Wyrok WSA w Łodzi z 16 lipca 2020 r., III SA/Łd 75/20

Sąd

Dnia 16 lipca 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III

Rozpoznanie

na rozprawie w dniu 16 lipca 2020 roku

Sprawa

sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Wieluniu na uchwałę Rady Gminy w Sulmierzycach z dnia 31 marca 2011 r. nr VI/27/2011 w przedmiocie określenia trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości.

Skład

Sędzia NSA Teresa Rutkowska przewodnicząca
Sędzia WSA Ewa Alberciak przewodnicząca
Sędzia WSA Małgorzata Łuczyńska sprawozdawca
specjalista Aneta Brzezińska protokolant

Uzasadnienie

W dniu 31 marca 2011 r. Rada Gminy w Sulmierzycach podjęła uchwałę nr VI/27/2011 w sprawie określenia trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania. Podstawę prawną uchwały stanowił art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 ze zm.), dalej u.s.g. oraz art. 9a ust. 15 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (Dz.U. nr 180, poz. 1493 ze zm.).

Zgodnie z § 1 uchwały, tryb i sposób powoływania i odwoływania członków Zespołu interdyscyplinarnego w Sulmierzycach oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania, zostały określone w załączniku do niniejszej uchwały.

W Rozdziale II załącznika do uchwały "Tryb i sposób powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego" w pkt 2 lit. a Powoływanie i odwoływanie członków Zespołu Interdyscyplinarnego określono, że przedstawiciele poszczególnych jednostek/instytucji zostają wskazani imiennie przez osoby kierujące instytucjami/jednostkami.

Z kolei w Rozdziale II załącznika do uchwały w pkt 3 lit. e Powoływanie i odwoływanie Przewodniczącego Zespołu Interdyscyplinarnego wskazano, że Przewodniczący Zespołu kieruje pracami zespołu, a w szczególności:

• ustala przedmiot i termin posiedzeń zespołu,
• przewodniczy posiedzeniom zespołu,

-na wniosek przewodniczącego zespół interdyscyplinarny ds. przeciwdziałania przemocy w rodzinie wybiera spośród swoich członków wiceprzewodniczącego i sekretarza.

W dniu 24 grudnia 2019 r. (data wpływu skargi do organu) Prokurator Rejonowy w Wieluniu wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na uchwałę Rady Gminy w Sulmierzycach nr VI/27/2011 z dnia 31 marca 2011 r. w sprawie określenia trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania.

Zaskarżonej uchwale zarzucił naruszenie:

• art. 9a ust. 15 w zw. z art. 9a ust. 2 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie poprzez przekroczenie upoważnienia ustawowego i wskazanie w Rozdziale II ust. 2 lit. a, że powoływanie i odwoływanie członków Zespołu Interdyscyplinarnego następuje w ten sposób, że przedstawiciele poszczególnych jednostek/instytucji zostają wskazani imiennie przez osoby kierujące instytucjami/jednostkami;
• art. 9a ust. 15 w zw. z art. 9a ust. 6 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie poprzez przekroczenie upoważnienia ustawowego i wskazanie w Rozdziale II w ust. 2 lit e, że na wniosek przewodniczącego zespół wybiera spośród swoich członków wiceprzewodniczącego i sekretarza.

W oparciu o postawione zarzuty Prokurator Rejonowy w Wieluniu wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały we wskazanym powyżej zakresie.

W uzasadnieniu skargi odwołując się do treści art. 94 i art. 87 ust. 2 Konstytucji RP Prokurator Rejonowy w Wieluniu podkreślił, że organ uchwałodawczy ma obowiązek przestrzegania zakresu upoważnienia udzielonego w ustawie w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego. Przepisy aktu prawa miejscowego nie mogą wykraczać poza granice określone w upoważnieniu ustawowym, a ich treść może być tylko i wyłącznie wykonywaniem przepisów ustawy.

W zaskarżonej uchwale w Rozdziale II załącznika do uchwały dotyczącym trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego w ust. 2 stanowiącym o powoływaniu i odwoływaniu członków zespołu interdyscyplinarnego wskazano, że przedstawiciele poszczególnych instytucji/jednostek zostają wskazani imiennie przez osoby kierujące instytucjami/jednostkami.

Tymczasem art. 9a ust 3 i 4 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie, wskazuje podmioty, których przedstawiciele obligatoryjnie wchodzą w skład zespołu, zaś art. 9a ust.5 określa, jakie podmioty mogą stanowią skład zespołu interdyscyplinarnego. Zgodnie natomiast z art. 9a ust. 2 cyt. ustawy, zespół interdyscyplinarny powołuje wójt, odpowiednio burmistrz lub prezydent miasta.

Ustawa określa wprost skład zespołu interdyscyplinarnego. Żaden przepis ustawy nie daje radzie uprawnienia, do tego, aby stanowić zasadę, że podmiot którego członkowie, zgodnie z ustawą, wchodzą w skład zespołu, wytypuje, wskaże imiennie, czy oddeleguje swoich przedstawicieli spośród których wójt utworzy, czy będzie wybierał skład zespołu. Upoważnionymi do kształtowania składu zespołu jest wyłącznie wójt, burmistrz lub prezydent miasta, który powołuje członków zespołu spośród podmiotów wskazanych ustawą i określa skład osobowy zespołu. W tym zakresie, zdaniem Prokuratora rada gminy przekroczyła upoważnienie ustawowe.

W tym samym Rozdziale II załącznika do uchwały w ust. 2 lit. e wskazano, że na wniosek przewodniczącego zespół wybiera spośród swoich członków wiceprzewodniczącego oraz sekretarza. Ustawa o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie w art. 9a ust. 6 stanowi natomiast, że na pierwszym posiedzeniu zespołu spośród jego członków jest wybierany przewodniczący zespołu interdyscyplinarnego. Ustawa nie daje zatem kompetencji radzie gminy do wyboru sekretarza, czy wiceprzewodniczącego, co oznacza że przekroczono delegację ustawową.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy w Sulmierzycach wniosła o jej oddalenie w całości.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 9a ust. 15 w zw. z art. 9a ust. 2 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie rada gminy wskazała, że zarzut jest całkowicie bezzasadny, ponieważ zakwestionowany zapis uchwały nie określa sposobu powoływania i odwoływania lecz sposób wskazania członków do Zespołu Interdyscyplinarnego.

Ponadto przedmiotowa uchwała była już przedmiotem zaskarżenia przez Prokuratora Okręgowego w Sieradzu i w następstwie wniesionej skargi, uchwałą Nr XLVII/290/2018 z dnia 28 lutego 2018 r. rada gminy dokonała zmiany ust. 1 nadając mu nowe brzmienie, tj. "1. Skład Zespołu Interdyscyplinarnego określa art. 9a ust. 3-5 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie". Dlatego, wywody co do niezgodności zaskarżonej uchwały w zakresie składu zespołu interdyscyplinarnego nie odnoszą się w ogóle do aktualnego brzmienia uchwały, a tym bardziej do podnoszonego zarzutu naruszenia art. 9a ust. 2 ustawy. Uchwała podjęta na podstawie art. 9a ust. 15 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie ma za zadanie unormować procedurę powoływania członków wchodzących w skład zespołu interdyscyplinarnego, tak bowiem, zdaniem rady gminy należy interpretować pojęcia "trybu i sposobu" powoływania i odwoływania jego członków. O możliwości natomiast uczestniczenia w pracach zespołu rozstrzygnął ustawodawca w art. 9a ust. 3 i 4 ustawy, zastrzegając konieczność powoływania w skład zespołu przedstawicieli określonych podmiotów.

Stanowisko organu co do prawidłowości powyższego zapisu potwierdza rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Dolnośląskiego z dnia 23 lutego 2011 r., Nr N.4131.203.2011.LF.

Odnosząc się natomiast do drugiego zarzutu rada gminy wskazała, że zaskarżona jednostka redakcyjna nie stanowi nic o wyborze przez radę gminy sekretarza, czy wiceprzewodniczącego zespołu interdyscyplinarnego. Wyboru wiceprzewodniczącego i sekretarza zespołu interdyscyplinarnego dokonują członkowie zespołu i w żaden sposób rada nie ma wpływu na obsadzenie ww. stanowisk.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zakres kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325), dalej p.p.s.a., obejmuje orzekanie m.in. w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.

Stosownie natomiast do treści art.147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Podstawy stwierdzenia nieważności uchwały lub aktu organu gminy wyznaczają przepisy u.s.g. W myśl art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Podstawą stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia jest ustalenie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. Zgodnie bowiem z art. 91 ust. 4 u.s.g., w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o którym mowa w przepisie art. 156 § 1 k.p.a. W judykaturze za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu uznaje się takiego rodzaju naruszenia prawa, jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki NSA: z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, LEX nr 33805; z dnia 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95, LEX nr 25639).

Przedmiotem kontroli sądu w niniejszej sprawie jest uchwała Rada Gminy w Sulmierzycach Nr VI/27/2011 z dnia 31 marca 2011 r. w sprawie określenia trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania. Nie budzi wątpliwości, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, którego materialnoprawną podstawę stanowi art. 9a ust. 15 cyt. powyżej ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (dalej u.p.p.r.). Zgodnie z powołanym przepisem rada gminy określa, w drodze uchwały, tryb i sposób powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania. Z treści cyt. przepisu jednoznacznie wynika, że rada gminy została upoważniona do określenia w drodze uchwały wyłącznie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania.

Przechodząc do merytorycznej oceny kwestionowanych zapisów załącznika do zaskarżonej uchwały należy wskazać, że postawione w skardze zarzuty dotyczące treści Rozdziału II ust. 2 lit. a oraz ust. 3 lit. e załącznika do uchwały, są w pełnym zakresie zasadne. Dodatkowo należy podnieść, że zgodnie z art. 134 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Oznacza to, że sąd bada w pełnym zakresie treść zaskarżonego aktu pod względem jego zgodności z prawem. W przedmiotowej sprawie oprócz wadliwości dostrzeżonych przez Prokuratora sąd dodatkowo dopatrzył się z urzędu, w ramach kompetencji z art. 134 p.p.s.a., innych niezgodności w treści załącznika do uchwały, które również zostaną przedstawione i ocenione poniżej.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów podniesionych w skardze tj. zarzutu dotyczącego zapisu Rozdziału II ust. 2 lit. a załącznika do uchwały, w myśl którego przedstawiciele poszczególnych instytucji/jednostek zostają powołani na podstawie imiennego wskazania przez osoby kierujące tymi instytucjami/jednostkami należy wskazać, że o składzie zespołu interdyscyplinarnego stanowi sama ustawa o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie, określając podmioty (jednostki), których przedstawiciele obligatoryjnie oraz fakultatywnie wchodzą w jego skład stanowiąc, że zespół interdyscyplinarny powołuje wójt, burmistrz lub prezydent miasta. Ani przepis art. 9a ust. 15 u.p.p.r., ani żaden inny przepis tej ustawy nie upoważnia rady gminy do regulowania składu - w tym ilości jego członków oraz kształtowania katalogu podmiotów, które tworzą zespół interdyscyplinarny. Wobec powyższego sąd podziela zaprezentowaną przez Prokuratora w skardze argumentację, że przepis ustawy nie daje radzie uprawnienia, do tego, aby stanowić zasadę, że podmiot którego członkowie, zgodnie z ustawą, wchodzą w skład zespołu, wytypuje, wskaże imiennie, czy oddeleguje swoich przedstawicieli spośród których wójt utworzy, czy będzie wybierał skład zespołu. Upoważnionymi do kształtowania składu zespołu jest wyłącznie wójt, burmistrz lub prezydent miasta, który powołuje członków zespołu spośród podmiotów wskazanych ustawą i określa skład osobowy zespołu. Jednakże pomimo oczywistej konieczności wskazania wójtowi danych personalnych kierowanych do zespołu przedstawicieli uprawnionych podmiotów, ustawodawca nie upoważnił rady gminy do tak szczegółowego uregulowania powyższej kwestii.

W związku z powyższym stwierdzić należy, że zapis zawarty w Rozdziale II ust. 2 lit. a załącznika do zaskarżonej uchwały nie mieści się w zakresie upoważnienia ustawowego, określonego w cyt. powyżej art. 9a ust. 15 u.p.p.r. Rada nie tylko zatem przyjęła zapis, do którego nie była upoważniona, ale dodatkowo dokonała niedopuszczalnej modyfikacji przepisów ustawowych.

Zasadny jest również drugi zarzut skargi dotyczący nieuprawnionego zapisu sformułowanego w Rozdziale II w ust. 3 lit. e (Prokurator pomyłkowo wskazał ust. 2), że na wniosek przewodniczącego zespół wybiera spośród swoich członków wiceprzewodniczącego i sekretarza. Również w tym zakresie sąd zgadza się z argumentacja skargi, że ustawa o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie w art. 9a ust. 6 stanowi, iż na pierwszym posiedzeniu zespołu spośród jego członków jest wybierany przewodniczący zespołu interdyscyplinarnego. Ustawa nie daje zatem kompetencji radzie gminy do stanowienia przepisów regulujących wybór wiceprzewodniczącego oraz sekretarza co oznacza że również w tym zakresie rada przekroczyła delegację ustawową.

W przedmiotowej sprawie oprócz wadliwości dostrzeżonych przez Prokuratora sąd dodatkowo dopatrzył się z urzędu, w ramach kompetencji z art. 134 p.p.s.a., również innych niezgodności w treści załącznika do uchwały wskazanych poniżej.

W Rozdziale I pkt 1-4 załącznika do zaskarżonej uchwały określono działania gminy na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie oraz cele i zadania Zespołu. Jednakże zarówno zakres działań, które podejmuje gmina, jak i zadania które realizuje Zespół zostały określone odpowiednio w art. 9a ust. 1 oraz w art. 9b ust. 1 i 2 u.p.p.r, przy czym ta ostatnia regulacja ma charakter szczegółowy. W związku z tym stwierdzić należy, że przepisy Rozdziału I pkt 1-4 załącznika do zaskarżonej uchwały nie mieszczą się w zakresie upoważnienia ustawowego, określonego w art. 9a ust. 15 u.p.p.r. Z przepisu tego wynika bowiem, że rada została upoważniona do określenia w drodze uchwały wyłącznie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania, ale nie do określenia działań, jakie rada podejmuje na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie, czy do określenia celów i zadań Zespołu, co regulują przepisy u.p.p.r. Zatem uregulowania Rozdziału I pkt 1-4 załącznika do uchwały nie mieszczą się w zakresie upoważnienia ustawowego. Rada wkroczyła więc w materię uregulowaną ustawą, a regulacje zawarte w pkt 4 Rozdziału I stanowią dodatkowo niedopuszczalne powtórzenie materii ustawowej, tj. art. 9b ust. 2 u.p.p.r.

Również zawarta w pkt 6 Rozdziału I załącznika do uchwały regulacja, że "w celu rozwiązywania problemów związanych z wystąpieniem przemocy w rodzinie na podstawie porozumień zawartych pomiędzy Wójtem Gminy Sulmierzyce, a instytucjami/jednostkami wymienionymi w rozdz. II pkt 1, mogą być powoływane grupy robocze zwane Rejonowymi Zespołami Interdyscyplinarnymi i Wyjazdowymi Zespołami Interdyscyplinarnymi" stanowi przekroczenie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 9a ust. 15 ustawy. Upoważnienie rady gminy określone we wspomnianym art. 9a ust. 15 u.p.p.r., nie uprawnia rady gminy do określenia zasad tworzenia i funkcjonowania grup roboczych. Uprawnienie do tworzenia grup roboczych w ramach zespołu interdyscyplinarnego wynikające z art. 9a ust. 10 u.p.p.r. nie oznacza, że kompetencja rady gminy określona w art. 9a ust. 15 ustawy odnosi się również do grup roboczych. Nie można bowiem uznać, aby w pojęciu uregulowania szczegółowych warunków funkcjonowania zespołu mieściło się uprawnienie do regulowania istnienia i funkcjonowania grup roboczych. Ustawa o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie zawiera odpowiednie unormowania odnoszące się do grup roboczych określające ich skład, zasady funkcjonowania i zadania określone w art. 9a ust. 11-14, art. 9b ust.3, art. 9c u.p.p.r.

Niedopuszczalne było również zmodyfikowane (poprzez indywidualizację podmiotu) powołanie w ust. 5 Rozdziału I załącznika do uchwały zapisu ustawowego wynikającego z art. 9a ust. 2 u.p.p.r. że zespół interdyscyplinarny powołuje Wójt Gminy Sulmierzyce.

Z przekroczeniem delegacji ustawowej mamy do czynienia również w pozostałych przepisach zawartych w Rozdziale II, tj. w pkt. 2 lit. d oraz w pkt 3 załącznika do uchwały. W pkt 2 lit. d Rozdziału II załącznika do uchwały wskazano przesłanki uzasadniające odwołanie członka zespołu i grupy roboczej stanowiąc, że członek Zespołu Interdyscyplinarnego i Grupy Roboczej może zostać odwołany w trybie natychmiastowym, w przypadku uzasadnionego podejrzenia o naruszenie zasad poufności danych i informacji uzyskanych w ramach działania w Zespole Interdyscyplinarnym, mocą Zarządzenia Wójta Gminy Sulmierzyce. Z kolei zgodnie z pkt 3 Rozdziału II Powoływanie i odwoływanie przewodniczącego Zespołu Interdyscyplinarnego:

1. Przewodniczący Zespołu Interdyscyplinarnego zostaje wybrany na pierwszym spotkaniu, w głosowaniu jawnym, zwykłą większością głosów,
2. Przewodniczący zostaje wybrany na okres 3 lat,
3. na wniosek przewodniczącego zespół interdyscyplinarny ds. przeciwdziałania przemocy w rodzinie, wybiera spośród swoich członków wiceprzewodniczącego i sekretarza,
4. o wyborze Przewodniczącego Zespołu Interdyscyplinarnego zostaje pisemnie powiadomiony Wójt Gminy Sulmierzyce,
5. Przewodniczący Zespołu kieruje pracami zespołu, a w szczególności:

• ustala przedmiot i termin posiedzeń zespołu,
• przewodniczy posiedzeniom zespołu,
• na wniosek przewodniczącego zespół interdyscyplinarny ds. przeciwdziałania przemocy w rodzinie wybiera spośród swoich członków wiceprzewodniczącego i sekretarza,

6. Przewodniczący może zostać odwołany, na podstawie:

• uzasadnionego pisemnego wniosku któregokolwiek z członków Zespołu Interdyscyplinarnego. Odwołanie następuje w wyniku głosowania jawnego, zwykłą większością głosów,
• pisemnej rezygnacji Przewodniczącego,
• uzasadnionego, pisemnego wniosku Wójta Gminy Sulmierzyce.

Zgodnie z upoważnieniem ustawowym art. 9a ust. 15 ustawy, uchwała rady gminy ma określać tryb i sposób powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania. Zapisy zawarte w cyt. powyżej pkt 2 lit. d i pkt 3 Rozdziału II załącznika do uchwały nie regulują natomiast ani trybu, ani sposobu odwoływania członków zespołu, ani też warunków jego funkcjonowania. Wprowadzona w pkt 2 lit. d przesłanka odwołania członka zespołu interdyscyplinarnego i grupy roboczej w trybie natychmiastowym, wykracza poza upoważnienie do określenia trybu i sposobu odwołania członków zespołu interdyscyplinarnego. Ustawodawca nie upoważnił rady gminy do określenia wymagań wobec członków zespołu interdyscyplinarnego, czy grup roboczych. W świetle art. 9a ust. 15 u.p.p.r. rada gminy może uregulować wyłącznie tryb odwoływania członków zespołu, a więc procedurę pozbawienia członkostwa. Należy zatem stwierdzić, że uregulowanie zawarte w pkt 2 lit. d Rozdziału II załącznika do zaskarżonej uchwały nie mieści się w ramach przekazanego radzie gminy upoważnienia. Wskazaną przesłankę natychmiastowego odwołania członka zespołu interdyscyplinarnego lub grupy roboczej rada gminy sformułowała z naruszeniem prawa w oparciu o art. 9c ust. 2 u.p.p.r., stwarzając niejako sankcję za naruszenie art. 9c ust. 2 u.p.p.r. (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 18 lutego 2020 r., sygn. akt III SA/Łd 1048/19).

Przepis art. 9a ust. 2 u.p.p.r. przyznaje wójtowi kompetencje do powołania członka zespołu interdyscyplinarnego, ale są to wyłączne kompetencje wójta, a ponadto nie obejmują one upoważnienia do samodzielnego ustalenia przesłanek odwołania przewodniczącego zespołu interdyscyplinarnego. Ustawodawca nie upoważnił bowiem rady gminy do określenia wymagań zarówno wobec członków, jak i przewodniczącego zespołu interdyscyplinarnego. W świetle treści art. 9a ust. 15 u.p.p.r., rada gminy może uregulować wyłącznie tryb odwoływania członków zespołu, a więc samą procedurę pozbawienia członkostwa. Granice uprawnienia rady obejmują zatem wyłącznie kwestie proceduralne, a nie materialnoprawne, związane z określeniem kwalifikacji członków zespołu, czy przewodniczącego zespołu. Kompetencje pozostające w zakresie pojęć "sposobu" i "trybu" odnoszą się bowiem do zagadnień proceduralnych związanych z powoływaniem i odwoływaniem członków zespołu, podczas gdy Rada Gminy w Sulmierzycach w kwestionowanych zapisach sformułowała przesłanki materialnoprawne umożliwiające odwołanie przewodniczącego zespołu interdyscyplinarnego.

Również regulacja zawarta w pkt 3 lit. a Rozdziału II załącznika do uchwały została podjęta z naruszeniem art., 9a ust. 15 w zw. z art. 9a ust. 6 u.p.p.r., W przepisie tym organ sprecyzował, w jaki sposób dochodzi do wyboru Przewodniczącego (tj. w głosowaniu jawnym, zwykłą większością głosów), tymczasem ustawa tego nie precyzuje. Wprawdzie nie jest możliwe prawidłowe funkcjonowanie zespołu bez wyboru jego przewodniczącego, jednak wybór przewodniczącego jest możliwy tylko przy zastosowaniu zapisu ustawowego, z którego wynika jedynie to, że przewodniczący jest wybierany na pierwszym posiedzeniu zespołu, spośród jego członków. W powyższym zakresie rada gminy wkroczyła więc ponownie w materię uregulowaną ustawą i dokonała jej niedopuszczalnej modyfikacji. Z analogicznych względów, za wadliwe uznać należy także pozostałe zapisy zawarte w Rozdziale II pkt 3, tj. lit. b, c, d, e i f załącznika do uchwały, w których to rada gminy bez upoważnienia ustawowego określiła kadencję Przewodniczącego Zespołu Interdyscyplinarnego, wskazała przyczyny odwołania Przewodniczącego Zespołu odwołując się m.in. do pojęcia "uzasadnionego pisemnego wniosku któregokolwiek z członków Zespołu Interdyscyplinarnego", określiła również zakres kompetencji Przewodniczącego Zespołu (tj. m.in. na wniosek przewodniczącego zespół interdyscyplinarny ds. przeciwdziałania przemocy w rodzinie wybiera spośród swoich członków wiceprzewodniczącego i sekretarza). Określenie kadencji Przewodniczącego Zespołu Interdyscyplinarnego, przyczyn oraz sposobu odwołania i zakresu kompetencji stanowi naruszenie delegacji ustawowej do określenia trybu i sposobu odwołania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania.

Zmodyfikowane powtórzenia ustawowe zawarte zostały także w Rozdziale III załącznika do uchwały. Zgodnie z pkt 2 Rozdziału III załącznika do uchwały, członkowie Zespołu Interdyscyplinarnego wykonują zadania w ramach obowiązków służbowych lub zawodowych. Powyższy zapis stanowi powtórzenie art. 9a ust. 13 u.p.p.r. z pominięciem wskazanych w ustawie grup roboczych. Zgodnie bowiem z art. 9 ust. 13 u.p.p.r., "Członkowie zespołu interdyscyplinarnego oraz grup roboczych wykonują zadania w ramach obowiązków służbowych lub zawodowych".

Unormowanie zawarte w Rozdziale III pkt 3 załącznika do zaskarżonej uchwały stanowiące, że zakres zadań realizowanych przez członków ujęty zostanie w porozumieniach zawartych pomiędzy Wójtem Gminy Sulmierzyce, a instytucjami/podmiotami również stanowi naruszenie delegacji ustawowej z art. 9a ust. 15 i nieuprawnioną modyfikację art. 9a ust. 8 u.p.p.r. Przepis ten stanowi, że zespół interdyscyplinarny działa na podstawie porozumień zawartych między wójtem, burmistrzem albo prezydentem miasta, a podmiotami, o których mowa w ust. 3 lub 5. W świetle omawianego, zapisu załącznika do zaskarżonej uchwały do grona podmiotów, z którymi Wójt zawiera porozumienia należą również kuratorzy sądowi, będący podmiotami wymienionymi w art. 9a ust. 4 u.p.p.r., podczas gdy z uwagi na treść art. 9a ust. 8 u.p.p.r., kuratorzy nie mogą być stronami takich porozumień, bowiem do ich grona należą jedynie podmioty, o których mowa w ust. 3 lub 5. Natomiast zakres zadań realizowanych przez członków zespołu interdyscyplinarnego określa szczegółowo art. 9b ust. 2 u.p.p.r.

Z kolei zgodnie z pkt 4 Rozdziału III załącznika do uchwały, za obsługę techniczno-organizacyjną Zespołu Interdyscyplinarnego odpowiedzialny jest Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej. Zapis ten stanowi również zmodyfikowane powtórzenie materii uregulowanej w ustawie, tj. art. 9a ust. 9 u.p.p.r., który stanowi, że obsługę organizacyjno-techniczną zespołu interdyscyplinarnego zapewnia ośrodek pomocy społecznej.

W myśl natomiast pkt 5 Rozdziału III załącznika do uchwały, spotkania Zespołu Interdyscyplinarnego, odbywają się w zależności od potrzeb, nie rzadziej niż raz na kwartał. Zapis ten jest zmodyfikowanym powtórzeniem art. 9a ust. 7 u.p.p.r., który brzmi "Posiedzenia zespołu interdyscyplinarnego odbywają się w zależności od potrzeb, jednak nie rzadziej niż raz na trzy miesiące".

Mając na uwadze zakres delegacji ustawowej wynikający z art. 9a ust. 15 u.p.p.r. należy także wskazać, że w zakresie upoważnienia ustawowego udzielonego przez ustawodawcę radzie gminy, nie mieści się także kompetencja do wprowadzenia wymogu obowiązkowego uczestnictwa w spotkaniach zespołu (Rozdział 3, pkt 8 uchwały). Upoważnienie ustawowe należy interpretować w sposób ścisły. W związku z tym nawet brak określonych regulacji, czy nawet luka w prawie nie usprawiedliwia wprowadzenia określonej regulacji w trybie uchwały. Pojęcie warunków funkcjonowania zespołu nie obejmuje możliwości nałożenia na jego członków obowiązku uczestniczenia w pracach zespołu, tym bardziej, że przepis ten nie przewiduje wyjątków ani zwolnień od tego obowiązku, którego spełnienie czasem może być niemożliwe z powodów obiektywnych (patrz wyrok WSA w Gdańsku z 18.06.2020 r. III SA/Gd 834/19).

Również bez podstawy prawnej i sprzecznie z zapisami § 2 uchwały rada w Rozdziale IV załącznika do uchwały postanowiła, że realizację powyższych zapisów powierza się Kierownikowi Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Sulmierzycach.

Reasumując podkreślić należy, że zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego, a więc akt wydawany na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego (94 Konstytucji RP, art. 40 ust. 1 w zw. z art. 41 ust. 1 usg). Oznacza to, że Rada Gminy w Sulmierzycach uchwalając objętą skargą uchwałę i określając szczegółowe regulacje omawianego aktu prawa miejscowego nie mogła wykraczać poza granice upoważnienia określone w art. art. 9a ust. 15 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie. Z treści art. 94 Konstytucji RP wynika, bowiem, że każdy akt prawa miejscowego winien być oparty na ustawie upoważniającej i nie przekraczać zakresu upoważnienia. Należy zaakcentować, że akty prawa miejscowego, jako źródło powszechnie obowiązującego prawa o ograniczonym zasięgu terytorialnym (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP) zajmują określone miejsce w systemie źródeł prawa, który w Polsce zbudowany jest hierarchicznie. Wszystkie więc akty normatywne niższego rzędu, winny być zgodne z aktami normatywnymi wyższego rzędu. Takimi aktami niższego rzędu są akty prawa miejscowego w stosunku do ustaw jako aktów wyższego rzędu. W konsekwencji więc, organ realizujący ustawową normę kompetencyjną w zakresie tworzenia aktu prawa miejscowego zobligowany jest do podjęcia tego aktu w granicach upoważnienia zawartego w ustawie i zgodnie z treścią ustawy. Obliguje do tego także konstytucyjna zasada praworządności określona w art. 7 Konstytucji RP w świetle, której organy władzy publicznej zobowiązane są działać w granicach i na podstawie prawa. Każda norma kompetencyjna musi być zatem tak realizowana, aby nie naruszała przepisów ustawy i uwzględniała treść delegacji ustawowej. Podstawowymi dyrektywami wykładni norm o charakterze kompetencyjnym są: zakaz domniemania kompetencji, powinność interpretowania normy upoważniającej w sposób ścisły i literalny oraz zakaz dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych i wyprowadzania kompetencji w drodze analogii.

W świetle powyższego za niezgodne z normą upoważniającą, należy uznać wszelkie odstępstwa w akcie prawa miejscowego od granic upoważnienia ustawowego. Rada gminy nie ma zatem prawa do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w przepisie upoważniającym, ani też podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. Odnieść to należy zarówno do zakresu spraw, które mają być objęte aktem wydanym na podstawie normy upoważniającej, ale także do kwestii związanych z zakazem obejmowania, zastępowania czy też zmieniania nim materii ustawowej i zamieszczania w nim przepisów sprzecznych z ustawą (jak też z innymi aktami wyższego rzędu). Powyższa konstatacja wynika tak z istoty upoważnienia ustawowego, jak i z prawa adresatów norm prawnych do dobrej legislacji. Powszechnie uznawane zasady postępowania legislacyjnego zawarte zostały w rozporządzeniu w sprawie Zasad techniki prawodawczej, określającym sposób tworzenia i redagowania aktów normatywnych. Zawarte w tym akcie dyrektywy określają podstawowe zasady tworzenia poprawnej legislacji. Te zaś wyraźnie stanowią, że w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym (§ 115 w zw. z § 143 załącznika do ww. rozporządzenia) oraz nie powtarza się w nim przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych (§ 118 w zw. z § 143 załącznika do ww. rozporządzenia).

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalone jest stanowisko, iż powtórzenie regulacji ustawowych bądź ich modyfikacja oraz uzupełnienie przez przepisy stanowione przez organy jednostek samorządu terytorialnego jest niezgodne z zasadami legislacji i stanowi wykroczenie poza zakres ustawowego upoważnienia. Uchwała rady gminy nie może regulować jeszcze raz tego, co jest już zawarte w obowiązującej ustawie. Taka uchwała, jako istotnie naruszająca prawo, jest nieważna. Zawsze, bowiem tego rodzaju powtórzenie jest normatywnie zbędne, gdyż powtarzany przepis już obowiązuje. Jest też dezinformujące, bowiem trzeba liczyć się z tym, że powtórzony przepis będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy, a więc do naruszenia wymagania adekwatności. Uchwała nie powinna zatem powtarzać przepisów ustawowych, jak też nie może zawierać postanowień sprzecznych z ustawą (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 września 2009 r., sygn. akt II OSK 1077/09, z dnia 7 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 170/10, z dnia 10 listopada 2009 r., sygn., akt II OSK 1256/09, z dnia 1 października 2008 r., sygn. akt II OSK 955/08 dostępne na stronie internetowej www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że naruszenie powyższych zasad techniki prawodawczej stanowi przede wszystkim nieuprawnione wejście prawodawcy miejscowego w sferę kompetencji zastrzeżonych wyłącznie dla ustawodawcy (twórcy prawa powszechnie obowiązującego), co może wywołać u adresatów norm wadliwe przekonanie, że transponowane na grunt lokalny normy prawa powszechnie obowiązującego, są jedynie normami prawa miejscowego, które wiążą wyłącznie na obszarze właściwości lokalnego prawodawcy (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 20 maja 2008 r. sygn. akt III SA/Wr 204/08, opubl. w Lex 507817).

Wprawdzie w orzecznictwie sformułowany został pogląd, że istnieje możliwość odstępstwa od powyższej zasady, jednakże - co należy wyraźnie podkreślić - w takim przypadku powtórzenia w aktach prawa miejscowego innych regulacji normatywnych powinny być powtórzeniami dosłownymi, aby uniknąć wątpliwości, który fragment tekstu prawnego ma być podstawą odtworzenia normy prawnej (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 27 sierpnia 2015 r. sygn. akt IV SA/Po 368/15, dostępny na stronie internetowej www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Akcentowane jest także, że jeżeli przytoczenie w akcie prawa miejscowego in extenso zapisów aktów prawnych wyższego rzędu z powołaniem się na konkretny przepis tegoż aktu, czyniłoby akt prawa miejscowego w pełni czytelny i zrozumiały, to zapis taki mógłby być dopuszczalny (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 15 marca 2007 r. sygn. akt II SA/Wr 521/06, dostępny na stronie internetowej www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela powyższe stanowiska uznając, że tylko w drodze wyjątku dopuszczalne jest powielenie w akcie prawa miejscowego zapisów aktów prawnych wyższego rzędu i to, o ile powtórzenie następuje w całości, bez zmian i opuszczeń jak i nie wpływa negatywnie na komunikatywność aktu, w którym taki zabieg zastosowano.

Odnosząc się natomiast do zawartego w odpowiedzi na skargę stanowiska, że przedmiotowa uchwała była już przedmiotem zaskarżenia przez Prokuratora Okręgowego w Sieradzu i w następstwie wniesionej skargi w sprawie sygn. akt III SA/Łd 150/18 uchwałą Nr XLVII/290/2018 z dnia 28 lutego 2018 r. rada gminy dokonała zmiany ust. 1 nadając mu nowe brzmienie, tj:"1.Skład Zespołu Interdyscyplinarnego określa art. 9a ust. 3-5 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie" – należy wskazać, że powyższy przepis o wskazanej treści nie był przedmiotem zaskarżenia, natomiast fakt zmiany zapisów zaskarżonej uchwały inną uchwałą tej samej rady gminy nie stanowi przeszkody do dokonania oceny prawnej zaskarżonej uchwały i jej oceny przez sąd. Zauważyć bowiem należy, że skutki prawne uchylenia aktu i stwierdzenia jego nieważności są odmienne. Uchylenie uchwały przez radę gminy oznacza wyeliminowanie uchwały ze skutkiem od daty uchylenia (ex nunc). Natomiast stwierdzenie nieważności uchwały wywołuje skutki od chwili jej podjęcia (ex tunc). W orzecznictwie wielokrotnie wskazywano, że zmiana lub uchylenie uchwały podjętej przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała mogła być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej uchylenie lub zmianę (por. uchwała Trybunału Konstytucyjnego z dnia 14 września 1994 r. W 5/94, a także wyroki NSA z 4 sierpnia 2005 r., OSK 1290/04, z 27 września 2007 r., II OSK 1046/07, z 4 listopada 2010 r., II OSK 1783/10).

W świetle powyższych kryteriów oceny legalności zaskarżonej uchwały, uwzględniając zakres przepisów wadliwych, Sąd rozpoznający niniejszą sprawę uznał, iż akt ten należy w całości wyeliminować z obrotu prawnego, jako istotnie naruszający prawo.

Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości.