Uzasadnienie
Decyzją z [...] r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 83 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2020 r., poz. 266 ze zm.), zwanej dalej u.s.u.s., Zakład Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy decyzję własną z [...] r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie z wniosku L. N. o umorzenie składek za listopad 2019 r. na ubezpieczenia społeczne i na ubezpieczenie zdrowotne za osoby zgłaszane do ubezpieczeń w części finansowanej przez ubezpieczonych.
W uzasadnieniu organ drugiej instancji podniósł, że 7 stycznia 2020 r. L. N. złożył wniosek o umorzenie należności z tytułu składek. Zakład Ubezpieczeń Społecznych 19 lutego 2020 r. wydał decyzję o odmowie wszczęcia postępowania za osoby zgłaszane do ubezpieczeń w części finansowanej przez ubezpieczonych oraz za pracowników w części finansowanej przez płatnika.
Skarżący złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.
Zakład Ubezpieczeń Społecznych utrzymując decyzję z 19 lutego 2020 r. w mocy podniósł, że postępowanie w sprawie umorzenia składek finansowanych przez osoby ubezpieczone nie będące płatnikami składek nie może zostać wszczęte z uwagi na brak przepisów prawa, które byłyby dla Zakładu Ubezpieczeń Społecznych podstawą dla podjęcia rozstrzygnięcia w zakresie umorzenia bądź odmowy umorzenia tych składek. Zgodnie bowiem z art. 30 u.s.u.s. do składek finansowanych przez ubezpieczonych nie będących płatnikami składek nie stosuje się art. 28 tejże ustawy. Zakład Ubezpieczeń Społecznych ustalił, że na koncie skarżącego jako płatnika składek figurują między innymi zaległe składki za osoby zgłaszane do ubezpieczeń w części finansowanej przez ubezpieczonych oraz w części finansowanej przez płatnika. W stosunku do wymienionych w art. 28 u.s.u.s. należności wykluczone jest podjęcie jakiegokolwiek rozstrzygnięcia w sprawie ich umorzenia.
Dotyczy to zarówno rozstrzygnięcia pozytywnego, jak i negatywnego. W stosunku do tego rodzaju składek Zakład nie może więc badać przesłanek umorzenia przewidzianych w art. 28 u.s.u.s. Wskazując na art. 28 ust. 3a u.s.u.s. organ administracji wskazał, że umorzenie z powodu trudnej sytuacji może dotyczyć wyłącznie składek na własne ubezpieczenia płatnika składek. W odniesieniu do należności z tytułu składek za osoby zgłaszane do ubezpieczeń w części finansowanej przez płatnika, które figurują na koncie skarżącego jako płatnika składek, przepis ten nie ma zastosowania. Oznacza to, że Zakład nie może podjąć jakiegokolwiek rozstrzygnięcia w sprawie umorzenia należności z tytułu składek na podstawie tego przepisu. Powołując się na art. 61a § 1 k.p.a. oraz art. 83b u.s.u.s. organ administracji stwierdził, że musi wydać decyzję o odmowie wszczęcia postępowania. Nie może prowadzić w przypadku skarżącego postępowania w sprawie umorzenia należności z tytułu składek na podstawie art. 28 ust. 3a u.s.u.s. i wydanego na jego podstawie rozporządzenia.
W oparciu o art. 28 ust. 3a u.s.u.s. nie mogą być umarzane należności z tytułu składek za zatrudnionych pracowników niebędących płatnikami składek. W zakresie należności z tytułu składek, które podlegać mogą rozpatrzeniu, wydana została 11 marca 2020 r. decyzja merytoryczna w sprawie wniosku skarżącego o umorzenie zadłużenia, od której również przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.
W skardze na powyższą decyzję L. N. wniósł o jej uchylenie w całości oraz zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Jednocześnie skarżący wniósł o uchylenie poprzedzającej zaskarżoną decyzję decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z 19 lutego 2020 r., nakazanie organowi wszczęcia postępowania w sprawie oraz wydania merytorycznej decyzji w przedmiocie umorzenia należności bądź też odmowy umorzenia należności, zobowiązanie organu do przedłożenia dokumentacji zgromadzonej w toku postępowania dotyczącej decyzji z 19 lutego 2020 r. oraz zaskarżonej decyzji w celu przeprowadzenia dowodu z zawartych w niej dokumentów, także przedłożonych przez skarżącego załączników do wniosku o umorzenie należności, w celu wykazania zasadności złożenia wniosku oraz wszczęcia postępowania i wydania merytorycznej decyzji w sprawie przez organ.
Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenie:
- 1. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 30 u.s.u.s. w związku z art. 28 u.s.u.s. poprzez przyjęcie, że nie zachodzą przesłanki do wszczęcia postępowania w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek, a jedynie do odmowy wszczęcia postępowania w sprawie umorzenia należności z tytułu składek, podczas gdy brak jest materialnego przepisu zezwalającego na odmowę wszczęcia postępowania w sprawie umorzenia należności z tytułu składek;
- 2. art. 83 ust. 4 u.s.u.s. poprzez wydanie decyzji, o której mowa w cytowanym artykule przez nieuprawniony do tego organ, bądź też przez organ, który nie wykazał swojego umocowania do działania.
W uzasadnieniu skarżący podniósł, że zarówno w decyzji z 19 lutego 2020 r., jak i w zaskarżonej decyzji, brak jest przesłanek do prowadzenia merytorycznego postępowania w sprawie odmowy umorzenia należności bądź umorzenia należności, zgodnie z wnioskiem skarżącego z 7 stycznia 2020 r. W stosunku do wymienionych w art. 30 u.s.u.s. należności z tytułu składek wykluczone jest podjęcie jakiegokolwiek rozstrzygnięcia w sprawie ich umorzenia ze względu na fakt, że w art. 30 u.s.u.s. znajduje się wskazanie "nie stosuje się" w zakresie należności z art. 30 u.s.u.s. w stosunku do trybu przewidzianego w art. 28 tejże ustawy. Jeżeli Zakład uważa, że nie należy wszczynać postępowania, to znaczy, że musi istnieć przepis prawa materialnego, który by taką normę zawierał. Cytowana przez organ norma wskazuje jedynie, że w stosunku do należności wskazanych w art. 30 u.s.u.s. nie stosuje się postanowień zawartych w art. 28 tejże ustawy.
Zdaniem skarżącego, nie oznacza to, że nie istnieje inna regulacja, która w sposób naturalny pozwala na wszczęcie merytorycznego postępowania w sprawie umorzenia należności i wydania w tym przedmiocie decyzji. Organ, odmawiając wszczęcia postępowania, czyli uniemożliwiając skarżącemu drogę do jakiegokolwiek merytorycznego rozpoznania jego wniosku, powinien wskazać na konkretną podstawę prawną, pozwalającą na zastosowanie takiej konstrukcji, jak wydanie decyzji w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie umorzenia należności. Przepisy u.s.u.s. nie przewidują w sposób bezpośrednio powinności do wydania decyzji w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w takiej sprawie jak przedmiotowa, co doprowadza do sytuacji, w której organ powinien wszcząć postępowanie w sprawie umorzenia oraz wydać decyzję – bądź to umarzającą postępowanie, bądź decyzję odmawiającą umorzenia składek. Organ odmawiając wszczęcia postępowania, zamknął skarżącemu drogę do merytorycznego rozpoznania decyzji.
W odpowiedzi na skargę Zakład Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych powodów, niż zostały w niej podniesione.
Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018r. poz. 2107 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei z mocy art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018r. poz. 1302 ze zm. - zwana dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie; kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg m.in. na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozpoznając skargę rozstrzyga w granicach danej sprawy, jednakże nie jest związany zarzutami i wnioskami tej skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Sąd może w związku z powyższym, wychodząc poza granice skargi, stwierdzić określone naruszenie prawa materialnego bądź przepisów postępowania nawet wówczas, gdy skarżący takiego naruszenia nie dostrzegł i nie zgłosił odpowiednich zarzutów we wniesionej skardze. Sąd może również przy orzekaniu i sporządzaniu uzasadnienia skupić się na dostrzeżonym uchybieniu o znaczeniu podstawowym dla rozstrzygnięcia sprawy, nie odnosząc się jednocześnie szczegółowo do zarzutów podniesionych w skardze przez skarżącego, w sytuacji, gdy zarzuty te mają charakter drugorzędny i nie rzutują bezpośrednio na treść orzeczenia.
Sąd dokonując kontroli zaskarżonej decyzji, niezależnie od treści skargi, stwierdził naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, co obligowało go do uchylenia zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. b.) p.p.s.a.)
Stosownie do art. 83 ust. 1, 2, 4 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst jedn. Dz. U. z 2020r. poz. 266 ze zm.), Zakład Ubezpieczeń Społecznych wydaje decyzje w zakresie indywidualnych spraw i od tych decyzji przysługuje odwołanie do właściwego sądu w terminie i według zasad określonych w przepisach kodeksu postępowania cywilnego. Od decyzji w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne odwołanie nie przysługuje. Stronie przysługuje prawo do wniesienia wniosku do Prezesa Zakładu o ponowne rozpatrzenie sprawy, na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego.
Do decyzji ZUS w sprawach umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie ma zastosowanie art. 127 § 3 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego. Przepis ten stanowi, że od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy.
Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie jest co prawda odwołaniem, jednak wykazuje wiele podobieństw do odwołania i powinny mu towarzyszyć te same proceduralne gwarancje bezstronności, które wiążą się z postępowaniem dwuinstancyjnym (por. wyrok NSA z 20 marca 2008r. II GSK 472/07). Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, o którym mowa w art. 127 § 3 K.p.a. stanowi bowiem środek zaskarżenia, różniący się od odwołania jedynie brakiem dewolutywności. Po złożeniu takiego wniosku objęta nim decyzja traci charakter ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy, co odpowiada sytuacji niewyczerpania toku instancji w postępowaniu administracyjnym (por. postanowienie NSA z 12 stycznia 1994r., sygn. akt II SA 2616/93).
Ponadto, do istoty i celu tego wniosku należy zagwarantowanie stronie prawa do dwukrotnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia tej samej sprawy w postępowaniu administracyjnym, a nie dokonanie autokontroli decyzji jak na mocy art. 132 § 1 i 2 K.p.a.
Z kolei przepis art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. stanowi, że pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Zwrot "brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji" oznacza podejmowanie przez pracownika organu administracji publicznej czynności procesowych, przewidzianych w przepisach prawa, niezbędnych do załatwienia sprawy w formie decyzji, a także, jeżeli pracownik został upoważniony do wydania decyzji w imieniu organu lub pełni funkcję organu - załatwienie sprawy w drodze decyzji. Zasada ta znajduje zastosowanie również przy rozpatrywaniu sprawy na skutek złożenia wniosku o jej ponowne rozpoznanie w trybie art. 127 § 3 K.p.a. Użyte sformułowanie "w sprawie" oznacza sprawę administracyjną załatwianą w drodze decyzji (Andrzej Wróbel w: Małgorzata Jaśkowska, Andrzej Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz.
Zakamycze 2000 – str. 199). Przez "udział w wydaniu zaskarżonej decyzji" w niższej instancji należy rozumieć nie tylko wydanie (podpisanie) decyzji przez pracownika, lecz także podejmowanie czynności procesowych mających lub mogących mieć wpływ na wynik (rozstrzygnięcie) sprawy (wyrok WSA w Rzeszpwoe z 22 czerwca 2009r. w spr. I SA/Rz 285/09 – Lex nr 563373). (Według Kałuskiego "Postępowanie administracyjne" 1929 r. s. 37 "wystarczy udział w wydaniu, niekoniecznie decyzja musi pochodzić od urzędnika, względnie przez niego być podpisaną, w każdym razie urzędnik ten musi być czynny przy wydaniu decyzji w niższej instancji.)
Ograniczenie zakresu tego pojęcia tylko do fazy wydania decyzji w znaczeniu teoretycznym wydaje się nieuzasadnione ze względu na tę szczególną właściwość postępowania administracyjnego, w którym, w odróżnieniu od postępowania sądowego, poszczególne czynności o różnej doniosłości procesowej mogą być wykonywane przez różnych pracowników, którzy mogą mieć mniejszy lub większy wpływ na treść rozstrzygnięcia w sprawie, co wymaga starannej i wnikliwej oceny (A.Wróbel. M. Jaśkowska – Kodeks postępowania administracyjnego – Komentarz wydawnictwo Zakamycze 2000r. str.202-204)..
Okoliczność, że pracownik administracji publicznej bierze udział w postępowaniu w sprawie, mimo że brał w tej sprawie udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji, skutkuje tym, że stanowi to podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt. 3 K.p.a.).
Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że po złożeniu przez skarżącego wniosku o umorzenie zaległości składkowych, w dniu [...] ZUS wydał decyzję nr [...] którą podpisał Zastępca Dyrektora Oddziału ZUS M. F. Po złożeniu wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy decyzją z dnia [...] nr [...] ZUS utrzymał w mocy decyzję z dnia 19 lutego 2020r. Decyzję tę podpisał także Zastępca Oddziału ZUS M. F. Obie decyzje, tzn. z [...] i z [...], podpisała zatem ta sama osoba a mianowicie M. F. co dowodzi, iż wydała ona zarówno zaskarżoną decyzję jak i poprzedzającą ją decyzję z [...] Po wydaniu decyzji z [...] M. F. była wyłączona od dalszego udziału w sprawie co wynika z treści art.24 § 1 pkt 5 K.p.a. Tak się jednak nie stało gdyż M. F. wydała także zaskarżoną decyzję, w której utrzymała w mocy własną decyzję z 19 lutego 2020r. Doszło zatem do naruszenia przpeisu art.24 § 1 pkt 5 K.p.a.
Decyzja administracyjna wydana w wyniku ponownego rozpoznania sprawy musi być traktowana jako nowe, samodzielne rozstrzygnięcie, a względy prawdy obiektywnej nakazują wyłączyć pracownika od udziału w postępowaniu, gdy brał on udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Zatem przesłanka wyłączenia pracownika nie podlega jakiejkolwiek ocenie, co do jej wpływu na obiektywne rozpatrzenie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, gdyż ma charakter bezwzględny. Postępowanie wywołane wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy nie jest postępowaniem stricte instancyjnym, a wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie ma charakteru dewolutywnego (nie skutkuje przeniesieniem rozpoznania sprawy do wyższej instancji), to jednak zasada prawdy obiektywnej wymaga, aby tryb rozstrzygnięć wydawanych przez organ rozpoznający sprawę po raz pierwszy dawał stronie gwarancję procesową, że osoba wydająca decyzję nie będzie następnie brała udziału w postępowaniu, którego celem jest ocena prawidłowości tej decyzji.
W tej sytuacji należy stwierdzić, że w sprawie nastąpiło naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt. 3 K.p.a.). Z kolei, art. 145 § 1 pkt. 1 lit. b p.p.s.a. stanowi, że sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania. Zauważyć należy, że ustawodawca nie wiąże tej podstawy do wyeliminowania zaskarżonego aktu z obrotu prawnego z nastąpieniem konsekwencji w postaci wpływu na wynik sprawy lub nawet potencjalnego istotnego wpływu na wynik sprawy. W tej sytuacji, na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. b) p.p.s.a., sąd uchylił zaskarżoną decyzję.
Na podstawie art.200 p.p.s.a. sąd zasądził od organu administracji na rzecz skarżącego kwotę 480 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Suma ta stanowi wynagrodzenie pełnomocnika L. N. Dla rozstrzygnięcia sprawy nie ma znaczenia okoliczność, że skarżący złożył wniosek o ogłoszenie upadłości. Jak bowiem wynika z treści pisma procesowego pełnomocnika skarżącego z dnia 15 lipca 2020r. w przedmiocie tego wniosku toczy się postępowanie przed Sądem Rejonowym dla [...] w Ł. (sygn..[...]) i do chwili obecnej nie została ogłoszona upadłość (k.28).
a.k.