Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodziz 14 kwietnia 2023 r., sygn. akt III SA/Łd 879/22

Uzasadnienie

Rada Miejska w Łodzi 5 czerwca 2019 r. na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2019 r., poz. 506), dalej u.s.g. w zw. z art. 19 ust. 5 i art. 40 ust. 3-6 i 8-10 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2068 ze zm.), dalej u.d.p. podjęła uchwałę Nr X/360/19 w sprawie ustalenia stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg krajowych, wojewódzkich, powiatowych i gminnych na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg. Uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego z 1 lipca 2019 r., pod. Poz. 3694 i weszła w życie 16 lipca 2019 r.

Zgodnie z § 3 uchwały, w przypadku drogi nieurządzonej (nieposiadającej wyodrębnionych, poszczególnych elementów pasa drogowego) całość powierzchni drogi mieszcząca się w liniach rozgraniczających drogi traktowana jest jako jezdnia.

24 listopada 2022 r. pełnomocnik Spółdzielni Mieszkaniowej "Osiedle Młodych" w Łodzi na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Łodzi z 1 lipca 2019 r., Nr X/360/19 w sprawie ustalenia stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg krajowych, wojewódzkich, powiatowych i gminnych na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg. Zaskarżając uchwałę w całości pełnomocnik zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.

1. - art. 4 pkt 1 i art. 40 ust. 8, 9 pkt 3 u.d.p. oraz § 9 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. z 2016 r., poz. 283) poprzez dokonane w § 3 zaskarżonej uchwały wyjście poza zakres delegacji do ustalania wysokości stawki opłaty za zajęcie pasa drogowego polegające na wprowadzeniu nieznanej ustawie kategorii "dróg nieurządzonych" i definicji takiej drogi jako drogi nie posiadającej wyodrębnionych poszczególnych elementów pasa drogowego oraz rozszerzenie kryterium procentowej wielkości zajmowanej szerokości jezdni, na "całość" drogi mieszczącej się w liniach rozgraniczających drogę.

W oparciu o postawione zarzuty pełnomocnik wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi pełnomocnik strony skarżącej podkreślił, że w § 3 zaskarżonej uchwały, organ wprowadził nowe pojęcia nieznane ustawie upoważniającej, tj. pojęcie "drogi nieurządzonej", i "linii rozgraniczających". Wprowadzając pojęcie "drogi nieurządzonej" organ sformułował również jej definicję, jako drogi nie posiadającej wyodrębnionych poszczególnych elementów pasa drogowego. Co więcej wbrew kryteriom wskazanym w art. 40 ust. 9 u.d.p., uznał, że w przypadku "drogi nieurządzonej" każde zajęcie dokonane, niezależnie od jego usytuowania w pasie należy traktować jak zajęcie jezdni. W przypadku natomiast pozaustawowego pojęcia "linii rozgraniczających drogi" nie wiadomo natomiast, czy organowi chodziło o linie graniczne z art. 4 pkt 1 u.d.p., czy też o pojęcie z innego aktu prawnego. Tymczasem art. 40 ust. 9 u.d.p. narzuca organowi ustalającemu stawki opłaty, jakie kryteria ma obowiązek uwzględnić przy ustalaniu jej wysokości.

W art. 40 ust. 9 pkt 2 u.d.p. ustawodawca wprost nakazał przy ustalaniu wysokości stawek uwzględniać rodzaj elementu zajętego pasa drogowego, zaś w art. 40 ust. 9 pkt 3 u.d.p. procentową wielkość zajmowanej szerokości jezdni. Treść natomiast § 2 ust. 3 zaskarżonej uchwały w zasadzie wyłącza stosowanie tych kryteriów. W ocenie pełnomocnika strony skarżącej § 3 zaskarżonej uchwały doszło do przekroczenia upoważnienia ustawowego zawartego w art. 40 ust. 8 u.d.p.

Pełnomocnik wskazał, że zgodnie z art. 2 ust. 1 u.d.p., drogi publiczne ze względu na funkcję w sieci drogowej dzielą się na następujące kategorie: 1. drogi krajowe;

1. 2. drogi wojewódzkie;
2. 3. drogi powiatowe;
3. 4. drogi gminne. Powyżej przywołany przepis stanowi zamknięty katalog dróg publicznych, nie przewiduje kategorii "drogi nieurządzonej", jak również nie wprowadza jakichkolwiek podkategorii dróg publicznych wymienionych w art. 2 ust. 1 pkt 1-4 u.d.p. Ustawa o drogach publicznych zawiera definicję legalną zarówno jezdni, pasa drogowego, jak i drogi.

Pas drogowy to zgodnie z art. 4 ust. 1 u.d.p., wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią na i pod powierzchnią, w którym zlokalizowane są droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem, i obsługą ruchu, a także związane z potrzebami zarządzania drogą. Droga to budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiąca całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego zlokalizowaną w pasie drogowym (art. 4 pkt 2 u.d.p.) Jezdnia to cześć drogi przeznaczona do ruchu pojazdów (art. 4 pkt 5 pkt 5 u.d.p.) Chodnik to część drogi przeznaczona do ruchu pieszych (art. 4 pkt 6 u.d.p.)

Reasumując pełnomocnik podniósł, że rada miejska w § 3 uchwały wprowadziła nowe pojęcia, nieznane ustawie upoważniającej, takie jak "droga nieurządzona", czy "linie rozgraniczające". Wprowadzając pojęcie drogi nieurządzonej organ sformułował definicję, jako "drogi nie posiadającej wyodrębnionych poszczególnych elementów pasa drogowego" i wbrew kryteriom wskazanym w art. 40 ust. 9 u.d.p., uznał, że w przypadku "drogi nieurządzonej" każde zajęcie dokonane, niezależnie od jego usytuowania w pasie należy traktować jak zajęcie jezdni. W przypadku natomiast pozaustawowego pojęcia "linii rozgraniczające drogi" nie wiadomo, czy organowi chodziło o linie graniczne zdefiniowane w art. 4 pkt 1 u.d.p., czy też pojęcie z innego aktu prawnego. Tymczasem art. 40 ust. 9 u.d.p. narzuca organowi ustalającemu stawki opłaty, jakie kryteria ma obowiązek uwzględnić przy ustalaniu jej wysokości. W pkt art. 40 ust. 9 pkt 2 u.d.p. ustawodawca wprost nakazał przy ustalaniu wysokości stawek uwzględniać rodzaj elementu zajętego pasa drogowego, zaś w art. 40 ust. 9 pkt 3 u.d.p. procentową wielkość zajmowanej szerokości jezdni. Treść § 3 zaskarżonej uchwały w zasadzie wyłącza stosowanie tych kryteriów.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Łodzi wniosła o jej oddalenie jako bezzasadnej wskazując, że zgodnie z art. 40 ust. 8 u.d.p., organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, w drodze uchwały, ustala dla dróg, których zarządcą jest jednostka samorządu terytorialnego, wysokość stawek opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego, z tym że stawki opłaty, o których mowa w ust. 4 i 6, nie mogą przekroczyć 10 zł za jeden dzień zajmowania pasa drogowego, a stawka opłaty, o której mowa w ust. 5, nie może przekroczyć 200 zł. Stosownie zaś do ust. 9 tego przepisu, przy ustalaniu stawek, o których mowa w ust. 7 i 8, uwzględnia się:

1. 1) kategorię drogi, której pas drogowy zostaje zajęty;
2. 2) rodzaj elementu zajętego pasa drogowego;
3. 3) procentową wielkość zajmowanej szerokości jezdni;
4. 4) rodzaj zajęcia pasa drogowego;
5. 5) rodzaj urządzenia lub obiektu budowlanego umieszczonego w pasie drogowym.

Zdaniem rady miejskiej zaskarżona uchwała nie narusza art. 40 ust. 8 i 9 u.d.p. W art. 40 ust. 9 pkt 2 u.d.p. ustawodawca wskazał, że ustalając stawki opłat bierze się pod uwagę rodzaj elementu zajętego pasa drogowego. W uchwale określono, że w sytuacji gdy rodzaju elementu nie da się określić należy korzystać ze stawek, jak dla jezdni. Wskazana uchwała, wbrew zarzutom postawionym w skardze nie tworzy nowych pojęć i definicji, tylko wskazuje jakie stawki należy stosować w określonych sytuacjach. Ponadto w art. 40 ust. 9 pkt 4 u.d.p. ustawodawca wskazuje, że należy brać pod uwagę rodzaj zajęcia pasa drogowego. Ustawa nie precyzuje czym jest ów rodzaj zajęcia. W ocenie rady miejskiej § 3 uchwały dotyczy rodzaju zajęcia pasa drogowego, tj. zajęcie pasa drogowego drogi, w której nie można wyodrębnić poszczególnych elementów pasa drogowego.

Kwestionowana regulacja jest niezbędna, ponieważ wiele dróg w Łodzi nie posiada wyodrębnionych elementów pasa drogowego. Nie można w takich przypadkach precyzyjnie określić gdzie jest jezdnia, czy pobocze. Może to stwarzać poważne wątpliwości przy wydawaniu decyzji i obliczaniu opłat za zajęcie pasa drogowego. Uregulowanie takiego rodzaju zajęcia pasa drogowego pozwoliło na czytelne i przejrzyste wydawanie decyzji na zajęcie pasa drogowego.

Rada miejska podkreśliła również, że ustawa zawiera delegację do ustalenia stawki za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych, których zarządcą jest jednostka samorządu terytorialnego, nie wskazując przy tym, że uprawnienie to dotyczy wyłącznie dróg publicznych o urządzonych poszczególnych elementach pasa drogowego.

Niezależnie od powyższego rada miejska wskazała, że nawet gdyby uznać skargę za zasadną, winno to skutkować stwierdzeniem nieważności uchwały w części, tj. w zakresie § 3, a nie w całości, jak wnosi strona skarżąca.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 259), dalej p.p.s.a., obejmuje orzekanie m.in. w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, a także na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej.

W myśl natomiast art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Miejskiej w Łodzi z 5 czerwca 2019 r., Nr X/360/19 w sprawie ustalenia stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg krajowych, wojewódzkich, powiatowych i gminnych na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg.

Na wstępie przypomnieć należy, że zgodnie z art. 40 ust. 1 u.s.g., na podstawie upoważnień ustawowych radzie miejskiej przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy (miasta). W świetle art. 87 ust. 2 Konstytucji RP, akty prawa miejscowego stanowią źródła prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Według art. 94 Konstytucji RP, akty prawa miejscowego mogą być stanowione przez organy samorządu terytorialnego oraz organy administracji rządowej na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie.

Ponadto unormowana w art. 7 Konstytucji RP zasada praworządności w związku z art. 94 Konstytucji RP wymaga, żeby materia regulowana wydanym aktem normatywnym wynikała z upoważnienia ustawowego i nie przekraczała zakresu tego upoważnienia. Oznacza to, że każde unormowanie wykraczające poza udzielone upoważnienie jest naruszeniem normy upoważniającej, a więc stanowi naruszenie konstytucyjnych warunków legalności aktu prawa miejscowego wydanego na podstawie upoważnienia ustawowego. Należy podkreślić, że zgodnie z art. 94 Konstytucji RP regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie "uzupełnienie" przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów, a więc nie są wydawane w celu wykonania ustawy, tak jak rozporządzenie w rozumieniu art. 92 Konstytucji RP (por. wyrok NSA z 7 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 170/10, Lex nr 597353).

Uchwała nie powinna zatem powtarzać przepisów ustawowych, jak też nie może zawierać postanowień sprzecznych z ustawą (por. wyroki NSA z 1 października 2008 r., sygn. akt II OSK 955/08, z 30 września 2009 r., sygn. akt II OSK 1077/09, z 10 listopada 2009 r., sygn. akt II OSK 1256/09, z 7 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 170/10, dostępne cbois.nsa.gov.pl). Innymi słowy, stanowione przez organy jednostek samorządu terytorialnego akty prawa miejscowego powinny regulować kwestie wynikające z delegacji ustawowej w taki sposób, by przyjęte w oparciu o nią normy uzupełniały przepisy powszechnie obowiązujące. Ustawodawca, formułując określoną delegację do wydania aktu wykonawczego, przekazuje upoważnienie do uregulowania wyłącznie kwestii nie objętych dotąd żadną normą o charakterze powszechnie obowiązującym, w celu ukształtowania stanu prawnego uwzględniającego m.in. specyfikę, możliwości i potrzeby środowiska, do którego właściwy akt jest skierowany.

Z istoty aktu prawa miejscowego wynika niedopuszczalność takiego działania organu realizującego delegację ustawową, które polega na powtarzaniu, bądź modyfikacji wiążących go norm o charakterze powszechnie obowiązującym. Nie oznacza to jednak, że zawsze i każde powtórzenie przepisów ustawowych w akcie prawa miejscowego będzie automatycznie uznane za istotne naruszenie prawa. Powtarzanie przepisów ustawowych, co do zasady narusza prawo jednak nie bez znaczenia przy tym pozostaje liczba tych powtórzeń, a zwłaszcza charakter powtórzonych przepisów prawa oraz ich istota. W orzecznictwie sądów administracyjnych sformułowany został pogląd o możliwości powtórzenia in extenso zapisów ustawowych w akcie prawa miejscowego, jednak z zastrzeżeniem, że powtórzenie to nastąpiłoby z jednoczesnym powołaniem się na konkretny, powtarzany przepis ustawy (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 15 marca 2007 r., sygn. akt II SA/Wr 745/06).

Z treści art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy jest istotna sprzeczność z prawem. Na podstawie argumentacji a contrario do postanowień art. 91 ust. 4 u.s.g., stanowiącego, że w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa, należy przyjąć, że każde "istotne naruszenie prawa" uchwałą organu gminy oznacza jej nieważność (por. T. Woś [w:] T. Woś., H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska - "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Wyd. LexisNexis, Warszawa 2012 r., s. 761-762). Pojęcie "istotne naruszenie prawa" nie zostało zdefiniowane w żadnej z ustaw samorządowych, podobnie pojęcie "sprzeczność z prawem". W literaturze wypracowano pogląd, aprobowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że do istotnych wad, prowadzących do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym, zalicza się m.in. naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał.

Sprzeczność z prawem uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego istnieje w sytuacji, gdy doszło do jej wydania z naruszeniem przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię, jak i z naruszeniem przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak "Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego - w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny", Samorząd Terytorialny 2001 r., z. 1-2, s. 101-102).

Materialnoprawną podstawę podjęcia zaskarżonej uchwały stanowił art. 40 ust. 3-6 i 8-10 u.d.p. Zgodnie z treścią art. 40 ust. 1 u.d.p., zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej - zezwolenie nie jest wymagane w przypadku zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c. W myśl art. 40 ust. 2 u.d.p. zezwolenie, o którym mowa w ust. 1, dotyczy:

1. 1) prowadzenia robót w pasie drogowym;
2. 2) umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego;
3. 3) umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam;
4. 4) zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1-3.

Stosownie do treści art. 40 ust. 3 u.d.p., za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę. Opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 1 i 4, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych zajętej powierzchni pasa drogowego, stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego i liczby dni zajmowania pasa drogowego, przy czym zajęcie pasa drogowego przez okres krótszy niż 24 godziny jest traktowane jak zajęcie pasa drogowego przez 1 dzień (art. 40 ust. 4 u.d.p.). Opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 2, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy urządzenia i stawki opłaty za zajęcie 1 m² pasa drogowego pobieranej za każdy rok umieszczenia urządzenia w pasie drogowym, przy czym za umieszczenie urządzenia w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim przez okres krótszy niż rok opłata obliczana jest proporcjonalnie do liczby dni umieszczenia urządzenia w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim (art. 40 ust. 5 u.d.p.).

Opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 3, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego albo powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego (art. 40 ust. 6 u.d.p.).

Zgodnie z art. 40 ust. 8 u.d.p., organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, w drodze uchwały, ustala dla dróg, których zarządcą jest jednostka samorządu terytorialnego, wysokość stawek opłaty za zajęcie 1 m² pasa drogowego, z tym że stawki opłaty, o których mowa w ust. 4 i 6, nie mogą przekroczyć 10 zł za jeden dzień zajmowania pasa drogowego, a stawka opłaty, o której mowa w ust. 5, nie może przekroczyć 200 zł. Stosownie do treści art. 40 ust. 9 u.d.p., przy ustalaniu stawek, o których mowa w ust. 7 i 8, uwzględnia się:

1. 1) kategorię drogi, której pas drogowy zostaje zajęty;
2. 2) rodzaj elementu zajętego pasa drogowego;
3. 3) procentową wielkość zajmowanej szerokości jezdni;
4. 4) rodzaj zajęcia pasa drogowego;
5. 5) rodzaj urządzenia lub obiektu budowlanego umieszczonego w pasie drogowym.

Zajęcie pasa drogowego o powierzchni mniejszej niż 1 m2 lub powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego lub urządzenia mniejszej niż 1 m2 jest traktowane jak zajęcie 1 m2 pasa drogowego (art. 40 ust. 10 u.d.p.).

Przenosząc powyższe na grunt przedmiotowej skargi Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie w zakresie zakwestionowanego zapisu § 3 zaskarżonej uchwały, w którym Rada Miejska w Łodzi wprowadziła nie przewidzianą w ustawie kategorię "drogi nieurządzonej" oraz rozszerzyła kryterium procentowej wielkości zajmowanej szerokości jezdni na "całość powierzchni drogi mieszczącej się w liniach rozgraniczających drogi".

Należy podkreślić, że zgodnie z art. 2 ust. 1 u.d.p., drogi publiczne ze względu na funkcję w sieci drogowej dzielą się na następujące kategorie:

1. 1) drogi krajowe;
2. 2) drogi wojewódzkie;
3. 3) drogi powiatowe;
4. 4) drogi gminne.

Ulice leżące w ciągu dróg wymienionych w ust. 1 należą do tej samej kategorii co te drogi (art. 2 ust. 2 u.d.p.).

Powołany powyżej art. 2 ust. 1 u.d.p., zawiera zamknięty katalog dróg publicznych. Jak słusznie wskazuje strona skarżąca, nie przewiduje kategorii "drogi nieurządzonej", jak również nie wprowadza jakichkolwiek podkategorii dróg publicznych wymienionych w art. 2 ust. 1 pkt 1-4 u.d.p. Ustawa o drogach publicznych zawiera już bowiem definicję legalną "jezdni", "pasa drogowego", jak i "drogi".

Pas drogowy to zgodnie z art. 4 pkt 1 u.d.p. wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią na i pod powierzchnią, w którym zlokalizowane są droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem, i obsługą ruchu, a także związane z potrzebami zarządzania drogą. Droga to budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiąca całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego zlokalizowaną w pasie drogowym (art. 4 pkt 2 u.d.p.). Jezdnia to cześć drogi przeznaczona do ruchu pojazdów (art. 4 pkt 5 u.d.p.) Chodnik to część drogi przeznaczona do ruchu pieszych (art. 4 pkt 6 u.d.p.).

Należało zatem zgodzić się ze stanowiskiem strony skarżącej, że rada miejska w § 3 zaskarżonej uchwały wprowadziła nowe pojęcia, nieznane ustawie upoważniającej, takie jak "droga nieurządzona", czy "linie rozgraniczające". Wprowadzając pojęcie "drogi nieurządzonej" organ sformułował również jej definicję, jako drogi "nie posiadającej wyodrębnionych, poszczególnych elementów pasa drogowego." Co więcej, wbrew kryteriom wskazanym w art. 40 ust. 9 u.d.p. uznał, że w przypadku "drogi nieurządzonej" każde zajęcie dokonane, niezależnie od jego usytuowania w pasie traktować należy, jak zajęcie jezdni. Przy czym chodzi o kolejne pozaustawowe pojęcie "linii rozgraniczających drogi", albowiem - jak słusznie wskazuje strona skarżąca nie wiadomo, czy organowi chodziło o linie graniczne, o których mowa w art. 4 pkt 1 u.d.p., czy też o pojęcie uregulowane w innym akcie prawnym. Tymczasem w art. 40 ust. 9 u.d.p. ustawodawca jednoznacznie wskazał, jakie kryteria ma obowiązek uwzględnić organ ustalając wysokość stawek opłat za zajęcie pasa drogowego.

W art. 40 ust. 9 pkt 2 u.d.p. ustawodawca wprost nakazał przy ustalaniu wysokości stawek uwzględniać rodzaj elementu zajętego pasa drogowego, zaś w art. 40 ust. 9 pkt 3 u.d.p. procentową wielkość zajmowanej szerokości jezdni. Treść natomiast § 3 zaskarżonej uchwały w zasadzie wyłącza stosowanie tych kryteriów.

Rada miejska przekroczyła zatem nie tylko upoważnienie ustawowe wynikające z art. 40 ust. 8 i 9 u.d.p. ale również wkroczyła w zakres działalności ustawodawcy, co stanowi naruszenie zarówno norm ustrojowych, jak i materialnych, które musi zostać ocenione jako istotne i w konsekwencji wymaga stwierdzenia nieważności zakwestionowanego przepisu.

Należy podkreślić, że zgodnie z § 134 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 283), podstawą wydania uchwały lub zarządzenia jest przepis prawny, który:

1. 1) upoważnia dany podmiot do uregulowania określonego zakresu spraw;
2. 2) wyznacza zadania lub kompetencje danego podmiotu.

Stosownie do treści § 135 załącznika do rozporządzenia, w uchwale i zarządzeniu zamieszcza się przepisy prawne regulujące wyłącznie sprawy z zakresu przekazanego w przepisie, o którym mowa w § 134 pkt 1, oraz sprawy należące do zadań lub kompetencji podmiotu, o których mowa w § 134 pkt 2. Z kolei w myśl § 137 załącznika do rozporządzenia, w uchwale i zarządzeniu nie powtarza się przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń. Na mocy § 143 załącznika do rozporządzenia, wskazane zasady znajdują zastosowanie również przy stanowieniu aktów prawa miejscowego. Naruszenie powyższego zakazu i wprowadzenie do uchwały przepisów ustawowych powoduje nieważność tych przepisów.

Ponadto sprzeczne z prawem jest dokonywanie zmian w przepisach ustawowych i regulowanie niektórych kwestii w sposób odmienny, niż w ustawie. Oznacza to, że powszechnie obowiązujący porządek prawny narusza w stopniu istotnym nie tylko regulowanie przez radę gminy raz jeszcze tego co zostało już uregulowane w źródle prawa powszechnie obowiązującego, lecz również modyfikowanie przepisu ustawowego przez akt wykonawczy niższego rzędu, co możliwe jest tylko w graniach wyraźnie przewidzianego upoważnienia ustawowego.

Reasumując powyższe rozważania podkreślić należy, że zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego, a więc akt wydawany na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego (art. 94 Konstytucji RP, art. 40 ust. 1 w zw. z art. 41 ust. 1 u.s.g.). Oznacza to, że Rada Miejska w Łodzi uchwalając zaskarżoną uchwałę i określając szczegółowe regulacje prawa miejscowego nie mogła wykraczać poza granice upoważnienia określone w art. 40 ust. 3-6 i 8-10 u.d.p. Należy zaakcentować, że akty prawa miejscowego, jako źródło powszechnie obowiązującego prawa o ograniczonym zasięgu terytorialnym (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP) zajmują określone miejsce w systemie źródeł prawa, który zbudowany jest hierarchicznie. Wszystkie więc akty normatywne niższego rzędu, winny być zgodne z aktami normatywnymi wyższego rzędu. Takimi aktami niższego rzędu są akty prawa miejscowego w stosunku do ustaw, jako aktów wyższego rzędu.

W konsekwencji więc, organ realizujący ustawową normę kompetencyjną w zakresie tworzenia aktu prawa miejscowego zobligowany jest do podjęcia tego aktu w granicach upoważnienia zawartego w ustawie i zgodnie z treścią ustawy. Obliguje do tego także konstytucyjna zasada praworządności wyrażona w art. 7 Konstytucji RP. Każda norma kompetencyjna musi być zatem tak realizowana, aby nie naruszała przepisów ustawy i uwzględniała treść delegacji ustawowej.

W świetle powyższych kryteriów oceny legalności zaskarżonej uchwały Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł, jak w pkt 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1800). Na zasądzoną kwotę kosztów postępowania składa się: wpis sądowy od skargi - 300 zł, wynagrodzenie pełnomocnika – 480 zł i opłata skarbowa od pełnomocnictwa – 17 zł.

Sąd podkreśla przy tym, że nie wystąpiły okoliczności uzasadniające umorzenie zainicjowanego skargą postępowania sądowoadministracyjnego z uwagi na wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonej uchwały na skutek podjęcia przez Radę Miejską w Łodzi uchwały Nr LX/1804/22 z 1 czerwca 2022 r. w sprawie ustalenia stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg krajowych, wojewódzkich, powiatowych i gminnych na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg (Dz.Urz.Woj.Łódzk. z 2022 r., poz. 3671), która weszła w życie 6 lipca 2022 r. Skutki prawne uchylenia aktu i stwierdzenia jego nieważności są odmienne. Stwierdzenie nieważności aktu prawa miejscowego wywołuje skutek ex tunc, a więc od momentu podjęcia uchwały, wobec której stwierdzono nieważność.

Natomiast uchylenie, zmiana, czy wygaśnięcie stwierdzone w danym akcie nie wywołuje wstecznego skutku tylko skutek ex nunc (na przyszłość). Zatem zmiana lub też uchylenie uchwały podjętej przez organ jednostki samorządu terytorialnego w sprawie z zakresu administracji publicznej nie czyni zbędnym wydania przez sąd administracyjny wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej uchylenie lub zmianę. W uchwale z 14 lutego 1994 r., sygn. akt K 10/93 Trybunał Konstytucyjny stanął na stanowisku, że "przepis obowiązuje w danym systemie prawa, jeśli można go zastosować do sytuacji z przeszłości, teraźniejszości lub przyszłości". Tak więc uchylenie zaskarżonej uchwały, bądź jej poszczególnych zapisów przez organ, który ją podjął, czy też utrata jej mocy obowiązującej przed wydaniem wyroku nie czyni bezprzedmiotowym rozpoznania skargi na tę uchwałę.

Na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.) niniejsza sprawa została rozpoznania na posiedzeniu niejawnym. Na posiedzeniu niejawnym sąd orzeka w składzie trzech sędziów.

d.cz.