Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodziz 28 listopada 2007 r., sygn. akt III SA/Łd 605/06

Uzasadnienie

Decyzją z dnia [...] Nr [...] Starosta Ł. działając na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. umorzył postępowanie administracyjne w sprawie zwrotu zatrzymanego prawa jazdy wszczęte na wniosek R. M. złożony z dniu 21 sierpnia 2006 roku. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, iż wyrokiem z dnia 14 czerwca 2004 roku, sygn. akt II K 991/03 Sąd Rejonowy w Łęczycy Wydział II Karny uznał R. M. winnym popełnienia zarzucanego mu czynu i na podstawie art. 42 § 2 Kodeksu karnego orzekł o zastosowaniu środka karnego w postaci zakazu prowadzenia wszelkich pojazdów mechanicznych w lądowej strefie ruchu na okres jednego roku. Skazany zwrócił prawo jazdy w dniu 20 października 2004 r. Kara dodatkowa została naliczona na okres jednego roku od dnia 20 października 2004 roku do dnia 20 października 2005 roku. W związku z orzeczeniem Sądu, decyzją z dnia [...] Starosta Powiatowy w Ł. na podstawie art. 182 § 2 Kodeksu karnego wykonawczego w związku z art. 104 i art. 108 § 1 k.p.a. cofnął R. M. uprawnienia do prowadzenia pojazdów.

Z uwagi natomiast na fakt, że w okresie roku, od dnia zatrzymania prawa jazdy R. M. nie zgłosił się po odbiór dokumentu, a stosownie do treści 114 ust. 1 pkt 2 lit. b ustawy - Prawo o ruchu drogowym, osoba pozbawiona dokumentu prawa jazdy przez okres przekraczający 1 rok, ubiegając się o zwrot zatrzymanego prawa jazdy, podlega kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji, brak było podstaw do wydania decyzji o odmowie zwrotu zatrzymanego prawa jazdy i orzeczono o umorzeniu postępowania z powodu jego bezprzedmiotowości.

Od powyższej decyzji R. M. wniósł odwołanie, w którym podniósł, iż po odbiór zatrzymanego prawa jazdy zgłosił się w sierpniu 2006 roku, czyli 10 miesięcy po upływie terminu, w którym orzeczony zakaz przestał obowiązywać. Wskazał, iż przepis art. 182 § 2 Kodeksu karnego wykonawczego, na który powołał się organ administracji w decyzji z dnia [...] o cofnięciu uprawnień do prowadzenia pojazdów mechanicznych nie stanowi o tym, że nie stawienie się po odbiór prawa jazdy po upływie orzeczonej kary zezwala organowi na zatrzymanie prawa jazdy i weryfikację uprawnień do prowadzenia pojazdów poprzez ponowny egzamin. Podniósł, iż zaskarżona decyzja jest niezgodna z prawem i bardzo krzywdząca zwłaszcza, że za popełnione czyny, poniósł już dostateczną karę i nie powinien być ponownie karany za ten sam czyn. Powołując się zaś na swą trudną sytuację materialną wskazał, iż nie posiada środków finansowych na poniesienie kosztów ponownego egzaminu, a odbiór prawa jazdy po upływie terminu spowodowany był problemami zdrowotnymi.

Decyzją z dnia [...], nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało zaskarżoną decyzję organu l instancji w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy zaakcentował, iż nie budzi wątpliwości, że wniosek R. M. z dnia 21 sierpnia 2006 roku dotyczy zwrotu zatrzymanego prawa jazdy. Odwołując się natomiast do treści przepisów ustawy z dnia 20 czerwca 19997 roku - Prawo o ruchu drogowym (tekst jedn. Dz.U. Nr 108, póz. 908 ze zm.) organ II instancji podkreślił, że stosownie do treści art. 135 ust. 1 zatrzymanie prawa jazdy następuje w enumeratywnie wymienionych przypadkach, tj. w razie:

1. a) uzasadnionego podejrzenia, że kierujący znajduje się w stanie nietrzeźwości lub w stanie po użyciu alkoholu albo środka działającego podobnie do alkoholu,
2. b) stwierdzenia zniszczenia prawa jazdy w stopniu powodującym jego nieczytelność,
3. c) podejrzenia podrobienia lub przerobienia prawa jazdy,
4. d) gdy upłynął termin ważności prawa jazdy,
5. e) gdy wobec kierującego pojazdem wydane zostało postanowienie lub decyzja o zatrzymaniu prawa jazdy,
6. f) gdy wobec kierującego pojazdem orzeczono zakaz prowadzenia pojazdów lub wydano decyzję o cofnięciu prawa jazdy,
7. g) przekroczenia przez kierującego pojazdem liczby 24 punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego,
8. h) przekroczenia przez kierującego pojazdem, w okresie 1 roku od dnia wydania po raz pierwszy prawa jazdy, liczby 20 punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego;

Ponadto policjant może zatrzymać prawo jazdy za pokwitowaniem w razie uzasadnionego podejrzenia, że kierowca popełnił przestępstwo lub wykroczenie, za które może być orzeczony zakaz prowadzenia pojazdów (art. 132 ust. 2 powołanej ustawy). W myśl natomiast art. 138 decyzję o zatrzymaniu prawa jazdy, w przypadkach określonych w art. 135 ust. 1 pkt 1 lit. d i g, wydaje starosta. Zwrot natomiast zatrzymanego prawa jazdy następuje po ustaniu przyczyny zatrzymania, z zastrzeżeniem art. 114 ust.

1. 4. Zatem, zwrot prawa jazdy jest możliwy jedynie w sytuacji, gdy wnioskodawca posiada uprawnienia do kierowania pojazdem określonej kategorii, a dokument potwierdzający te uprawnienia został zatrzymany.

W rozpoznawanej sprawie wnioskodawca nie posiada uprawnienia do kierowania pojazdem silnikowym we wnioskowanej kategorii BC, gdyż uprawnienia do kierowania pojazdami zostały cofnięte ostateczną decyzją Starosty Powiatowego w Ł. z dnia [...]. Skoro zaś wnioskodawca żąda zwrotu dokumentu, który nie istnieje w obrocie prawnym to postępowanie w tym przedmiocie jest bezprzedmiotowe. W przypadku bowiem wydania decyzji o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami mechanicznymi, oczywistym jest, że nie można mówić o zwrocie prawa jazdy, lecz wyłącznie o przywróceniu uprawnienia do kierowania pojazdem silnikowym, o którym mowa w art. 140 ust. 2 ustawy -Prawo o ruchu drogowym.

Organ odwoławczy nie podzielił poglądu organu l instancji dotyczącego zatrzymania prawa jazdy przez okres 1 roku i 10 miesięcy na skutek nie zgłoszenia się skarżącego po odbiór tego dokumentu. Organ powołał się na treść art. 112 ust. 1 pkt 2 lit. b ustawy, zgodnie z którym - osoba ubiegająca się o zwrot zatrzymanego prawa jazdy lub pozwolenia do kierowania tramwajem, którego była pozbawiona na okres przekraczający 1 rok podlega kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji. Powołując się na z kolei na orzecznictwo sądów administracyjnych organ odwoławczy wskazał, iż przesłanką do orzeczenia obowiązku poddania się kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji jest fakt pozbawienia prawa jazdy na wskazany w cytowanym przepisie -art. 114 ust. 1 pkt 2 lit. b ustawy okres przekraczający 1 rok niezależnie od formy prawnej, w jakiej strona została pozbawiona uprawnienia. Podniesione natomiast przez stronę okoliczności dotyczące trudnej sytuacji finansowej i problemów zdrowotnych pozostają bez wpływu na treść niniejszego rozstrzygnięcia, gdyż organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa stosując kształtowane na ich podstawie reżimy prawne.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skarżący wskazał, iż zaskarżona decyzja jest niezgodna z obowiązującym prawem, gdyż żaden przepis nie zezwala organowi na odmowę wydania zatrzymanego prawa jazdy po upływie orzeczonej kary. Wnosząc o pozytywne rozpatrzenie skargi wskazał, iż również żaden przepis nie mówi o tym, iż dokument prawa jazdy należy odebrać niezwłocznie po upływie orzeczonej kary, a nieodebranie dokumentu w terminie powoduje wydłużenie kary do dnia, w którym dokument został odebrany.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. podtrzymując argumentację zaprezentowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z przepisami art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, póz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Analogiczne unormowanie zawarte zostało w przepisie art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, póz. 1270 z późn. zm.). Oznacza to, iż Sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, tj. jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.

Sąd rozpoznający sprawę nie może zatem zmienić zaskarżonej decyzji, a jedynie uwzględniając skargę może ją uchylić, stwierdzić jej nieważność lub niezgodność z prawem. W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skarga podlega oddaleniu.

Przeprowadzając taką kontrolę, sąd zgodnie z art. 134 § 1 powołanej ustawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Może więc dokonać oceny zaskarżonej decyzji także w innym zakresie niż zakres, w jakim zakwestionowała decyzję strona skarżąca.

Bezsporne jest w przedmiotowej sprawie, iż wyrokiem z dnia 14 czerwca 2004r w sprawie o sygn. akt II K 991/03 Sąd Rejonowy w Łęczycy II Wydział Karny działając na podstawie art. 42 § 2 kk orzekł w stosunku do skarżącego środek karny w postaci zakazu prowadzenia wszelkich pojazdów mechanicznych w lądowej strefie ruchu na okres 1 roku.

W wyroku z dnia 6 lipca 2006 r sygn. akt IV KK 140/06 (niepublikowany) Sąd Najwyższy stwierdził, iż: "Sąd ma obowiązek orzec zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych, ponieważ - jak przewiduje § 1 art. 42 k.k. przepisu - prowadzenie pojazdów w przyszłości przez osobę sprawcy nieuchronnie będzie zagrażać bezpieczeństwu w komunikacji. Z kolei, w świetle treści art. 43 § 3 k.k. oczywistym jest, że obowiązek zwrotu przez sprawcę dokumentu uprawniającego do prowadzenia pojazdu ma urzeczywistnić zakaz prowadzenia pojazdu tego rodzaju, przy pomocy którego sprawca dopuścił się przestępstwa przeciwko bezpieczeństwu w komunikacji. Temu samemu celowi służą unormowania zawarte w art. 182 k.k.w".

Zgodnie z treścią art. 182 kkw - w razie orzeczenia zakazu prowadzenia pojazdów, sąd przesyła odpis wyroku odpowiedniemu organowi administracji rządowej lub samorządu terytorialnego właściwemu dla miejsca zamieszkania skazanego.

Jeżeli skazany prowadził pojazd wykonując pracę zarobkową, o orzeczeniu sąd zawiadamia ponadto pracodawcę, u którego skazany jest zatrudniony.(§ 1).

Organ, do którego przesłano orzeczenie zawierające zakaz prowadzenia pojazdów, zobowiązany jest cofnąć uprawnienia do ich prowadzenia w orzeczonym zakresie oraz nie może wydać tych uprawnień w okresie obowiązywania zakazu.(§ 2).

Wątpliwości dotyczące możliwości zastosowania przepisów ustawy Kodeks karny wykonawczy jako podstawy decyzji administracyjnej zostały rozwiane przez ugruntowane w tym zakresie orzecznictwo sądów administracyjnych.

W wyroku z dnia 26 stycznia 2006 r. sygn. akt l OSK 361/05 (niepublikowany) -Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż nietrafne jest stanowisko zgodnie z którym przepisy ustawy - Kodeks karny wykonawczy nie mogą stanowić podstawy decyzji administracyjnej, ponieważ nie należą do systemu prawa administracyjnego. Nie jest bowiem istotne w jakim akcie został zamieszczony przepis prawa lecz to, czy z danego przepisu można wyprowadzić normę prawa materialnego, mogącą stanowić podstawę do wydania decyzji administracyjnej oraz istnienie organu administracji, uprawnionego do wydawania rozstrzygnięć w konkretnych sprawach, indywidualnie oznaczonego adresata.

Z kolei z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 28 lutego 2006 r.(sygn. akt III S.A./Lu 584/05 opubl. w ONSAiWSA z 2006 r. nr 6 póz. 170) -wynika iż:

1. 1. Organ administracji orzeka o cofnięciu uprawnień do prowadzenia pojazdów na podstawie art. 182 § 2 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. - Kodeks karny wykonawczy (Dz. U. Nr 90, póz. 557 ze zm.) wyłącznie na okres oznaczony w decyzji konkretnymi datami, orzeczony przez sąd w środku karnym w postaci zakazu prowadzenia pojazdów.
2. 2. Jeżeli wbrew art. 184 K.k.w. sąd karny nie wskazał daty początkowej biegu tego terminu, organ administracji powinien zgodnie z art. 13 § 1 K.k.w. wystąpić do tego sądu z wnioskiem o wyjaśnienie orzeczenia, zawieszając postępowanie administracyjne w trybie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a.

W przedmiotowej sprawie po wydaniu wyroku karnego Starosta Ł. wydał decyzję z dnia [...] nr [...] w której cofnął skarżącemu uprawnienia kategorii ABCDET (prawo jazdy kat. BC).

Jednocześnie organ wysłał do skarżącego i do Sądu Rejonowego w Łęczycy zawiadomienie o wykonaniu środka karnego, w którym poinformowano, iż w wykonaniu prawomocnego wyroku z dnia 14 czerwca 2006 r. wydanego przez Sąd Rejonowy w Łęczycy Wydział II Karny sygn. akt II K 991/03 skazującego R. M. na karę dodatkową zakazu prowadzenia pojazdów na okres 1 roku -zatrzymano dokument uprawniający do kierowania pojazdami na wyżej wymieniony okres.

Pouczono również skazanego, iż po odbyciu orzeczonej kary dodatkowej, której początek liczy się od dnia 20 października 2004r. a koniec z upływem 20 października 2005 r. może skazany ubiegać się o zwrot zatrzymanego prawa jazdy.

Zawiadomienie zawierało również pouczenie, iż przywrócenie uprawnienia zatrzymanego na okres dłuższy niż rok uzależnione jest od wykazania się posiadaniem wymaganych kwalifikacji.

Wprawdzie w decyzji z dnia [...]. nie wskazano okresu na który cofnięto uprawnienie do prowadzenia pojazdów - to jednak prawidłowo wskazano ten okres w zawiadomieniu o wykonaniu środka karnego. Na uwagę zasługuje fakt, iż - jak wynika z uzasadnień wyroków Wojewódzkich Sądów Administracyjnych - organy administracji w całej Polsce wydając decyzję o cofnięciu uprawnień wyznaczają jednocześnie okres od - do - na jaki cofa się te uprawnienia, a następnie po upływie np. roku, już bez kolejnej decyzji o przywróceniu uprawnień -dokonują zwrotu zatrzymanego prawa jazdy.

Nie można zatem zgodzić się ze stanowiskiem zawartym w zaskarżonej decyzji, iż cofnięcie przez Starostę Ł. skarżącemu uprawnień do prowadzenia pojazdów w ostatecznej decyzji z dnia [...] oznacza, iż skarżący utracił te uprawnienia na zawsze.

Należy bowiem mieć na uwadze, iż organ administracji (starosta) nie kształtuje w tym przypadku w swojej decyzji samoistnie stosunku prawnego.

Zgodnie z art. 2 pkt 9 k.k.w. starosta jest w organem postępowania wykonawczego, jego obowiązkiem jest zatem wykonanie orzeczonego środka karnego w taki sposób, aby wyrok sądu karnego został zrealizowany w tym zakresie w jakim przepisy prawa nakładają na starostę tego rodzaju obowiązki. Nie jest zatem możliwe samodzielne modyfikowanie przez starostę wyroku w ten sposób, aby kara dodatkowa w postaci zakazu prowadzenia pojazdów orzeczona na rok przekształcona została w utratę uprawnień do prowadzenia pojazdów na zawsze.

Wyjątkiem jest orzeczenie zakazu prowadzenia pojazdów na okres powyżej roku (art. 114 ust. 1 pkt 2 i ust. 4 ustawy prawo o ruchu drogowym).

Należy podkreślić, iż organ administracyjny był tego świadom, skoro zawiadomienie o wykonaniu środka karnego zostało wystawione prawidłowo i sąd karny został poinformowany o prawidłowym wykonaniu środka karnego, a skazany został prawidłowo pouczony o swoim prawie odzyskania prawa jazdy po upływie orzeczonej kary.

Zdaniem Sądu w tym składzie - skoro organ administracji jest organem postępowania wykonawczego i jego zadaniem jest wykonanie wyroku karnego, to nie ma znaczenia, czy okres na jaki cofnięto uprawnienie został wskazany w decyzji organu. Uprawnienie to bowiem skarżącemu zostaje przywrócone ipso iure.

Sąd podzielił stanowisko organu odwoławczego, iż skarżący nie był pozbawiony prawa jazdy na okres powyżej roku i nie musi więc być poddany kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji.

W tej sytuacji żądanie zwrotu prawa jazdy przez skarżącego było uzasadnione i organ powinien skarżącemu ten dokument zwrócić - zgodnie z pouczeniem zawartym w zawiadomieniu o wykonaniu środka karnego.

Wynika to bowiem a contrario z art. 182 § 2 k.k.w. w związku z art. 2 pkt. 9 k.k.w.

W konsekwencji Sąd stwierdził, iż decyzja o umorzeniu postępowania w przedmiocie zwrotu prawa jazdy jako bezprzedmiotowego jak i decyzja organu odwoławczego utrzymująca tę decyzję w mocy naruszały przepisy prawa materialnego - art. 182 § 2 k.k.w. w związku z art. 2 pkt 9 k.k.w. i miało to wpływ na wynik sprawy i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 tej ustawy.