Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodziz 10 sierpnia 2022 r., sygn. akt III SA/Łd 953/21

Uzasadnienie

Decyzją z 23 lipca 2021 r. nr UP-648/2021 Zakład Ubezpieczeń Społecznych, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, dalej: k.p.a.) w związku z art. 83 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2021 r. poz. 423 ze zm., dalej: u.s.u.s.), utrzymał w mocy własną decyzję z 24 lutego 2021 r. nr 412/2021 o odmowie umorzenia należności z tytułu składek.

W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny.

Pismem z 25 października 2020 r. Z.J. wniósł o umorzenie należności z tytułu składek, podnosząc, że znajduje się w bardzo trudnej sytuacji materialnej i zdrowotnej. Wnioskodawca zaznaczył, że jest osobą chorą, z grupą niepełnosprawności i od kwietnia 2014 r. zabrana mu została renta chorobowa.

Decyzją z 24 lutego 2021 r. nr 412/2021 Zakład Ubezpieczeń Społecznych, na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 28 ust. 2 i 3 oraz art. 32 u.s.u.s., odmówił Z.J. umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne za osobę prowadzącą działalność gospodarczą za okres 03.2013, 03.2017 w łącznej kwocie 585,83 zł, w tym z tytułu składek - 362,83 zł, odsetek - 223 zł (pkt 1); na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 28 ust. 3a i art. 32 u.s.u.s. oraz § 3 ust. 1 pkt 1-3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365, dalej: rozporządzenie) odmówił Z.J. umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne za osobę prowadzącą działalność gospodarczą za okres 03.2013, 03.2017 w łącznej kwocie 585,83 zł, w tym z tytułu składek - 362,83 zł, odsetek - 223 zł (pkt 2).

Zdaniem organu w sprawie nie wystąpiła w sposób bezsporny żadna z przesłanek uzasadniających uznanie należności za całkowicie nieściągalne w myśl art. 28 ust. 2 u.s.u.s. Ponadto wnioskodawca nie wykazał zgodnie z art. 28 ust. 3a ww. ustawy, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną spłata należności wiązałaby się z brakiem możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych jego gospodarstwa domowego, jak również nie wykazał jednoznacznie, aby powstanie zadłużenia było następstwem szczególnych zdarzeń i nie wykazał, aby przewlekła choroba lub konieczność sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiły go możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności.

Z.J. zwrócił się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. W treści wniosku wyjaśnił, że liczba schorzeń spowodowała, iż zmuszony był zrezygnować z pracy i zawiesić działalność gospodarczą od marca 2013 r. Podkreślił, że orzeczenie lekarskie z Instytutu Medycyny Pracy z listopada 2016 r. o niezdolności do pracy potwierdza liczne schorzenia, które uniemożliwiają mu normalną pracę. Wnioskodawca podkreślił, że choroby, na które cierpi, są przewlekle i będą trwały do końca życia, co potwierdzają opinie biegłych sądowych oraz komisja orzekająca ZUS przyznająca rentę chorobową na okres 1 roku. Z.J. dodał również, że z powodu tragicznej sytuacji materialnej i zdrowotnej musiał skorzystać z pomocy MOPS-u w postaci zasiłku okresowego. Wskazał, że stara się o odzyskanie prawa do renty chorobowej oraz odzyskanie prawa do ubezpieczenia społecznego. Sprawy te jednak przeciągają się w czasie.

W ocenie wnioskodawcy zarzut o braku zaświadczenia o dochodach jest całkowicie bezpodstawny z uwagi na brak dochodu. Podobnie bezzasadny jest zarzut o aktualnym orzeczeniu o niepełnosprawności, ponieważ to zaświadczenie z powodu pandemii jest nadal aktualne.

Wskazaną na wstępie decyzją Zakład Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy własną decyzję z 24 lutego 2021 r.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ na wstępie dokonał ustaleń i oceny z punktu widzenia przesłanek prowadzących do przedawnienia i przepisów prawnych regulujących tę kwestię. W tym zakresie wskazał, że zasady przedawnienia zobowiązań z tytułu nieopłaconych składek reguluje art. 24 u.s.u.s. Przy obliczaniu terminu przedawnienia należy uwzględnić zapisy ustawy z 16 września 2011 r. o redukcji niektórych obowiązków obywateli i przedsiębiorców (Dz. U. Nr 232, poz. 1378), zgodnie z którą okres przedawnienia należności z tytułu składek skrócony został z 10 do 5 lat. Od 20 lipca 2011 r. (Dz. U. Nr 138, poz. 808) w przypadku wydania przez ZUS decyzji ustalającej obowiązek podlegania ubezpieczeniom społecznym, podstawę wymiaru składek i obowiązek opłacania składek na te ubezpieczenia bieg terminu przedawnienia ulega zawieszeniu od dnia wszczęcia postępowania do dnia w którym decyzja stała się prawomocna.

ZUS w toku prowadzonego postępowania dokonał czynności egzekucyjnych, które spowodowały zawieszenie biegu terminu przedawnienia należności z tytułu nieopłaconych składek: 25 kwietnia 2013 r. wnioskodawca odebrał zawiadomienie o wszczęciu postępowania w celu wydania decyzji o podleganiu obowiązkowym ubezpieczeniom społecznym za marzec 2013 r., 11 marca 2014 r. uprawomocniła się decyzja wydana w ww. sprawie po odwołaniu Z.J. do sądu, 25 sierpnia 2017 r. wnioskodawca odebrał zawiadomienie o wszczęciu postępowania w celu wydania decyzji o wysokości zadłużenia za marzec 2013 r. i marzec 2017 r., 11 marca 2020 r. uprawomocniła się decyzja wydana w ww. sprawie po odwołaniu Z.J. do sądu, 29 lipca 2020 r. Dyrektor Oddziału ZUS w Łodzi wszczął postępowanie egzekucyjne ze świadczenia emerytalno - rentowego, postępowanie jest w toku. ZUS przypomniał, że bieg terminu przedawnienia zostaje zawieszony od dnia podjęcia pierwszej czynności zmierzającej do wyegzekwowania należności z tytułu składek, o której dłużnik został zawiadomiony, do dnia zakończenia postępowania egzekucyjnego.

W przypadku zaistnienia okoliczności powodujących zawieszenie biegu terminu przedawnienia, po ich ustaniu przedawnienie biegnie dalej. W świetle powyższego, zdaniem organu, bieg terminu przedawnienia w stosunku do wszystkich należności figurujących na koncie wnioskodawcy jako płatnika składek uległ zawieszeniu. Należności nie uległy przedawnieniu.

Przechodząc do oceny przesłanek umorzenia należności z tytułu składek z powodu ich całkowitej nieściągalności organ stwierdził, że przesłanka wymieniona w art. 28 ust. 3 pkt 1 u.s.u.s. nie wystąpiła z przyczyn oczywistych; przesłanki określone w art. 28 ust. 3 pkt 2, 4 i 4b u.s.u.s. nie zachodzą, ponieważ nie pozyskano żadnych dokumentów, z których wynikałoby, że: sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 oraz art. 361 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo upadłościowe, nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym, nie nastąpiło zaspokojenie należności w umorzonym postępowaniu upadłościowym.

W ocenie organu w sprawie nie występuje również przesłanka wymieniona w art. 28 ust. 3 pkt 3 u.s.u.s. - działalność gospodarcza została wyrejestrowana, lecz nie wystąpiła równocześnie przesłanka braku majątku - wnioskodawca posiada dochód z tytułu świadczenia emerytalnego oraz następców prawnych. ZUS wyjaśnił następnie, że nie zachodzi przesłanka określona w art. 28 ust. 3 pkt 4a u.s.u.s., ponieważ wysokość nieopłaconych składek, o których umorzenie wnosi wnioskodawca przekracza kwotę kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym. W sprawie nie miała również miejsca okoliczność wymieniona w art. 28 ust. 3 pkt 5 u.s.u.s., gdyż Naczelnik Urzędu Skarbowego bądź Komornik Sądowy nie stwierdził braku majątku, z którego można prowadzić egzekucję.

Ponadto nie zachodzi przesłanka opisana w art. 28 ust. 3 pkt 6 u.s.u.s., gdyż nie można jednoznacznie stwierdzić, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. W tym miejscu ZUS wskazał, że od 29 lipca 2020 r. Dyrektor Oddziału ZUS w Łodzi prowadzi ze świadczenia emerytalno - rentowego postępowanie egzekucyjne i na tym etapie nie można uznać, że egzekucja jest bezskuteczna.

W związku z powyższym organ stwierdził, że brak jest przesłanek pozwalających na stwierdzenie całkowitej nieściągalności należności z tytułu składek, co uniemożliwia pozytywne rozpatrzenie wniosku strony na podstawie art. 28 ust. 3 u.s.u.s.

W dalszej kolejności ZUS wskazał, że podjął czynności zmierzające do ustalenia, czy w przedmiotowej sprawie występują przesłanki umorzenia określone w rozporządzeniu oraz art. 28 ust. 3a u.s.u.s. W tym zakresie ustalił, że od 25 września 2019 r. wnioskodawca pobiera świadczenie emerytalne obecnie w wysokości 2002,53 zł brutto, 1179,67 netto. Ze świadczenia dokonywane są potrącenia, które znajdują się w depozycie. Dochód gospodarstwa domowego jest wyższy od minimum socjalnego, które w IV kwartale 2020 r. zostało ustalone przez Instytut Pracy i Spraw Socjalnych na podstawie danych z GUS dla 1-osobowego gospodarstwa emeryckiego w wysokości 1253,13 zł. Do oceny sytuacji finansowej gospodarstwa domowego organ przyjął dochód netto przed potrąceniami egzekucyjnymi, które są konsekwencją nieregulowania zobowiązań wobec wierzycieli i nie są uwzględniane przez praktykę orzeczniczą w ocenie sytuacji dla potrzeb umorzenia zaległości publicznoprawnych.

ZUS wskazał następnie, że strona ponosi stałe miesięczne wydatki w łącznej wysokości 920,00 zł i do jej dyspozycji pozostaje kwota 694,18 zł. Wymienione przez stronę wydatki poza koniecznymi kosztami leczenia nie są nadzwyczajnymi kosztami jakie strona musi ponosić, zaś konieczność ponoszenia zwyczajowych wydatków związanych z utrzymaniem nie stanowi przesłanki do umorzenia należności. Zdaniem organu sytuacja materialna strony nie nosi znamion ubóstwa i nie ma charakteru stałego i pogłębiającego się. Posiadanie zobowiązań finansowych nie może być uzasadnieniem dla późniejszego wniosku o umorzeniu należności. Na 21 września 2020 r. z tytułu czynszu do Spółdzielni Mieszkaniowej [...] wnioskodawca posiada zaległości w łącznej wysokości 38790,84 zł, które są spłacane w prowadzonym postępowaniu egzekucyjnym w miesięcznej wysokości 480, 27 zł. W ocenie ZUS, pomimo wykazanych trudności, wnioskodawca posiada środki na regulowanie tych zobowiązań, nie opłacając jednocześnie wymagalnych zobowiązań z tytułu składek.

ZUS podkreślił, że jako wierzyciel należnych składek nie może uwzględniać interesów innych wierzycieli dłużnika, a wnioskodawca nie ma podstaw, aby przedkładać ich interesy nad roszczenia względem należności z tytułu składek.

Organ zauważył następnie, że z tytułu wykonywanego zawodu - geodeta i pomimo deklarowanego złego stanu zdrowia, wnioskodawca podejmował i podejmuje pracę w formie umów zleceń osiągając dodatkowy przychód. Pomimo podnoszenia trudnej sytuacji życiowej wnioskodawca posiada środki finansowe na prowadzenie spraw sądowych i składanie skarg na czynności komornika.

W ocenie organu w niniejszej sprawie nie ma przeszkód, aby układem ratalnym objąć całość zadłużenia widniejącego na koncie płatnika składek w łącznej wysokości 585,83 zł z wysokością raty dostosowaną do możliwości finansowych strony lub wyegzekwować zaległość w drodze postępowania egzekucyjnego. Z kolei podjęcie decyzji o umorzeniu należności z tytułu składek na obecnym etapie postępowania byłoby działaniem przedwczesnym i nieuzasadnionym.

ZUS wskazał ponadto, że pomimo powoływania się przez wnioskodawcę na trudną sytuację majątkową, nie korzysta on z pomocy społecznej. Organ zaznaczył, że zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 11 lipca 2018 r. (Dz. U. z 2018 r., poz. 1358) w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej od 1 października 2018 r. obowiązuje kwota kryterium dochodowego z pomocy społecznej dla osoby samotnie gospodarującej w wysokości 701,00 zł.

Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności organ stwierdził, że sytuacja finansowa wnioskodawcy nie jest na tyle trudna, aby podjęcie spłaty zadłużenia wobec ZUS pozbawiło go środków do życia. Ograniczone możliwości płatnicze wnioskodawcy, podnoszone jako jeden z głównych argumentów, nie mogą być uznane za przesłankę wystarczającą do całkowitego umorzenia zaległości. Przesłanka z § 3 ust. 1 rozporządzenia nie odnosi się do subiektywnego odczucia dłużnika o dolegliwości z powodu konieczności zapłacenia zaległych składek, lecz oznacza obiektywną, wyjątkową sytuację, która zagraża podstawowemu bytowi zobowiązanego lub jego rodziny.

ZUS wskazał następnie, że w sprawie nie zaszły przesłanki umorzenia w postaci poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub nadzwyczajnego zdarzenia, powodującego, że opłacenie należności z tytułu składek mogło pozbawić stronę możliwości dalszego prowadzenia działalności gospodarczej. Strona nie udokumentowała, że klęska żywiołowa, ani inne nadzwyczajne wydarzenie były powodem wyrejestrowania działalności gospodarczej. W sprawie nie zachodzi zatem przesłanka z § 3 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia.

Zdaniem organu w okolicznościach sprawy nie występuje również przesłanka z § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia. Wskazane przez stronę problemy zdrowotne są utrudnieniem w jej codziennej egzystencji, lecz nie stanowią wystarczającej podstawy do umorzenia należności, gdyż problemy te nie pozbawiają możliwości uzyskania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Źródłem utrzymania wnioskodawcy jest bowiem stały dochód z tytułu świadczenia emerytalnego, które jest wypłacane bez względu na stan zdrowia. Organ jednocześnie podkreślił, że podstawą umorzenia zaległości z tytułu składek nie jest sam fakt zaistnienia choroby, a jedynie trudny stan majątkowy będący efektem tej choroby, przez który należy rozumieć sytuację, w której opłacenie zaległości spowodowałoby po stronie zobowiązanego niemożność zaspokojenia podstawowych potrzeb, czego w przedmiotowej nie można z pewnością stwierdzić.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na powyższą decyzję Z.J. wniósł o umorzenie zadłużenia z tytułu składek, powołując się na swój zły stan zdrowia i trudną sytuację materialną. W ocenie skarżącego liczne przewlekle choroby, na które cierpi, uniemożliwiają mu podjęcie pracy i spłatę długu wobec ZUS. Skarżący dodał, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji zawiera sprzeczności i wykluczające się nawzajem interpretacje przepisów prawa oraz powołanie się na nieaktualne orzecznictwo.

W odpowiedzi na skargę Zakład Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje.

Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt administracyjny według kryterium zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.).

Z brzmienia art. 145 § p.p.s.a. wynika natomiast, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Cytowana regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie powinny zostać uchylone tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Stosując tak zakreślone granice kontroli, w ocenie Sądu skarga okazała się zasadna.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej spawie była decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z 23 lipca 2021 r. utrzymująca w mocy własną decyzję z 24 lutego 2021 r. o odmowie umorzenia należności z tytułu składek obciążających skarżącego.

Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia stanowił art. 28 ust. 2 u.s.u.s. zgodnie, z którym należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, z zastrzeżeniem ust. 3a. Umorzenie składek powoduje także umorzenie odsetek za zwłokę, kosztów upomnienia i dodatkowej opłaty (art. 28 ust. 4).

Stosownie do art. 28 ust. 3 u.s.u.s. całkowita nieściągalność, o której mowa w ust. 2, zachodzi, gdy:

1. 1. dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie;
2. 2. sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe i naprawcze;
3. 3. nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa;
4. 4. nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym;
5. a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym;
6. b) nie nastąpiło zaspokojenie należności w umorzonym postępowaniu upadłościowym;
7. 5. naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję;
8. 6. jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne.

Zgodnie natomiast z art. 28 ust. 3a u.s.u.s. należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Szczegółowe warunki umorzenia należności z tytułu składek zostały określone w wydanym na podstawie art. 3b u.s.u.s. rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365, dalej: rozporządzenie).

Stosownie do § 3 ust. 1 ww. rozporządzenia Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku:

1. 1. gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych;
2. 2. poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności;
3. 3. przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności.

W ocenie Sądu, w świetle dokonanych w sprawie ustaleń faktycznych, szczegółowo zreferowanych wcześniej, Zakład Ubezpieczeń Społecznych prawidłowo uznał, że w przypadku skarżącego nie zachodziły przypadki całkowitej nieściągalności, o których mowa w powołanym wyżej art. 28 ust. 3 u.s.u.s., uzasadniające umorzenie zaległych składek. Sąd podziela w tym zakresie ocenę organu i przyjmuje ją za własną. Biorąc jednocześnie pod uwagę fakt przytoczenia jej w ramach omówienia stanu faktycznego sprawy, czyni zbędnym ponowne jej powielanie w tym miejscu.

Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie Zakład Ubezpieczeń Społecznych naruszył jednak przepisy postępowania w zakresie zbadania przesłanek umorzenia należności w oparciu o § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia.

Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie wyjaśniał, iż interes publiczny nie powinien być rozumiany jako sprzeczny z interesem obywatela. Sytuacja, w której zapłata zaległości powoduje konieczność sięgania przez zobowiązanego, pozbawionego możliwości zaspakajania swoich niezbędnych potrzeb materialnych, do środków pomocy państwa nie jest bowiem zgodna z interesem tego obywatela, jednocześnie nie jest również zgodna z interesem publicznym (por. wyroki NSA z 25 czerwca 2003 r., III SA 3118/01, POP 2004/4/77; z 20 marca 2007 r., II GSK 345/06; z 21 maja 2009 r., II GSK 1045/08; z 8 lipca 2015 r., II GSK 1502/14, publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Jeżeli z ustalonych okoliczności wynika, iż opłacenie należności z tytułu składek pociągnęłoby zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności pozbawiłoby go i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych, brak jest podstaw do wydania decyzji o odmowie umorzenia składek (por. wyrok NSA z 26 stycznia 2010 r., II GSK 349/09).

Wskazana w § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia wykonawczego przesłanka uzależnia ocenę zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych od tego, czy w konsekwencji egzekwowania zadłużenia pojawi się niebezpieczeństwo powstania zbyt ciężkich skutków dla zobowiązanego i jego rodziny przy uwzględnieniu jego sytuacji majątkowej i rodzinnej. Charakter uznaniowy decyzji, a z takim mamy do czynienia w niniejszej sprawie, wymaga zatem przeprowadzenia analizy sytuacji materialnej zobowiązanego, oczywiście z uwzględnieniem zaspokojenia podstawowych potrzeb, przy czym przy tej analizie nie można oderwać się od istoty ubezpieczenia społecznego, a w szczególności jego funkcji ochronnej.

Zadaniem regulacji zawartej w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. oraz w § 3 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego jest zabezpieczenie niezbędnego minimum socjalnego, które pozwoli osobie zobowiązanej funkcjonować w codziennym życiu, dając gwarancję, że podstawowe potrzeby jej oraz jej rodziny będą zaspokojone (por. wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2017 r., II GSK 1234/15).

Punktem odniesienia przy ocenie, czy spłata zadłużenia zagraża egzystencji strony, powinna być szczegółowa analiza określonego na ten okres minimum socjalnego oraz minimum egzystencji (por. wyroki NSA: z 25 sierpnia 2010 r., II GSK 724/09; z 19 lutego 2015 r., II GSK 2366/13 i II GSK 2377/13). Istotną dyrektywę stanowi to, że zawsze należy brać pod uwagę, z punktu widzenia omawianych przesłanek umorzenia, nie tyle przyczyny powstania zadłużenia, co sytuację finansową wnioskodawcy, a przede wszystkim jej wpływ na możliwość spłaty zadłużenia (por. wyroki NSA: z 14 maja 2014 r., II GSK 384/12; z 8 lipca 2015 r., II GSK 1502/14).

Sąd uznał, że dokonana w przedmiotowej sprawie ocena organu, co do nieistnienia przesłanek do zastosowania uznania administracyjnego, została dokonana pobieżnie i schematycznie na skutek braku pogłębionej analizy skutków wykonania przez skarżącego istniejącego zobowiązania w jego obecnej sytuacji finansowej i życiowej.

Z akt sprawy wynika, iż organ przyjął, że skarżący otrzymuje emeryturę w wysokości netto 1 614,18 zł. Kwotę tę odniósł następnie do wysokości określającej minimum socjalne dla jednoosobowego gospodarstwa emeryckiego, tj. 1257,31 zł, stwierdzając na tej podstawie, że odniesieniu do sytuacji skarżącego nie ma podstaw do stwierdzenia, iż występuje stan ubóstwa. Sąd tej ocenie organu się sprzeciwia. Organ bowiem intencjonalnie pominął okoliczność pomniejszenia powyższej kwoty o potrącenie komornicze w wysokości 480,27 zł, skutkiem czego realnie wypłacana skarżącemu kwota emerytury wynosi 1133,91 zł, a więc znajduje się poniżej wskaźnika określającego stan ubóstwa. Swoje stanowisko w tej kwestii organ uzasadnił tym, iż ww. pomniejszenie jest konsekwencją nieregulowania zobowiązań wierzycieli i nie jest uwzględniane przez praktykę orzeczniczą w ocenie sytuacji dłużnika dla potrzeb umorzenia zaległości publicznoprawnych.

Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie nie neguje, co do zasady, tego stanowiska, zauważając jednak, iż zostało ono wykorzystane przez organ instrumentalnie i bez rozważania wszystkich istotnych w tym względzie okoliczności. Organ milczeniem pominął bowiem, że wskazywane przez skarżącego zajęcie komornicze dokonywane jest na poczet zaległości mieszkaniowych (czynszowych) na rzecz spółdzielni mieszkaniowej, w której zasobach skarżący zamieszkuje. To zaś nie może skutkować taką samą oceną, jak w przypadku zadłużenia o charakterze konsumpcyjnym, gdyż jak można wnosić z całokształtu sprawy nieregulowanie opłat wobec spółdzielni stanowi konsekwencją stanu zdrowia i ogólnie złej sytuacji materialnej skarżącego, a nie trwonienia przez niego posiadanych środków lub nieumiejętnego gospodarowania nimi, co byłoby być może istotne w przypadku zadłużenia konsumpcyjnego czy związanego choćby z prowadzeniem działalności gospodarczej.

W rozpatrywanej sprawie Sąd stoi więc na stanowisku, że wskazywaną przez skarżącego kwotę potrąceń na pokrycie zaległości czynszowych należało uwzględnić w ramach aktualnie stałych wydatków związanych z utrzymaniem, które chronią skarżącego przed utratą miejsca zamieszkania. Konsekwentnie więc nominalna kwota emerytury netto skarżącego powinna wynosić 1133,91 zł, a nie jak przyjął to organ – 1614,18 zł. Uwzględniając jednocześnie wzrost świadczenia emerytalnego przysługującego skarżącemu od 25 września 2019 r. – brutto 2002,53 zł, netto – 1659,94 zł, należy przyjąć, iż na dzień wydania zaskarżonej decyzji nominalnie skarżący po potrąceniu otrzymywał 1179,67 zł, co nadal stanowi kwotę poniżej minimum socjalnego w wysokości 1253,13 zł, na którą powołuje się ZUS.

Podkreślić należy, że skarżący zadeklarował, iż jego miesięczne wydatki związane z utrzymaniem (pomijając ww. potrącenie komornicze) wynoszą 920 zł (stan na luty 2021). Wobec tak zarysowanej sytuacji finansowej skarżącego organ nie mógł stwierdzić, że strona ma możliwość pełnego zaspokojenia podstawowy potrzeb życiowych, a zatem, że nie występuje przesłanka ubóstwa. Powyższa ocena organu ma charakter dowolny. Organ nie dokonał należytej analizy, czy faktycznie kwota otrzymywana przez skarżącego jest wystarczająca na pokrycie kosztów jego utrzymania. Organ pobieżnie odniósł się również do stanu zdrowia skarżącego i kwestii jego niepełnosprawności, podnosząc m.in. nieprzedstawienie przez skarżącego aktualnego orzeczenia o niepełnosprawności, nie zauważając jednak, iż przedłożony przez skarżącego dokument na dzień orzekania przez organ pozostawał aktualny, mimo upływu wskazanego w nim terminu ważności, w związku z art. 15h ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych.

Na marginesie jednak należy podkreślić, że skarżący nabył już prawo do emerytury, a więc można zakładać, że zakończył zasadniczy okres aktywności zawodowej i świadczenie to w założeniu ma być jedynym i docelowym źródłem jego utrzymania.

Jak już wskazano wcześniej, interes publiczny nie powinien być rozumiany jako sprzeczny z interesem obywatela. Sytuacja, w której zapłata zaległości powoduje konieczność sięgania przez zobowiązanego, pozbawionego możliwości zaspakajania swoich niezbędnych potrzeb materialnych, do środków pomocy państwa nie jest zgodna z interesem tego obywatela, jednocześnie nie jest również zgodna z interesem publicznym. W stanie niniejszej spray przypomnieć trzeba, że skarżący sięgał już w przeszłości po pomoc w ramach świadczeń opieki społecznej, aby – jak twierdzi – dotrwać do emerytury, co w praktyce oznacza, że był już w sytuacji ubóstwa wymagającej wsparcia instytucji państwowych. Organ tę okoliczność wprawdzie zauważa, ale spłyca jej znaczenie dla sprawy, nie rozważając należycie, czy dalsze egzekwowanie należności względem ZUS nie spowoduje, iż skarżący ponownie będzie musiał opierać swoją egzystencję na środkach pochodzących z pomocy społecznej.

Jako chybione należy ocenić przyjęcie przez ZUS kryterium oceny sytuacji finansowej skarżącego przez pryzmat liczby wszczętych i toczących się z jego inicjatywy spraw w sądach oraz skarg na czynności komornika. Argumentacja organu sprowadza się w uproszczeniu do stwierdzenia, że skoro skarżącego stać na ponoszenie opłat związanych z prowadzeniem tych spraw, to nie znajduje się on w trudnej sytuacji finansowej. Sąd nie akceptuje jednak takiej retoryki, wszak z dochodzenia swoich praw na drodze sądowej nie można czynić stronie zarzutu, zwłaszcza że organ nie wie, skąd skarżący posiada ewentualne środki na związane z tym opłaty i nie czynił w tym zakresie żadnych własnych ustaleń.

Nie można przecież wykluczyć, że z tego powodu zapożycza się u innych osób, a więc nie są to jego własne środki. Co więcej, nie można przeoczyć, że skarżący w sprawach tych zwracał się m.in. o zwolnienie od kosztów sądowych i innych opłat, uzyskując pozytywne dla siebie rozstrzygnięcia, w tym m.in. poprzez ustanowienie profesjonalnego pełnomocnika, czy zwolnienie od opłaty za uzasadnienie orzeczenia.

Mając powyższe na uwadze, należy stwierdzić, że nie negując uprawnienia organu orzekającego w sprawach umorzenia należności z tytułu składek do swobodnego wyboru rozstrzygnięcia, nie można tracić z pola widzenia faktu, że ocena ta nie może być sprzeczna z zasadami logiki i doświadczenia życiowego. Organy nie zgromadziły materiału dowodowego i nie oceniły go w sposób prawidłowy, a wywiedzione wnioski naruszają zasadę swobodnej oceny dowodów, czego konsekwencją jest formułowanie przedwczesnych i pobieżnych wniosków, jako efektu przeprowadzonego postępowania. Pomimo porównania dochodu skarżącego do obowiązującego, w dacie składania wniosku, minimum socjalnego organ doszedł do dowolnych wniosków.

Należy tu podkreślić, że przy rozważaniu przesłanek umorzenia zaległych składek trzeba zawsze oceniać, czy w konsekwencji egzekwowania zadłużenia pojawi się niebezpieczeństwo powstania zbyt ciężkich skutków dla zobowiązanego przy uwzględnieniu stanu majątkowego i sytuacji rodzinnej. Przy ocenie zaistnienia omawianej przesłanki organ administracji powinien rozważyć zaspokojenie niezbędnych potrzeb życiowych. Podkreślić należy, że chodzi tu o niezbędne minimum, a nie o zabezpieczenie zaspokojenia potrzeb na przeciętnym uśrednionym poziomie. Minimum socjalne jest kategorią wyznaczającą próg, poniżej którego istnieje obszar niedostatku, czy ubóstwa. Zatem stanowisko organu, że de facto przy takich dochodach widzi możliwość egzekwowania zaległych składek, w świetle zasad doświadczenia życiowego, nie znajduje uzasadnienia.

Reasumując powyższe rozważania, należy wskazać, że organ nie rozważył możliwości uwzględnienia słusznego interesu skarżącego, dając z nieuzasadnionych powodów prymat interesowi publicznemu. Podjęcie rozstrzygnięcia w ramach uznania administracyjnego wymaga natomiast, by interes społeczny i słuszny interes obywatela zostały należycie wyważone. Temu celowi służy analiza sytuacji materialnej zobowiązanego, uwzględniająca również stan zadłużenia i związaną z tym realność spłaty zadłużenia bez niebezpieczeństwa powstania ciężkich skutków dla zobowiązanego. Należy przy tym wziąć pod uwagę, że od kwoty należności głównej naliczane są odsetki, co powoduje dalsze zwiększanie kwoty zobowiązania pomimo wdrożonego postępowania egzekucyjnego.

Sąd zwraca uwagę, że w wyroku z dnia 21 maja 2009 r. w sprawie sygn. akt II GSK 1045/08 NSA stwierdził, że "ubezpieczenie społeczne jest to system ustawowo zagwarantowanych świadczeń związanych z pracą, służących zaspokajaniu potrzeb wywołanych przez zdarzenia losowe i finansowanych przez ubezpieczonych na zasadzie rozłożenia ich ciężaru na osoby do nich następnie uprawnione. Mieszcząca się w tym systemie również funkcja ochronna ubezpieczenia społecznego nie pozwala na egzekwowanie niespłaconych składek w każdej sytuacji, bez względu na konsekwencje dla zobowiązanego i jego rodziny".

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji brak jest rozważań, jak na tle ustalonego w sprawie stanu faktycznego obejmującego sytuację skarżącego, organ widzi realną możliwość spłaty zadłużenia bez zagrożenia dla jego egzystencji. Wyjaśnienia w tym zakresie są niezbędne, nie tylko z uwagi na konstrukcję art. 28 ust. 1 i 2 u.s.u.s., ale również ze względu na wymagania stawiane przez przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (określone w art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80). Nie spełnia tego warunku stwierdzenie organu, że skarżący podejmował i podejmuje pracę w formie umów zlecenia, skoro na poparcie tego twierdzenia powołano raptem jednorazowe zdarzenie, co do którego brak jest jednak dowodów w aktach postępowania. Dodać należy, że w orzecznictwie wielokrotnie podkreślano, że rozstrzygnięcia spychające obywatela na margines i powodujące konieczność korzystania przez niego z pomocy społecznej naruszają prawo, gdyż celem omawianych uregulowań jest ochrona interesów jednostki i rodziny, nie zaś finansów ZUS (por. wyrok NSA z dnia 19 czerwca 2015r. w sprawie sygn. akt II GSK 1124/14). Organ powinien więc dogłębnie rozważyć, czy swoim działaniem nie doprowadzi do opisanej wyżej sytuacji.

Jest rzeczą oczywistą, że spłata zadłużenia może stanowić dla strony obciążenie finansowe. Jednakże ustawodawca nakazał w toku postępowania w sprawie umorzenia należności względem ZUS analizować sytuację zobowiązanych w aspekcie przesłanek wynikających z ww. rozporządzenia, mimo braku całkowitej nieściągalności, co oznacza, że przewidział możliwość umorzenia zaległości wskazanych osób w sytuacji szczególnie uzasadnionej i niezawinionej przez osobę chcącą z tej instytucji skorzystać.

Zdaniem Sądu odmowa umorzenia należności z tytułu zaległych składek z powołaniem się na uznaniowy charakter decyzji jest w tym wypadku przedwczesna i narusza art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. oraz § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z 31 lipca 2003 r. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organ przed podjęciem decyzji w sprawie umorzenia należności składkowych powinien dokonać oceny możliwości płatniczych zobowiązanego w aspekcie realnych i faktycznych możliwości spłaty zadłużenia bez zagrożenia jego egzystencji oraz uwzględniając wiek strony, fakt zakończenia przez niego zasadniczej aktywności zawodowej wynikający z przejścia na emeryturę oraz stan zdrowia.

Należy bowiem podkreślić, że ustawodawca po to stworzył możliwość umarzania należności składkowych (także ściągalnych), aby umożliwić egzystencję podmiotom zadłużonym, zapewnić ich powrót do normalnego życia oraz terminowe regulowanie zobowiązań bez konieczności ubiegania się o pomoc społeczną i popadania w spiralę zadłużeń (por. wyrok NSA z dnia 27 kwietnia 2017 roku, sygn. akt II GSK 1979/15). Oceniając istnienie "uzasadnionych przyczyn umorzenia", o których mowa w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. oraz dokonując wykładni § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia należy mieć na względzie, że wolą ustawodawcy było niedopuszczenie do popadania dłużników w coraz większą biedę i niemożność wyjścia z zadłużeń (por. wyrok NSA z dnia 8 września 2005 r., sygn. akt II GSK 1807/14).

Natomiast wypaczeniem stosowania instytucji umorzenia składek jest stanowisko, że składki powinny być za wszelką cenę ściągane, bo w przeciwnym razie ZUS stanie się instytucją charytatywną, podczas gdy prawodawca wyraźnie wskazuje, że granicą, której przekraczać nie wolno jest doprowadzenie do niemożności zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych zobowiązanego (por. wyrok NSA z dnia 19 czerwca 2015r., sygn. akt II GSK 2757/14).

Wobec powyższego, Sąd stwierdził, że ZUS nie przeprowadził szczegółowego postępowania wyjaśniającego dotyczącego ww. okoliczności. Przede wszystkim nieprawidłowo ocenił położenie finansowej skarżącego z punktu widzenia minimum socjalnego oraz niedostatecznie wykazał, że istnieje realna możliwość spłaty zadłużenia przez skarżącego, a zatem doszło do naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. i art. 107 § 3 k.p.a. W ocenie Sądu, organ dokonał dowolnej oceny materiału dowodowego. Nie można takiej ocenie przypisać znamion swobodnej oceny dokonanej na podstawie całokształtu materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.).

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ, uwzględniając przedstawione powyżej wywody, powinien raz jeszcze szczegółowo przeanalizować stan faktyczny sprawy. Ocena przeprowadzona z uwzględnieniem wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych powinna znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanej decyzji.

Z powyższych względów, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji.

is