Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodziz 14 września 2022 r., sygn. akt III SA/Łd 473/22

Uzasadnienie

Decyzją z dnia 23 maja 2022 r., nr 530000/71/35145/RDZ-ODW/2022, wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.) dalej "k.p.a." oraz art. 31zq ust. 8 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. 2021 r., poz. 2095) dalej "ustawa o COVID", Zakład Ubezpieczeń Społecznych, utrzymał w mocy decyzję swoją decyzję z dnia 1 lutego 2022 r. nr 530200/71/2757/2021-RKS-2-RDZ.03-05/2020, odmawiającą P.G. prawa do zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne za okres od 1 marca 2020 r. do 31 maja 2020 r.

W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny.

W dniu 23 lipca 2020 r. zostały wydane względem P.G. decyzje nr 530000/71/147302/2020/ZPWWO, 530000/71/147307/2020/ZPWWO oraz 530000/71/147308/2020/ZPWWO o odmowie prawa do zwolnienia z obowiązku opłacania należnych składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne łącznie za okres od dnia 1 marca 2020 r. do dnia 31 maja 2020 r.

Następnie wskutek wniosku P.G. o ponowne rozpatrzenie sprawy, Zakład Ubezpieczeń Społecznych w dniu 9 października 2020 r. wydał decyzje o nr 53000/71/168485/2020-RDZ-ODW-l-AR, 53000/71/168485/2020-RDZ-ODW-2-AR, 53000/71/168485/2020-RDZ-ODW-3-AR, utrzymujące w mocy decyzje z dnia 23 lipca 2020 r.

Z powodu zaskarżenia tych decyzji przez P.G. skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wyrokami z dnia 6 października 2021 r., wydanymi w sprawach III SA/Łd 633/21, III SA/Łd 634/21 oraz III SA/Łd 635/21, sąd ten uchylił zaskarżone decyzje organu. W uzasadnieniu wyroków sąd uznał, że w sprawach doszło do istotnego naruszenia zasady informowania (art. 9 k.p.a.), gdyż organ powinien był - w rozsądnym terminie - udzielić skarżącej niezbędnych wyjaśnień i wskazówek, a konkretnie wskazać, jakich dokumentów - zdaniem organu - brakuje, aby wniosek mógł zostać pozytywnie rozpatrzony. Organ nie wyjaśnił natomiast stronie przed dniem 30 czerwca 2020 r., że warunkiem pozytywnego załatwienia wniosku jest złożenie brakującej deklaracji rozliczeniowej.

Sąd uznał nadto, że organ dopuścił się mogącego mieć wpływ na wynik sprawy naruszenia zasady zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu (art. 10 § 1 k.p.a.), której emanację w postępowaniu wyjaśniającym stanowi przepis art. 79a § 1 k.p.a. sąd zauważył, że mimo przywrócenia przez organ od dnia 4 maja 2020 r. standardowej obsługi klientów w placówkach, nie realizował zasady czynnego udziału strony w toku prowadzonego postępowania. Z akt sprawy nie wynika, aby przed wydaniem decyzji odmownej z dnia 23 lipca 2020 r. organ umożliwił stronie wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań w sposób umożliwiający spełnienie formalnych wymagań; nie wyjaśnił również stronie przed 30 czerwca 2020 r. przesłanek, które nie zostały spełnione lub wykazane, co skutkowało wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony skarżącej.

Sąd wskazał, że jest to o tyle istotne, że gdyby nastąpiło to jeszcze przed dniem 30 czerwca 2020 r., skarżący miałby szansę przed upływem ustawowego terminu wyjaśnić zaistniałą sytuację i przedłożyć deklarację rozliczeniową za żądane miesiące, tym bardziej, że pozostawał w przekonaniu, że wszelkich formalności dochował. Sąd podkreślił, że organ powinien był o to zadbać. W zaleceniach sąd wskazał, aby rozpoznając ponownie sprawę, organ usunął stwierdzone uchybienia i wydał odpowiadającą prawu decyzję, rozważając jednocześnie i stosownie wyjaśniając, czy na skarżącym w ogóle ciążył obowiązek sporządzenia spornej dokumentacji, gdyż żadna z kontrolowanych decyzji tej okoliczności nie wyjaśnia.

W następstwie zapadłych wyroków Sądu, zawiadomieniem z dnia 22 grudnia 2021 r. ZUS ponownie wszczął postępowania w sprawie wniosku skarżącego z dnia 7 kwietnia 2020 r. o zwolnienie z opłacania należności z tytułu składek należnych za marzec 2020 r., kwiecień 2020 r. oraz maj 2020 r. W zawiadomieniu poinformowano stronę o możliwości czynnego udziału w postępowaniu.

Pismem z dnia 12 stycznia 2022 r. poinformowano P.G. o zakończeniu postępowania w sprawie rozpatrzenia wniosku o zwolnienie z obowiązku opłacania należnych składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne za okres od dnia 1 marca 2020 r. do dnia 31 maja 2020 r. oraz o prawie do wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji kończącej postępowanie co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań w terminie 7 dni od daty otrzymania zawiadomienia. P.G. nie skorzystał jednak ze swego prawa brania czynnego udziału w postępowaniu.

W dniu 1 lutego 2022 r. organ I instancji ponownie wydał decyzję o odmowie prawa do zwolnienia z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek za okres od 1 marca 2020 r. do 31 maja 2020 r. W uzasadnieniu organ podnosił, że w wyniku przeprowadzonego ponownie postępowania w sprawie, na podstawie złożonych przez P.G. dokumentów rozliczeniowych i zgłoszeniowych zaewidencjonowanych na koncie wnioskodawcy, ustalono, że od 1 stycznia 2019 r. zgłosił się do ubezpieczeń społecznych i ubezpieczenia zdrowotnego jako osoba prowadząca działalność gospodarczą z kodem ubezpieczenia 0590 (mała działalność gospodarcza"). Organ stwierdził, że od 1 lutego 2020 r. nastąpiła zmiana stanu prawnego w tym zakresie i ubezpieczony chcący korzystać z ulgi z tzw. "małej działalności gospodarczej plus" winien w terminie do dnia 10 marca 2020 r. złożyć deklarację rozliczeniową ZUS DRA za luty 2020r. oraz ZUS DRA cz.

II z wykazaną podstawą wymiaru składek ustaloną na okres od lutego 2020r. do grudnia 2020r. (art. 47 ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych - Dz.U. z 2021 r., poz. 423, ze zm.). Organ wskazał, że niezłożenie przez wnioskodawcę powyższych dokumentów w terminie uniemożliwiło utworzenie prawidłowych deklaracji za okres od marca do maja 2020 r. natomiast deklaracje rozliczeniowe ZUS DRA oraz ZUS DRA cz. II za luty 2020 r. zostały przez wnioskującego złożone 25 lutego 2021 r. W świetle tych okoliczności, w ocenie organu nie przysługuje więc wnioskodawcy prawo zwolnienia z obowiązku opłacania należnych składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, za okres od dnia 1 marca 2020 r. do dnia 31 maja 2020 r. Decyzję doręczono na adres wnioskodawcy w dniu 11 lutego 2022 r.

Z powodu skutecznie wniesionego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, ZUS zawiadomieniem z dnia 14 marca 2022 r. P.G. został poinformowany o możliwościach i warunkach skorzystania z ulgi tzw. "małej działalności gospodarczej plus", Organ powiadomił wnioskodawcę, że niezłożenie przez wskazanych dokumentów w terminie uniemożliwiło utworzenie prawidłowych deklaracji za okres od marca do maja 2020 r. a deklaracje rozliczeniowe ZUS DRA oraz ZUS DRA cz. II za luty 2020 r. zostały przez wnioskodawcę złożone w dniu 25 lutego 2021 r. Wskazano, że z powodu uchybienia terminu do złożenia deklaracji rozliczeniowych za luty 2020 r. nie nastąpiło prawidłowe klonowanie deklaracji rozliczeniowych za marzec-maj 2020 r., co spowodowało wydanie decyzji odmawiającej zwolnienia z opłacania należnych składek za wyżej wymieniony okres. Wreszcie pouczono wnioskodawcę, że w terminie 30 dni od otrzymania tego zawiadomienia ma on prawo wystąpić do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z wnioskiem o przywrócenie terminu na złożenie deklaracji rozliczeniowych za okres luty - maj 2020 r. gdy niedochowanie terminu złożenia deklaracji spowodowane było przyczyną związaną z COVID-19 (np. przebywaniem w izolacji, kwarantannie czy szpitalu).

Zawiadomieniem z dnia 18 marca 2022 r. poinformowano skarżącego o zebraniu dowodów i materiałów w toczącym się postępowaniu i zakończeniu postępowania wyjaśniającego, a także o możliwości zapoznania i wypowiedzenia się w sprawie zgromadzonych materiałów i dowodów przed wydaniem decyzji w sprawie. Pierwszą próbę doręczenia przesyłki wnioskodawcy podjęto w dniu 22 marca 2022 r., korespondencję zwrócono do nadawcy w dniu 5 kwietnia 2022 r. Organ uznał, że wnioskodawca nie skorzystał z przysługującego mu prawa.

W dniu 23 maja 2022 r., zaskarżoną do Sądu w niniejszej sprawie decyzją, ZUS utrzymał w mocy swą decyzję z dnia 1 lutego 2022 r., ponownie odmawiającą P.G. prawa do zwolnienia z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek za okres od 1 marca 2020 r. do 31 maja 2020 r. W uzasadnieniu, organ powieli argumentację zawartą w decyzji z dnia 1 lutego 2022 r. oraz przywołał przepisy ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (art. 31zo ust. 10, art. 31zq ust. 1 i 3). Decyzję doręczono w dniu 30 maja 2022 r., pod adresem zamieszkania wnioskodawcy, dorosłemu domownikowi.

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skarżący zaskarżył powyższą decyzję organu w całości, podnosząc że prowadzi jednoosobową działalność gospodarczą i opłaca składki wyłącznie za siebie a zgodnie z obowiązującymi przepisami nie ma obowiązku składania co miesiąc deklaracji DRA. Skarżący podkreślił, że w dniu 7 lutego 2020 r. złożył deklarację za styczeń 2020 r. i na jej podstawie powinny się klonować kolejne deklaracje tak jak w poprzednich latach. Skarżący podkreślił, że do dnia 17 listopada, kiedy to składał pierwszą skargę do WSA nie otrzymał od organu żadnej informacji, że nie sklonowała się deklaracja za luty 2020 r. Skarżący zrozumiał to milczenie jako potwierdzenie o sklonowaniu deklaracji za luty 2020 r., dlatego wyraził niezrozumienie dla twierdzeń organu jakoby nie doszło do klonowania deklaracji za marzec 2020 r. Skarżący podnosił, że ZUS nie zawiadomił go o ewentualnych brakach w dokumentach, przeczekując jego zdaniem, wszystkie możliwe terminy na ich złożenie.

W tych okolicznościach, mając na względzie okres pandemii, skarżący wyraził niezadowolenie z wyniku postępowania, które w jego ocenie zapadło niezasadnie, gdyż jest on zwolniony ze składania comiesięcznych deklaracji. Dodatkowo skarżący wskazał, że nie otrzymał też od organu informacji o braku deklaracji za kolejne miesiące, wyrażając wobec tego przekonanie, że deklaracje te się klonują i nie zachodzi w jego działaniu żadna nieprawidłowość.

W odpowiedzi na skargę Zakład Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym rozstrzygnięciu, ale uzupełniając argumentację o przytoczenie przepisów, na postawie których strona miała obowiązek złożenia wskazywanych w decyzjach deklaracji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył co następuje

Skarga jest zasadna.

Na wstępie zaznaczenia wymaga, że sąd rozpoznał niniejszą sprawę na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy o COVID. Zgodnie z tym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. W niniejszej sprawie, z uwagi na zagrożenie epidemiczne, Przewodniczący Wydziału zarządzeniem z dnia 8 września 2022 r. skierował sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 cyt. ustawy). Stosownie zaś do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.) – dalej: p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W myśl art. 145 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b), inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c);

2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.) – dalej: "k.p.a." lub w innych przepisach;

3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach. W razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).

Z wymienionych przepisów wynika, że sąd bada legalność zaskarżonego aktu, czy jest on zgodny z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.

Przeprowadzona przez sąd w niniejszej sprawie kontrola według powyższych kryteriów wykazała, że zaskarżona decyzja, została podjęta z naruszeniem przepisów prawa procesowego w stopniu obligującym sąd do wyeliminowania jej z obrotu prawnego.

Materialnoprawną podstawą wydania decyzji w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy o COVID.

Za sądem orzekającym pierwszy raz w sprawie skarżącego, należy przypomnieć, że w myśl art. 31zo ust. 2 ustawy o COVID na wniosek płatnika składek, będącego osobą prowadzącą pozarolniczą działalność, o której mowa w art. 8 ust. 6 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz.1009) - dalej: "u.s.u.s.", zwanej dalej "osobą prowadzącą pozarolniczą działalność", opłacającego składki wyłącznie na własne ubezpieczenia społeczne lub ubezpieczenie zdrowotne, zwalnia się z obowiązku opłacenia nieopłaconych należności z tytułu składek na jego obowiązkowe ubezpieczenia emerytalne i rentowe oraz wypadkowe, dobrowolne ubezpieczenie chorobowe, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Solidarnościowy, należne za okres od dnia 1 marca 2020 r. do dnia 31 maja 2020 r., jeżeli prowadził działalność przed dniem 1 kwietnia 2020 r. i przychód z tej działalności w rozumieniu przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych uzyskany w pierwszym miesiącu, za który jest składany wniosek o zwolnienie z opłacania składek, o którym mowa w art. 31zp ust. 1, nie był wyższy niż 300% prognozowanego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia brutto w gospodarce narodowej w 2020 r. Zgodnie z art. 31zq ust. 1 ustawy o COVID za marzec, kwiecień i maj 2020 r. płatnik składek zobowiązany jest przesyłać deklaracje rozliczeniowe lub imienne raporty miesięczne na zasadach i w terminach określonych w przepisach ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, chyba że zgodnie z tymi przepisami zwolniony jest z obowiązku ich składania.

Przy czym warunkiem zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, jest przesłanie deklaracji rozliczeniowych lub imiennych raportów miesięcznych należnych za marzec, kwiecień i maj 2020 r. nie później niż do dnia 30 czerwca 2020 r., chyba że płatnik składek zwolniony jest z obowiązku ich składania (art. 31zq ust. 3 ustawy o COVID). Z powołanych przepisów wynika, że na wniosek płatnika składek będącego osobą prowadzącą pozarolniczą działalność opłacającego składki wyłącznie na własne ubezpieczenia społeczne lub ubezpieczenie zdrowotne zwalnia się z obowiązku opłacenia nieopłaconych należności z tytułu składek za miesiące marzec – maj 2020 r., jeżeli płatnik przed 1 kwietnia 2020 r. prowadził tę działalność i uzyskał za marzec 2020 r. przychód nie wyższy niż 300% prognozowanego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia brutto w gospodarce narodowej w 2020 r., pod warunkiem, że złożył za te miesiące w terminie do 30 czerwca 2020 r. deklaracje rozliczeniowe, jeżeli nie był z tego obowiązku zwolniony na mocy przepisów u.s.u.s.

W przeciwnym razie ZUS wydaje decyzję odmowną. Wyjaśnienia wymaga, iż przepis art. 47 u.s.u.s. uregulował kwestię terminów i sposób realizacji obowiązków przez płatnika składek. Zgodnie z treścią art. 47 ust. 1 pkt 1 u.s.u.s. płatnik składek przesyła w tym samym terminie deklarację rozliczeniową, imienne raporty miesięczne oraz opłaca składki za dany miesiąc, z zastrzeżeniem ust. 1a, 2a i 2b, nie później niż do 10 dnia następnego miesiąca – dla osób fizycznych opłacających składkę wyłącznie za siebie. Płatnik składek, który opłaca składki wyłącznie za siebie, przesyła jedynie deklarację rozliczeniową (art. 47 ust. 2 u.s.u.s.). W myśl natomiast art. 47 ust. 2g u.s.u.s. osoby prowadzące pozarolniczą działalność gospodarczą, opłacające składki wyłącznie za siebie lub osoby z nimi współpracujące i ustalające podstawę wymiaru składek na ubezpieczenia emerytalne i rentowe zgodnie z art. 18c u.s.u.s. są zwolnione z obowiązku składania deklaracji rozliczeniowej lub imiennych raportów miesięcznych za kolejny miesiąc po złożeniu deklaracji rozliczeniowej za pierwszy pełny miesiąc, do końca roku kalendarzowego, na który ustaliły tę podstawę.

Osoby te obowiązane są do złożenia deklaracji rozliczeniowej za pierwszy miesiąc prowadzenia działalności gospodarczej każdego kolejnego roku, na który ustaliły podstawę wymiaru składek na podstawie art. 18c. Zgodnie z art. 18c ust. 1 u.s.u.s. podstawa wymiaru składek na ubezpieczenia emerytalne i rentowe ubezpieczonego, o którym mowa w art. 8 ust. 6 pkt 1, którego roczny przychód z pozarolniczej działalności gospodarczej uzyskany w poprzednim roku kalendarzowym nie przekroczył kwoty 120.000 złotych, uzależniona jest od dochodu z pozarolniczej działalności gospodarczej w rozumieniu przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych, zwanego dalej "dochodem z pozarolniczej działalności gospodarczej", uzyskanego w poprzednim roku kalendarzowym. Ubezpieczony, o którym mowa w ust. 1, przekazuje informację o zastosowanych formach opodatkowania obowiązujących tego ubezpieczonego w poprzednim roku kalendarzowym, o rocznym przychodzie z pozarolniczej działalności gospodarczej i rocznym dochodzie z tej działalności uzyskanych w poprzednim roku kalendarzowym, w tym o przychodzie i dochodzie uzyskanych w okresie obowiązywania danej formy opodatkowania oraz o podstawie wymiaru składek na ubezpieczenia emerytalne i rentowe ustalonej na dany rok kalendarzowy w:

1. 1) imiennym raporcie miesięcznym albo
2. 2) w deklaracji rozliczeniowej - w przypadku, o którym mowa w art. 47 ust. 2
3. - składanych za styczeń danego roku kalendarzowego lub za pierwszy miesiąc rozpoczęcia lub wznowienia prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej w danym roku kalendarzowym (art. 18c ust. 9 u.s.u.s.).

Od 1 lutego 2020 r. nastąpiła zmiana stanu prawnego w tym zakresie. Na podstawie art. 4 ustawy z dnia 12 grudnia 2019 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. z 2019 r., poz. 2550) ubezpieczony, który na 2020 r. ustalał najniższą podstawę wymiaru składek na ubezpieczenia emerytalne i rentowe zgodnie z art. 18c ust. 1 ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu dotychczasowym po wejściu w życie niniejszej ustawy ustala podstawę wymiaru składek na te ubezpieczenia zgodnie z art. 18c ust. 1 ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą bez złożenia zgłoszenia wyrejestrowania i ponownego zgłoszenia do ubezpieczeń społecznych, o których mowa w art. 36 ust. 14 ustawy zmienianej w art.

1. 1. Zgodnie natomiast z art. 4 ust. 2 wskazanej ustawy zmieniającej ubezpieczony, o którym mowa w ust. 1, przekazuje:
2. 1) informację, o której mowa w art. 18c ust. 9 ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu dotychczasowym odpowiednio w imiennym raporcie miesięcznym albo w deklaracji rozliczeniowej, składanych za styczeń 2020 r., oraz
3. 2) informację, o której mowa w art. 18c ust. 9 ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą odpowiednio w imiennym raporcie miesięcznym albo w deklaracji rozliczeniowej, składanych za luty 2020 r.
4. - w terminach określonych w art. 47 ust. 1 pkt 1 lub 3 ustawy zmienianej w art. 1.

Powyższa zmiana oznaczała, że obowiązkiem ubezpieczonego chcącego korzystać z ulgi tzw. "małej działalności gospodarczej plus" albo inaczej "Mały ZUS plus" w 2020 r., a tym samym być zwolnionym z obowiązku składania za kolejne miesiące deklaracji rozliczeniowych i nie podlegać reżimowi art. 31zq ust. 3 ustawy o COVID (wymogu dołączenia do wniosku o zwolnienie ze składek w terminie do 30.06.2020 r. deklaracji rozliczeniowych) było nie tylko złożenie deklaracji rozliczeniowej ZUS DRA za luty 2020 r., ale także deklaracji ZUS DRA cz. II z wykazaną podstawą wymiaru składek ustaloną na okres od lutego 2020 do grudnia 2020 r. do 10 marca 2020 r. Niezłożenie wszystkich tych deklaracji skutkowało zastosowaniem przez organ zasad ogólnych określonych w art. 47 ust. 1 i 2 u.s.u.s.

Jak można jedynie domniemywać z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, organ administracji odmówił skarżącemu przyznania prawa do zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek należnych za okres od 1 marca 2020 r. do 31 maja 2020 r., albowiem stwierdził, że skarżący nie spełnił warunków w powyżej wskazywanych w przepisach ustawy o COVID. Organ bowiem prócz wskazania części historycznej - wskazującej etapy dotychczasowego postępowania w sprawie skarżącego oraz przytoczenia treści przepisów, zaniechał wyjaśnienia swej decyzji.

Należy jednak zauważyć, abstrahując od wskazanych powyżej okoliczności, że sprawa odmowy prawa do zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek za okres od 1 marca 2020 r. do 31 maja 2020 r. była już rozpoznawana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, który wyrokami z dnia 6 października 2021 r., kolejno o sygn. akt III SA/Łd 635/21, III SA/Łd 634/21 i III SA/Łd 633/21, uchylił trzy decyzje ZUS z dnia 9 października 2020 r. w przedmiocie odmowy udzielenia skarżącemu zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek za okres, odpowiednio: marzec, kwiecień i maj 2020 r. Wyroki te są prawomocne.

W myśl art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Stosownie do art. 171 p.p.s.a. wyrok prawomocny ma powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku ze skargą stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia. Związanie prawomocnym wyrokiem sądu oznacza, że przesądzona we wcześniejszym wyroku kwestia o charakterze prejudycjalnym nie może już być w ogóle badana w postępowaniu późniejszym. Inne sądy i inne organy państwowe muszą więc brać pod uwagę nie tylko fakt istnienia, ale i treść prawomocnego orzeczenia sądu administracyjnego, co implikuje w sposób bezwzględny wzięcie tego pod uwagę w wydawanych przez nie rozstrzygnięciach. Podmioty te muszą przyjmować, że dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. W kolejnym postępowaniu, w którym pojawia się dana kwestia, nie może być ona już ponownie badana (por. J. Kunicki, Glosa do postanowienia SN z 21 października 1999 r., I CKN 169/98, OSP 2001, z. 4, poz. 63).

Gwarantuje to zachowanie spójności i logiki działania organów państwowych, zapobiegając funkcjonowaniu w obrocie prawnym rozstrzygnięć nie do pogodzenia w całym systemie sprawowania władzy (por. wyroki NSA: z 19 maja 1999 r., IV SA 2543/98, LEX nr 48643; z 9 czerwca 2006 r., I OSK 1268/05, LEX nr 1260073). Powaga rzeczy osadzonej obejmuje sentencję orzeczenia. Biorąc jednak pod uwagę fakt, że istota sądowej kontroli wyraża się w ocenie prawnej, wyrażonej w orzeczeniu sądu administracyjnego, ta zaś jest zawarta w jego uzasadnieniu, trzeba przyjąć, że powagą rzeczy osądzonej są objęte również motywy wyroku, a jej kryterium jest przedmiot rozstrzygnięcia (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2010, s. 394 - 395 oraz B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2009, s. 454).

Z kolei zgodnie z treścią art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Dotyczy to oceny prawnej i wskazań, zawartych w uzasadnieniach prawomocnych wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 6 października 2021 r., sygn. akt: III SA/Łd 635/21, III SA/Łd 634/21 i III SA/Łd 633/21, którym organy administracji a następnie sąd rozpoznający niniejszą skargę - miał obowiązek się podporządkować. Jak bowiem wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 marca 2014 r., sygn. akt II GSK 55/13, obowiązek ten może być wyłączony tylko w przypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego a także po wzruszeniu wyroku. Ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak i kwestii zastosowania określonego przepisu prawa, jako podstawy do wydania decyzji.

W pojęciu "ocena prawna" mieści się przede wszystkim wykładnia przepisów prawa materialnego i prawa procesowego. Ocena prawna dotyczy dotychczasowego postępowania w sprawie, zaś "wskazania" określają sposób postępowania organów w przyszłości i wynikają z uzasadnienia wyroku. Wskazania stanowią więc konsekwencję oceny prawnej, zwłaszcza oceny przebiegu postępowania przed organami administracyjnymi i rezultatu tego postępowania w postaci materiału procesowego zebranego w sprawie. Ich celem jest zapobieżenie w przyszłości błędom, stwierdzonym przez sąd administracyjny w trakcie kontroli zaskarżonego orzeczenia. Przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, wobec czego ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie może pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu, gdyż ocena ta wiąże go w sprawie. Uregulowanie zawarte w art. 153 p.p.s.a. oznacza, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, bo jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w danej sprawie.

Związanie samego sądu administracyjnego, w rozumieniu art. 153 p.p.s.a. oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które są sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się organu administracji publicznej do wskazań w zakresie dalszego postępowania (por. wyroki NSA: z dnia 21 marca 2014 r., I GSK 534/12, LEX nr 1487724; a także z dnia 15 stycznia 2014 r., II GSK 1762/12, LEX nr 1452730).

W konsekwencji takiej regulacji prawnej sąd, rozpoznający skargę wniesioną w niniejszej sprawie, jest związany oceną prawną i wytycznymi zawartymi w prawomocnych wyrokach z dnia 6 października 2021 r., które wyznaczyły kierunek postępowania w niniejszej sprawie.

W ocenie sądu, w niniejszej sprawie organ administracji nieprawidłowo wykonał wskazania zawarte w powołanych wyżej prawomocnych wyrokach. Przede wszystkim organ administracji pierwszej instancji, ograniczył swoją aktywność w ponownie prowadzonym postępowaniu do poinformowania strony o ponownie wszczętym postępowaniu oraz o prawie strony do czynnego w nim udziału (zawiadomienie skarżący otrzymał w dniu 30 grudnia 2021 r.) a następnie do zawiadomienia o jego zakończeniu i możliwości strony do wypowiedzenia się w przedmiocie zgromadzonych dowodów (zawiadomienie skarżący otrzymał w dniu 20 stycznia 2022 r.), po czym wydał decyzję.

Natomiast ponownie rozpoznając sprawę organ II instancji, ograniczył swe działania do poinformowania o wszczęciu postępowania oraz prawie do czynnego w nim udziału strony (przy czym brak w aktach potwierdzenia wysyłki czy odbioru tej korespondencji przez skarżącego); do zawiadomienia o terminie, do którego pierwotnie wnioskodawca był zobowiązany wnieść deklaracje oraz skutków ich niewniesienia w terminie a także możliwości złożenia wniosku o przywrócenia terminu do wykonania tej czynności – z zastrzeżeniem, iż dotyczy to jedynie sytuacji, gdy niedochowanie terminu do złożenia wskazanych przez organ deklaracji nastąpiło z przyczyn związanych z COVID-19, tj. izolacja, kwarantanna czy pobyt w szpitalu (przy czym w aktach znajdują się jedynie nieczytelne kserokopie potwierdzeń nadania i zwrotu tej korespondencji, który nastąpił niezgodnie z przepisami, tj. dzień wcześniej niż powinien); oraz do zawiadomienia o zakończeniu postępowania i możliwości wypowiedzenia się przez stronę w przedmiocie zgromadzonych dowodów (korespondencja zwrócona do nadawcy w dniu 6 kwietnia 2022 r., z uwagi na jej niepodjęcie przez adresata).

W aktach znajduje się także zawiadomienie datowane na 4 kwietnia 2022 r. o przedłużeniu terminu do załatwienia sprawy przez organ, kierowane do strony, jednak brak jest chociażby potwierdzenia jego nadania do strony. Skutkiem wskazanego szeregu pism, organ wydał decyzję utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji, którą doręczono skarżącemu w dniu 30 maja 2022 r.

W ocenie sądu rozpoznającego sprawę, organ mimo udzielenia stronie informacji dotyczącej tego jakich dokumentów, zdaniem organu, brakowało, aby wniosek mógł zostać pozytywnie rozpatrzony, nie wezwał jednak strony ani do złożenia tych dokumentów wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do ich złożenia w nowym postępowaniu, lub - w sytuacji, gdy uznał to za zbędne, bo dokumenty znajdowały się już w rękach organu - nie wezwał wnioskodawcy do złożenia wniosku o przywrócenie terminu do złożenia żądanych deklaracji na zasadach ogólnych (a nie z przyczyn związanych z pandemią), przyjmując za dzień ustania przyczyny uchybienia terminu, dzień uprawomocnienia się wyroków sądu administracyjnego.

Dodatkowo nie sposób uznać, iż organ dochował obowiązku poinformowania strony o prawie do czynnego w nim udziału strony, gdy brak jest w aktach sprawy potwierdzenia dopełnienia tego obowiązku. Brak także wiarygodnych dowodów na dokonanie przez organ skutecznie czynności przewidzianych ustawą, dotyczy także sytuacji informowania strony o terminie, do którego wnioskodawca pierwotnie był zobowiązany wnieść deklaracje oraz skutków ich niewniesienia w terminie a także możliwości złożenia wniosku o przywrócenie terminu do wykonania tej czynności (tutaj z przyczyn związanych z COVID-19), która to korespondencja, jak wynika z akt sprawy, została doręczona niezgodnie z przepisem art. 44 § 1 pkt. 1 k.p.a.

Ponad powyższe naruszenia organu, wskazane już przez poprzednio orzekający w niniejszej sprawie skład sądu, sąd obecnie orzekający w sprawie wskazuje, jak już wcześniej podnoszono, że organ, którego postępowanie zostało wywołane wnioskiem o ponowne rozpatrzenia sprawy, nie dopełnił także obowiązków związanych z należytym uzasadnieniem decyzji, tj. naruszył art. 107 § 1 pkt. 6 k.p.a. w uzasadnieniu ograniczając się jedynie do powołania na przepisy prawa.

W tym stanie rzeczy za naruszające art. 9, art. 10 i art. 79a k.p.a. w związku z art. 153 p.p.s.a. uznać należy przeprowadzone przez organy administracji postępowanie w sprawie oraz za naruszający art. 107 § 1 pkt. 6 k.p.a. - proces wydania decyzji przez organ II instancji. Należy po raz kolejny podkreślić, że przed wydaniem decyzji niekorzystnej dla skarżącego organ powinien powiadomić go o przesłankach, które w jego ocenie nie zostały spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony a nadto zachować konieczne elementy decyzji administracyjnej.

Z tych względów Sąd uznał, że zaskarżone decyzje zostały wydane z naruszeniem przepisów skutkujących koniecznością wyrugowania ich z obrotu prawnego. Organy administracji naruszyły przepisy postępowania a naruszenia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dlatego też, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., sąd orzekł jak w sentencji wyroku.

Ponownie rozpatrując sprawę organ administracji zastosuje się do rozważań zawartych w niniejszym uzasadnieniu oraz wskazań zawartych w uzasadnieniu prawomocnych, powyżej już wskazywanych wyroków sądu administracyjnego z dnia 6 października 2021 r. o sygnaturach akt: III SA/Łd 635/21, III SA/Łd 634/21 oraz III SA/Łd 633/21.

A.M