Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodziz 25 czerwca 2020 r., sygn. akt III SA/Łd 431/20

Uzasadnienie

Rozstrzygnięciem nadzorczym z 10 kwietnia 2020 r. PNK-1.4131.242.2020 Wojewoda Łódzki, na podstawie art. 91 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 506 ze zm.) stwierdził nieważność zarządzenia Nr 35/2020 Burmistrza Opoczna z dnia 27 lutego 2020 r. w sprawie ogłoszenia konkursu na stanowisko dyrektora Szkoły Podstawowej nr 3 w Opocznie im. Henryka Sienkiewicza.

Z akt sprawy wynika, że na podstawie zarządzenia nr 35/2020 Burmistrz Opoczna ogłosił konkurs na stanowisko dyrektora Szkoły Podstawowej nr 3 w Opocznie im. Henryka Sienkiewicza. Podstawę zarządzenia stanowił m.in. art. 63 ust. 1 i ust. 10 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz. U. z 2019 r. poz. 1148 ze zm.).

W zawiadomieniu o wszczęciu postępowania nadzorczego, organ nadzoru poinformował o wątpliwościach dotyczących legalności ww. zarządzenia, ponieważ rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 24 maja 2019 r. znak PNK-I.4131.498.2019 Wojewoda Łódzki stwierdził nieważność zarządzenia Nr 84/2019 Burmistrza Opoczna z dnia 29 kwietnia 2019 r. w sprawie odwołania Dyrektora Szkoły Podstawowej nr 3 w Opocznie im. Henryka Sienkiewicza z zajmowanego stanowiska. Przedmiotowe rozstrzygnięcie jest prawomocne, tym samym A.P.-S. nie została odwołana ze stanowiska dyrektora ww. szkoły. Mając na uwadze powyższe, organ nadzoru miał wątpliwości co do możliwości wydania zarządzenia w sprawie ogłoszenia konkursu na stanowisko dyrektora Szkoły Podstawowej nr 3 w Opocznie im. Henryka Sienkiewicza, w sytuacji w której w szkole nie występuje wakat.

Burmistrz Opoczna na skutek zawiadomienia o wszczęciu postępowania nadzorczego wyjaśnił, że postanowieniem z dnia 13 lutego 2020 r., sygn. akt I OSK 3072/19 Naczelny Sąd Administracyjny umorzył postępowanie sądowoadministracyjne w przedmiocie stwierdzenia nieważności zarządzenia Nr 84/2019 Burmistrza Opoczna w sprawie odwołania Dyrektora Szkoły Podstawowej nr 3 w Opocznie z zajmowanego stanowiska, co oznacza, że rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Łódzkiego z dnia 24 maja 2019 r. stało się prawomocne. Wobec powyższego zarządzenie Nr 35/2020 Burmistrza Opoczna z dnia 27 lutego 2020 r. w sprawie ogłoszenia konkursu na stanowisko dyrektora Szkoły Podstawowej nr 3 zostało wydane na podstawie i w granicach prawa, w oparciu ugruntowaną w tym zakresie linię orzeczniczą.

W zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym Wojewoda wskazał, że zarządzenie Nr 35/2020 istotnie narusza prawo, tj. art. 63 ust. 10 zdanie pierwsze ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz. U. z 2019 r. poz. 1148 ze zm.), zgodnie z którym kandydata na stanowisko dyrektora szkoły lub placówki wyłania się w drodze konkursu. W ocenie organu nadzoru bezspornym jest, że konkurs na stanowisko dyrektora szkoły, o którym mowa w art. 63 ust. 10 zdanie pierwsze ustawy Prawo oświatowe, ogłasza się tylko w sytuacji wolnego stanowiska. Tymczasem na stanowisku dyrektora Szkoły Podstawowej nr 3 w Opocznie nie ma wakatu, a zatem podejmowanie przez organ prowadzący czynności zmierzających do wyłonienia w drodze konkursu dyrektora tej szkoły jest niedopuszczalne.

W ocenie organu nadzoru kluczowym dla ustalenia, czy w Szkole Podstawowej nr 3 w Opocznie jest wakat na stanowisku dyrektora, jest rozstrzygnięcie nadzorcze z dnia 24 maja 2019 r., na mocy którego stwierdzono nieważność zarządzenia Nr 84/2019 Burmistrza Opoczna z dnia 29 kwietnia 2019 r. w sprawie odwołania Dyrektora Szkoły Podstawowej nr 3 W Opocznie im. Henryka Sienkiewicza z zajmowanego stanowiska. Rozstrzygnięcie to zostało doręczone Burmistrzowi Opoczna w dniu 24 maja 2019 r. Powyższe rozstrzygniecie zostało zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. Wyrokiem z dnia 27 sierpnia 2019 r., sygn. akt III SA/Łd 650/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę na rozstrzygniecie nadzorcze stwierdzające nieważność tego zarządzenia. Burmistrz Opoczna nie godząc się z tymże wyrokiem wniósł skargę kasacyjną, która została następnie cofnięta.

Postanowieniem z dnia 13 lutego 2020 r., sygn. akt I OSK 3072/19 Naczelny Sąd

Administracyjny umorzył postępowanie toczące się w sprawie ze skargi kasacyjnej Gminy Opoczno. Zdaniem organu nadzoru mając na uwadze brzmienie art. 98 ust. 5 u.s.g. rozstrzygnięcie nadzorcze z dnia 24 maja 2019 r., na mocy którego stwierdzono nieważność zarządzenia Nr 84/2019 Burmistrza Opoczna z dnia 29 kwietnia 2019 r. w sprawie odwołania Dyrektora Szkoły Podstawowej nr 3 stało się prawomocne, a tym samym nie doszło do skutecznego odwołania A.P.-S. ze stanowiska dyrektora Szkoły Podstawowej nr 3 w Opocznie im. Henryka Sienkiewicza.

W ocenie Wojewody Burmistrz Opoczna nie miał w takiej sytuacji podstaw do wydania zarządzenia Nr 35/2020 w sprawie ogłoszenia konkursu na stanowisko dyrektora Szkoły Podstawowej nr 3 w Opocznie, ponieważ w tej szkole nie istniały podstawy faktyczne do ogłaszania konkursu, albowiem formalnie nie istniał wakat na tym stanowisku.

Wojewoda wyjaśnił, że Burmistrz Opoczna w odpowiedzi na zawiadomienie o wszczęciu postępowania nadzorczego zaprezentował pogląd, że o ile z dniem doręczenia rozstrzygnięcia nadzorczego następuje wstrzymanie wykonania zarządzenia organu gminy w zakresie objętym stwierdzeniem nieważności, o czym stanowi art. 92 ust. 1 u.s.g., o tyle nie do zaakceptowania jest prezentowane stanowisko, że takie rozstrzygnięcie nadzorcze wywołuje skutki również po jego uprawomocnieniu. Zdaniem Burmistrza Opoczna przyjęcie takiego stanowiska prowadziłoby bowiem do nieuprawnionego zaburzenia granicy pomiędzy sferą publicznoprawną orzeczenia sądowoadministracyjnego a pracowniczym stosunkiem powierzenia nauczycielowi czasowego sprawowania funkcji kierownika szkoły. Z wyjaśnień wynika również, że w toku prowadzonej uprzednio kontroli Zarządzeń Burmistrza Opoczna Nr 117/2019 ws. zatwierdzenia konkursu, Nr 121/2019 ws. powierzenia stanowiska dyrektora szkoły, Nr 166/2019 ws. powierzenia pełnienia obowiązków dyrektora, Wojewoda wskazywał, że stwierdzenie ich nieważności wynika z braku prawomocności rozstrzygnięcia wobec Zarządzenia nr 84/2019 ws. odwołania Dyrektora Szkoły.

Obecnie, pomimo jego uprawomocnienia się, organ nadzoru w dalszym ciągu wstrzymuje swoim działaniem możliwości ogłoszenia konkursu i powierzenia stanowiska dyrektora. Prowadzi to do przewlekania stanu swoistej destabilizacji funkcjonowania Szkoły, w której długotrwały brak dyrektora i niemożliwość powierzenia pełnienia jego obowiązków, powodują oczywiste trudności organizacyjne.

Wojewoda nie zgodził się z powyższym stanowiskiem organu. Wskazał, że rozstrzygniecie nadzorcze nieprawomocne, na podstawie art. 92 ust. 1 u.s.g. wstrzymuje wykonanie np. zarządzenia z dniem otrzymania przez organ gminy rozstrzygnięcia nadzorczego, do czasu jego prawomocności. Jednakże nie oznacza to, że jeżeli rozstrzygnięcie nadzorcze staje się prawomocne, jak było to wskazane powyżej na podstawie art. 98 ust. 5 u.s.g., to jego postanowienia nie wiążą organów gminy do których rozstrzygnięcie zostało skierowane.

Zdaniem organu nadzoru bez znaczenia do oceny legalności przedmiotowego zarządzenia pozostaje fakt, że A.P.- S. od 16 grudnia 2019 r. zatrudniona jest na stanowisku dyrektora delegatury Kuratorium Oświaty w Łodzi z siedzibą w Piotrkowie Trybunalskim. Organ nadzoru przychylił się do stanowiska, że unieważnienie w trybie sądowoadministracyjnym aktu o odwołaniu dyrektora szkoły nie reaktywuje automatycznie zatrudnienia i nie powoduje przywrócenia na to stanowisko. W sprawie odwołania A.P.-S. ze stanowiska dyrektora Szkoły Podstawowej nr 3 w Opocznie im. Henryka Sienkiewicza toczy się postępowanie przed sądem pracy.

Tym samym zdaniem organu nie można uznać, że A.P.-S., miała obowiązek złożyć rezygnację ze stanowiska dyrektora szkoły na podstawie art. 17 ust. 3 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karty Nauczyciela (Dz. U. z 2019 r. poz. 2215 ze zm.), który stanowi że nauczyciele, o których mowa w ust. 2 i 2a tego przepisu, zajmujący stanowisko dyrektora szkoły, obowiązani są do złożenia rezygnacji z zajmowanego stanowiska przed udzieleniem im urlopu bezpłatnego, o którym mowa w ust. 2 i 2a.

Argumentacja zaprezentowana przez Burmistrza Opoczna jest zdaniem organu nadzoru niespójna, ponieważ z jednej strony uważa, że wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność zarządzenia Nr 84/2019 Burmistrza Opoczna z dnia 29 kwietnia 2019 r. w sprawie odwołania Dyrektora Szkoły Podstawowej nr 3 w Opocznie im. Henryka Sienkiewicza z zajmowanego stanowiska, nie spowodowało przywrócenia A.P.-S. na stanowisko dyrektora ww. szkoły, ponieważ toczy się postępowanie przed sądem pracy. Z drugiej strony stoi na stanowisku, że w stosunku do A.P.-S. będzie miał zastosowanie art. 17 ust. 3 Karty Nauczyciela.

Zdaniem organu nadzoru, Burmistrz Opoczna mając na uwadze toczący się proces w sądzie pracy, powinien poczekać do czasu jego zakończenia i w przypadku ewentualnego przywrócenia A.P.-S. na stanowisko dyrektora Szkoły Podstawowej nr 3 W Opocznie im. Henryka Sienkiewicza, zastosować art. 48 § 1 k.p. (Dz. U. z 2019 r. poz. 1040 ze zm.), zgodnie z którym pracodawca może odmówić ponownego zatrudnienia pracownika, jeżeli w ciągu 7 dni od przywrócenia do pracy nie zgłosił on gotowości niezwłocznego podjęcia pracy, chyba że przekroczenie terminu nastąpiło z przyczyn niezależnych od pracownika. W takim przypadku, w sytuacji w której A.P.-S. nie zgłosiłaby gotowości podjęcia pracy, niewątpliwie na stanowisku dyrektora Szkoły Podstawowej nr 3 pozostawałby wakat, a tym samym Burmistrz Opoczna mógłby rozpocząć procedurę zmierzającą do obsadzenia stanowiska dyrektora ww. szkoły.

W skardze Burmistrz Opoczna zarzucił:

1. 1. obrazę przepisów prawa materialnego art. 91 ust. 1 u.s.g. przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie skutkujące przyjęciem, że zarządzenie nr 35/2020 Burmistrza Opoczna z dnia 27 lutego 2020 r. w sprawie ogłoszenia konkursu na stanowisko dyrektora Szkoły Podstawowej nr 3 w Opocznie im. Henryka Sienkiewicza - jest sprzeczne z prawem, w sytuacji, gdy zostało one wydane w oparciu o przepisy prawa, w granicach upoważnienia Burmistrza i zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem, wobec którego unieważnienie w trybie sądowo administracyjnym aktu o odwołaniu dyrektora nie reaktywuje zatrudnienia i nie powoduje przywrócenia na to stanowisko;
2. 2. naruszenie przepisów postępowania w postaci art. 6, 7, 77 § 1 k.p.a. przez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy oraz przeprowadzenie postępowania w sposób sprzeczny z obowiązkiem wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, w szczególności poprzez pominięcie faktu, iż odwołany dyrektor zajmuje obecnie stanowisko, którego nie można łączyć ze stanowiskiem dyrektora szkoły.

Skarżący wniósł o uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym ewentualnych kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu Burmistrz wskazał (powołując się na orzecznictwo sądów), że unieważnienie w trybie sądowoadministracyjnym aktu o odwołaniu dyrektora szkoły nie reaktywuje zatrudnienia i nie powoduje przywrócenia na to stanowisko. Oparcie rozstrzygnięcia unieważniającego konkurs na dyrektora Szkoły na twierdzeniu, że Burmistrz Opoczna mając na uwadze toczący się proces w sądzie pracy powinien poczekać do czasu jego zakończenia i ewentualnego zgłoszenia się pracownika do pracy po jego przywróceniu, jest pozbawione podstaw prawnych. Zgodnie z przyjęta linią orzeczniczą Sądu Najwyższego nauczycielowi odwołanemu z funkcji kierowniczej nie przysługuje bowiem roszczenie o przywrócenie do pracy na poprzednio zajmowane stanowisko, czy też uznanie za bezskuteczne dokonanego odwołania, a wyłącznie roszczenie odszkodowawcze. W prawie pracy nie występuje bowiem sankcja nieważności w stosunku do czynności rozwiązujących, czy modyfikujących stosunek pracy.

Zarządzenie o odwołaniu ze stanowiska dyrektora jest co prawda aktem o charakterze administracyjnym, ale jednocześnie stanowi czynność z zakresu prawa pracy, która prowadzi do modyfikacji stosunku pracy, a orzeczenie sądu administracyjnego, czy innego organu stwierdzającego nieważność decyzji o odwołaniu nie dotyczy stron stosunku pracy i nie może rozstrzygać o tym stosunku, ponieważ sąd administracyjny nie rozstrzyga o stosunkach o naturze cywilnoprawnej.

Wojewoda niejako pomija również fakt, że odwołanie ze stanowiska dyrektora nie oznacza zwolnienia z pracy. A.P.-S. jest w dalszym ciągu pracownikiem Szkoły przebywającym obecnie na urlopie bezpłatnym. Urlop ten został udzielony na wniosek Łódzkiego Kuratora Oświaty - na czas zajmowania przez A.P.-S. stanowiska dyrektora delegatury Kuratorium Oświaty w Łodzi z siedzibą w Piotrkowie Trybunalskim.

Burmistrz wskazał, że podstawą udzielenia A.P.-S. urlopu bezpłatnego jest art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela. Karta Nauczyciela wprowadza zakaz łączenia funkcji dyrektora szkoły i dyrektora delegatury Kuratorium Oświaty. A.P.-S. nie może więc zajmować jednocześnie obu tych stanowisk. Przyjęcie więc, że nie została ona odwołana ze stanowiska dyrektora Szkoły, oznaczałoby jednocześnie że nie może skutecznie działać jako dyrektor delegatury Kuratorium Oświaty. Podkreślany przez Wojewodę skutek wyeliminowania aktu o odwołaniu A.P.-S. z mocą ex tunc, musiałby wiązać się z nieważnością czynności, które podejmuje ona na aktualnie zajmowanym stanowisku.

W ocenie skarżącego Wojewoda nie dokonał prawidłowej oceny wskazanych powyżej okoliczności. Kontrola nadzorcza nie może być zaś dokonywana w oderwaniu od ogólnych zasad postępowania administracyjnego oraz norm prawnych dotyczących postępowań nadzorczych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

W odpowiedzi na zarządzenie z 10 czerwca 2020 r., Burmistrz Opoczna w piśmie z 17 czerwca 2020 r. wyjaśnił, że przed Sądem Rejonowym w Tomaszowie Mazowieckim IV Wydziale Pracy toczy się postępowanie z powództwa A.P.-S. przeciwko Szkole Podstawowej nr 3 w Opocznie. sygn. IV P [...] o odszkodowanie, które jest aktualnie zawieszone (k-22).

Z akt sprawy niniejszej oraz z urzędu Sądowi wiadomo jest, że:

1. 1. Zarządzeniem Nr 84/2019 z 29 kwietnia 2019 r. Burmistrz Opoczna odwołał bez wypowiedzenia ze stanowiska dyrektora Szkoły Podstawowej nr 3 w Opocznie A.P.– S. Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 24 maja 2019 r. Wojewoda Łódzki stwierdził nieważność powyższego zarządzenia. WSA w Łodzi w sprawie sygn. III SA/Łd 650/19 wyrokiem z 27 sierpnia 2019r. oddalił skargę na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze. Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z 13 lutego 2020 r. sygn. I OSK 3072/19 umorzył postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w związku z cofnięciem skargi kasacyjnej przez Gminę Opoczno (wyrok jest prawomocny od 13 lutego 2020 r.).
2. 2. Z kolei wyrokiem z 29 listopada 2019 r. sygn. III SA/Łd 880/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę Gminy Opoczno na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Łódzkiego z 22 sierpnia 2019 r. w sprawie powierzenia stanowiska dyrektora szkoły E.S. (wyrok jest prawomocny od 30 stycznia 2020 r.)
3. 3. Pismem z dnia 16 grudnia 2019 r. Łódzki Kurator Oświaty poinformował p.o. dyrektora Szkoły Podstawowej nr 3 w Opocznie, że A.P.–S. jest zatrudniona od dnia 16 grudnia 2019 r. na stanowisku dyrektor delegatury Kuratorium Oświaty w Łodzi z siedzibą w Piotrkowie Trybunalskim. Zgodnie z art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela prosił o udzielenie zainteresowanej urlopu bezpłatnego na czas zajmowania stanowiska wymagającego kwalifikacji pedagogicznych.
4. 4. Pismem z dnia 16 grudnia 2019 r. p.o. Dyrektora Szkoły Podstawowej nr 3 w Opocznie udzieliła A.P.–S. – nauczycielowi Szkoły, urlopu bezpłatnego na czas zatrudnienia na stanowisku dyrektora delegatury Kuratorium Oświaty w Łodzi z siedzibą w Piotrkowie Trybunalskim, zgodnie z art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela.
5. 5. Wskazać jeszcze trzeba, że postanowieniem z 31 października 2019 r. sygn. III SA/Łd 836/19 tutejszy Sąd odrzucił skargę Gminy Opoczno na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Łódzkiego z dnia 25 lipca 2019 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności § 1 zarządzenia w sprawie zatwierdzenia konkursu na stanowisko dyrektora szkoły z uwagi na braki formalne skargi (postanowienie jest prawomocne od 9 stycznia 2020 r.).

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga jest niezasadna.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 powołanej ustawy).

Jak stanowi art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) - dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in., stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a., orzekanie w sprawie skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego.

Podkreślić należy, że sąd administracyjny nie sprawuje nadzoru nad działalnością organów gminy, a sprawuje jedynie sądową kontrolę administracji publicznej, w tym aktów i czynności podejmowanych przez organy nadzoru, a rozstrzygnięcie nadzorcze jest rodzajem aktu administracyjnego.

Przedmiotem kontroli sądu w niniejszej sprawie była ocena legalności (zgodności z prawem) rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Łódzkiego z dnia 10 kwietnia 2020 r. stwierdzającego nieważność zarządzenia Burmistrza Opoczna nr 35/2020 w sprawie ogłoszenia konkursu na stanowisko dyrektora Szkoły Podstawowej nr 3 w Opocznie. Na wstępie należy wskazać, że spełnione zostały wymogi formalne i zachowany został termin do wniesienia skargi do sądu.

Rozstrzygnięcia organu nadzorczego podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia. Do złożenia skargi uprawniona jest gmina lub związek międzygminny, których interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone, a podstawą do wniesienia skargi jest uchwała lub zarządzenie organu, który podjął uchwałę lub zarządzenie albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze (art. 98 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2020 poz. 713, dalej "u.s.g.").

W rozpatrywanej sprawie rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Łódzkiego z 10 kwietnia 2020 r. zostało doręczone w dniu 10 kwietnia 2020 r., a skarga Gminy Opoczno została skierowana do sądu za pośrednictwem Wojewody Łódzkiego w dniu 8 maja 2020 r. (k. 9), a więc z zachowaniem 30 dniowego terminu wskazanego w art. 98 ust. 1 u.s.g. 7 maja 2020 r. Burmistrz Opoczna wydał zarządzenie w sprawie wniesienia do WSA w Łodzi skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Łódzkiego (k. 6).

Przechodząc do oceny zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia należy stwierdzić, że Wojewoda Łódzki zachował 30-dniowy termin do wydania rozstrzygnięcia liczony, zgodnie z art. 91 ust. 1 zd 2 u.s.g od dnia doręczenia mu zarządzenia. Zarządzenie zostało doręczone organowi nadzoru w dniu 12 marca 2020r., a rozstrzygnięcie nadzorcze zostało wydane w dniu 10 kwietnia 2020 r.

Dokonując następnie merytorycznej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, w granicach zakreślonych przepisami prawa wskazać należy, że kryteria sprawowania nadzoru i przesłanki wydawania rozstrzygnięć nadzorczych określone zostały w ustawie o samorządzie gminnym i akcie normatywnym wyższej rangi tj. w Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r.

Zgodnie z art. 171 ust. 1 Konstytucji RP działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności.

Ustawa o samorządzie gminnym stanowi zaś, że nadzór nad działalnością gminną sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem (art. 85 u.s.g.). Organami nadzoru są Prezes Rady Ministrów i wojewoda, a w zakresie spraw finansowych – regionalna izba obrachunkowa (art. 86 u.s.g.). Ponadto, jak określa art. 87 u.s.g., organy nadzoru mogą wkraczać w działalność gminną tylko w przypadkach określonych ustawami.

Z brzmienia przytoczonego wyżej przepisu art. 85 u.s.g. wynika, że ocena działalności jednostki samorządu terytorialnego została nakazana Wojewodzie wyłącznie z punktu widzenia kryterium zgodności z prawem. Organ nadzoru nie może więc dokonywać tej oceny z innych punktów widzenia tj. sprawności, celowości działania, gospodarności.

Ponadto, wprawdzie nadzór sprawowany nad działalnością gminną przez Wojewodę obejmuje wszystkie aspekty funkcjonowania samorządu terytorialnego, ale równocześnie organ nadzoru może wkraczać w działalność gminy tylko w przypadkach określonych w ustawie.

W doktrynie zwraca się uwagę, że pojęcie "prawo" jest pojęciem szerszym od pojęcia "ustawa" i, że ingerencja nadzorcza nie może opierać się na wykładni rozszerzającej, a organ nadzoru zawsze powinien wskazać konkretny przepis prawa, który został przez organ gminy naruszony (por. "Ustawa o samorządzie gminnym" Komentarz pod red. Pawła Chmielnickiego Wyd. 1).

Pojęcie istotnego naruszenia prawa nie zostało zdefiniowane w ustawach samorządowych. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że istotnymi naruszeniami prawa, o jakich mowa w powołanym wyżej przepisie, są takie naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały (zarządzenia) określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały. Każdorazowo charakter naruszenia prawa, którego ujawnienie w postępowaniu nadzorczym stanowiło asumpt do stwierdzenia z tego powodu nieważności uchwały lub zarządzenia przez wojewodę jako organ nadzoru - podlega ocenie na tle występujących w sprawie okoliczności faktycznych danego przypadku, mających walor prawotwórczy, wyznaczony hipotezą znajdujących zastosowanie w sprawie przepisów prawa.

W wyroku z 15 września 2017 r. sygn. I OSK 1136/17 (publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl) Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że naruszenie jest istotne, jeżeli pociąga za sobą negatywne skutki dla określonego podmiotu prawa, którym może być gmina lub podmiot zewnętrzny. Nie dochodzi do istotnego naruszenia prawa w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g., jeżeli rozstrzygnięcie zawarte w uchwale lub zarządzeniu nie jest wyraźnie zakazane przez ustawodawcę i mieści się w granicach swobodnego uznania organu. Na wymóg wyraźniej sprzeczności z normą prawną wyższego rzędu w aspekcie stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy wskazał również NSA w wyroku z 12 września 2017 r. sygn. akt II OSK 2884/16 podkreślając, że stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu.

Rozstrzygnięcie nadzorcze z uwagi na konieczność opatrzenia go uzasadnieniem faktycznym i prawnym, musi jednoznacznie wskazywać, jaki przepis został uchwałą naruszony i na czym polega owo naruszenie. W orzecznictwie podkreśla się, że stosując środek nadzorczy uprawniony do tego organ jest zobowiązany w sposób niebudzący wątpliwości do wykazania sprzeczności postanowień badanej uchwały/zarządzenia z prawem, wyjaśniając sens przepisów, które w jego ocenie zostały naruszone, oraz wypływające z nich dyrektywy (nakazy i zakazy) – (por. wyrok NSA z 18 kwietnia 2000 r., III SA 397/2000, publ. ONSA z.3/2001, poz. 117).

W ocenie Sądu wbrew zarzutom skargi, Wojewoda Łódzki w zaskarżonym rozstrzygnięciu z powyższego obowiązku się wywiązał.

W tym miejscu wskazać należy, że przy rozpoznawaniu skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze dotyczące aktu (np. uchwały, zarządzania) organu jednostki samorządu terytorialnego obowiązkiem sądu jest najpierw zbadanie zgodności z prawem samego aktu, a dopiero w następnej kolejności badanie legalności rozstrzygnięcia nadzorczego, mocą którego stwierdzono nieważność owego aktu (por.: J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, uw. 3 do art. 148; J. Zimmermann, Elementy procesowe nadzoru i kontroli NSA nad samorządem terytorialnym, "Państwo i Prawo" 1991, nr 10, s. 48; wyrok NSA z 5 grudnia 1995 r., SA/Rz 1109/95; wyroki WSA: z 10 maja 2005 r., III SA/Łd 103/05; z 12 sierpnia 2005 r., II SA/Op 207/05; z 6 września 2006 r., II SA/Go 450/06; z 10 stycznia 2013 r., IV SA/Gl 1044/12; z 4 września 2014 r., IV SA/Po 701/14; z 5 lutego 2016 r., III SA/Wr 1282/15 – publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Albowiem w sprawach ze skarg na rozstrzygnięcie nadzorcze, gdy przedmiotem tego rozstrzygnięcia jest akt organu jednostki samorządu, chodzi w istocie o to samo, o co chodzi w sprawie ze skargi na taki akt wniesionej na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. - o ocenę legalności danego aktu (por. wyrok NSA z 4 sierpnia 2011 r., II OSK 168/11). Oceny tej dokonać należy uwzględniając stan faktyczny i prawny istniejący w dacie jego podejmowania.

W rozpoznawanej sprawy problem dotyczy udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy w chwili wydania przez Burmistrza Opoczna w dniu 27 lutego 2020 r. zarządzenia w sprawie ogłoszenia konkursu na stanowisku Dyrektora Szkoły Podstawowej nr 3 w Opocznie był wakat, który mógł być podstawą do ogłoszenia konkursu. Odpowiedź na tak postawione pytanie, zdaniem Sądu, jest negatywna.

Przeprowadzona przez Sąd ocena zarządzenia Burmistrza Opoczna z 27 lutego 2020 r. wskazuje, że zostało ono wydane z istotnym naruszeniem art. 98 ust. 5 u.s.g., zgodnie z którym rozstrzygnięcia nadzorcze stają się prawomocne z upływem terminu do wniesienia skargi bądź datą oddalenia lub odrzucenia skargi przez sąd.

Wydając w dniu 27 lutego 2020 r. zarządzenie w sprawie ogłoszenia konkursu na stanowisko dyrektora szkoły organ nie uwzględnił bowiem skutków prawnych jakie spowodowało uprawomocnienie się rozstrzygnięcia nadzorczego z dnia 24 maja 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w dniu 27 sierpnia 2019 r. sygn. akt III SA/Łd 650/19 oddalił skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Łódzkiego stwierdzające nieważność zarządzenia Burmistrza Opoczna nr 84/2019 w sprawie odwołania A.P.-S. ze stanowiska Dyrektora Szkoły Podstawowej nr 3 w Opocznie. Wyrok jest prawomocny od 13 lutego 2020 r., bowiem Gmina Opoczno cofnęła skargę kasacyjną i Naczelny Sąd Administracyjny postępowanie umorzył (I OSK 3072/19). Zdaniem Sądu, jak trafnie uznał Wojewoda Łódzki, z chwilą uprawomocnienia się wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi oddalającego skargę na to rozstrzygnięcie nadzorcze tj. w dniu 13 lutego 2020 r. powstał taki skutek, że odwołanie bez wypowiedzenia ze stanowiska dyrektora Szkoły Podstawowej nr 3 w Opocznie A.P.–S. należało uznać za niebyłe.

Konsekwencją wadliwego odwołania dyrektora szkoły, jest po prawomocnym stwierdzeniu nieważności tego odwołania, brak możliwości powołania na jego miejsce nowego dyrektora, skoro na stanowisku tym nie występuje wakat. Tym samym nie było podstaw prawnych do wydania zarządzenia Nr 35 /2020 z dnia 27 lutego 2020 r. w sprawie ogłoszenia konkursu na stanowisko dyrektora szkoły, które było z punktu widzenia prawa administracyjnego obsadzone. Trafnie wskazuje organ, że art. 63 ust. 10 zdanie 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz. U. z 2019 r. poz. 1148 ze zm.), który stanowi, że kandydata na stanowisko dyrektora szkoły lub placówki wyłania się w drodze konkursu, znajduje zastosowanie tylko wówczas, gdy stanowisko to nie jest obsadzone.

Należy w pełni podzielić stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, że skoro rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Łódzkiego z dnia 24 maja 2019 r stało się prawomocne, to jego postanowienia wiązały organy gminy ze skutkiem ex tunc.

Należy przypomnieć, że stosownie do treści art. 92 ust. 1 u.s.g. stwierdzenie przez organ nadzoru nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy wstrzymuje ich wykonanie z mocy prawa w zakresie objętym stwierdzeniem nieważności, z dniem doręczenia rozstrzygnięcia nadzorczego do czasu gdy stanie się prawomocne. Rozstrzygnięcia nadzorcze stają się zaś prawomocne z upływem terminu do wniesienia skargi do sądu bądź z datą oddalenia lub odrzucenia skargi przez sąd (art. 98 ust. 5 u.s.g.).

Nie można z powyższych przepisów wywodzić, że prawomocne rozstrzygnięcie nadzorcze nie jest dla organów gminy wiążące, a twierdzenie Wojewody, że pomimo prawomocności rozstrzygnięcia nadzorczego ws. odwołania dyrektora Szkoły Podstawowej nr 3 w Opocznie, na stanowisku tym nie ma wakatu, a A.P.- S. nie została odwołana, jest nieprawidłowe i pozostaje w oderwaniu od ugruntowanego stanowiska prezentowanego w orzecznictwie. Przeciwnie do chwili uprawomocnienia się rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody wykonanie zarządzenia Burmistrza Opoczna o odwołaniu Dyrektora Szkoły było jedynie wstrzymane, a z chwilą jego uprawomocnienia się, zarządzenie zostało w ogóle wyeliminowane z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc.

W tym stanie faktycznym i prawnym jest rzeczą oczywistą, że skoro Wojewoda stwierdził nieważność zarządzenia odwołującego dyrektora szkoły, to w takiej sytuacji, od daty doręczenia rozstrzygnięcia nadzorczego Gminie znalazł zastosowanie art. 92 ust. 1 u.s.g. Zawarte w tym przepisie stwierdzenie "wstrzymuje ich wykonanie z mocy prawa" należy odczytywać w ten sposób, że zarządzenie, którego nieważność stwierdził organ nadzoru, od daty doręczenia rozstrzygnięcia nadzorczego nie wywołuje skutków prawnych (zob. wyrok NSA z 3 września 2013 r., I OSK 968/13). Takie znaczenie art. 92 ust. 1 u.s.g. znajduje oparcie w ugruntowanej w orzecznictwie sądów administracyjnych i doktrynie wykładni zbliżonego konstrukcyjnie art. 152 p.p.s.a., (w odniesieniu do jego treści obowiązującej do 14 sierpnia 2015 r.), w którym również mowa jest o wstrzymaniu wykonalności aktów zakwestionowanych przez sąd (wyrok NSA z 29 lipca 2004 r., OSK 591/04, ONSAiWSA z 2004 r., nr 2, poz. 32 z glosą Z. Kmieciaka, OSP 2005 r., nr 4, poz. 209; zob. też wyroki NSA z 29 września 2010 r., I OSK 1029/10 oraz z 9 grudnia 2008 r., I OSK 596/08).

Reasumując, skoro od 24 maja 2019 r. (dzień wydania rozstrzygnięcia w sprawie III SA/Łd 650/19) wstrzymaniu uległo wykonanie zarządzenia o odwołaniu A.P.-S. z funkcji dyrektora i następnie prawomocnie zakończono postępowanie sądowoadministracyjne w tym przedmiocie – od 13 lutego 2020 r. prawomocny jest wyrok WSA w Łodzi III SA/Łd 650/19 oddalający skargę w sprawie odwołania, to nie oznacza to automatycznie powstania wakatu na stanowisku dyrektora i możliwości wydania zarządzenia o ogłoszeniu konkursu na stanowisko dyrektora. Wobec nieskuteczności odwołania poprzedniego dyrektora nie było podstaw do zastosowania przez Burmistrza Opoczna m.in. art. 63 ust. 1 i ust. 10 ustawy Prawo oświatowe i ogłoszenia nowego konkursu. Z obrotu prawnego wyeliminowane zostało zarządzenie o odwołaniu ze stanowiska dyrektora szkoły, zatem A.P.-S. nadal pozostaje na tym stanowisku w rozumieniu administracyjnoprawnym.

Celem ogłoszenia konkursu jest wyłonienie kandydata na stanowisko dyrektora szkoły, co w stanie faktycznym tej sprawy było przedwczesne i nieuzasadnione. Konkurs na stanowisko dyrektora szkoły ogłasza się tylko w sytuacji do wolnego stanowiska. Wobec powyższego niezasadny jest zarzut naruszenia art. 91 ust. 1 u.s.g.

Trzeba jeszcze zauważyć, że w sprawach dotyczących powołania dyrektora szkoły źródłem zmian w tych stosunkach pracowniczych nie jest wolna wola pracodawcy, ale akty (uchwały lub zarządzenia) z zakresu administracji publicznej, podlegające w pierwszej kolejności nadzorowi wojewody (art. 85 u.s.g.) sprawowanemu z punktu widzenia zgodności z prawem, a także podlegające zaskarżeniu do sądu administracyjnego (art. 3 § 2 pkt 5, 6 i 7 p.p.s.a.). Zatem takie czy inne rozstrzygnięcie sporu z zakresu prawa pracy, a więc w istocie sporu o wtórnych skutkach prawnych w stosunku do aktów administracyjnoprawnych podejmowanych przez organ prowadzący szkołę na podstawie art. 36a ust. 1 u.s.o. nie może niweczyć ani konwalidować aktów z zakresu administracji publicznej podjętych z naruszeniem prawa. Odwołanie nauczyciela ze stanowiska kierowniczego ma bowiem charakter kompetencji władczej, związanej z wykonywaniem zadań w zakresie oświaty, określonych w przepisach mających charakter publicznoprawny.

Personalny charakter aktu odwołania z funkcji kierowniczej nie stanowi zatem o jego prywatnoprawnym charakterze, gdyż obsada stanowiska kierowniczego w szkole jest formą zarządzania szkołą publiczną, a zarządzanie szkołą wchodzi w zakres administracji publicznej sprawowanej przez organy samorządu terytorialnego.

Przypomnieć trzeba, że od 1 stycznia 2004 r. Sąd Najwyższy przestał sprawować nadzór judykacyjny nad sądami administracyjnymi. Oznacza to, że wykładnia zawarta w wyrokach tego Sądu wiąże sądy administracyjne, tak samo jak wykładnia doktrynalna, czyli mocą swoich argumentów. Wykładnia przyjęta przez SN m.in. w wyroku z 9 grudnia 2004r., I PK 100/04, OSNP 2005 nr 14, poz. 212 (oraz pozostałych wskazanych w skardze) dotyczyła sprawy w aspekcie prawa pracy a w sprawie rozpoznawanej przez sąd administracyjny ocenie podlega aspekt administracyjnoprawny.

Sąd nie podziela natomiast argumentacji organu nadzoru odnoszącej się do podnoszonej przez Burmistrza Opoczna kwestii, że A.P.–S. od 16 grudnia 2019 r. (jako nauczycielowi Szkoły Podstawowej nr 3 w Opocznie) p.o. Dyrektora Szkoły udzielił urlopu bezpłatnego na czas zatrudnienia na stanowisku dyrektora delegatury Kuratorium Oświaty w Łodzi z siedzibą w Piotrkowie Trybunalskim (pisma z 16 grudnia 2019 r.).

Stosownie do treści art. 17 ust. 1 ustawy Karta Nauczyciela zasady powierzania stanowisk kierowniczych w szkole określają odrębne przepisy.

2. Nauczyciele mianowani lub dyplomowani zatrudnieni na stanowisku kuratora oświaty oraz nauczyciele przechodzący do pracy w urzędach administracji rządowej, kuratoriach oświaty, Centralnej Komisji Egzaminacyjnej, okręgowych komisjach egzaminacyjnych, specjalistycznej jednostce nadzoru oraz w organach sprawujących nadzór pedagogiczny nad zakładami poprawczymi oraz schroniskami dla nieletnich na stanowiska wymagające kwalifikacji pedagogicznych oraz nauczyciele, z którymi został nawiązany stosunek pracy na podstawie wyboru na okres pełnienia funkcji z wyboru, otrzymują urlop bezpłatny na czas zajmowania tych stanowisk lub pełnienia tych funkcji.

2a. Nauczyciele skierowani przez ministra właściwego do spraw oświaty i wychowania do pracy w szkołach europejskich otrzymują urlop bezpłatny na czas skierowania.

3. Nauczyciele, o których mowa w ust. 2 i 2a, zajmujący stanowisko dyrektora szkoły, obowiązani są do złożenia rezygnacji z zajmowanego stanowiska przed udzieleniem im urlopu bezpłatnego, o którym mowa w ust. 2 i 2a.

Z treści art. 17 ust. 3 ustawy Karta Nauczyciela wynika, że nauczyciel zajmujący stanowisko dyrektora szkoły, obowiązany jest do złożenia rezygnacji z zajmowanego stanowiska przed udzieleniem urlopu bezpłatnego, o którym mowa w ust. 2 i 2a. Jak już powyższej wskazano A.P.-S. od 16 grudnia 2019 r. udzielono urlopu bezpłatnego w związku z objęciem funkcji dyrektora delegatury Kuratorium Oświaty w Łodzi z siedzibą w Piotrkowie Trybunalskim. Z pisma z 16 grudnia 2019 r. wynika, że podstawę udzielenia urlopu bezpłatnego stanowił przepis art. 17 ust. 2 Karty Nauczyciela.

Natomiast w ocenie Sądu A.P.-S. jako dyrektor szkoły powinna na podstawie art. 17 ust. 3 Karty Nauczyciela złożyć rezygnację za zajmowanego stanowiska. Akta nie zawierają takiej rezygnacji, a A.P.-S. w świetle art. 17 ust. 2 i ust. 3 ustawy Karta Nauczyciela nie może jednocześnie pełnić funkcji dyrektora szkoły jak i dyrektora delegatury Kuratorium Oświaty, w konsekwencji Sąd nie podziela zatem poglądu Wojewody zaprezentowanego w zaskarżonym rozstrzygnięciu, że A.P.-S. nie miała obowiązku złożenia rezygnacji.

Odnosząc się natomiast do będącego podstawą wydania zarządzenia Burmistrza Opoczna art. 63 ust. 1 i 10 ustawy Prawo oświatowe to wskazać należy, że są to przepisy ogólne, będące jedynie podstawą do przeprowadzenia konkursu, stąd też w tej konkretnej sprawie nie miało miejsca ich istotne naruszenie przez Burmistrza Opoczna. Art. 63 ust. 1 ustawy Prawo oświatowe stanowi, że stanowisko dyrektora szkoły lub placówki powierza organ prowadzący szkołę lub placówkę. W myśl natomiast art. 63 ust. 10 zdanie pierwsze tej ustawy stanowi, że kandydata na stanowisko dyrektora szkoły lub placówki wyłania się w drodze konkursu.

W sprawie nie doszło także do naruszenia wskazanych w skardze przepisów postępowania administracyjnego. Wbrew stanowisku skarżącej Wojewoda Łódzki działał na podstawie i w granicach obowiązującego prawa, a kwestionowane rozstrzygnięcie wydane zostało w oparciu o prawidłowo ustalony stan faktyczny i zgromadzony w sprawie materiał dowodowy.

W ocenie Sądu kontrolowane rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody stwierdzające nieważność zarządzenia Burmistrza Opoczna z 27 lutego 2020 r. zawiera prawidłowe uzasadnienie faktyczne i prawne. Wojewoda w sposób wystarczający wykazał na czym to naruszenie polegało. Rozstrzygnięcie zostało podjęte po prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu. Pismem z 13 marca 2020 r. Wojewoda zawiadomił Gminę o wszczęciu postępowania nadzorczego oraz zapewnił jej możliwość wypowiedzenia się w sprawie, czego dowodem jest pismo z 19 marca 2020 r.

Z powyższych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi.

bg