Uzasadnienie
Decyzją z 22 marca 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z 21 stycznia 2022 r. odmawiającą S.P. przyznania dodatku mieszkaniowego od 1 stycznia 2022 r.
W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny.
17 grudnia 2021 r. S.P. złożył w Centrum Świadczeń Socjalnych w Łodzi wniosek o przyznanie dodatku mieszkaniowego na lokal położony w Ł. przy ul. [...]. Wnioskodawca do wniosku dołączył deklaracje o dochodach gospodarstwa domowego oraz informację Wspólnoty Mieszkaniowej [...] z 7 grudnia 2021 r. o wysokości ponoszonych opłat.
Organ I instancji pismem z 12 stycznia 2022 r. wezwał stronę do złożenia wyjaśnień dotyczących braku obciążeń za wodę i śmieci w opłatach za lokal w miesiącu listopadzie 2021 r.
W odpowiedzi S.P. złożył 19 stycznia 2021 r. oświadczenie, iż brak opłat wynika z tego, że mało przebywał w swoim mieszkaniu z powodu konieczności stałej opieki nad chorą mamą. Dołączył również faktury za energię elektryczną i gaz, w których brak jest opłat za zużycie.
Prezydent Miasta Łodzi decyzją z 21 stycznia 2022 r. odmówił przyznania S.P. dodatku mieszkaniowego od 1 stycznia 2022 r. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ I instancji wskazał, iż strona nie spełnia przesłanek ustawowych, warunkujących przyznanie wnioskowanego świadczenia. Ze zgromadzonego materiału wynika, że wnioskodawca nie zamieszkuje i nie prowadzi gospodarstwa domowego w lokalu nr [...] przy ul. [...].
S.P. złożył odwołanie od powyższej decyzji. Załączył zaświadczenie od lekarza potwierdzające, że opiekował się matką w jej mieszkaniu przez cała dobę. Oświadczył, że miał przyznany zasiłek dla opiekuna w kwocie 620 zł miesięcznie za całodobową opiekę. Opieka była sprawowania w miejscu zamieszkania matki. Natomiast mieszkanie przy ul. [..] było w tym czasie bez osób zamieszkujących, co nie zwalniało go z wnoszenia opłat (komorne). Płacił trochę mniej w związku z mniejszym zużyciem wody, prądu i gazu. Wyjaśnił, że faktycznie zamieszkiwał w swoim mieszkaniu na stałe i prowadził tam gospodarstwo domowe.
Przywołaną na wstępie decyzją z 22 marca 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z 21 stycznia 2022 r. w sprawie przyznania dodatku mieszkaniowego.
Kolegium podniosło, iż kwestią rzutującą na wydane rozstrzygnięcie jest możliwość przyznania dodatku mieszkaniowego, w sytuacji gdy wnioskodawca posiada tytuł prawny do lokalu położonego w Łodzi przy ul. [...], wnosi opłaty za ten lokal, jednakże w nim nie zamieszkuje co wynika zarówno z przedstawionych faktur, jak i z wyjaśnień samego wnioskodawcy, który stwierdza, że zamieszkuje (przebywa stale) w lokalu należącym do jego zmarłej matki, położonym w Łodzi przy ul. [...].
Zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. z 2021r. poz. 2021 ze zm.) dodatek mieszkaniowy, z zastrzeżeniem art. 7 ust. 3 i 4, przysługuje najemcom albo podnajemcom lokali mieszkalnych, zamieszkującym w tych lokalach. Stosownie zaś do treści art. 2 pkt 1 ww. ustawy dodatek mieszkaniowy przysługuje w związku z zamieszkiwaniem w jednym lokalu mieszkalnym albo zajmowaniem jednego lokalu mieszkalnego. Mając powyższe na uwadze organ odwoławczy wskazał, iż ustawodawca wiąże ściśle prawo do dodatku mieszkaniowego z zamieszkiwaniem w tym lokalu. Nie wystarczy zatem do pozytywnego rozpatrzenia wniosku legitymowanie się tytułem prawnym do lokalu oraz wnoszenie opłat za ten lokal, warunkiem koniecznym jest bowiem zamieszkiwanie w tym lokalu. Kolegium podkreśliło, iż głównym celem przyznawania dodatku mieszkaniowego jest zrekompensowanie osobom uzyskującym niskie dochody, które nie są w stanie ponieść pełnych kosztów utrzymania mieszkania, skutków większego obciążenia ich budżetów domowych, wynikających ze zwiększonych wydatków na mieszkanie i podwyżki czynszów. Świadczenie to ma zatem pomóc osobie znajdującej się w trudnej sytuacji materialnej, a spełniającej wymogi ustawy, w pokryciu kosztów utrzymania lokalu, w którym osoba ta zamieszkuje. Dodatek mieszkaniowy nie może natomiast służyć do pokrywania kosztów utrzymania lokalu, w którym osoba ubiegająca się o dodatek nie zamieszkuje. Kryteria ustawowe, od których uzależnione jest przyznanie dodatku mieszkaniowego są bezwzględne i nie pozwalają na uznaniowe rozstrzygnięcie sprawy. Bezspornie wnioskodawca nie zamieszkuje w lokalu, na który złożył wniosek o przyznanie dodatku mieszkaniowego, co potwierdza sam w złożonym oświadczeniu z 19 stycznia 2022 r., piśmie złożonym 1 lutego 2022 r. w organie I instancji, odwołaniu od decyzji oraz piśmie złożonym w Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Łodzi 15 marca 2022 r. Potwierdzają to również złożone do akt sprawy faktury za energię elektryczną, gaz i rozliczenie wody i ścieków, gdzie zużycie tych mediów jest równe zeru. W konsekwencji powyższego wnioskodawcy dodatek mieszkaniowy nie przysługuje, bo nie spełnia warunków do jego przyznania.
Kolegium wyjaśniło, iż bez wpływu na wynik sprawy pozostają okoliczności podnoszone przez wnioskodawcę dotyczące powodu przebywania w lokalu przy ul. [...], czy też stan zdrowia wnioskodawcy bowiem jak wskazano powyżej warunkiem przyznania dodatku mieszkaniowego jest zamieszkiwanie w lokalu, na który ma zostać przyznany dodatek mieszkaniowy.
Na ostateczną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi skargę do sądu administracyjnego złożył S.P., podnosząc argumenty z odwołania.
Organ administracji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył co następuje:
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a, wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania w sposób, który odpowiednio miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
Rozpatrując skargę w ramach tak zakreślonej kognicji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością uchylenia bądź stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji.
Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie skarżący uczynił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z 22 marca 2022 r. utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z 21 stycznia 2022 r. odmawiającą skarżącemu przyznania dodatku mieszkaniowego od 1 stycznia 2022 r.
Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. z 2021 r., poz. 2021 ze zm.). Stosownie do art. 2 ust. 1 tej ustawy, dodatek mieszkaniowy, z zastrzeżeniem art. 7 ust. 3 i 4, przysługuje:
- najemcom oraz podnajemcom lokali mieszkalnych;
- osobom mieszkającym w lokalach mieszkalnych, do których przysługuje im spółdzielcze prawo do lokalu mieszkalnego;
- osobom mieszkającym w lokalach mieszkalnych znajdujących się w budynkach stanowiących ich własność i właścicielom samodzielnych lokali mieszkalnych;
- innym osobom mającym tytuł prawny do zajmowanego lokalu mieszkalnego i ponoszącym wydatki związane z jego zajmowaniem;
- osobom zajmującym lokal mieszkalny bez tytułu prawnego, oczekującym na przysługujący im lokal zamienny albo najem socjalny lokalu.
Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych dodatek mieszkaniowy przysługuje osobom, o którym mowa w art. 2 ust. 1, jeżeli w okresie 3 miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku o jego przyznanie średni miesięczny dochód przypadający na jednego członka gospodarstwa domowego wnioskodawcy nie przekroczył w gospodarstwie jednoosobowym 40% przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej, obowiązującego w dniu złożenia wniosku, a w gospodarstwie wieloosobowym 30% tej kwoty. Przyznanie przedmiotowego świadczenia uwarunkowane jest również wielkością zajmowanego mieszkania w stosunku do ilości osób (członków gospodarstwa domowego) zamieszkujących w danym lokalu (art. 5 przywołanej ustawy). W myśl art. 4 zd. 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych przez gospodarstwo domowe rozumie się gospodarstwo prowadzone przez osobę ubiegającą się o przyznanie dodatku mieszkaniowego, samodzielnie zajmującą lokal mieszkalny albo gospodarstwo prowadzone przez tę osobę wspólnie z małżonkiem i innymi osobami stale z nią zamieszkującymi i gospodarującymi, które swoje prawa do zamieszkiwania w lokalu wywodzą z prawa tej osoby.
Na wstępie należy podnieść, że w zaskarżonej decyzji organ II instancji błędnie dokonał oceny niespełnienia przez stronę przesłanek z art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Gdy tymczasem z decyzji organu I instancji oraz z akt sprawy, w sposób niebudzący wątpliwości, wynika, że podstawę wniosku skarżącego stanowił art. 2 ust. 1 pkt 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, skarżący bowiem jest właścicielem lokalu mieszkalnego, do którego ubiegał się o przyznanie dodatku mieszkaniowego. Powyższe uchybienie nie miało jednak istotnego wpływu na treść rozstrzygnięcia bowiem zarówno w odniesieniu do najemców lokali mieszkalnych, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych jak i w odniesieniu do właścicieli samodzielnych lokali mieszkalnych – art. 2 ust. 1 pkt 3 tej ustawy, jak trafnie wskazało SKO warunkiem przyznania wnioskowanego dodatku jest zamieszkiwanie w lokalu.
W orzecznictwie sądów administracyjnych jednolicie wskazuje się, że jak można wywnioskować z treści art. 2 ust. 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych – głównym celem przyznawania dodatku mieszkaniowego jest zrekompensowanie osobom uzyskującym niskie dochody, które nie są w stanie ponieść pełnych kosztów utrzymania mieszkania, skutków większego obciążenia ich budżetów domowych, wynikających ze zwiększonych wydatków na mieszkanie i podwyżki czynszów. Świadczenie to ma zatem pomóc osobie znajdującej się w trudnej sytuacji materialnej, a spełniającej wymogi ustawy, w pokryciu kosztów utrzymania lokalu, w którym osoba ta zamieszkuje. Dodatek mieszkaniowy nie może zatem służyć do pokrywania kosztów utrzymania lokalu, w którym osoba ubiegająca się o dodatek nie zamieszkuje. Jeżeli osoba uprawniona do zajmowania lokalu faktycznie w tym lokalu nie mieszka, to choćby nawet spełniała ustawowe kryteria dotyczące wysokości dochodu oraz przysługującej powierzchni normatywnej, nie może skutecznie ubiegać się o dodatek mieszkaniowy. Warunkiem uprawniającym do otrzymania dodatku mieszkaniowego jest bowiem faktyczne zamieszkiwanie wnioskodawcy i prowadzenie przez niego gospodarstwa domowego w lokalu, do którego przysługuje mu tytuł prawny (por. m.in. wyrok NSA z 6 marca 2007 r., sygn. I OSK 606/06, LEX nr 320113, wyroki WSA w Warszawie z 26 marca 2015 r., sygn. II SA/Wa 1544/14, LEX nr 1729609 oraz z 27 września 2016 r., sygn. II SA/Wa 292/16, LEX nr 2148466, wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 3 grudnia 2015 r., sygn. II SA/Go 470/15, LEX nr 1944985). Skoro przepisy ustawy o dodatkach mieszkaniowych nie precyzują jak rozumieć pojęcie zamieszkiwania czy zajmowania lokalu, oceniając stan faktyczny i prawny w tym zakresie należy mieć na względzie poglądy wypracowane na gruncie prawa cywilnego. Zgodnie z art. 25 Kodeksu cywilnego miejscem zamieszkania jest miejscowość, w której dana osoba przebywa z zamiarem stałego pobytu. O wypełnieniu jego przesłanek świadczą dwie okoliczności - zewnętrzna, czyli faktyczne przebywanie, oraz wewnętrzna, czyli zamiar stałego pobytu. Ustalenie zamiaru powinno nastąpić w oparciu o kryteria zobiektywizowane, świadczące o woli skoncentrowania swoich spraw w danej miejscowości. Stałe zamieszkiwanie generalnie powiązane jest z tzw. centrum życiowym wnioskodawcy, tj. miejscem gdzie przebywa on z zamiarem stałego pobytu. Pobyt stały zaś oznacza zamieszkiwanie w danej miejscowości pod oznaczonym adresem z wolą koncentracji w tym miejscu swoich spraw życiowych, w tym osobowych i majątkowych interesów. Centrum życiowe oznacza więc miejsce, w którym dana osoba przebywa z zamiarem stałego pobytu, gdzie ześrodkowane są wszystkie jej podstawowe sprawy życiowe, gdzie zgromadziła swoje podstawowe przedmioty potrzebne do egzystencji, a więc upraszczając miejsce, w którym stale przebywa, śpi, gotuje, pierze, czyli tam gdzie spełnia swoje podstawowe potrzeby bytowe (por. wyrok NSA z 23 sierpnia 2012 r., sygn. akt I OSK 1111/12, LEX nr 1386370).
W ocenie sądu całokształt zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego w pełni uprawniał organy do przyjęcia, że skarżący nie zamieszkuje w lokalu przy ul. [...].
Z informacji uzyskanych od administracji obiektu wynika, że w spornym lokalu nikt nie zamieszkuje. Świadczy o tym także znikome zużycie mediów, w tym wody i energii elektrycznej, gdzie jak wynika z załączonych do akt sprawy faktur zanotowano zerowe ich zużycie. Nie sposób przyjąć takich wyników zużycia (nawet przy bardzo oszczędnym użytkowaniu) za miarodajne w sytuacji, gdyby mieszkanie było stale zamieszkałe. Okoliczność tę potwierdził także w swoich wyjaśnieniach sam skarżący usprawiedliwiając ją koniecznością stałej opieki nad chorą matką oraz potrzebą stałego zamieszkiwania w jej lokalu w celu nabycia do niego uprawnień w wyniku postępowania spadkowego przed sądem.
Odnosząc się do powyższego wskazać należy, że podnoszona i wykazywana przez skarżącego okoliczność sprawowania stałej opieki nad wymagającą jej chorą matką, co wymagało przebywania w jej miejscu zamieszkania, pozostaje bez wpływu na rozstrzygnięcie w kontrolowanej sprawie. Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika bowiem, iż matka skarżącego zmarła 5 czerwca 2021 r. Tym samym uznać należy, że w dacie występowania z wnioskiem o przyznanie dodatku mieszkaniowego, tj. 17 grudnia 2021 r. skarżący nie opiekował się już chorą matką, a mimo to w dalszym ciągu zamieszkiwał w należącym do niej lokalu mieszkalnym. Powyższa okoliczność czyni niezasadnym złożony przez skarżącego wniosek o przyznanie dodatku mieszkaniowego do będącego jego własnością mieszkania położonego przy ul. [...].
Bez znaczenia dla rozstrzygnięcia była także podnoszona przez stronę okoliczność konieczności zamieszkiwania w lokalu matki w celu nabycia do niego uprawnień. Fakt ten potwierdza jedynie prawidłowość ustaleń organów obu instancji dotyczących braku zamieszkiwania skarżącego w lokalu, do którego wnioskował o przyznanie dodatku mieszkaniowego.
Końcowo wskazać jeszcze należy, że za przyznaniem dodatku mieszkaniowego we wnioskowanym okresie nie może przemawiać także podnoszona przez stronę, w toku postępowania, okoliczność przyznania dodatku w takich samych okolicznościach za okres wcześniejszy, tj. 1 lipca-31grudnia 2021 r. Każdy kolejny wniosek o przyznanie dodatku mieszkaniowego wszczyna bowiem odrębne postępowanie, w którym każdorazowo dokonuje się oceny spełnienia przesłanek do uzyskania wnioskowanego świadczenia. Stąd bez wpływu na wynik sprawy pozostaje okoliczność pozytywnego rozpatrzenia wcześniejszego wniosku skarżącego i dokonana w tym postępowaniu ocena spełnienia przez skarżącego kryteriów otrzymania dodatku mieszkaniowego.
Z tych względów skarga jako bezzasadna podlega oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a. d.j.