Wyrok WSA w Łodzi z 5 czerwca 2007 r., III SA/Łd 77/07

Sąd

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział III

Rozpoznanie

na rozprawie w dniu 23 maja 2007 r.

Sprawa

sprawy ze skargi R. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na wykonywanie przewozu osób w transporcie drogowym uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] Nr [...]

Skład

Sędzia NSA Teresa Rutkowska przewodniczący
Sędzia NSA Janusz Furmanek sprawozdawca
Sędzia NSA Janusz Nowacki
asystent sędziego Adrian Król protokolant

Uzasadnienie

III SA/Łd 77/07

Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., po rozpoznaniu odwołania R. S., właściciela firmy A w P., od decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na wykonywanie regularnego przewozu osób w krajowym transporcie drogowym na linii regularnej P.: G.-G., utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Organy ustaliły w sprawie następujący stan faktyczny.

Wnioskiem z dnia 19 stycznia 2006 r. R. S., prowadzący działalność gospodarczą pod firmą A z siedzibą w P., wystąpił o wydanie zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym na terenie miasta P. w ramach linii komunikacyjnej "G.-G.". Do wniosku dołączył umowę Nr [...] na korzystanie z mienia komunalnego - przystanków autobusowych mieszczących się w granicach administracyjnych miasta P. oraz aneks do tej umowy z dnia [...], proponowany rozkład jazdy, mapkę trasy, cennik biletów, kserokopię licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego osób nr [...], zobowiązanie do zamieszczania informacji o godzinach odjazdów pojazdów na tabliczkach przystankowych oraz wykaz pojazdów obsługujących linię wraz z kserokopiami dowodów rejestracyjnych pojazdów o nr rej. [...], [...] oraz [...].

W toku postępowania wnioskodawca poinformował organ o zbyciu pojazdu marki Mercedes-Benz o nr rej. [...].

Decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta P. odmówił udzielenia wnioskowanego zezwolenia. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, iż postanowieniem z dnia [...] dopuszczona została jako dowód w sprawie opinia biegłego rzeczoznawcy samochodowego na okoliczność, czy pojazdy, którymi przewoźnik zamierza wykonywać przewozy na wnioskowanej linii komunikacyjnej, spełniają wymagania techniczne, o jakich mowa w art. 18b ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym. W opinii rzeczoznawca samochodowy inż. T. S. stwierdził, że badane pojazdy nie spełniają wymagań autobusów do komunikacji miejskiej. Organ wskazał, iż na mocy ww. art. przewozy regularne w krajowym transporcie drogowym wykonywane są wyłącznie przez autobusy odpowiadające wymaganym ze względu na rodzaj przewozu warunkom technicznym. Pojazdy, którymi wnioskodawca zamierzał wykonywać przewozy na miejskiej linii komunikacyjnej, o którą ubiegał się w przedmiotowym wniosku, nie spełniały tych warunków. W związku z powyższym organ I instancji uznał, że wnioskodawca nie jest w stanie świadczyć usług będących przedmiotem wniosku korzystając z pojazdów znajdujących się w jego bezpośredniej dyspozycji.

W odwołaniu od decyzji organu I instancji R. S. zarzucił naruszenie przepisów art. 7 i art. 107 § 1-3 k.p.a. Zakwestionował rzetelność i logikę opinii rzeczoznawcy samochodowego. Stwierdził ponadto, iż organ wziął pod uwagę tylko argumenty rzeczoznawcy samochodowego, a pominął argumenty wnioskodawcy.

Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, iż kwestię wydawania zezwoleń na wykonywanie przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym osób regulują przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t.j. Dz.U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2088 ze zm.). Zgodnie z art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. b) tej ustawy wykonywanie przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym na liniach komunikacyjnych w komunikacji miejskiej wymaga zezwolenia burmistrza, prezydenta miasta. Zezwolenie to organ zezwalający wydaje na wniosek przedsiębiorcy, na czas nie dłuższy niż 5 lat (art. 21 ust. 1 pkt 1 ustawy). Przedsiębiorca ubiegający się o zezwolenie do wniosku o jego wydanie załącza kserokopię licencji oraz dokumenty, o których mowa w art. 22 ust. 1 ww. ustawy.

Organ zezwalający odmawia udzielenia zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym w przypadku, gdy wnioskodawca nie jest w stanie świadczyć usług będących przedmiotem wniosku, korzystając z pojazdów pozostających w jego bezpośredniej dyspozycji (art. 22a ust. 1 pkt 2 ustawy).

Ponadto zgodnie z art. 18b ust. 1 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym do przewozu osób używane są wyłącznie autobusy odpowiadające wymaganym ze względu na rodzaj przewozu warunkom technicznym. Podczas wykonywania przewozów regularnych zabrania się używania do przewozu innych pojazdów niż autobusy oraz autobusów nieodpowiadających wymaganym ze względu na rodzaj przewozu warunkom technicznym (art. 18b ust. 2 pkt 1 lit a)i b).

Organ odwoławczy uznał za prawidłowe rozstrzygnięcie organu I instancji, że wnioskodawca nie jest w stanie świadczyć usług będących przedmiotem wniosku, korzystając z pojazdów pozostających w jego bezpośredniej dyspozycji. Wskazane bowiem we wniosku pojazdy nie spełniają warunków stawianych autobusom w komunikacji miejskiej. Pojęcie "autobus" zdefiniowane jest w ustawie - Prawo o ruchu drogowym i pod pojęciem tym rozumie się pojazd samochodowy przeznaczony konstrukcyjnie do przewozu 9 osób łącznie z kierowcą (pkt 41 art. 2), przy czym wpis ten nie przesądza jeszcze o tym, iż pojazdy te odpowiadają wymaganym ze względu na rodzaj przewozu (komunikacja miejska) warunkom technicznym. Na gruncie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 27 września 2003 r. w sprawie szczegółowych czynności organów związanych z dopuszczeniem pojazdu do ruchu oraz wzorów dokumentów w tych sprawach (Dz.U. Nr 192, poz. 1878 ze zm.) w pojazdach, których rodzaj określa się jako autobus, wyróżnia się 5 podrodzajów pojazdów, w tym m.in. autobus miejski (załącznik nr 4 - tabela nr 1 - rodzaje i podrodzaje pojazdów). Warunki techniczne jakim powinien odpowiadać autobus, w tym autobus miejski, określają przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz ich niezbędnego wyposażenia (Dz.U. z 2003 r. Nr 32, poz. 262 ze zm.).

Organ odwoławczy wskazał dalej w motywach decyzji, iż z załączonej do akt sprawy opinii rzeczoznawcy samochodowego T. S. z dnia [...]. wynika, iż pojazdy wnioskodawcy marki Mercedes-Benz 312D o nr rej. [...] oraz Mercedes-Benz 308D Sprinter o nr rej. [...] nie spełniają wymagań dotyczących autobusu miejskiego. Pojazdy te będące mikrobusami posiadają zamocowane siedzenia do płyty podłogowej, wymagane poręcze, dwoje drzwi z prawej strony otwierane ręcznie, dobrze wykonaną tapicerkę. Widoczny jest brak miejsc dla osób niepełnosprawnych, wolnej przestrzeni dla wózka inwalidzkiego oraz wąskie przejścia pomiędzy rzędami siedzeń. Autobus przeznaczony do wykonywania regularnych przewozów osób w obrębie miasta powinien spełniać podstawowe wymagania norm krajowych i Unii Europejskiej zawartych w PN-89/S-02007, dyrektywie 2001/85/WE oraz rozporządzeniu Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz ich niezbędnego wyposażenia. Organ odwoławczy wskazał również, iż w toku przeprowadzonej w dniu 22 sierpnia 2006 r. rozprawy administracyjnej strona nie kwestionowała opinii rzeczoznawcy samochodowego. Nie przedstawiła także żadnego przeciwdowodu do opinii rzeczoznawcy samochodowego.

Odnosząc się zaś do zarzutu odwołania, iż na terenie miasta P. małe autobusy obsługują linie komunikacyjne organ odwoławczy stwierdził, iż istotnie przedsiębiorcy wykonujący przewozy regularne w komunikacji miejskiej na terenie miasta P. świadczą te usługi podobnymi autobusami (mikrobusami), jednakże zezwolenia w tym zakresie zapadły w odmiennym stanie prawnym.

Na decyzję ostateczną skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożył R. S. Autor skargi nie zgodził się z tezą zawartą w opinii rzeczoznawcy samochodowego, i zaakceptowaną przez organy administracji, iż samochody pozostające w jego dyspozycji, które zamierza wykorzystać do transportu osób, nie spełniają technicznych warunków. W jego ocenie złożony wniosek był zupełny, samochody w pełni sprawne i przystosowane do przewozu osób, nie było zatem podstaw, by odmówić mu wydania zezwolenia.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., przytaczając argumenty podniesione już w zaskarżonej decyzji, wniosło o jej oddalenie

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Przede wszystkim wyjaśnić należy, iż zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest z punktu widzenia kryterium legalności. W ramach owej kontroli sąd administracyjny ocenia, czy przy wydawaniu zaskarżonej decyzji nie naruszono reguł postępowania administracyjnego, a niekiedy także przepisów prawa materialnego.

W myśl art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) uwzględnienie skargi skutkujące uchyleniem zaskarżonej decyzji może nastąpić tylko wówczas, gdy Sąd stwierdzi:

1. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy;
2. naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego;
3. inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę w tak zakreślonej kognicji stwierdził, iż zaskarżona decyzja, jak też poprzedzająca ją decyzją organu I instancji, wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W niniejszej sprawie sporną kwestią jest okoliczność, czy pojazdy, którymi dysponował skarżący i które zgodnie z jego wnioskiem miały być wykorzystywane do przewozu osób w transporcie drogowym, odpowiadały wymaganiom technicznym określonym przepisami prawa. W ocenie organów, zarówno I jak i II instancji, pojazdy marki Mercedes-Benz 308 D Sprinter o nr rejestracyjmnym [...] oraz Mercedes Benz 312 D o nr rejestracyjnym [...], które wskazał skarżący we wniosku o wydanie zezwolenia na wykonywanie przewozu osób w transporcie drogowym, nie spełniały niezbędnych wymagań technicznych, co w myśl art. 22a ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz.U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2088 ze zm.) obligowało organ do odmowy wydania zezwolenia. W myśl bowiem tego przepisu organ zezwalający odmawia udzielenia lub zmiany zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym w przypadku, gdy wnioskodawca nie jest w stanie świadczyć usług będących przedmiotem wniosku, korzystając z pojazdów pozostających w jego bezpośredniej dyspozycji. Stosownie zaś do art. 18b ust. 1 pkt 1 ww. ustawy do przewozu osób używane są wyłącznie autobusy odpowiadające wymaganym ze względu na rodzaj przewozu warunkom technicznym. Z kolei ust. 2 pkt 1 i 2 powołanego art. 18b stanowi, iż podczas wykonywania przewozów regularnych zabrania się używania do przewozu innych pojazdów niż autobusy oraz autobusów nieodpowiadających wymaganym ze względu na rodzaj przewozu warunkom technicznym.

Szczegółowe wymagania techniczne, jakim powinny odpowiadać autobusy przeznaczone do wykonywania regularnego przewozu osób określone zostały w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia (Dz.U. z 2003 r. Nr 32, poz. 262 ze zm.). Zgodnie z § 18 tego aktu autobus powinien być wyposażony w:

1. co najmniej jedne drzwi po prawej stronie, a autobus regularnej miejskiej komunikacji publicznej - co najmniej w dwoje drzwi po prawej stronie, wyposażone w uchwyty lub poręcze; w razie urządzenia oddzielnego przedziału kierowcy przedział ten powinien umożliwiać wyjście na zewnątrz autobusu;
2. wyjścia awaryjne - w przypadku autobusu o długości przekraczającej 6,00 m; dostęp do tych wyjść nie powinien być niczym utrudniony, przy czym siedzenia z oparciem odchylanym oraz z oparciem nie wyższym niż 450 mm nie uważa się za utrudnienie; przepis stosuje się do autobusu zarejestrowanego po raz pierwszy po dniu 31 grudnia 1965 r.;
3. dwie gaśnice, z których jedna powinna być umieszczona możliwie blisko kierowcy, a druga - wewnątrz autobusu, w miejscu łatwo dostępnym w razie potrzeby jej użycia; autobus o długości nieprzekraczającej 6,00 m może być wyposażony w jedną gaśnicę;
4. zasłonę za miejscem kierowcy, zabezpieczającą przed pogorszeniem widoczności drogi w razie włączenia oświetlenia wnętrza autobusu; przepis stosuje się do autobusu miejskiego używanego w komunikacji miejskiej lub miejskiej i podmiejskiej o długości przekraczającej 6,00 m;
5. apteczkę doraźnej pomocy;
6. ogumione koło zapasowe;
7. urządzenie do oświetlania wnętrza;
8. zasłony w bocznych oknach, jeżeli nie jest wyposażony w szyby przeciwsłoneczne;
9. urządzenie służące do dawania sygnałów z wnętrza autobusu do kierowcy, jeżeli znajduje się on w oddzielnym pomieszczeniu;
10. lusterko wewnętrzne zapewniające kierowcy widoczność wnętrza autobusu;
11. bagażnik urządzony w taki sposób, aby umieszczony w nim bagaż był zabezpieczony przed wypadnięciem, uszkodzeniem lub zanieczyszczeniem;
12. napis wskazujący dopuszczalną liczbę miejsc do siedzenia i do stania;
13. tablice kierunkowe - na autobusie regularnej komunikacji publicznej;
14. materiały wnętrza pomieszczenia pasażerskiego o prędkości spalania nie większej niż 100 mm/min zgodnie z przepisami o homologacji pojazdów; przepisu nie stosuje się do autobusu o całkowitej liczbie miejsc dla pasażerów mniejszej niż 22 oraz autobusu z miejscami do stania.

Stosownie do ust. 2 przepisu ust.1 pkt 5, 6, 8 i 11 nie stosuje się do autobusu miejskiego używanego w komunikacji miejskiej lub miejskiej i podmiejskiej.

Organy administracji publicznej uznały, iż pojazdy wskazane przez skarżącego nie spełniają przedstawionych wymagań, a zatem skarżący nie jest w stanie świadczyć nimi usług będących przedmiotem wniosku. Jednakże, w ocenie Sądu, konkluzja taka nie ma wystarczającego oparcia w zebranym materiale dowodowym. Zarówno organ I instancji, jak i organ odwoławczy, odmawiając skarżącemu wydania zezwolenia na wykonywanie przewozu osób w transporcie drogowym oparły się wyłącznie na opinii rzeczoznawcy samochodowego, który uznał iż pojazdy wnisoskodawcy nie spełniają wymagań dotyczących autobusu miejskiego. Organy orzekające w sprawie nie dokonały żadnych własnych ustaleń, uznając iż negatywna opinia biegłego przesądza sprawę. W zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta P., brak jest jakiejkolwiek oceny przedmiotowej opinii, niewątpliwie dowodu w sprawie. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest już pogląd, iż opinia biegłego nie wiąże organu, który jest obowiązany poddać ją swej ocenie jak każdy dowód, gdyż to organ – nie zaś biegły – rozstrzyga sprawę (por. wyrok, Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 marca 2002 r., sygn. akt I SA 1978/00, niepubl.).

Organu obydwu instancji nie odniosły się w ogóle do twierdzeń strony, iż wskazane przez niego pojazdy poddane zostały konstrukcyjnym przeróbkom, po dokonaniu których spełniają wymagania techniczne autobusów. Rzeczoznawca samochodowy, a w ślad za nim organy administracji, ograniczył się jedynie do przytoczenia treści § 18 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia. Jednakże z zamieszonego w opinii biegłego opisu przedmiotowych pojazdów nie wynika, by warunki te nie zostały spełnione. Wręcz przeciwnie – pojazdy przedstawione przez skarżącego odpowiadają wymaganiom stawianym w § 18 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia Biegły wprawdzie stwierdza, iż w autobusach brakuje miejsc dla osób niepełnosprawnych i wolnej przestrzeni dla wózka inwalidzkiego, oraz, że pomiędzy rzędami siedzeń są zbyt wąskie przejścia, co powoduje jego zdaniem, iż pojazdy te nie spełniają wymagań dotyczących autobusu miejskiego. Jednakże przepisy przytoczonego wcześniej art. 18b ustawy o transporcie drogowym wymajają jedynie, by do przewozu osób używane były autobusy odpowiadające wymaganym ze względu na rodzaj przewozu warunkom technicznym. Z kolei § 18 rozporządzenia w sprawie warunków techniczny pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia nie stawia wymagań, na podstawie których biegły stwierdził nieprzydatność przedmiotowych pojazdów do przewozu osób. Brak w tym przepisie jakichkolwiek wymagań odnośnie miejsc dla niepełnosprawnych, wolnej przestrzeni dla wózka inwalidzkiego, czy szerokości przejścia między rzędami siedzeń. Organ odwoławczy, ponownie powołując się jedynie na opinię biegłego, podaje wprawdzie, iż autobus przeznaczony do wykonywania regularnych przewozów osób w obrębie miasta winien spełniać dodatkowo wymagania norm krajowych i Unii Europejskiej zawartych w polskiej normie PN-89/S-02007 oraz dyrektywie 2001/85/WE, nie przytacza jednakże treści powołanej normy i dyrektywy, ani nie wskazuje, jakich to wymagań określonych w ww. aktach pojazdy skarżącego nie spełniają, oraz na jakiej podstawie wymagania te są obowiązujące. Tymczasem w myśl art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 12 września 2002 r. o normalizacji (Dz.U. Nr 169, poz. 1386 ze zm.) stosowanie Polskich Norm jest dobrowolne. Ich niezastosowanie nie może zatem stanowić podstawy do wydania decyzji odmawiającej wydania zezwolenia na przewóz osób. Wprawdzie stosownie do ust. 4 art. 5 ww. ustawy Polskie Normy mogą być opublikowane w przepisach prawnych po ich opublikowaniu w języku polskim, jednak organy nie wykazały w żaden sposób, by w przypadku normy PN-89/S-02007 sytuacja taka wystąpiła. Organy nie wskazały również, by powołana dyrektywa 2001/85/WE wdrożona została do polskiego systemu prawnego, co stanowi konieczny warunek jej obowiązywania. W ogłoszeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 11 maja 2004 r. (M.P. Nr 20, poz. 359) w sprawie stosowania prawa Unii Europejskiej, wydanym zgodnie z art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U. Nr 62, poz. 718 ze zm.) stwierdzono, iż prawo Unii Europejskiej obowiązuje bądź bezpośrednio, bądź wymaga wdrożenia do krajowego porządku prawnego. Dyrektywy zaś są skierowane do państw członkowskich, określają cel, który powinien zostać osiągnięty w wyznaczonym terminie. Wybór metody i sposobu realizacji celu leży w gestii państw członkowskich. Warunkiem związania podmiotów przepisami dyrektywy jest wdrożenie przepisów dyrektywy do krajowego porządku prawnego.

Tak więc uznać należało, iż orzekające w sprawie organy naruszyły przepisy postępowania, opierając się jedynie na opinii biegłego, bez dokonania własnych ustaleń, co do spełnienia przez pojazdy skarżącego wymagań stawianych autobusom. Tymczasem zgodnie z art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej ocenia na postawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Obowiązkiem organu administracji publicznej jest też wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego. Ocena zaś całego materiału dowodowego i konkretnego dowodu winna znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydawanej decyzji (art. 107 § 3 k.p.a.). Nie ma powodu, aby opinię biegłego w przedmiocie przystosowania pojazdów do wykonywania przewozu osób w transporcie drogowym traktować inaczej, niż jako jeden z dowodów w toku postępowania administracyjnego. Z całą pewnością niedopuszczalne jest zaś bezkrytyczne przyjmowanie wniosków wynikających z tego rodzaju oceny. Przy takim bowiem założeniu należałoby uznać, że to nie organ administracji publicznej, ale rzeczoznawca sporządzający opinię faktycznie rozstrzygał w sprawie. Jeżeli zatem organ administracji publicznej wydający zaskarżoną decyzję oparł się na wnioskach wynikających z konkretnej opinii, to winien wykazać zasadność takiego postępowania w ramach oceny całokształtu materiału dowodowego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 listopada 2001 r., sygn. akt IV SA 778/99, niepubl.). Brak owej oceny przejawia się chociażby w niewzięciu po uwagę, z punktu widzenia interesów strony, faktu spełnienia przez przedstawione pojazdy marki Mercedes Benz warunków technicznych jakim powinny odpowiadać autobusy, określonych w § 18 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia. Brak jest w zaskarżonej decyzji, jak również w decyzji organu I instancji, wyraźnego wskazania, z przytoczeniem obowiązujących przepisów prawa, na jakiej podstawie odmówiono skarżącemu wydania zezwolenia na przewóz osób, mimo spełnienia warunków przewidzianych w ustawie i przepisach wykonawczych do niej. Zasadny jest zatem wniosek, iż organy administracji publicznej, nie dokonując oceny przedmiotowej opinii i nie dokonując żadnych własnych ustaleń, naruszyły przepisy postępowania (art. 7, 77 § 1 k.p.a.), w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organy administracji publicznej bowiem, rozpatrując wniosek skarżącego, nie podjęły wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.), prowadzenia postępowania w taki sposób, aby pogłębić zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli (art. 8 k.p.a.), a także przekonania o zasadności przesłanek, które zadecydowały o określonym załatwieniu sprawy (art. 11 k.p.a.). Przywołane zasady nie są jedynie postulatem, ale obowiązującą normą prawną, która nie mogła zostać pominięta przy ocenie legalności zaskarżonej decyzji (por. wyrok NSA z dnia 8 grudnia 1992 r. SA/Lu 694/92 - Wspólnota 1993 nr 44 str. 18).

Zaniechanie zaś przez organ administracji podjęcia czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego, zwłaszcza gdy strona powołuje się na określone i ważne dla niej okoliczności, jest uchybieniem przepisom postępowania administracyjnego, którego skutkiem jest wadliwość decyzji. Stosownie bowiem do przepisu art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. podstawą niewadliwej decyzji administracyjnej w każdej sprawie może być tylko ocena zgromadzonego przez organ pełnego materiału dowodowego – pozwalającego na ustalenie zgodnego bądź zbliżonego do rzeczywistości stanu faktycznego.

Ponadto motywy zaskarżonej decyzji nie odpowiadają wymogom art. 107 k.p.a. Stosownie do § 3 ww. art. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Z uzasadnienia ma wynikać ocena faktów, prawa i subsumcji oraz celów i skutków rozstrzygnięcia. Zatem ocenie sądu nie może podlegać sama osnowa decyzji, ale decyzja jako całość, a więc łącznie z uzasadnieniem. Tymczasem decyzje organów administracji obu instancji nie zawierają praktycznie żadnego uzasadnienia faktycznego. Organy ograniczyły się jedynie do wskazania faktu wydania przez rzeczoznawcę samochodowego negatywnej opinii. Pominięcie w motywach decyzji oceny okoliczności faktycznych mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, podnoszonych przez stronę w trakcie postępowania administracyjnego, stwarza przesłankę do uznania, iż organ naruszył przepisy postępowania administracyjnego w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 kwietnia 2001r., sygn. akt V SA 1611/00, niepubl.). Ponadto motywy decyzji powinny być tak ujęte, aby strona mogła zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ przy załatwianiu sprawy wydaną decyzją. Wysiłku takiego organy w przedmiotowej sprawie praktycznie nie podjęły. Decyzje rozstrzygających w sprawie organów zawierają również niedostatki w uzasadnieniu prawnym. Podstawą rozstrzygnięcia decyzji zarówno Prezydenta Miasta P., jak i Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P., były m.in. przepisy ustawy o transporcie drogowym (art. 22a ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 18b ust. 1 pkt 1). Tymczasem z motywów decyzji organu odwoławczego można się jedynie domyślać, iż podstawą odmowy wydania zezwolenia na przewóz osób w transporcie drogowym było niespełnienie przez pojazdy skarżącego wymagań stawianych przez polską normę PN-89/S-02007 oraz dyrektywę 2001/85/WE, bez przytoczenia treści tych aktów i wskazania, na jakiej podstawie obowiązują. Z kolei organ I instancji ograniczył się jedynie do zreferowania przebiegu postępowania administracyjnego i wskazania, iż rzeczoznawca w swojej opinii stwierdził nieprzydatność pojazdów do świadczenia proponowanych przez skarżącego usług, bez przytoczenia treści przepisów, na jakich się oparł, nie mówiąc już o uzasadnieniu prawnym rozstrzygnięcia. Tak więc owe niedostateczne wyjaśnienie motywów, którymi kierowały się organy administracji odmawiając skarżącemu wydania zezwolenia na przewóz osób w transporcie drogowym stanowią bez wątpienia naruszenie przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Rozpoznając ponownie sprawę organy administracji publicznej dokonają oceny opinii biegłego odnośnie spełnienia przez pojazdy skarżącego prawem przewidzianych warunków do wykonywania przewozu osób, dokonają też własnych ustaleń w tym zakresie. Dopiero wówczas możliwe będzie wydanie decyzji w sprawie. W motywach rozstrzygnięcia natomiast oprócz uzasadnienia faktycznego, winno znaleźć także obszerne uzasadnienie prawne, z przytoczeniem obowiązujących przepisów regulujących kwestie dopuszczenia pojazdów do wykonywania przewozu osób w transporcie drogowym.

Wobec powyższego Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.) c oraz art. 135 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.

Z uwagi na brak przymiotu wykonalności zaskarżonej decyzji Sąd odstąpił od orzekania w kwestii wstrzymania jej wykonania (art. 152 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).