Uzasadnienie
30 listopada 2012 r. Rada Powiatu Zduńskowolskiego, na podstawie art. 12 ust. 11 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592; z 2002 r. Nr 23 poz. 220, Nr 62 poz. 558, Nr 113, poz. 984, Nr 153 poz. 1271, Nr 200, poz. 1688, Nr 214, poz. 1806; z 2003 r. Nr 162 poz. 1568; z 2004 r. Nr 102, poz. 1055, Nr 167, poz. 1759; z 2007 r. Nr 173, poz. 1218; z 2008 r. Nr 180, poz. 1111, Nr 223, poz. 1458; z 2009 r. Nr 92, poz. 753, Nr 157, poz. 1241; z 2010 r. Nr 28, poz. 142 i 146, Nr 40, poz. 230, Nr 106, poz. 675; z 2011 r. Nr 21, poz. 113, Nr 217, poz. 1281, Nr 149, poz. 887) oraz art. 40 ust. 8 i 9 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115, Nr 23, poz. 136, Nr 192, poz. 1381;z2008 r. Nr 54, poz. 326, Nr 218, poz. 1391,Nr 227, poz. 1505; z 2009 r. Nr 19, poz. 100 i poz. 101, Nr 86, poz. 720, Nr 168, poz. 1323; z 2010 r. Nr 106, poz. 675, Nr 152, poz. 1018, Nr 225, poz. 1466; z 2011 r. Nr 5, poz. 13, Nr 159, poz. 945, Nr 222, poz. 1321; z 2012 r. poz. 472 i poz. 965), zwanej dalej u.d.p., podjęła uchwałę nr XX/80/12 w sprawie ustalenia wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego.
W § 3 ust. 1 uchwały postanowiono, że za zajęcie pasa drogowego, o którym mowa w § 1 pkt 2 ustala się następujące roczne stawki opłat za m2 powierzchni pasa drogowego drogi powiatowej zajętego przez rzut poziomy umieszczonego urządzenia:
- 1) w pasie drogowym - 50,00 zł;
- 2) na drogowym obiekcie inżynierskim - 200,00 zł.
W § 3 ust. 2 uchwały wskazano, że roczne stawki opłat w wysokości określonej w ust. 1 obejmują pełny rok kalendarzowy umieszczenia urządzenia w pasie drogowym.
W § 3 ust. 3 uchwały określono, że za niepełny rok kalendarzowy wysokość rocznych stawek opłat obliczana jest proporcjonalnie do liczby miesięcy (wliczając miesiące niepełne) umieszczenia urządzenia w pasie drogowym.
W skardze na powyższą uchwałę Prokurator Rejonowy w Zduńskiej Woli zarzucił rażącą sprzeczność § 3 ust. 2 i 3 w/w aktu samorządu powiatowego z art. 7 i 94 Konstytucji RP oraz z art. 40 ust. 5 u.d.p. poprzez dokonanie nieuprawnionej modyfikacji normy rangi ustawowej i zapisanie we wspomnianej normie prawnej, iż roczne stawki opłat określone w ust. 1 obejmują pełny rok kalendarzowy umieszczenia urządzenia w pasie drogowym oraz że za niepełny rok kalendarzowy wysokość rocznych stawek opłat obliczana jest proporcjonalnie do liczby miesięcy (wliczając miesiące niepełne) umieszczenia urządzenia w pasie drogowym, podczas gdy z treści art. 40 ust. 5 u.d.p. wprost wynika, że za umieszczenie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego przez okres krótszy niż rok, opłata za zajęcie pasa drogowego obliczana jest proporcjonalnie do liczby dni zajęcia pasa drogowego.
Przytaczając treść art. 40 ust. 5 u.d.p. skarżący wskazał, iż uchwalenie § 3 ust. 2 i 3 uchwały, innego niż przewidziany wyraźnie w ustawie, sposobu obliczania opłaty za zajęcie pasa drogowego, należy ocenić jako istotne naruszenie prawa, gdyż organ samorządu terytorialnego wykroczył poza przyznane mu kompetencje regulując odmiennie w prawie miejscowym, to co należy wyłącznie do materii ustawowej (por. wyrok WSA: w Białymstoku z dnia 9 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Bk 275/20; w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 27 października 2010 r., sygn. akt II SA/Go 516/10). Wolą ustawodawcy było ustalenia, że w przypadku zajęcia pasa drogowego przez okres krótszy niż rok opłata jest obliczana proporcjonalnie do liczby dni umieszczenia urządzenia w pasie drogowym, a zatem organ nie jest władny do odmiennego regulowania tego zagadnienia.
Nadto skarżący dodał, iż nieuprawnione jest także użycie w zaskarżonej uchwale pojęcia " rok kalendarzowy", gdyż modyfikuje treść ustawowego pojęcia "rok" jako okresu pobierania opłaty, określonego w art. 40 ust. 5 u.d.p. Zaś początek roku kalendarzowego zawsze przypada na dzień 1 stycznia i nie musi się pokrywać z początkiem zajęcia pasa drogowego.
Prokurator dodał, iż dla stwierdzenia nieważności w/w aktu prawa miejscowego bez znaczenia pozostaje okoliczność, iż kwestionowana uchwała została podjęta w 2012 r. Wskazał, iż brak jest obecnie ograniczenia czasowego, co do możliwości stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy. Wynika to wprost z art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w brzmieniu nadanym mu przez art. 4 ustawy z dnia 12 maja 2000 roku o zmianie ustawy o Rzeczniku Praw Obywatelskich, ustawy Kodeks postępowania cywilnego oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. nr 48, poz. 552), tj. od dnia 15 lipca 2000 r. Po wskazanej zmianie przepis ten stanowi, że nie stwierdza się nieważności uchwały organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba, że są one aktem prawa miejscowego.
Nadto w orzecznictwie sądowo-administracyjnym utrwalony został pogląd, że fakt, iż uchwała została uchylona nie stanowi przeszkody w merytorycznym rozpoznaniu skargi. Zważywszy na różne skutki uchylenia i stwierdzenia nieważności uchwały, oraz na fakt, że efekty czynności podejmowanych na podstawie kwestionowanych zapisów uchwały mogły i mogą funkcjonować w obrocie prawnym, uznać należy, że skarga nie jest bezprzedmiotowa. Uchylenia uchwały nie można, bowiem utożsamiać z uwzględnieniem skargi, a skutki stwierdzenia nieważności uchwały polegające na orzeczeniu o jej nieważności od daty jej podjęcia, są dalej idące niż uchylenie uchwały wywierające skutki od daty uchylenia. Uchylenie uchwały przez radę gminy oznacza, bowiem wyeliminowanie zaskarżonej uchwały ze skutkiem od daty jej uchylenia (ex nunc), natomiast w przypadku stwierdzenia jej nieważności, skutek ten powstaje od chwili jej podjęcia (ex tunc).
Prokurator Rejonowy w Zduńskiej Woli wskazując na powyższe, wniósł o stwierdzenie nieważności § 3 ust. 2 i 3 zaskarżonej uchwały.
W odpowiedzi na skargę organ wskazał, że uchwała nr XX/80/12 Rady Powiatu Zduńskowolskiego z dnia 30 listopada 2020 r. w sprawie ustalenia stawek za zajęcia pasa drogowego dróg powiatowych (Dz. Urz. Woj. Łódz. z 2012 r. poz. 4669) została uchylona uchwałą nr XXIX/29/17 Rady Powiatu Zduńskowolskiego z dnia 28 kwietnia 2017 r. w sprawie ustalenia wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg powiatowych (Dz. Urz. Woj. Łódz. z 2017 r. poz. 2613).
Jednocześnie organ wskazał, że wszelkie decyzje administracyjne związane z opłatami za zajęcie pasa drogowego były wydawane zgodnie z zasadami wynikającymi z art. 40 ust 5 u.d.p., a naliczanie opłat następowało odpowiednio na rok albo proporcjonalnie do liczby dni roku, przy okresie krótszym niż rok.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie wyjaśnić należy, iż sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.). Zgodne z tym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Niniejsza sprawia została przekazana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym na podstawie zarządzenia Zastępcy Przewodniczącego Wydziału III z 7 stycznia 2021 r. w związku z intensyfikacją rozwoju epidemii COVID-19 i wprowadzeniem dodatkowych ograniczeń, nakazów i zakazów związanych z objęciem całego kraju strefą czerwoną, jak również w oparciu o zarządzenie nr 29/2020 Prezesa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 19 października 2020 r.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) - dalej "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m. in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Jak stanowi art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę będącą aktem prawa miejscowego, stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności.
W niniejszej sprawie kontroli sądowoadministracyjnej poddana została uchwała Rady Powiatu Zduńskowolskiego z 30 listopada 2020 r. nr XX/80/12 w sprawie ustalenia wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego. Zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego.
Przypomnieć należy, że art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2019 r., poz. 511 ze zm., dalej jako u.s.p.) przyznaje radzie powiatu prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujące na obszarze powiatu na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach. Zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP akty prawa miejscowego są źródłami powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Akty prawa miejscowego jako akty prawa powszechnie obowiązującego mają charakter generalny i abstrakcyjny i obejmują swoim zasięgiem wszystkie podmioty funkcjonujące na obszarze ich obowiązywania. Zawarte w zaskarżonej uchwale normy prawne określające wysokość stawek opłat za zajęcie pasa drogowego na terenie Powiatu Zduńskowolskiego niewątpliwe mają charakter norm generalnych, wyznaczających adresatom tych norm określony sposób zachowania oraz charakter powszechny na terenie gminy i wywołujący określone skutki prawne.
Podkreślić również należy, że zgodnie z zasadą praworządności organy władzy publicznej działają w granicach i na podstawie obowiązującego prawa. Zasadę tę wyraża art. 7 Konstytucji RP. Przepis ten zawiera normę zakazującą domniemywania kompetencji organu i tym samym nakazuje, by wszelkie działania organu władzy publicznej były oparte na wyraźnie określonej normie kompetencyjnej. Normy upoważniające powinny być interpretowane w sposób ścisły i literalny. Zakazuje się dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii. Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Oznacza to, że regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie "uzupełnienie" przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów.
Za niedopuszczalne uznać należy zarówno pomijanie przez radę gminy materii przekazanej temu organowi do uregulowania na mocy delegacji ustawowej, jak również regulowanie raz jeszcze tego, co zostało już uregulowane w źródle prawa powszechnie obowiązującego, bądź modyfikowanie przepisu ustawowego przez akt wykonawczy niższego rzędu, co możliwe jest tylko w granicach wyraźnie przewidzianego upoważnienia ustawowego. Każde unormowanie wykraczające poza udzielone upoważnienie ustawowe należy uznać za naruszenie normy upoważniającej i zarazem naruszenie konstytucyjnych warunków legalności aktu prawa miejscowego wydanego na podstawie upoważnienia ustawowego. Tego rodzaju wykroczenie przez organ uchwałodawczy poza granice upoważnienia ustawowego do wydawania aktu prawa miejscowego należy ocenić jako istotne naruszenie prawa, skutkujące nieważnością wadliwego przepisu prawa miejscowego.
Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa. Zauważyć jednak należy, że przepisy ustawy o samorządzie powiatowym przewidują dwa rodzaje naruszeń prawa, jakie mogą być wywołane przez ustanowienie tych aktów. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (por. T. Woś (w:) T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2009, s. 604 - 605). W myśl bowiem art. 79 ust. 1 u.s.p., organ nadzoru może orzec o nieważności uchwały organu powiatu w całości lub w części, w razie stwierdzenia, że jest ona sprzeczna z prawem. W przypadku zaś nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się wyłącznie do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa (art. 79 ust. 4 u.s.p.). Przytoczony przepis, wyróżniając kategorie wad uchwał organów powiatu (istotne naruszenie prawa oraz nieistotne naruszenie prawa), nie określa jednak rodzaju wad, które należą do tych kategorii.
W tym zakresie w orzecznictwie sądowym za istotne naruszenie prawa (będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu) przyjmuje się wydanie aktu bez podstawy lub z naruszeniem podstawy do podjęcia uchwały. Wskazuje się tu, że akt prawa miejscowego nie może naruszać nie tylko przepisów ustawy, zawierających delegacje do jego ustanowienia, ale również przepisów Konstytucji oraz innych ustaw pozostających w pośrednim lub bezpośrednim związku z regulowaną materią.
Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpatrywanej sprawy stwierdzić należy, że skarga, jak również zawarte w niej zarzuty świadczące o nieważności zaskarżonej części uchwały (istotności naruszenia prawa) są w pełni zasadne.
Materialnoprawną podstawę podjęcia zaskarżonej uchwały stanowił art. 40 ust. 8 u.d.p. W świetle powołanego przepisu organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, w drodze uchwały, ustala dla dróg, których zarządcą jest jednostka samorządu terytorialnego, wysokość stawek opłaty za zajęcie 1 m² pasa drogowego. z tym że stawki opłaty, o których mowa w ust. 4 i 6, nie mogą przekroczyć 10 zł za jeden dzień zajmowania pasa drogowego, a stawka opłaty, o której mowa w ust. 5, nie może przekroczyć 200 zł. Zgodnie zaś z art. 40 ust. 5 u.d.p. opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 2 (umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego), ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy urządzenia i stawki opłaty za zajęcie 1 m² pasa drogowego pobieranej za każdy rok umieszczenia urządzenia w pasie drogowym, przy czym za umieszczenie urządzenia w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim przez okres krótszy niż rok opłata obliczana jest proporcjonalnie do liczby dni umieszczenia urządzenia w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim.
Z upoważnienia ustawowego określonego w powyższych przepisach wynika uprawnienie rady powiatu do ustalenia wysokości rocznych stawek opłat za umieszczenie urządzenia w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim, a w okresie krótszym niż rok stawek opłat uzależnionych od liczby dni umieszczenia urządzenia. Tymczasem w § 3 ust. 2 zaskarżonej uchwały Rada Powiatu Zduńskowolskiego przyjęła, że roczne stawki opłat w wysokości określonej w ust. 1 obejmują pełny rok kalendarzowy umieszczenia urządzenia w pasie drogowym. Podkreślić należy, że delegacja ustawowa zawarta w art. 40 ust. 5 i 8 u.d.p. nie odnosi się do "roku kalendarzowego" umieszczenia urządzenia w pasie drogowym, lecz jedynie do "roku". Wprowadzenie w § 3 ust. 2 zaskarżonej uchwały przymiotnika "kalendarzowy" jest zatem dodaniem określenia nieprzewidzianego ustawą upoważniającą.
W konsekwencji nieuprawnione jest użycie w uchwale rady powiatu pojęcia "rok kalendarzowy", które modyfikuje treść ustawowego pojęcia "rok" jako okresu pobierania opłaty, określonego w art. 40 ust. 5 u.d.p. Początek roku kalendarzowego wszak nie musi się pokrywać z początkiem zajęcia pasa drogowego. Podobnie koniec trwającego rok zajęcia pasa drogowego może nie upływać z końcem roku kalendarzowego lecz w jego trakcie (por. wyroki WSA: w Poznaniu z dnia 19 czerwca 2018 r. sygn. akt III SA/Po 274/18, Lex Nr 2513931; w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 27 października 2010 r. sygn. akt II SA/Go 516/10, Lex Nr 612140, w Białymstoku z dnia 6 listopada 2020 r. sygn. akt II SA/Bk 735/20, Lex Nr 3089045).
Ponadto w § 3 ust. 3 uchwały rada powiatu ustaliła, że za niepełny rok kalendarzowy wysokość rocznych stawek opłat obliczana jest proporcjonalnie do liczby miesięcy (wliczając miesiące niepełne) umieszczenia urządzenia w pasie drogowym. Określenie przez organ powiatu innego niż przewidziany w ustawie sposobu obliczania opłaty za zajęcie pasa drogowego, tj. proporcjonalnie do liczby miesięcy zamiast do liczby dni zajmowania pasa, jest niezgodne z literalnym brzmieniem art. 40 ust. 5 u.d.p., intencją ustawodawcy i oznacza niedopuszczalną modyfikację regulacji ustawowej. Powyższe zaś stanowi wykroczenie poza granice upoważnienia ustawowego, co należy ocenić jako istotne naruszenie prawa skutkujące nieważnością wadliwego przepisu zaskarżonej uchwały (por. wyroki WSA: w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 27 października 2010 r. sygn. akt II SA/Go 516/10, w Olsztynie z dnia 3 listopada 2020 r. sygn. akt II SA/Ol 457/20 i z dnia 1 października 2020 r. sygn. akt II SA/Ol 494/20, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, https://orzeczenia.nsa.gov.pl - dalej "CBOSA").
Jednocześnie Sąd uznał, iż w granicach rozpoznawanej sprawy bez znaczenia pozostaje natomiast fakt, że zaskarżona uchwała na mocy § 6 uchwały Rady Powiatu Zduńskowolskiego z dnia 28 kwietnia 2017 r. nr XXIX/29/17 utraciła moc. Uchylenie zaskarżonego aktu nie uczyniło bowiem bezprzedmiotowym postępowania sądowego, w którym sąd administracyjny jest uprawniony stwierdzić nieważność zaskarżonego aktu prawa miejscowego. Faktycznie skutki prawne uchylenia lub zmiany aktu i stwierdzenia jego nieważności są odmienne, a więc uchylenie lub zmiana uchwały podjętej przez organ jednostki samorządu terytorialnego w sprawie z zakresu administracji publicznej nie czyni zbędnym wydania przez sąd administracyjny wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej uchylenie lub zmianę. Skutki uchwały uchylającej lub zmieniającej uchwałę pierwotną obejmują wyłącznie okres od momentu jej wejścia w życie (skutek ex nunc).
Natomiast nieważność uchwały sprzecznej z przepisami prawa rozciąga się na cały okres obowiązywania tego aktu, poczynając od momentu jego uchwalenia (skutek ex tunc), co może mieć znaczenie dla czynności prawnych podjętych na podstawie tego aktu (por. wyroki NSA z dnia 11 grudnia 2019 r. sygn. akt II GSK 1316/19 i z dnia 27 września 2007 r. sygn. akt OSK 1046/07; wyroki WSA: w Gdańsku z dnia 9 września 2020 r. sygn. akt II SA/Gd 40/20, w Lublinie z dnia 26 marca 2013 r. sygn. akt II SA/Lu 92/13, CBOSA).
Niniejsze stanowisko zaprezentowane w sprawie przez Sąd jest powtórzeniem poglądu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wyrażonego w wyroku z dnia 22 stycznia 2021 r. sygn. akt III SA/Łd 902/20 (CBOSA).
Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność § 3 ust. 2 w zakresie sformułowania "kalendarzowy" oraz § 3 ust. 3 zaskarżonej uchwały, o czym orzeczono jak w sentencji wyroku.
a.l.