Uzasadnienie
Decyzją z 25 lipca 2022 r Dyrektor Łódzkiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Sieradzu z 30 grudnia 2021 r. uchylającą w całości decyzję tego organu z 2 lutego 2017 r. o przyznaniu I.O. płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2016 rok i orzekającą o odmowie przyznania Jednolitej Płatności Obszarowej i płatności redystrybucyjnej oraz przyznającą stronie płatność za zazielenienie.
Jak wynika z akt sprawy 25 marca 2016 r. I.O. złożył do Biura Powiatowego ARiMR w Sieradzu wniosek o przyznanie płatności na rok 2016. Wnioskodawca ubiegał się o przyznanie płatności do działek rolnych o łącznej powierzchni 6,05 ha położonych na działkach ewidencyjnych nr [...], [...] i [...] w województwie [...], powiat [...], gmina S. obręb [...] J. i nr [...] i [...] położonych w województwie [...], powiat [...], gmina S. obręb [...] S. Decyzją z 2 lutego 2017 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Sieradzu przyznał wnioskodawcy płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego za rok 2016 w łącznej wysokości 5.198,52 zł, w tym JPO w wysokości 2.795,40 zł, płatność redystrybucyjna w wysokości 527 zł, płatność za zazielenienie 1876,11 zł. Powyższa decyzja uwzględniała żądanie strony w całości i strona nie żądała jej doręczenia. Przyznane środki wpłynęły na konto rolnika 20 lutego 2017 r.
W dniach 23 września 2020 r. oraz 1 lutego 2021 r. do Biura Powiatowego ARiMR w Sieradzu wpłynęły oświadczenia S.P., w których wskazał on, że od 2006 roku użytkował i osobiście uprawiał działkę nr [...] położoną w województwie [...], powiat [...], gmina S. obręb [...] J., będącą własnością I.O.
Wydanym z urzędu postanowieniem z 18 maja 2021 r. Kierownik BP ARiMR w Sieradzu na podstawie art. 149 § 1 k.p.a. wznowił postępowanie w sprawie przyznania I.O. płatności na rok 2016.
Po przeprowadzeniu wyczerpującego postępowania dowodowego w ramach którego, z uwagi na konieczność ustalenia użytkownika działki nr [...] w latach 2006-2020 w dniu 27 października 2021 r. odbyła się w Biurze Powiatowym ARiMR w Sieradzu także rozprawa administracyjna z udziałem wezwanych stron i świadków, decyzją z 30 grudnia 2021 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Sieradzu uchylił swoją decyzję z 2 lutego 2017 r. w sprawie przyznania I.O. płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2016 w całości oraz odmówił stronie przyznania Jednolitej Płatności Obszarowej i płatności redystrybucyjnej na 2016 rok i nałożył na stronę sankcje z tytułu przedeklarowania powierzchni zgłoszonej do płatności, a także orzekł o przyznaniu stronie płatności za zazielenienie w wysokości 1.069,85 zł.
W uzasadnieniu decyzji organu I instancji wskazał, że po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego stwierdził, iż w latach 2006-2020 I.O. nie użytkował rolniczo działki nr [...], zatem w 2016 roku nie spełniał w zakresie tej działki warunków przyznania płatności, o których mowa art. 7 ust. 1 i art. 8 ust. 1 2 ustawy z 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2015 r. poz. 1551 ze zm.) -dalej "ustawa o płatnościach".
4 lutego 2022 r. I.O. złożył odwołanie od powyższej decyzji wskazując na naruszenie art. 5 i art. 6 ustawy o płatnościach oraz art. 336 kodeksu cywilnego poprzez ich wadliwą wykładnię i przyjęcie, że strona nie była posiadaczem zgłoszonej do płatności działki nr [...], oraz obrazę przepisów postępowania administracyjnego tj.: art. 6, art. 7, art. 7a, art. 8, art. 11, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. oraz 107 ust. 3 k.p.a.
Przywołaną na wstępie decyzją z 25 lipca 2022 r. Dyrektor Łódzkiego Oddziału Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ odwoławczy w pierwszej kolejności wyjaśnił, iż zaskarżona decyzja wydana została w trybie nadzwyczajnym - wznowienie postępowania, który regulują przepisy art. 145-152 k.p.a. Przytaczając art. 145 § 1 oraz art. 151 § 1 k.p.a. podzielił stanowisko organu I instancji, że nową okolicznością, nieznaną organowi w dniu wydania decyzji ostatecznej był brak prowadzenia przez I.O. działalności rolniczej na deklarowanej do płatności działce nr [...], wynikający ze złożonych oświadczeń S.P.. Organ podkreślił, że kwestia użytkowania rolniczego gruntów ma zasadnicze znaczenie z punktu widzenia przyznania wnioskowanych przez stronę płatności.
Powołując treść art. 6, art. 7 ust. 1-2, art. 8 ustawy o płatnościach oraz art. 4 ust. 1 lit. a rozporządzenia nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz. Urz. UE z 20 grudnia 2013 r., Nr L 347, str. 608, ze zm.)- dalej "rozporządzenia nr 1307/2013", w którym zawarto definicję "rolnika", oraz art. 4 ust. 2 lit. c tego aktu definiujący pojęcia "działalności rolniczej" wskazał, że płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przyznawane są na wniosek rolnika, po spełnieniu warunków do ich przyznania. Przysługują rolnikowi, który ma nadany numer ewidencji producentów i jest posiadaczem gruntów objętych obszarem zatwierdzonym o powierzchni, co najmniej 1 ha. Oceny stanu posiadania dokonuje się według stanu na dzień 31 maja.
Pod pojęciem rolnika rozumie się osobę fizyczną, która prowadzi działalność rolniczą. Pomoc finansowa udzielana jest tylko tym podmiotom, które są faktycznie użytkownikami gruntów rolnych. Tak więc, dla uzyskania płatności bezpośrednich nie wystarczy być posiadaczem działek rolnych w rozumieniu przepisów kodeksu cywilnego, ale należy je także użytkować rolniczo. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądów administracyjnych pojęcie posiadania gruntów rolnych, w rozumieniu ustawy o płatnościach, należy rozumieć jako faktyczne użytkowanie gruntów rolnych. Za takim rozumieniem pojęcia posiadania gruntów rolnych przemawia to, że celem płatności (dopłat) jest dofinansowanie do produkcji rolnej, pomoc rolnikom, którzy faktycznie użytkują będące w ich posiadaniu grunty rolne, a nie tylko są formalnymi posiadaczami gruntów, co do których wnioskują o dopłaty.
Zatem, aby zostać beneficjentem pomocy w ramach mechanizmu bezpośredniego wsparcia nie wystarczy być posiadaczem działek rolnych w rozumieniu Kodeksu cywilnego, ale należy je również rolniczo użytkować.
Istotą płatności obszarowych jest to, że są one przyznawane osobie, która rzeczywiście uprawia grunty rolne, tzn. decyduje, jakie rośliny uprawiać i swobodnie dokonuje odpowiednich zabiegów agrotechnicznych, zbiera plony oraz utrzymuje grunty zgodnie z normami i wymogami. Płatności przysługują faktycznemu użytkownikowi, który wykonuje wszelkie czynności niezbędne dla prawidłowego funkcjonowania gospodarstwa. Mogą nimi być działania organizacyjne, kierownicze, jak i osobiste zaangażowanie w bezpośrednim wykonywaniu pracy fizycznej w gospodarstwie. Prowadzenie działalności rolniczej nie musi polegać tylko na "własnoręcznym" prowadzeniu prac polowych, ale obejmuje również swobodne decydowanie o tym, jakie rośliny uprawiać, jakich należy dokonywać zabiegów agrotechnicznych, zbieranie samodzielnie bądź przy udziale innych osób plonów, itp.
Organ wyjaśnił, że I.O. złożył 25 marca 2016 r. wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2016. W przedmiotowym wniosku zadeklarował do płatności działkę ewidencyjną o nr [...] położoną w województwie [...], powiat [...], gmina S., obręb [...] J.. Organ II instancji zgodził się ze stanowiskiem organu I instancji, że I.O. nie wykazał prowadzenia działalności rolniczej na działce nr [...] w roku 2016. Zgromadzony w sprawie obszerny materiał dowodowy w postaci złożonych na rozprawie administracyjnej zeznań świadków i strony postępowania oraz postanowienia Sądu Rejonowego w Sieradzu z 31 marca 2021 r., sygn. akt I Ns 411/20 stwierdzającego nabycie przez I.O. własności działki nr [...] z dniem 31 marca 2014 r., w drodze zasiedzenia wskazuje, że sporna nieruchomość w 2016 roku była użytkowana rolniczo przez S.P. Na podstawie treści złożonych przez I.O. oświadczeń należy uznać, że nie wykonywał on żadnych prac na działce nr [...], nie ponosił na nią żadnych nakładów ani nie czerpał z niej korzyści, ponadto nie decydował o jej użytkowaniu, nie posiadał żadnej wiedzy na temat upraw oraz zabiegów agrotechnicznych wykonywanych na działce, a wszelką decyzyjność dotyczącą użytkowania działki pozostawił S.P. i jak zeznał, bywał na działce tylko czasami, a fakt bywania na działce nie wyczerpuje znamion użytkowania gruntu.
Organ odwoławczy stwierdził, że zeznania świadków odebrane w trakcie rozprawy administracyjnej są spójne i żaden ze świadków, pouczonych o odpowiedzialności za składanie fałszywych zeznań, nie potwierdził, że I.O. użytkował rolniczo sporną działkę nr [...] w roku 2018.
Organ II instancji wskazał dalej, że podkreślane przez skarżącego legitymowania się prawem własności do spornej działki, nie mogło mieć decydującego znaczenia w sprawie. Z postanowienia z dnia 31 marca 2021 r. Sądu Rejonowego w Sieradzu, I Wydział Cywilnym sygn. akt I NS 411/20 wynika, że I.O. nabył własność działki nr [...] z dniem 31 marca 2014 r., w drodze zasiedzenia. Jednakże pojęcie posiadania w ujęciu cywilistycznym (art. 336 k.c.) nie jest równoznaczne z posiadaniem na gruncie przepisów dotyczących płatności, rozumianym jako faktyczne użytkowanie gruntów rolnych. Przyznanie płatności wiąże się z faktycznym władztwem i użytkowaniem rolniczym danego gospodarstwa rolnego przez stronę wnioskującą, niezależnie od posiadania przez nią określonego tytułu prawnego do danego gruntu w rozumieniu przepisów prawa cywilnego. Dla spełnienia warunku prowadzenia przez wnioskodawcę działalności rolniczej na deklarowanych gruntach będących w jego posiadaniu, konieczne jest także faktyczne prowadzenie tej działalności, a zatem samodzielne decydowanie przez niego o rodzaju upraw, o dokonaniu zabiegów agrotechnicznych, zbieraniu plonów, a przy tym utrzymanie grunty zgodnie z normami dobrej kultury rolnej przez określony czas, ale także czerpanie korzyści z tej działalności rolniczej i ponoszenie ryzyka finansowego związanego z tą działalnością.
I.O. akcentował w swoim zeznaniu, że zlecał prace polowe różnym osobom, przede wszystkim S.P. Organ wyjaśnił, że władanie gruntem może polegać także na zlecaniu osobom trzecim dokonania stosownych zabiegów, rolnik wnioskujący o płatność nie jest zobowiązany do bezpośredniej pracy na gruntach, jednak istotne jest to, by rolnik posiadał decyzyjność jak i kiedy dany grunt zasiać, komu i kiedy zlecić prace polowe. Zebrany materiał dowodowy nie daje podstaw do uznania, że I.O. posiadał decyzyjność w zakresie użytkowania rolniczego działki nr [...]. Z analizy zgromadzonych dowodów, przede wszystkim z zeznań strony postępowania i zeznań świadków składanych w trakcie rozprawy administracyjnej oraz przed sądem cywilnym (wyciąg z protokołu z rozprawy z dnia 17 marca 2021 r. oraz kopia uzasadnienia postanowienia z 31 marca 2021, sygn. akt I Ns 411/20) wynikało, że sporny grunt został pozostawiony przez skarżącego właściwie do pełnej dyspozycji innych osób, z czego one korzystały, w tym S.P.
Brak jest przy tym wiarygodnych dowodów, wskazujących na to, że I.O. faktycznie kierował do użytkujących jego grunty rolników, wytyczne dotyczące sposobu użytkowania działki nr [...] czy też aby zbierał zbiory. I.O., w 2016 roku, bez względu na jego tytuł prawny, nie wykazał, że jednocześnie posiadał i użytkował rolniczo grunty rolne na spornej działce nr [...], którą zadeklarował do płatności, w imieniu własnym, na swoje ryzyko i rachunek. W szczególności strona nie wykazała, że decydowała, jakie rośliny uprawiać, jakie nasiona wysiać, jakich i przy pomocy jakiego rodzaju maszyn i urządzeń rolniczych dokonywać zabiegów agrotechnicznych, że podejmowała także decyzje o terminie zbioru plonów, przy tym utrzymując grunty zgodnie z normami dobrej kultury rolnej przez określony czas.
W ocenie organu odwoławczego, strona nie udowodniła, że ponosiła jakichkolwiek nakłady na należącą do niej działkę ani też nie wykazała, że pobierała pożytki ze spornych gruntów rolnych, nie udowodniła więc, że czerpała korzyści z działalności rolniczej na przedmiotowych działkach i ponosiła ryzyko finansowe związane z działalnością rolniczą na tej działce [...]. Za całkowicie niewiarygodne organ uznał twierdzenie wnioskodawcy, że materiał siewny to ziarna pozostałe z plonów z roku poprzedniego, w sytuacji, gdy - co wynika z rejestrów i ewidencji oraz danych z rejestrów organu, w latach poprzednich stosowany był przez osobę prowadzącą działalność rolniczą na tych gruntach tzw. płodozmian. Decydowanie przez S.P. o rodzaju upraw i podejmowanych wobec nich zabiegach agrotechnicznych, ponoszenie kosztów tych zasiewów w tym ponoszenie kosztów zarówno nabycia materiału do zasiewu jak i nawozów, oraz zbiór plonów i dysponowanie swobodne tymi plonami, czyli fakty, które potwierdził wnioskodawca w swoich zeznaniach wskazują, że S.P. prowadził działalność rolniczą na działce [...], dysponował tą działką na cele rolnicze według własnego uznania, ponosił ryzyko finansowe związane z działalnością rolniczą na tej działce i czerpał korzyści z działalności rolniczej na przedmiotowych działce.
Biorąc pod uwagę stan faktyczny w sprawie, ustalony we wznowionym postępowaniu w zakresie powierzchni działek rolnych zadeklarowana we wniosku o przyznanie płatności na rok 2016 (6,05 ha) oraz powierzchni wykluczonej z płatności - działka [...] (2,6 ha) organ odwoławczy, po przeanalizowaniu obowiązujących przepisów prawa materialnego w odniesieniu do poszczególnych płatności, za prawidłowe uznał wyliczenia Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Sieradzu w zakresie odmowy przyznania stronie płatności JPO i redystrybucyjnej oraz wysokości nałożonych z tytułu przedeklarowania powierzchni sankcji, jak również wyliczenia przysługującej stronie płatności za zazielenienie.
Organ odwoławczy nie znalazł także podstaw do odstąpienia od nałożenia kar administracyjnych na stronę, gdyż stwierdzone nieprawidłowości nie są wynikiem działania siły wyższej, ani nie stanowią oczywistej omyłki, o której mowa w art. 4 Rozporządzenia Komisji (UE) Nr 809/2014, strona nie wskazała również na wystąpienie okoliczności nadzwyczajnych wymienionych w art. 2 ust. 2 Rozporządzeniem Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 1306/2013. W analizowanym stanie faktycznym nie zaistniały także przesłanki wymienione w art. 64 ust. 2 lit. c i d Rozporządzeniem Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 1306/2013 nie można bowiem zasadnie twierdzić, że tak istotny element stanu faktycznego jak brak użytkowania danej działki nie mógł zostać w rozsądny sposób odkryty przez wnioskodawcę czy też był wynikiem błędu organu. Nikt inny poza stroną nie mógł orientować się lepiej co do tego, jakie działki rolne posiada, uprawia i zgłasza do płatności.
W ocenie organu odwoławczego nie zaistniały również przesłanki z art. 64 ust. 2 lit. e Rozporządzeniem Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 1306/2013. Stwierdzona niezgodność nie jest nieznaczna albowiem różnica pomiędzy powierzchnią zgłoszoną a powierzchnią stwierdzoną przekracza 70 % powierzchni stwierdzonej. Odnosząc się natomiast do art. 64 ust. 2 lit. f Rozporządzeniem Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 1306/2013 organ II instancji wyjaśnił, iż wyjątki od stosowania kar administracyjnych zostały określone w art. 15 Rozporządzenia Komisji (UE) Nr 640/2014 i nie mają w sprawie zastosowania.
W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi I.O. zaskarżył powyższą decyzję w całości, zarzucając jej:
1/ obrazę przepisów prawa materialnego, która miała wpływ na wynik sprawy, tj. art. 5, 6 § 1 i 2 oraz 7 § 1 i 2 ustawy o płatnościach w zw. z art. 336 k.c. poprzez dokonanie ich niewłaściwej wykładni i w efekcie niezasadne przyjęcie, że w dniu wystąpienia z wnioskiem o przyznanie dopłat rolnych za 2016 rok, skarżący niezasadnie zadeklarował działkę nr [...] we wniosku dotyczącym przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2016 rok, z uwagi na fakt że w okresie od 2006 r. do 2020 r. będąc posiadaczem samoistnym przedmiotowej nieruchomości nie użytkował on osobiście wskazanej działki rolnej, którą na podstawie zawartej z nim umowy dzierżawy miał w tym okresie rzeczywiście uprawiać S.P., co skutkowało tym, że organu niesłusznie wydał decyzję uchylającą decyzję z 2 lutego 2017 r. podczas gdy:
- • treść przepisów warunkujących przyznanie dopłat rolnych jednoznacznie wskazuje, że przysługują one posiadaczowi nieruchomości rolnej będącemu rolnikiem i w zastanym stanie faktycznym nie może budzić żadnych wątpliwości, że w spornym okresie nieruchomość stanowiąca działkę oznaczoną numerem [...] znajdowała się w posiadaniu samoistnym skarżącego, o czym jednoznacznie przesądza prawomocne orzeczenie Sądu Rejonowego w Sieradzu ws. I Ns 411/20, a zatem w kontekście niebudzącego wątpliwości materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu sądowym stwierdzić należy, że odmienne, wadliwe ustalenia organu, co do tego, że to nie skarżący ale S.P. faktycznie użytkował grunty w swoim imieniu i na własny rachunek uznać należy za bezzasadne;
- • S.P. nie posiadał nigdy działki [...] (podczas gdy jest to niezbędny warunek przyznania dopłat) ponieważ jego prace rolne na terenie nieruchomości nigdy nie skutkowały przejęciem posiadania nieruchomości od skarżącego - w szczególności S.P. nie decydował jakie uprawy siać na terenie nieruchomości, nie dokonywał zakupu materiałów siewnych, nie płacił od lej nieruchomości podatku rolnego, nie figurował w ewidencji gruntów jako posiadacz nieruchomości, nie pobierał dopłat rolniczych – S.P. jedynie dzierżył tę nieruchomość, co w swoich zeznaniach wykazywał I.O., tj. sprawował wyłącznie władztwo faktyczne nad rzeczą, zgodnie z treścią art. 338 kodeksu cywilnego, co oznacza, że po jego stronie brak było elementu woli (animus), ponieważ ukierunkowanie woli dzierżyciela (animus possidendi pro alieno lub animus detendi) jest inne niż w przypadku posiadacza, a różnica sprowadza się do tego, że dzierżyciel włada rzeczą nie dla siebie (jak to czyni posiadacz), ale dla (w interesie) osoby trzeciej - skarżącego;
- • S.P. nie występował o dopłaty rolne do działki [...] - w treści zeznań złożonych przez niego na rozprawie administracyjnej wskazywał wręcz, że jedynym powodem dla którego miał on wystąpić z wnioskiem o przyznanie dopłat był jego konflikt ze skarżącym, dotyczący dalszego użytkowania nieruchomości oraz chęć dokuczenia skarżącemu i wyrządzenia mu szkody, co jednoznacznie wskazuje na fakt, że był on przekonany, że dopłaty te należą się skarżącemu jako właścicielowi na którego rzecz świadczy pracę;
- • przyznawanie w spornym okresie dopłat na rzecz skarżącego nie sprzeciwia się w żaden sposób interesom organu będącego płatnikiem dopłat ani (w kontekście jego dotychczasowego zachowania) interesom S.P., bowiem pozostawało zgodne z wzajemnymi ustaleniami między skarżącym i S.P. oraz nie sprzeciwiało się ratio legis przywoływanych przepisów tj. udzielenia wsparcia rolnikowi, w sytuacji kiedy niezależnie od tego, który z zainteresowanych występowałby o przyznanie dopłat, to należałoby je przyznać dokładnie w takiej samej wysokości, jak czyniła to pierwotna decyzja ustalająca wysokość przyznanych skarżącemu dopłat, ponieważ z samego faktu uprawiania działki [...] przez rolnika należała się z tego tytułu dopłata;
- - które to okoliczności łącznie uzasadniają przyjęcie, że pierwotna decyzja o przyznaniu skarżącemu płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2016 rok wydana została w zgodzie z obowiązującymi przepisami prawa, a przyznanie dopłat z tytułu użytkowania nieruchomości rolnej bezpośrednio skarżącemu, z pominięciem osoby S.P., który pracował na nieruchomości w imieniu i na rachunek skarżącego, znajdowała swoje uzasadnienie w relacjach gospodarczych między nimi oraz nie naruszała w żaden sposób interesów organu będącego płatnikiem dopłat;
2/ obrazę przepisów postępowania, która miała wpływ na treść wydanego w sprawie orzeczenia, tj. art. 6, art. 7, art. 7a, art. 8, art. 11, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. oraz 107 ust. 3 k.p.a. poprzez:
- • naruszenie przez organ odwoławczy zasady praworządności na skutek obrazy przez organ wskazanych w niniejszej skardze przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, których konsekwencją jest naruszenie praw wnioskodawcy, osoby dotychczas bez jakichkolwiek zastrzeżeń współpracującą z ARMiR i wywiązującą się ze spoczywających na niej obowiązków zakresie upraw nieruchomości objętych wnioskiem na skutek potraktowanie go, wyłącznie na skutek depozycji osoby z nim skonfliktowanej – S.P., jako podmiotu który niezasadnie pobierał dopłaty bezpośrednie do działki [...],
- • naruszenie zasady zaufania do organów administracji publicznej poprzez kierowanie się przez organ błędnymi kryteriami w zakresie sposobu weryfikacji spełnienia przez skarżącego przesłanek do przyznania bezpośrednio jemu dopłat rolnych, poprzez ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz wykładni przepisów prawa dla skarżącego niekorzystnej (poprzez bardzo wąską interpretację "posiadania nieruchomości") oraz poprzez brak jakiejkolwiek weryfikacji twierdzeń S.P. dotyczących jego tytułu prawnego do korzystania z nieruchomości, decyzyjności w zakresie upraw prowadzonych na nieruchomości oraz odnośnie wyłącznego ponoszenia przez niego kosztów uprawiania przez niego ziemi znajdującej się w posiadaniu skarżącego, które to okoliczności powinny zostać potwierdzone miarodajnymi, materialnymi dowodami, zgodnie z ciężarem dowodu, a nie uznane za udowodnione w oparciu o ogólnikowe depozycje tej osoby;
- • sporządzenie uzasadnienia skarżonej decyzji w sposób nie odnoszący się w jasny i przejrzysty sposób do zarzutów podnoszonych przez skarżącego, ograniczający się do zarysowania dotychczasowego przebiegu sprawy oraz bezkrytycznego powielenia ustaleń Kierownika BP ARiMR w Sieradzu i pomijający istotne kwestie dotyczące rozumowania, którym kierował się organ w procesie wydawania skarżonej decyzji;
- • brak oparcia się przez organ w procesie wydawania decyzji przez organ odwoławczy na całości dostępnego w sprawie materiału dowodowego - na skutek braku uwzględnienia w procesie rozstrzygania następujących uchybień organu I instancji:
- - pomimo wniosku skarżącego o załączenie do akt postępowania administracyjnego kompletnych akt I Ns 411/20 Sądu Rejonowego w Sieradzu, to organ zwrócił się do Sądu wyłącznie o odpis uzasadnienia wyroku wydanego w sprawie oraz o protokół rozpraw, w sytuacji kiedy w poczet akt spraw wchodzą również wszelkie inne dokumenty, które w opinii Sądu uzasadniały uznanie, że w okresie biegu terminu zasiedzenia, który obejmował również lata 2006-2020 skarżący w sposób nieprzerwany, od 30 lat przed zasiedzeniem, posiadał nieruchomość stanowiącą działkę rolną [...] i korzystał z niej w sposób prowadzący do zasiedzenia nieruchomości, a posiadanie to było samoistne, zakłócone i nieprzerwane; był traktowany jak właściciel - gdyby organ wziął to pod uwagę, to wówczas nie mógłby stwierdzić, że skarżący działki nie posiadał;
- - organ dał wiarę depozycjom S.P. w całości, pomimo, że ten nie przedstawił żadnych dokumentowych dowodów, które mogłaby potwierdzać jego stanowisko, że uprawiał działkę [...] na własny wyłączny użytek oraz że to on, a nie skarżący był faktycznie osobą decydującą o nieruchomości - w szczególności nie przedstawił żadnych dowodów wskazujących na to, że dokonywał we własnym zakresie zakupu materiału siewnego, nawozów, czy że korzystał z wyspecjalizowanych maszyn rolniczych do uprawy nieruchomości - w tym zakresie organ I instancji niezasadnie dał wiarę zeznaniom świadków, którzy nie mogli mieć świadomości jak wyglądało użytkowanie nieruchomości od strony decyzyjnej i finansowej, a mogli jedynie zaobserwować fakt wykonywania pewnych prac przez S.P.;
- • brak dążenia do wnikliwego, wszechstronnego rozpoznania sprawy i zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, a także pominięcie okoliczności i dowodów powołanych przez skarżącego, a dotyczących stanu technicznego nabytej przez niego nieruchomości oraz daty zamieszkania w niej, z których jednoznacznie wynika, że nieruchomość po nabyciu nie nadawała się do zamieszkania z uwagi na konieczność jej urządzenia i przeprowadzenia prac wykończeniowych w znacznym zakresie, które, nie mogły zostać przeprowadzone wcześniej, i co spowodowało, że skarżący mógł zamieszkać w zakupionym domu dopiero w styczniu 2020 r.;
- • dowolną a nie swobodną, sprzeczną z zasadami logicznego rozumowania i doświadczenia życiowego ocenę zgromadzonych dowodów i oparcie się w procesie rozstrzygania na wątpliwych dowodach, niekorzystnych dla skarżącego i odmówienie jemu wiarygodności, bez uzasadnionych podstaw - wyłącznie z tego względu, że w toku postępowania pierwszo-instancyjnego nie korzystał on z pomocy profesjonalnego pełnomocnika, przez co nie zdawał sobie spraw o swoich prawach i obowiązkach w zakresie prowadzenia postępowania dowodowego, o których organ nie informował go w dostatecznie jasny i zrozumiały dla niego sposób;
- • naruszenie zasady zaufania do organów administracji publicznej poprzez uznanie, że od 2006 r. działkę [...] użytkowała w rzeczywistości inna osoba, w sytuacji kiedy na organie ciąży statutowy obowiązek weryfikacji wszelkich składanych wniosków o przyznanie skarżącemu płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2018 rok pod kątem rodzaju upraw oraz tego czy osoba pobierająca dopłaty spełnia przesłanki prawne dla ich pobierania, a więc także, czy jest użytkownikiem nieruchomości rolnej w tym celu sprzecznie z informacjami wskazanymi przez organ w treści skarżonej decyzji organ ma możliwość przeprowadzania kontroli terenowych polegających na przeprowadzeniu wywiadu terenowego i pomiarów terenowych zazwyczaj w oparciu o technikę GPS - tymczasem w realiach niniejszej sprawy przez okres 15 lat ani organ, ani S.P., ani żadni mieszkańcy wsi nie zgłaszali żadnych wątpliwości w tym zakresie, co tylko utwierdzało skarżącego w przekonaniu, że jako faktyczny posiadacz nieruchomości to on jest uprawniony do pobierania dopłat,
Mając powyższe na względzie skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji Dyrektora Łódzkiego Oddziału Regionalnego ARiMR oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Sieradzu, a także zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego w wysokości według norm prawem przepisanych.
W odpowiedzi na skargę Dyrektor Łódzkiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Łodzi wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje
Skarga jest zasadna jednak z innych powodów niż w niej wskazane.
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 poz. 329 ze zm.)- dalej "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola, o której mowa, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem działania organu administracji publicznej, a nie tylko zgodność z przepisami, których naruszenie zarzucono w skardze (brak związania podstawami skargi) i wobec tego może wydać orzeczenie innej treści niż to, o które wnosił skarżący (brak związania wnioskami skargi).
W ramach kontroli działalności administracji publicznej sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, określającego prawa i obowiązki stron oraz prawa procesowego, regulującego postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny wymienione w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt. 2 p.p.s.a.).
Zdaniem sądu w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od treści zarzutów i wniosków skargi, należało z urzędu stwierdzić nieważność zaskarżonej decyzji Dyrektor Łódzkiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z 25 lipca 2022 r., gdyż organ dopuścił się rażącego naruszenia art. 146 § 1 k.p.a. wydając swoją decyzję po upływie wskazanego w powołanym przepisie okresu przedawnienia. W ocenie sądu zaskarżona decyzja jest zatem dotknięta wadą wymienioną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., co uzasadniało stwierdzenie jej nieważności na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.
Przedmiot kontroli sądu w rozstrzyganej sprawie stanowiła decyzja Dyrektora Łódzkiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z 25 lipca 2022 r., utrzymująca w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Sieradzu z 30 grudnia 2021 r., mocą której po wznowieniu postępowania administracyjnego organ ten uchylił w całości swoją poprzednią decyzję z 2 lutego 2017 r. w sprawie przyznania stronie skarżącej płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2016 i orzekł merytorycznie w przedmiocie wniosku strony.
Na wstępie zaznaczyć należy, że wznowienie postępowania daje możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej ostateczną decyzją, jeżeli została ona wydana w postępowaniu dotkniętym przynajmniej jedną z wad określonych w art. 145 § 1 k.p.a. lub w sytuacji przewidzianej w art. 145a albo art. 145b k.p.a.
Stosownie do art. 147 k.p.a. wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na żądanie strony. Wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 oraz w art. 145a - art. 145b k.p.a. następuje tylko na żądanie strony. Zgodnie z art. 145 § 1 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli:
1.dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe;
- 2. decyzja wydana została w wyniku przestępstwa;
- 3. decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27;
- 4. strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu;
- 5. wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję;
- 6. decyzja wydana została bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu;
- 7. zagadnienie wstępne zostało rozstrzygnięte przez właściwy organ lub sąd odmiennie od oceny przyjętej przy wydaniu decyzji (art. 100 § 2);
- 8. decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione.
W tym miejscu należy podkreślić, że wydane z urzędu, na podstawie art. 149 § 1 k.p.a., postanowienia z 18 maja 2021 r. o wznowieniu postępowania stanowiło dla organu podstawę do przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 2 k.p.a.). Następnie zgodnie z art. 151 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej, o którym mowa w art. 150 k.p.a., po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 k.p.a. wydaje decyzję, w której odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b (pkt 1), albo uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b, i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy (pkt 2).
Zaskarżona decyzja wydana została w trybie nadzwyczajnym – po wznowieniu przez organ postępowania z urzędu w oparciu o przesłankę z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., w myśl którego w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję.
Pod pojęciem nowych okoliczności faktycznych judykatura rozumie obiektywnie istniejące elementy rzeczywistości, zdarzenia faktyczne, które miały miejsce przed wydaniem decyzji ostatecznej, a ujawnione zostały po jej wydaniu (por. wyrok NSA z 9 grudnia 2015 r., II FSK 2701/13, wyrok NSA z 1 listopada 2013 r., II FSK 2675/12, wyrok NSA z 23 maja 2003 r., III SA 2484/01 dostępne w CBOSA). Za nowy dowód lub okoliczność w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. nie może być uznana inna od dokonanej przez organ w pierwotnym postępowaniu ocena znanych wówczas temu organowi dowodów i faktów, gdyż w takiej sytuacji nie ma miejsca ujawnienie nowych okoliczności lub dowodów, a tylko odmienna ocena tego samego stanu faktycznego. Tego rodzaju ocena nie należy do sfery ustaleń faktycznych, lecz jest kwestią subsumpcji stanu faktycznego pod określoną normę prawną (wyrok NSA z dnia 13 marca 2014 r., II OSK 2541/12, wyrok NSA z 1 lutego 2012 r., II OSK 2154/10; dostępne w CBOSA).
Dodatkowo nie każde ujawnienie nowych okoliczności lub dowodów, istniejących w dacie rozstrzygania, lecz nieznanych organowi, świadczy o naruszeniu prawa (wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2011 r., II FSK 1640/09 LEX nr 952707). Na gruncie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. nowe okoliczności lub dowody muszą być tego rodzaju, że mają bezpośredni związek z treścią rozstrzygnięcia sprawy; powinny mieć znaczenie dla sposobu ukształtowania praw i obowiązków stron w decyzji ostatecznej. Ujawnione nowe okoliczności lub dowody winny uzasadniać przypuszczenie, że gdyby były znane wcześniej organowi, to treść decyzji przedstawiałaby się inaczej (wyrok NSA z 7 lutego 2014 r., II OSK 2160/12 LEX nr 1497914). Nowy dowód lub okoliczność istotny dla sprawy to taki, który mógł mieć wpływ na odmienne rozstrzygnięcie sprawy (wyrok NSA z dnia 20 marca 2019 r., II OSK 1112/17, wyrok NSA z dnia 18 maja 2017 r., I OSK 45/17 CBOSA).
Nie będą stanowiły podstawy wznowienia okoliczności lub dowody, które powstały (zostały wytworzone) po ostatecznym rozstrzygnięciu sprawy (wyrok NSA z 24 stycznia 2018 r., II OSK 2246/16 LEX nr 2463012). Nowe dowody wytworzone po wydaniu decyzji mogą jednakże stanowić podstawę wznowienia postępowania, gdy ujawnione równocześnie zostaną wynikające z nich nowe istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, o których organ w chwili wydawania decyzji nie wiedział (wyrok NSA z dnia 18 maja 2017 r., I OSK 45/17 LEX nr 2323395).
Natomiast pojęcie "wyjdą na jaw", w odniesieniu do dowodów lub okoliczności oznacza takie dowody lub okoliczności, co do których istnienia organ postępowania nie posiadał wiedzy w trakcie toczącego się postępowania w trybie zwykłym. Nowe okoliczności lub dowody, aby mogły być podstawą wznowienia postępowania, nie mogły być znane organowi, przed którym postępowanie się toczyło i zostało zakończone wydaniem decyzji ostatecznej (por. wyrok NSA z 14 maja 2015 r., II GSK 946/14). W świetle art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. istotny jest obiektywny fakt nieznajomości, niewiedzy organu co do istotnych dla sprawy okoliczności lub dowodów, nie zaś przyczyny tej niewiedzy, tj. dające się np. przypisać organowi albo stronie (por. wyrok NSA z 20 lutego 2018 r., II GSK 1553/16).
W niniejszej sprawie podstawą wznowienia postępowania w oparciu o przesłankę z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. było powzięcie przez organ informacji, iż skarżący w dniu wydania decyzji o przyznaniu mu płatności do działki gruntu numer [...] nie użytkował jej rolniczo. Okoliczność braku faktycznego użytkowania działki nr [...] zadeklarowanej we wniosku o przyznanie płatności, a która to okoliczność stanowi przesłankę konieczną do uzyskania płatności, spełnia kodeksowe przesłanki "nowej okoliczności" w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., znajdując potwierdzenie w pismach S.P. z 23 września 2020 r. oraz 1 lutego 2021 r., w których oświadczył, że to on użytkował działkę nr [...] od 2006 roku i to on osobiście uprawiał przedmiotowy grunt.
Zatem w ocenie sądu organ prawidłowo wznowił postępowanie w sprawach dotyczących przyznanych skarżącemu płatności. Złożone przez S.P. pisma należy oceniać w kategoriach pism sygnalizujących/informujących organ administracji o istotnych dla sprawy okolicznościach, które miały miejsce nie tylko w dacie wydawania decyzji przyznającej dopłaty, ale także w chwili składania wniosku o ich przyznanie, a o których organ nie wiedział.
Przepisy k.p.a. nie regulują sposobu, w jaki organ może powziąć informacje o nowych okolicznościach, o których mowa w art. 145 § 1 pkt 5 tego aktu. Jak to zostało wskazane powyżej nowe dowody wytworzone po wydaniu decyzji mogą stanowić materiał dowodowy w postępowaniu prowadzonym w trybie wznowienia postępowania, gdy wynikają z nich nowe istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, o których organ nie wiedział w chwili wydawania decyzji (wyrok NSA z dnia 18 maja 2017 r., I OSK 45/17 LEX nr 2323395). Sytuacja taka właśnie zaistniała w kontrolowanej sprawie bowiem pisma S.P. z 23 września 2020 r. oraz 1 lutego 2021 r ujawniły istnienie nowej nieznanej organowi w dacie podejmowania pierwotnego rozstrzygnięcia okoliczności nie prowadzenia przez skarżącego działalności rolniczej na działce nr [...]. Organ odnosząc się do zastrzeżeń strony słusznie wyjaśnił, że brak było możliwości stwierdzenia powyższej nieprawidłowości przed wydaniem decyzji, albowiem nie wynikała ona z materiału dowodowego stanowiącego podstawę przyznania płatności.
Podstawą do przyznania stronie płatności bezpośrednich decyzją z 2 lutego 2017 r. był wniosek strony z 25 marca 2016 r., w którym skarżący zadeklarował prowadzenie działalności rolniczej na wskazanych w nim działkach, położonych na gruntach stanowiących m.in. działkę ewidencyjną nr [...]. Wniosek złożony został na urzędowym formularzu wg wzoru ustalonego w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych wymagań, jakie powinien spełniać formularz wniosku umieszczany na stronie internetowej Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz.U. z 2015 roku, poz. 353 ze zm.). Prócz wskazania gruntów do naliczenia dopłat skarżący zawarł w nim oświadczenia i zobowiązania. W szczególności oświadczył, że znane mu są skutki składania fałszywych oświadczeń wynikające z art. 233 § 1 i § 6 oraz art. 297 § 1 kk oraz, że znane są mu zasady przyznawania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych.
Wniosek taki jest zasadniczym dokumentem stanowiącym podstawę przyznania wnioskowanych płatności. W postępowaniu o przyznanie płatności bezpośrednich nie jest wymagane wykazanie dowodami faktu bycia posiadaczem i prowadzenia działalności rolniczej na zgłaszanych do płatności gruntach. Tym samym przez fakt złożenia wniosku skarżący potwierdził, iż jest posiadaczem gruntów w nim wskazanych i prowadzi na nich działalność rolniczą. Brak było także możliwości zweryfikowania faktycznego użytkowania gruntu przy użyciu narzędzi informatycznych ARiMR i danych zgromadzonych w systemach i rejestrach prowadzonych w oparciu o ustawę z dnia 18 grudnia 2003r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (t.j. Dz. U. z 2022r. poz. 203) oraz zasobach geodezyjnych, czy też w oparciu o metodę tzw. kontroli krzyżowej, w ramach której organ jest w stanie ustalić, że na dany ten sam obszar działki ewidencyjnej składają wnioski o przyznanie płatności co najmniej dwaj producenci rolni niezależnie od siebie w odrębnych wnioskach i każdy z nich oświadcza, że w danym roku gospodarczym posiada i użytkuje rolniczo ten obszar.
Taka sytuacja w niniejszej sprawie nie wystąpiła, albowiem S.P. w swoich wnioskach o przyznanie płatności na 2006-2019 r. nie deklarował działki nr [...] do płatności. Działkę tę zadeklarował dopiero w 2020 r. W tym stanie rzeczy wobec braku wniosków dwóch producentów rolnych do tej samej działki, organ nie miał podstaw do ustalenia w oparciu o wskazaną metodę, który z producentów rolnych faktycznie użytkuje zgłaszany obszar jako działkę rolną i złożył zgodną z rzeczywistością deklarację.
Zatem nie ulega najmniejszych wątpliwości, że okoliczności mające istotne znaczenia dla sprawy ujawnione w dniu 23 września 2020 r. i 1 lutego 2021 r. nie mogły być znane organowi w dniu wydania decyzji. Nie zaistniały również żadne okoliczności mogące poddać w wątpliwość treść złożonego przez skarżącego wniosku o płatność na 2016 r. Zatem wobec ujawnienie nowych okoliczności faktycznych wskazujących, że skarżący nie prowadził działalności rolniczej na działce ewidencyjnej nr [...], organ prawidłowo wznowił postępowanie administracyjne na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.
W niniejszej sprawie istotne jednak jest to, że nawet spełnienie przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. nie może doprowadzić do uchylenia decyzji, jeśli w sprawie dojdzie do ziszczenia się przesłanki negatywnej, zawartej w art. 146 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło dziesięć lat, zaś z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3-8 oraz w art. 145a i art. 145b, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat (§ 1). W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że skoro możliwość uchylenia kwestionowanej we wznowionym postępowaniu decyzji i ponowne rozstrzygnięcie istoty sprawy jest możliwe tylko w czasie określonym w art. 146 § 1 k.p.a., to upływ terminu uniemożliwiający uchylenie decyzji w trybie wznowieniowym ma charakter bezwarunkowy – jest niezależny od okoliczności, które to spowodowały.
Nie ma też wątpliwości, że termin pięcioletni, wynikający z art. 146 § 1 k.p.a., chociaż zamieszczony został w przepisie proceduralnym, ma charakter materialny, a zatem jego upływ powoduje skutek w postaci niemożności uchylenia decyzji dotychczasowej, nawet jeżeli została wydana z naruszeniem prawa. Upływ tego terminu oznacza więc bezwzględny zakaz merytorycznego orzekania w sprawie. Zakaz uchylania decyzji dotkniętych wadami wymienionymi w art. 145 § 1 k.p.a. po upływie terminu wskazanego w art. 146 § 1 k.p.a. nie oznacza jednak sanacji takich decyzji – nadal są one decyzjami nieprawidłowymi, wydanymi z naruszeniem prawa. Biegu tego terminu nie przerywa żadna czynność procesowa, nie może być on przywrócony, a jego upływ organ zobligowany jest uwzględnić z urzędu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 kwietnia 2018 r., sygn. akt I GSK 218/18, LEX nr 2501151, oraz z 7 marca 2018 r., sygn. akt I OSK 2455/14, LEX nr 2481360, a także z 3 grudnia 2019 r. sygn. akt II OSK 107/18 LEX nr 2774580).
Stwierdzenie zatem upływu terminu z art. 146 § 1 k.p.a., bez względu na okoliczności uniemożliwia organowi uchylenie kontrolowanej decyzji ostatecznej nawet jeśli ta decyzja została wydana w postępowaniu dotkniętym kwalifikowaną wadliwością wyliczoną w art. 145 § 1 k.p.a. Przypomnieć należy, że z art. 149 § 2 k.p.a. wynika, że postanowienie o wznowieniu postępowania stanowi podstawę przeprowadzenia postępowania co do istoty sprawy, lecz nie nakłada na organ obowiązku badania tej istoty w każdej sytuacji. Zakres rozpoznania sprawy określają bowiem przepisy o wznowieniu postępowania. W sytuacji, gdy zachodzi przeszkoda do uchylenia decyzji z art. 146 § 1 k.p.a., organy nie mają podstawy do prowadzenia postępowania co do istoty sprawy. Organ w swoim rozstrzygnięciu stwierdza wtedy fakt naruszenia prawa przy wydaniu skarżonej decyzji oraz wskazuje przyczynę uniemożliwiającą jej uchylenie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 marca 2017 r., sygn. akt II OSK 1783/15, LEX nr 2301631). Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie.
W rozstrzyganej sprawie decyzja Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Sieradzu z 2 lutego 2017 r. przyznająca skarżącemu płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego za rok 2016 uwzględniała żądanie strony w całości i strona nie żądała jej doręczenia. Organ wskazał, że środki przyznane stronie wpłynęły na konto rolnika 20 lutego 2017 r. Zgodnie z art. 24 ust. 9 ustawy o płatnościach jeżeli decyzja o przyznaniu płatności bezpośrednich uwzględnia w całości żądanie rolnika i nie określa zmniejszeń, wykluczeń lub pozostałych kar administracyjnych oraz nie ustala kwot podlegających odliczeniu, decyzję tę doręcza się jedynie na żądanie strony. W przypadku, gdy strona nie wystąpiła z żądaniem jej doręczenia, za dzień doręczenia decyzji uważa się dzień uznania przyznanej płatności na rachunku bankowym strony. Zatem w rozstrzyganej sprawie tym dniem będzie 20 lutego 2017 r.
Organ I instancji wydał swoje rozstrzygnięcie we wznowionym postępowaniu w dniu 30 grudnia 2021 r., a więc z zachowaniem terminu wynikającego z art. 146 § 1 k.p.a. Natomiast decyzja organu odwoławczego wydana została 25 lipca 2022 roku, a zatem z naruszeniem art. 146 § 1 k.p.a. Rozpoznając odwołanie od decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Sieradzu z 30 grudnia 2021 r. Dyrektor Łódzkiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., winien był uchylić w całości decyzję organu I instancji i stwierdzić, że decyzja Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Sieradzu z 2 lutego 2017 r. została wydana z naruszeniem prawa, oraz że jej uchylenie nie może nastąpić z powodu upływu pięciu lat od dnia jej doręczenia stronie, czego jednak nie uczynił, lecz wbrew wyraźnemu zakazowi wynikającemu z art. 146 § 1 k.p.a. rozpoznał sprawę merytorycznie.
Tym czasem jak to zostało wskazane powyżej upływ okresu przedawnienia wskazanego w art. 146 § 1 k.p.a. oznacza bezwzględny zakaz merytorycznego orzekania w sprawie. Po upływie okresu przedawnienia w sprawie rozpoznawanej w trybie wznowienia postępowania organ administracji publicznej traci uprawnienie nie tylko do uchylenia decyzji, lecz także w ogóle do rozstrzygnięcia co do istoty sprawy. W tej sytuacji wydanie decyzji w oparciu o art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. naruszało zasadę trwałości decyzji ostatecznej, a to oznacza, że kontrolowana decyzja dotknięta jest wadą nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Skoro więc zaskarżona decyzja jest dotknięta wadą kwalifikowaną wymienioną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., sąd zobligowany był do usunięcia jej z obrotu prawnego, dlatego na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.
O zwrocie kosztów postępowania sąd postanowił, na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a., zasądzając na rzecz skarżącego od organu ich zwrot w kwocie równej uiszczonemu wpisowi sądowemu od skargi oraz wynagrodzeniu pełnomocnika będącego adwokatem.
k.ż.