyjnym działki nr [...] w obrębie B., w przypadku budowy lub przebudowy drogi przez zarządcę drogi, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 z późn. zm.), dalej: k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu decyzji z 10 marca 2022 r. SKO stwierdziło, że J. K. pismem z 2 czerwca 2017 r. zwrócił się do Wójta Gminy [...] z prośbą o "wykonanie zjazdu na posesję" położoną w miejscowości B. pod nr 12, ponieważ "został on zniszczony w wyniku przebudowy drogi [...], a który to zjazd winien być wykonany w ramach realizowanej inwestycji".
Decyzją z 30 listopada 2021 r. organ I instancji, działając na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 29 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 1376 ze zm.), dalej: u.d.p., umorzył postępowanie w sprawie budowy lub przebudowy zjazdu na posesję zlokalizowaną pod adresem B. 12, gm. R., oznaczoną numerem ewidencyjnym działki nr [...] w obrębie B., w przypadku budowy lub przebudowy drogi przez zarządcę drogi. W uzasadnieniu wskazano, m.in. że wniosek strony nie pozostawia wątpliwości, co do treści i zakresu zgłoszonego żądania, a mianowicie chodzi o przywrócenie (odtworzenie) zjazdu na działkę nr ew. [...] w obrębie B., a podstawą prawną żądania jest art. 29 u.d.p. Organ przywołał art. 29 ust. 1 i ust. 2 u.d.p. Zauważył przy tym, iż kwestia niewykonania przez zarządcę drogi obowiązku wybudowania (odtworzenia, przywrócenia) zjazdu, do wybudowania którego - w przypadku budowy lub przebudowy drogi - organ zobowiązany jest ustawowo art. 29 ust. 2 u.d.p., jest sprawą administracyjną w myśl art. 1 pkt 1 k.p.a. Wnioskodawca posiada bowiem zindywidualizowany i skonkretyzowany interes prawny oparty na przepisach prawa administracyjnego, w szczególności art. 29 ust. 2 u.d.p.
Obowiązkiem organu jest bowiem budowa lub przebudowa (odbudowa) zjazdów dotychczas istniejących w przypadku budowy lub przebudowy drogi. Korelatem obowiązku jest roszczenie właściciela działki, na której istniał zjazd przed budową lub przebudową drogi do wyegzekwowania obowiązku organu co do odtworzenia zjazdu dotychczas istniejącego. Organ wskazał, iż wykonanie zjazdu, o którym mowa w art. 29 ust. 2 u.d.p., nie wymaga wydania decyzji, a jest czynnością materialno-techniczną organu - zarządcy drogi. Jednakże odmowa wykonania takiego zjazdu (art. 29 ust. 2 u.d.p.) może nastąpić wyłącznie w drodze decyzji, do wydania której zobowiązuje konstrukcja całego przepisu art. 29 u.d.p. Gdyby ustawodawca przewidział inną formę rozstrzygnięcia w przedmiocie odmowy zarządcy drogi wykonania zjazdu w warunkach art. 29 ust. 2 u.d.p., to zapewne uregulowanie takie zamieściłby w odrębnej jednostce redakcyjnej, czego nie uczynił.
Z powyższego wynika, że skoro uregulowanie w przedmiocie obowiązku zarządcy drogi wybudowania zjazdu zamieszczone jest w ustępie 2 tego samego przepisu art. 29 u.d.p., to niewątpliwie wiąże się z treścią ustępu 1 tego artykułu. Zdaniem organu, nie można rozumieć treści ustępu 2 tego samego przepisu w całkowitym oderwaniu od ustępu 1 tego przepisu. Powyższe, jak zauważył organ I instancji, oznacza, że obowiązek zarządcy drogi do działania w trybie czynności materialno-technicznej dotyczy pozytywnej reakcji organu w zakresie odtworzenia istniejącego dotychczas zjazdu.
Natomiast odmowa dokonania tej czynności w warunkach określonych w art. 29 ust. 2 u.d.p., w sytuacji gdyby dotychczas istniał zjazd i doszłoby do budowy lub przebudowy drogi, wymaga załatwienia sprawy poprzez wydanie decyzji administracyjnej. W sytuacji natomiast gdyby z ustaleń organu wynikało, że doszło do budowy lub przebudowy drogi, a zjazd, którego odtworzenia domaga się wnioskodawca dotychczas nie istniał, to postępowanie administracyjne jako bezprzedmiotowe powinno podlegać umorzeniu w oparciu o art. 105 k.p.a. w zw. z art. 29 ust. 2 u.d.p.
Mając na uwadze, że w toku przedmiotowego postępowania organ I instancji ustalił, iż nigdy nie wydano decyzji dotyczącej lokalizacji zjazdu dla nieruchomości oznaczonej numerem ewidencyjnym działki nr [...] w obrębie B., gmina R., jak również brak jest jakiejkolwiek innej dokumentacji potwierdzającej wybudowanie zjazdu, roszczenie w tym zakresie nie mogło być i nie było uwzględnione przy realizacji inwestycji drogowej polegającej na rozbudowie drogi gminnej [...].
Od powyższej decyzji z 30 listopada 2021 r. J. K. złożył odwołanie z 16 grudnia 2021 r. Pełnomocnik skarżącego zwracając się w nim o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez uwzględnienie wniosku i wykonanie zjazdu na posesję zarzucił organowi I instancji naruszenie przepisów art. 29 ust. 2 u.d.p. oraz art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a.
SKO stwierdziło, że zaskarżona decyzja odnośnie umorzenia postępowania w sprawie odtworzenia zjazdu odpowiada prawu, aczkolwiek z innych powodów niż wskazano to w jej uzasadnieniu. SKO, przytaczając treść art. 29 ust. 1, 3 i 4 u.d.p., art. 30 u.d.p., art. 4 pkt 8 u.d.p., art. 1 u.d.p., art. 2 ust. 1 u.d.p., a także wskazując, że wniosek strony dotyczył odtworzenia zjazdu, ponieważ został on zniszczony w wyniku przebudowy drogi (fakt ten wnioskodawca potwierdzał w odwołaniu, podnosząc, że nieruchomość od zawsze posiadała tylko jeden zjazd umożliwiający wjazd i wyjazd z posesji, a który to zjazd przestał być zdatny do użytku w związku z przebudową drogi gminnej), przyznało, iż kwestią istotną jest to, czy mamy do czynienia ze sprawą administracyjną rozstrzyganą w drodze decyzji administracyjnej. SKO nie podzieliło stanowiska zaprezentowanego w wyroku WSA w Krakowie z 10 stycznia 2012 r., sygn. akt III SA/Kr 340/11, jakoby odtworzenie istniejącego zjazdu przez zarządcę drogi powinno być rozpatrywane w formie decyzji administracyjnej.
Ustawodawca zastrzegł w art. 29 ust. 1 u.d.p. sytuacje, kiedy takie decyzje są podejmowane. Dotyczą one udzielenia zgody na lokalizację nowego zjazdu bądź jego przebudowy (pozytywne bądź negatywne). Natomiast ani art. 29 ust. 2, ani inne przepisy u.d.p. nie zawierają upoważnienia do wydania przez zarządcę drogi decyzji w sprawie odtworzenia zjazdu. Jest to zatem czynność materialno-techniczna (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z 9 października 2012 r., sygn. akt II SA/Bd 736/12, oraz z 23 października 2013 r., sygn. akt II SA/Bd 735/13). Zdaniem SKO, należy przy tym podzielić pogląd wyrażony w wyroku WSA w Warszawie z 9 marca 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 2191/10, LEX nr 996682, zgodnie z którym żądanie dotyczące odbudowy istniejącego zjazdu nie podlega rozstrzygnięciu w drodze postępowania administracyjnego. W szczególności przedmiotowe żądanie, wbrew twierdzeniom organu I instancji, nie wymaga załatwienia poprzez wydanie decyzji administracyjnej lub postanowienia.
Tak rozumiane roszczenie nie ma charakteru indywidualnej sprawy z zakresu administracji publicznej, lecz sprawy cywilnej. Wnioskodawca nie domagał się od organu konkretnego rozstrzygnięcia administracyjnego, ale domagał się wykonania czynności faktycznych polegających na odtworzeniu zjazdu, który został - jak twierdzi - zniszczony w wyniku przebudowy drogi [...]. Domaganie się podjęcia czynności faktycznych, tj. odtworzenia zjazdu nie kończy się wydaniem rozstrzygnięcia, a wiąże się z wykonaniem tej czynności przez zarządcę drogi w ramach działalności inwestycyjnej zarządcy drogi takiej jak budowa, przebudowa bądź remonty dróg. J. K., jako właściciel nieruchomości, miał prawo wziąć udział w postępowaniu dotyczącym realizacji inwestycji drogowej i w toku tego postępowania powinien zgłaszać swoje zastrzeżenia do projektu z prośbą o uwzględnienie istniejącego zjazdu z projektowanej drogi na jego nieruchomości i jego zachowanie lub w braku takiej możliwości, wybudowanie w innym miejscu, tak, by jego interesy w stosunku do stanu istniejącego przed realizacją inwestycji drogowej nie doznały uszczerbku.
Z okoliczności sprawy nie wynika, by skarżący skorzystał z takiej możliwości. Obecnie domaga się on nałożenia na zarządcę drogi obowiązku odtworzenia zjazdu do nieruchomości, który został zniszczony w trakcie przedmiotowej inwestycji, jednakże brak jest przepisu prawa upoważniającego organ do wydania decyzji w przedmiocie "odtworzenia istniejącego wcześniej zjazdu" i to na koszt zarządcy drogi. Skoro tak, to organ odwoławczy uznał, że mamy do czynienia z bezprzedmiotowością postępowania, o której mowa w art. 105 § 1 k.p.a., natomiast działania organu I instancji (a także twierdzenia skarżącego zawarte w odwołaniu z 16 grudnia 2021 r.) dotyczące ustalenia co do tego, czy zjazd istotnie istniał, należy uznać za pozbawione znaczenia, gdyż nie można badać tej kwestii w trybie u.d.p.
Skargę na powyższą decyzję SKO wniósł J. K., zarzucając wydanemu rozstrzygnięciu naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:
- a) art. 105 § 1 k.p.a. poprzez jego zastosowanie i uznanie, że postępowanie stało się bezprzedmiotowe, w sytuacji gdy SKO w żaden sposób nie odniosło się merytorycznie do żądania skarżącego, a które to jest niezbędne do załatwienia sprawy J. K. ze względu na treść uzasadnienia wyroku Sądu Rejonowego w Tomaszowie Mazowieckim z 17 maja 2017 r. sygn. akt l C 1707/16; b) art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie prowadzenia postępowania dowodowego i dokonywania ustaleń faktycznych w zakresie obowiązku przebudowy zjazdu skarżącego uznając, że postępowanie w niniejszej sprawie nie ma charakteru sprawy administracyjnej, w sytuacji gdy skarżący, aby mógł dochodzić swoich praw, musi posiadać rozstrzygnięcie o obowiązku zarządcy drogi do odbudowy zjazdu, a to zapada w postępowaniu administracyjnym;
- c) art. 107 § 3 w zw. z art. 11 i art. 8 § 2 k.p.a. polegające na prowadzeniu postępowania w sposób niewyjaśniający stronie zasadności przesłanek, którymi kierował się organ wydający decyzję oraz w sposób niebudzący zaufania poprzez niewzięcie pod uwagę całości materiału dowodowego i uznanie, że sprawa nie podlega rozpoznaniu w postępowaniu administracyjnym, w sytuacji gdy z ugruntowanego orzecznictwa wynika, że sprawy rozpoznawane na gruncie art. 29 ust. 2 u.d.p. rozpatrywanie są w trybie administracyjnym i jeśli organ nie zgadza się z żądaniem strony, to wydaje decyzję administracyjną odmowną.
W związku z powyższym skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji, dopuszczenie dowodu z dokumentu - wyroku Sądu Rejonowego w Tomaszowie Mazowieckim I Wydział Cywilny wraz z uzasadnieniem z 17 maja 2017 r., sygn. akt I C 1707/16, na okoliczność rozpoznania przedmiotowej sprawy na gruncie prawa cywilnego i oddalenia powództwa przez sąd cywilny ze względu na konieczność wcześniejszego rozstrzygnięcia sprawy w postępowaniu administracyjnym i zasądzenie kosztów postępowania od organu na rzecz skarżącego, w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przewidzianych.
W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Uwzględnienie skargi, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej: p.p.s.a.), następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia przez organ przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia przepisów postępowania dającego podstawę do wznowienia postępowania lub innego naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z unormowania art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika ponadto, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Tym samym, sąd ma prawo i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Oceniając zaskarżoną decyzję z punktu widzenia wskazanych powyżej kryteriów, sąd nie stwierdził naruszeń prawa, które uzasadniałyby wyeliminowanie jej z obrotu prawnego.
Podkreślić należy, że podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowił art. 29 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 1376 ze zm.), dalej: u.d.p. Art. 29 w ust. 1 i 2 u.d.p. stanowi, że budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu, z zastrzeżeniem ust. 2 (ust. 1), w przypadku budowy lub przebudowy drogi budowa lub przebudowa zjazdów dotychczas istniejących należy do zarządcy drogi (ust. 2). Z unormowania tego wynika w sposób jednoznaczny, że co do zasady realizacja zjazdu z drogi publicznej (jego budowa lub przebudowa) pozostaje w gestii właścicieli nieruchomości, a poza tym zjazd taki może zostać zbudowany lub przebudowany po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu.
Zgodnie z art. 29 ust. 3 u.d.p., zezwolenie na lokalizację zjazdu, o którym mowa w ust. 1, wydaje się na czas nieokreślony, z zastrzeżeniem ust.
5. W zezwoleniu na lokalizację zjazdu określa się miejsce lokalizacji zjazdu i jego parametry techniczne, a w zezwoleniu na przebudowę zjazdu - jego parametry techniczne, a także zamieszcza się, w przypadku obu zezwoleń, pouczenie o obowiązku: 1) przed rozpoczęciem robót budowlanych: a) dokonania czynności wymaganych przepisami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, b) uzyskania zezwolenia zarządcy drogi na prowadzenie robót w pasie drogowym;
2) uzgodnienia z zarządcą drogi projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego zjazdu - o ile projekt zagospodarowania działki lub terenu oraz projekt architektoniczno-budowlanego jest wymagany.
Właściciel nieruchomości gruntowej, w celu zapewnienia skomunikowania jego nieruchomości z drogą publiczną, musi zatem uzyskać w drodze decyzji administracyjnej zezwolenie zarządcy drogi na lokalizację zjazdu, zrealizować wymogi art. 29 ust. 3 u.d.p., a następnie wybudować taki zjazd na własny koszt. Wyjątek od tej sytuacji wprowadza norma art. 29 ust. 2 u.d.p. w przypadku budowy lub przebudowy drogi. W sytuacji realizacji robót budowlanych polegających na budowie drogi przylegającej do nieruchomości, budowa lub przebudowa dotychczas istniejących zjazdów należy bowiem do zarządcy drogi. Stanowi ona w takim przypadku jego obowiązek wynikający z przepisu prawa.
Obowiązek ten jest realizowany w toku inwestycji drogowej. Przygotowanie i realizacja inwestycji w zakresie dróg publicznych odbywa się na podstawie regulacji ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 176 ze zm., dalej: ustawa). Zgodnie z art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. h ustawy, decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zawiera w szczególności w razie potrzeby inne ustalenia dotyczące obowiązku budowy lub przebudowy zjazdów. Powołana regulacja ustawy koresponduje z treścią art. 29 ust. 2 u.d.p. nakładając obowiązek zapewnienia dostępu do drogi publicznej nieruchomościom, które do tej pory taki dostęp miały. W toku postępowania dotyczącego realizacji inwestycji drogowej ocenie podlega, czy istniejący zjazd z uwagi na jego położenie w układzie komunikacyjnym jest dopuszczalny i możliwy do zachowania.
Z art. 11d ust. 5 ustawy wynika, że stronami postępowania o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej są, poza inwestorem, właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości, na których ma być prowadzona inwestycja. Przedmiotowa inwestycja została zrealizowana częściowo na jego nieruchomości. W tej sytuacji skarżący jako właściciel nieruchomości powinien brać udział w postępowaniu dotyczącym realizacji inwestycji drogowej i w toku tego postępowania mógł zgłaszać swoje zastrzeżenia do projektu z prośbą o uwzględnienie istniejącego zjazdu z projektowanej drogi na nieruchomość i jego zachowanie lub w braku takiej możliwości, wybudowanie w innym miejscu, tak by interes skarżącego w stosunku do stanu istniejącego przed realizacją inwestycji drogowej nie doznał uszczerbku. Z okoliczności sprawy nie wynika, by skarżący skorzystał z takiej możliwości. Obecnie domaga się on nałożenia na zarządcę drogi obowiązku realizacji zjazdu lub przebudowy zjazdu, lub odtworzenia zjazdu na nieruchomość, który to zjazd faktycznie istniał przed wybudowaniem drogi, ale w projekcje inwestycji drogowej nie został uwzględniony.
W tym miejscu należy dokonać oceny prawnej pojęcia dotychczas istniejącego zjazdu w rozumieniu art. 29 ust. 2 u.d.p. Należy wskazać, że zjazdem takim jest wyłącznie zjazd wybudowany legalnie, zgodnie z art. 29 ust. 1 u.d.p., a więc po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu.
Analizowany problem był już przedmiotem rozważań NSA w wyroku z 28 grudnia 2021 r., I OSK 599/19. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela zawarty w tym orzeczeniu pogląd prawny, że "Dla prawidłowego rozumienia normy wywiedzionej z art. 29 ust. 2 u.d.p. istotne jest także to, że zjazdem istniejącym, w rozumieniu art. 29 w ust. 2 u.d.p., jest wyłącznie zjazd wybudowany legalnie, zgodnie z art. 29 w ust. 1 tej ustawy, a więc po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu i po uzyskaniu pozwolenia na budowę (wg stanu prawnego obowiązującego uprzednio). Przez użyte w ustawie określenie "zjazd istniejący" należy rozumieć bowiem stan prawny, a więc wyłącznie zjazd wybudowany w sposób zgodny z prawem, a nie stan faktyczny, a więc samo istnienie zjazdu w terenie. Przebudowa istniejącego, legalnego zjazdu z drogi publicznej w ramach przebudowy drogi jest czynnością materialno-techniczną.
Ani z art. 29 ust. 2, ani z innych przepisów ustawy o drogach nie wynika upoważnienie do wydania jakiejkolwiek decyzji w sprawie "odtworzenia" lub "przebudowy" zjazdu, czy też nakazania inwestorowi "budowy" takiego zjazdu (por. wyrok NSA z 14 marca 2018 r., sygn. akt I OSK 1148/16). Jak słusznie wyjaśnił to WSA w Bydgoszczy, "wyłącznie ustanowienie zjazdu z drogi publicznej, wyrażenie zgody na taki zjazd, będące przedmiotem regulacji art. 29 ust. 2 u.d.p. stanowi zagadnienie publiczno-prawne rozstrzygane w drodze decyzji administracyjnej, o czym wyraźnie przesądził ustawodawca.
Natomiast ani z art. 29 ust. 2, ani z innych przepisów u.d.p. nie można wywodzić upoważnienia do wydania decyzji w sprawie odtworzenia zjazdu. Jest to zatem czynność materialno-techniczna" (wyrok z 23 października 2013 r. sygn. akt II SA/Bd 735/13). Jeżeli istniejące w dacie przebudowy drogi publicznej zjazdy nie były zjazdami wybudowanymi na podstawie decyzji zezwalającej i za zezwoleniem zarządcy drogi, to taki nielegalnie wybudowany przez właściciela działki wjazd i wyjazd, niespełniający wymogów ustawowych, powodujący, z uwagi na niekontrolowany wyjazd pojazdów, bezpośrednie niebezpieczeństwo utraty zdrowia lub życia przez innych użytkowników drogi, nie będzie traktowany, jako istniejący przez zarządcę drogi (patrz np. wyrok WSA w Gliwicach z 20 października 2017 r., sygn. akt II SA/Gl 426/17).". Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podziela to stanowisko i argumentację przedstawioną na jego poparcie.
Z okoliczności sprawy wynikało, że zjazd z działki skarżącego istniejący przed realizacją drogi nie był zjazdem legalnym, właściciel nieruchomości nie posiadał bowiem decyzji administracyjnej o zezwoleniu zarządcy drogi na lokalizację zjazdu ani decyzji o pozwoleniu na budowę zjazdu. Okoliczność ta wykluczała możliwość zobowiązania zarządcy drogi do realizacji zjazdu w trybie art. 29 ust. 2 u.d.p.
Odrębnej oceny wymagały wszystkie zarzuty przedstawione w skardze, które tak naprawdę sprowadzały się do uznania przez organ II instancji, że sprawa J. K. nie ma charakteru sprawy administracyjnej. W tym miejscu należy przytoczyć treść art. 105 k.p.a. Przepis ten stanowi, że postępowanie podlega umorzeniu, jeżeli stało się bezprzedmiotowe. Bezprzedmiotowość należy rozumieć jako brak przedmiotu postępowania administracyjnego, a więc sprawy administracyjnej w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a. Bezprzedmiotowość oznacza brak któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, wobec którego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Jest to w szczególności brak podstaw prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy, brak przedmiotu postępowania, którym jest konkretna sprawa, a w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu (por. M. Dyl, Art. 105, [w:] Kodeks postępowania administracyjnego.
Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2014 r., Legalis). Umorzenie postępowania to niemerytoryczny sposób załatwienia sprawy administracyjnej, wynikający z braku jednego z elementów materialnego stosunku prawnego. Brak ten oznacza niemożność skonkretyzowania prawa lub obowiązków określonego podmiotu, co obliguje organ do zakończenia postępowania w sprawie administracyjnej w sposób inny niż poprzez wydanie rozstrzygnięcia co do istoty sprawy (por. W Dawidowicz, Postępowanie administracyjne. Zarys wykładu, Warszawa, 1983 r., LEX\el.; P. M. Przybysz, Art. 105 k.p.a., Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, LexisNexis, 2014 r., LEX/el.). Postępowanie administracyjne jest bezprzedmiotowe, m.in. gdy sprawa nie miała charakteru sprawy administracyjnej jeszcze przed datą wszczęcia postępowania, albo utraciła charakter sprawy administracyjnej w toku postępowania administracyjnego, gdy (jedyna) strona postępowania administracyjnego utraciła przymioty, o których mowa w art. 28 k.p.a., lub wskutek śmierci strony w toku postępowania dotyczącego praw ściśle związanych z osobą zmarłej strony, gdy sprawa indywidualna nie podlegała i nie podlega załatwieniu w drodze decyzji administracyjnej (por. A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do kodeksu postępowania administracyjnego, 2016, LEX/el.).
Należy zgodzić się ze skarżącym, że organ stwierdzając, iż w sprawie nie zaistniały przesłanki przewidziane w art. 29 ust. 2 u.d.p. powinien, co do zasady, wydać rozstrzygnięcie merytoryczne oddalające wniosek. Brak ustawowej przesłanki uwzględnienia żądania zgłoszonego we wniosku wszczynającym postępowanie administracyjne nie czyni bowiem tego postępowania bezprzedmiotowym w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. Jednakże organ I instancji umorzył postępowanie, uznając, że brak istnienia legalnego zjazdu uniemożliwia rozstrzygnięcie wniosku w oparciu o tę regulację. Wskazać należy, że stanowisko, iż w przypadku braku normy prawnej, w oparciu o którą można uwzględnić złożony przez stronę wniosek uzasadnione jest umorzenie postępowania, jest w orzecznictwie sądów administracyjnych akceptowane (por. wyrok NSA oz w Białystoku, sygn. akt SA/Bk 937/95).
Analizowany problem był już przedmiotem rozważań NSA w wyroku z 24 lutego 2021 r., I OSK 3798/18. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela zawarty w tym orzeczeniu pogląd prawny, że "(...) postępowanie w przedmiocie przebudowy zjazdu może zakończyć się decyzją merytoryczną wówczas, gdy objęty wnioskiem zjazd istnieje legalnie. Brak legalnie urządzonego zjazdu może zatem uzasadniać wystąpienie z wnioskiem o wyrażenie zgody na jego lokalizację. Legalizacja lokalizacji faktycznie istniejącego zjazdu nie może się odbywać na drodze postępowania o wyrażenie zgody na jego przebudowę. Wniosek o wyrażenie zgody na przebudowę zjazdu, gdy takowy nie został legalnie urządzony, nie może zostać rozpoznany merytorycznie, w konsekwencji zainicjowane wnioskiem strony postępowanie podlega umorzeniu. Udzielnie odmowy przebudowy zjazdu, który nie istnieje w sensie prawnym, nie jest prawidłowe.
Przedmiotem rozstrzygnięcia w postępowaniu o wyrażenie zgody na przebudowę zjazdu, zgodnie z art. 29 ust. 3 u.d.p. jest określenie jego parametrów technicznych, a nie lokalizacji. Kwestia legalności zjazdu w takim postępowaniu jest przedmiotem ustaleń faktycznych.".
Skoro zatem w sprawie toczącej się przed organami administracji, w której złożono wniosek o odtworzenie zlikwidowanego zjazdu, pomimo niestwierdzenia jego legalności przed przebudową drogi, to organ I instancji, jak i organ II instancji słusznie uczyniły wydając decyzje umarzające postępowanie administracyjne. Brak było bowiem prawnych możliwości do wydania aktu, wprawdzie negatywnego dla strony, ale rozstrzygającego sprawę co do istoty.
Nie są wobec powyższego w pełni uzasadnione uwagi organu II instancji pod adresem przyczyn zastosowania art. 105 § 1 k.p.a. w postępowaniu mającym za przedmiot zgodę na przebudowę zjazdu na nieruchomość, który to zjazd faktycznie istniał, a nie prawnie przed wybudowaniem drogi, stąd zarzut skarżącego dotyczący jego błędnej wykładni można uznać za uprawniony. W niniejszej sprawie umorzenie takie może mieć miejsce, jeżeli przedmiotem żądania nie będzie legalnie urządzony zjazd, o czym była mowa powyżej, a nie dlatego, że sprawa nie ma charakteru administracyjnego.
Zdaniem Sądu, błędny jest pogląd, że żądanie dotyczące odbudowy istniejącego zjazdu nie podlega rozstrzygnięciu w drodze postępowania administracyjnego. Stanowisko to jest nieprawidłowe, ponieważ sprawa niniejsza jest sprawą administracyjną, poddaną kognicji organu administracyjnego, który załatwia ją w drodze właściwego aktu indywidualnego. W sytuacji objętej regulacją art. 29 ust. 2 u.d.p. konieczne jest działanie uprawnionego organu administracyjnego, a sprawy tego rodzaju, z uwagi na materię, zasięg oddziaływania i właściwość organów, mają charakter publicznoprawny. Jak wskazał NSA w wyroku z 21 października 2020 r., sygn. akt I OSK 1069/20, "Należy zgodzić się, że wykonanie obowiązku z art. 29 ust. 2 u.d.p. ma charakter czynności materialno-technicznej, polega na podjęciu faktycznych działań, skutkujących budową lub przebudową zjazdu. Gdy zarządca drogi uznaje obowiązek budowy lub przebudowy zjazdu, przystępuje do czynności (prawnych, faktycznych i organizacyjnych) zmierzających do jego wykonania.
Natomiast, gdy zarządca drogi neguje istnienie takiego obowiązku, skierowane do niego żądanie podjęcia działań materialno-technicznych powinien załatwić w formie procesowej poprzez wydanie decyzji, co chroni interes prawny właścicieli nieruchomości przyległych do przebudowywanych lub budowanych dróg. (...) Odmowa uwzględnienia żądania budowy lub przebudowy zjazdu, opartego na podstawie art. 29 ust. 2 u.d.p. następuje w formie decyzji wydanej przez zarządcę drogi w sprawie administracyjnej. Jest to uzasadnione konstrukcją całego przepisu art. 29 u.d.p. oraz koniecznością zapewnienia właścicielom i użytkownikom nieruchomości możliwości dochodzenia tego obowiązku oraz obrony przed zaniechaniem jego realizacji.".
Tym samym Sąd nie podzielił wykładni przyjętej w sprawie przez SKO, uznając ją za błędną w rozumieniu art. 29 ust. 2 u.d.p. Okoliczność ta nie miała jednak wpływu na skuteczność skargi. Sąd zważył, że zarówno decyzja organu I instancji, jak i II instancji wywołują ten sam skutek w postaci nieuwzględnienia żądania strony. Zatem zaistniałe w tym zakresie uchybienie SKO nie miało wpływu na wynik sprawy oceniany na płaszczyźnie materialnych uprawnień wnioskodawcy (skarżącego). W związku z powyższym Sąd uznał, że uchybienie w tym zakresie nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy i nie uzasadnia uchylenia wydanej decyzji przez SKO.
W związku z powyższym, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd oddalił skargę jako niezasadną.
eg