Uzasadnienie
W. W. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na uchwałę Rady Powiatu w [...] z dnia [...] września 2020 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym.
Zaskarżoną uchwałą Rada Powiatu w [...] nie wyraziła zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym T. O., którego pracodawcą jest Urząd Gminy W., reprezentowany przez W. W. (§ 1 uchwały). Uzasadnienie uchwały stanowi załącznik do uchwały (§ 2 uchwały). Zgodnie z § 4 uchwały wchodzi ona w życie z dniem podjęcia.
Zaskarżona uchwała została wydana w sprawie, której stan faktyczny przedstawia się następująco:
Pismem z dnia [...] sierpnia 2020 r. Wójt Gminy W. wystąpił do Rady Powiatu w [...] z wnioskiem o wyrażenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy za wypowiedzeniem, z jednomiesięcznym okresem wypowiedzenia, z radnym Rady Powiatu w [...]e – T. O., będącym jednocześnie pracownikiem Urzędu Gminy w W., zatrudnionym na stanowisku sekretarza gminy. Jako podstawę rozwiązania stosunku pracy Wójt Gminy W. wskazał utratę zaufania, wskazując w szczególności na zachowanie T. O. na sesji Rady Gminy W. w dniu [...] sierpnia 2020 r. Podniósł, że T. O. dopuścił się agresywnego zachowania wobec W. W. A. S.–[...], polegającego na publicznym zarzucaniu kłamstw, pomawianiu i jawnej wrogości, a także próbie zastraszania poprzez grożenie wszczęciem procesu sądowego. Uzasadniając wniosek, Wójt Gminy W. wskazał ponadto na aktywność T. O. w mediach społecznościowych, wyrażającą się w dokonywaniu wpisów w sposób oczywisty godzących w dobre imię Wójta.
W dniu [...] września 2020 r. odbyły się obrady [...] sesji Rady Powiatu w H., w której wzięło udział 16 radnych. W punkcie 7 porządku obrad przewidziano rozpatrzenie projektu uchwały w sprawie wyrażenia zgody/odmowy na rozwiązanie stosunku pracy z radnym. W punkcie tym mieściło się wystąpienie radnego T. O., przedstawienie opinii Komisji Oświaty, Kultury, Sportu, Prawa i Administracji, dyskusja oraz podjęcie uchwały. Zgodnie z powyższym porządkiem głos zabrał radny T. O., a następnie Przewodnicząca Komisji Oświaty, Kultury, Sportu, Prawa i Administracji – A. J.. W dalszej kolejności Przewodniczący Rady Powiatu otworzył dyskusję, w której wzięli udział radni. Po zakończeniu dyskusji Przewodniczący Rady Powiatu zarządził głosowanie. W głosowaniu brał udział również radny T. O.. Wyniki głosowania wskazały, że za wyrażeniem zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym T. O. oddano 3 głosy, przeciw wyrażeniu zgody oddano 9 głosów, zaś 4 głosy były wstrzymujące. Wyniki głosowania imiennego stanowią załącznik do protokołu. Wobec wyników głosowania, Rada Powiatu w H. podjęła uchwałę nr [...] odmawiającą wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym.
W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie Wójt Gminy W. zaskarżył powyższą uchwałę w całości, zarzucając naruszenie:
- 1) art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2020 r., poz. 920., dalej jako "u.s.p.") poprzez:
- - błędne zastosowanie, a w konsekwencji uznanie, że zamiar wypowiedzenia radnemu umowy o pracę ma związek z wykonywaniem przez niego mandatu, podczas gdy wyłączną przyczyną wypowiedzenia jest utrata zaufania pracodawcy do pracownika, co było spowodowane m.in. wystąpieniem na sesji Rady Gminy W. w dniu [...] sierpnia 2020 r., podczas której T. O. dopuścił się szkalowania pracodawcy poprzez rozpowszechnianie nieprawdziwych informacji oraz agresywne, niczym nieuzasadnione zachowania wobec Wójta Gminy W.,
- - niewłaściwe zastosowanie polegające na braku odniesienia się w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały do przyczyn zamierzonego rozwiązania umowy o pracę z radnym wskazanych w uzasadnieniu wniosku skierowanego do Rady Powiatu o wyrażenie zgody na rozwiązanie umowy o pracę z radnym,
- - niewłaściwe zastosowanie polegające na odmowie wyrażenia zgody na rozwiązanie umowy o pracę z radnym T. O. w sposób arbitralny, z przekroczeniem granic swobodnego uznania, bez uprzedniego podjęcia działań zmierzających do wyjaśnienia stanu faktycznego i oceny zasadności przyczyn oraz motywów podanych przez pracodawcę we wniosku o wyrażenie zgody na rozwiązanie umowy o pracę z radnym;
- 2) naruszenie art. 21 ust. 7 u.s.p. poprzez udział w głosowaniu nad podjęciem przedmiotowej uchwały radnego T. O., w sytuacji, gdy głosowano w sprawie, która dotyczyła jego interesu – wyrażenia zgody na rozwiązanie z nim stosunku pracy, a zatem radny T. O. winien być wyłączony z głosowania;
- 3) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i niepodjęcie czynności zmierzających do należytego wyjaśnienia stanu faktycznego przedmiotowej sprawy, a zwłaszcza ograniczenia uchwały do rozważenia jednostronnego stanowiska przedstawionego przez radnego, z pominięciem argumentacji przedstawionej we wniosku o wyrażenie zgody na rozwiązanie z radnym stosunku pracy.
Wskazując na powyższe zarzuty, Wójt Gminy W. wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości i zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania. Ponadto skarżący wniósł o dopuszczenie dowodów w postaci wykazu wyjść w sprawach osobistych sekretarza Urzędu Gminy W. T. O., wraz z wnioskami, za okres od kwietnia do września 2020 r. oraz planu urlopów T. O. na rok 2020, zawierającego informację o wykorzystanym urlopie, a także o korzystaniu z urlopu na żądanie - na potwierdzenie faktu wyjść T. O. w sprawach osobistych na każdorazowy jego wniosek i zgodę Wójta Gminy W., brak przeszkód w wykonywaniu obowiązków związanych z pracą radnego powiatu, a także dowodu z wydruku zrzutów ekranu zawierających wpisy T. O. na portalu facebook.com – na potwierdzenie faktu aktywności w Internecie T. O. zmierzającego do podważenia pozycji A. S.–[...] w oczach opinii publicznej i nawoływania do występowania przeciwko Wójtowi Gminy [...].
Uzasadniając naruszenie art. 22 ust. 2 u.s.p. skarżący podniósł, że Rada Powiatu w [...] bezpodstawnie uznała, że motywem planowanego rozwiązania stosunku pracy z radnym jest jego aktywność jako radnego powiatu. W tym względzie Rada oparła się tylko na pisemnych wyjaśnieniach T. O. niepopartych żadnymi dowodami. Wójt Gminy W. nie utrudniał sprawowania funkcji radnego, gdyż wszystkie wnioski o wyjścia prywatne były aprobowane. Nigdy też nie miała miejsca rozmowa, podczas której Wójt Gminy W. stwierdził, że nie widzi możliwości dalszej współpracy z T. O. i że obowiązki radnego powiatu destabilizują urząd. Rada Powiatu w H. nie miała więc podstaw do uznania, że podstawą wniosku o wyrażenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy jest aktywność T. O. jako radnego powiatu. Zdaniem strony skarżącej Rada Powiatu nadużyła swoich kompetencji, gdyż nie wykazała, ani nawet nie uprawdopodobniła, jakie konkretnie działania związane z wykonywaniem funkcji radnego miałyby stanowić podstawę rozwiązania stosunku pracy z T. O..
Uzasadniając naruszenie przepisów postępowania strona skarżąca podniosła, że Rada Powiatu w H. oparła się na wyjaśnieniach T. O., natomiast nie odniosła się do motywów pracodawcy wskazanych we wniosku o wyrażenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym. Stoi to w sprzeczności z obowiązkiem organu wszechstronnego i wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego. Ponadto brak jest odniesienia się Rady do zgromadzonych dowodów: nagrania z sesji z dnia [...] sierpnia 2020 r., podczas której doszło do zdarzeń będących przyczyną utraty zaufania wobec T. O. i wpisów T. O. w Internecie na portalu facebook.com, mających na celu podważenie społecznego zaufania do Wójta Gminy W..
W związku z zarzutem naruszenia art. 21 ust. 7 u.s.p. strona skarżąca wskazała, że przywołany przepis ma służyć zapobieganiu wszelkim sytuacjom wykorzystywania mandatu radnego w celach prywatnych. W przedmiotowej sprawie nie budzi wątpliwości, że głosowanie dotyczyło interesu prawnego T. O., ponieważ Rada Powiatu w H. podejmowała uchwałę w sprawie wyrażenia zgody na rozwiązanie z nim stosunku pracy. Głosując nad podjęciem zaskarżonej uchwały, T. O. wykorzystał swój mandat w celach prywatnych. Natomiast naruszenie art. 21 ust. 7 u.s.p. skutkuje nieważnością uchwały.
W odpowiedzi na skargę Rada Powiatu w H. wniosła o jej oddalenie. Organ podkreślił, że w dniu [...] maja 2020 r. radny T. O. uzyskał od skarżącego pracodawcy najwyższą możliwą ocenę okresową obejmującą okres pracy od [...] grudnia 2018 r. do [...] kwietnia 2020 r., w związku z pełnieniem przez T. O. stanowiska Sekretarza Gminy W.. Z treści oceny okresowej wynika, że w ciągu całego objętego nią okresu pracodawca nie zgłaszał uwag odnoście pełnienia obowiązków sekretarza gminy przez radnego. Radny w opiniowanym okresie odznaczał się dużą samodyscypliną, skrupulatnością, uporządkowaniem oraz rzetelnością, dbał o szybkie, wydajne i efektywne realizowanie powierzonych zadań umożliwiające uzyskanie wysokości efektów pracy, a także wykonywał swoje obowiązki w sposób uczciwy. Ocena jest potwierdzeniem bardzo dobrej współpracy radnego i pracodawcy w wymienionym okresie. Relacje te pogorszyły się natomiast po [...] czerwca 2020 r., kiedy na sesji Inne odwołano Starostę H. wraz z Zarządem Powiatu i Prezydium Rady Powiatu.
T. O. oddał głos za odwołaniem powyższych organów, w związku z czym został wezwany przez Wójta Gminy W. na rozmowę, podczas której Wójt zakomunikował, że nie widzi możliwości dalszej współpracy z radnym. Następnie w dniu [...] czerwca 2020 r. odbyła się kolejna rozmowa, w trakcie której Wójt Gminy W. odmówił T. O. zwolnienia z pracy w związku z udziałem w pracach organów powiatu. Na tę okoliczność T. O. sporządził notatkę służbową oraz w dniu [...] czerwca 2020 r. skierował e-mail do Wójta Gminy [...], co potwierdza treść notatki urzędowej oraz pismo T. O. z dnia [...] września 2020 r. Z kolei udział T. O. w sesji Rady Gminy W. w dniu [...] sierpnia 2020 r. miał na celu jedynie sprostowanie przekazywanych przez Wójta nieprawdziwych informacji dotyczących radnego, w związku z kwestią organizowania naboru na stanowisko urzędnicze. Odnośnie udziału T. O. w głosowaniu nad uchwałą w sprawie wyrażenia zgody na rozwiązanie z radnym stosunku pracy, Rada Powiatu w [...] stwierdziła, że nie przesądza to o nieważności uchwały.
Mając na uwadze, że w głosowaniu wzięło udział 16 radnych, zaś za wyrażeniem zgody opowiedziało się 3 radnych, a 9 było przeciw wyrażeniu zgody (w tym głos T. O.), należy uznać, że udział T. O. nie miał rozstrzygającego wpływu na wynik głosowania. Zdaniem Rady Powiatu w [...] podejmując zaskarżoną uchwałę Rada nie naruszyła wskazanych w skardze przepisów, a sam proces głosowania nad uchwałą nie został dotknięty przyczyną nieważności. Dodatkowo w odpowiedzi na skargę organ wskazał, że mimo braku zgody Rady Powiatu w H., stosunek pracy z T. O. został rozwiązany w dniu [...] października 2020 r. z zachowaniem jednomiesięcznego okresu wypowiedzenia. T. O. złożył odwołanie do Sądu Pracy - Sądu Rejonowego w Z., wnosząc o uznanie wypowiedzenia umowy o pracę za bezskuteczne.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm., dalej jako "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Na podstawie art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. zakres przedmiotowy sądowej kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, to jest inne niż akty prawa miejscowego, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 6, stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie nieważności.
Mając na uwadze, że w sprawie znajdowały zastosowanie przepisy ustawy o samorządzie powiatowym, należy zauważyć, że zgodnie z jej art. 79 ust. 1 zdanie 1, uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna. W orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtował się pogląd, zgodnie z którym do naruszeń prawa skutkujących nieważnością zaskarżonej uchwały zalicza się: naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię, a także przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 marca 2012 r., sygn. akt II GSK 357/11 oraz z dnia 17 lutego 2016 r., sygn. akt II FSK 3595/13).
Przeprowadzona przez Sąd, według wskazanych wyżej zasad, kontrola legalności zaskarżonej uchwały wykazała, że akt ten nie narusza w sposób istotny przepisów prawa, a zatem brak jest podstaw do wyeliminowania tego aktu z obrotu prawnego poprzez stwierdzenie jego nieważności.
Materialnoprawną podstawę zaskarżonej uchwały stanowił art. 22 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym, zgodnie z którym rozwiązanie z radnym stosunku pracy wymaga uprzedniej zgody rady powiatu, której radny jest członkiem. Rada powiatu odmówi zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, jeżeli podstawą rozwiązania tego stosunku są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu.
Unormowanie art. 22 ust. 2 u.s.p., tak jak i tożsamy w treści przepis art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r., poz. 713 z późn. zm., dalej powoływanej jako "u.s.g."), służą ochronie wykonywania mandatu przez radnych organów jednostek samorządu terytorialnego. Zbieżność treści i funkcji obu przepisów pozwala na odwołanie się w ramach wykładni art. 22 ust. 2 u.s.p., ustanawiającego ochronę radnych rady powiatu, do wykładni tożsamego przepisu regulującego ochronę radnych rady gminy. W tym zakresie można zauważyć, że w orzecznictwie wykładnia art. 25 ust. 2 u.s.g. zmieniała się. Początkowo prezentowane było stanowisko, zgodnie z którym wyrażenie zgody przez radę gminy na rozwiązanie stosunku pracy z radnym jest pozostawione swobodnej decyzji rady, z wyjątkiem sytuacji, gdy podstawą tego rozwiązania są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu (tak w uzasadnieniu uchwały Sądu Najwyższego z dnia 24 listopada 1992 r., sygn. akt I PZP 55/92).
Aktualnie natomiast podkreśla się, że przepisu art. 25 ust. 2 u.s.g. (analogicznie przepisu art. 22 ust. 2 u.s.p.) nie należy odczytywać w ten sposób, że w sytuacji opisanej w zdaniu drugim tego przepisu, rada ma obowiązek odmówić zgody na rozwiązanie stosunku pracy, zaś w innych wypadkach jest to pozostawione jej uznaniu. Prowadziłoby to do nieuzasadnionego uprzywilejowania radnych kosztem ich pracodawców, gdyż rada gminy (rada powiatu) mogłaby odmówić zgody na rozwiązanie z radnym stosunku pracy, gdy to rozwiązanie nie ma żadnego związku z wykonywaniem przez pracownika mandatu radnego. Uprzywilejowanie radnych w zakresie możliwości rozwiązania z nimi stosunku pracy jest uzasadnione jedynie wtedy, gdy rozwiązanie ma związek ze sprawowaniem mandatu radnego.
Wobec tego art. 25 ust. 2 zd. drugie u.s.g. (analogicznie art. 22 ust. 2 zdanie drugie u.s.p.) należy odczytywać jako wskazanie okoliczności uzasadniających odmowę wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym. Przepis art. 25 ust. 2 u.s.g. (analogicznie art. 22 ust. 2 u.s.p.) powinien być zatem wykładany w ten sposób, że rada gminy (rada powiatu) nie może odmówić zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, jeżeli podstawą rozwiązania tego stosunku nie są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu. W związku z tym rada gminy jest uprawniona do oceny zasadności podstaw rozwiązania z radnym stosunku pracy tylko w takim zakresie, w jakim jest konieczny do wykazania, że podane przez pracodawcę przyczyny są pozorne, zaś rzeczywistymi przyczynami są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu. Taka wykładnia uwzględnia okoliczność, że radny, jak każdy inny pracownik, będzie mógł przed sądem pracy wykazywać, iż powody rozwiązania z nim stosunku pracy, niezwiązane z wykonywaniem mandatu radnego, są niezgodne z prawem i nieuzasadnione.
Tym samym nie ma żadnych powodów, aby radna gminy wkraczała w kompetencje sądu pracy i oceniała zasadność przyczyn rozwiązania stosunku pracy z radnym, z wyłączeniem jedynie sytuacji, gdy ma to związek z oceną, czy rzeczywista przyczyna rozwiązania stosunku pracy nie jest jednak związana z wykonywaniem mandatu radnego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 czerwca 2018 r., sygn. akt II OSK 923/18, z dnia 30 lipca 2019 r., sygn. akt II OSK 1714/18, z dnia 27 lipca 2017 r., sygn. akt II OSK 1445/17; z dnia 13 maja 2016 r., sygn. akt II OSK 211/16; z dnia 24 października 2018 r., sygn. II OSK 2532/17).
W postępowaniu określonym w art. 22 ust. 2 u.s.p. rada powiatu powinna więc skupić się na zbadaniu istnienia związku między planowanym rozwiązaniem stosunku pracy radnego a wykonywaniem przez niego mandatu. Ochrona stosunku pracy radnego jest bowiem uzasadniona tylko w sytuacji wykazania, że do rozwiązania stosunku pracy nie doszłoby, gdyby pracownik nie posiadał mandatu radnego. Celem tej regulacji jest więc zagwarantowanie możliwości sprawowania mandatu przez radnego, który jako funkcjonariusz publiczny posiadający mandat pochodzący z wyborów powszechnych, jest członkiem organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego. Jeśli wykonywanie przez pracownika mandatu radnego choćby w najmniejszym stopniu determinuje decyzję pracodawcy o wypowiedzeniu umowy o pracę, to przepis art. 22 ust. 2 u.s.p. obliguje radę powiatu do niewyrażenia zgody na rozwiązanie z radnym stosunku pracy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK 3133/13).
Rada nie ma obowiązku zbierania danych o rzeczywistych przyczynach zamiaru pracodawcy, co nie oznacza, że dokonując oceny wniosku, może pominąć wyjaśnienia samego radnego oraz okoliczności powszechnie znane. Jeżeli ocena taka zostanie dokonana przez pryzmat wszystkich znanych jej okoliczności oraz znajdzie poparcie w zasadach logiki i doświadczenia życiowego, to ocena taka (a w konsekwencji podjęta w jej rezultacie uchwała), będzie korzystać z przymiotu legalności i z ochrony przewidzianej w art. 22 ust. 2 u.s.p. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 lipca 2019 r., sygn. akt II OSK 1714/18 oraz z dnia 29 września 2020 r., sygn. akt II OSK 1456/20).
W ocenie Sądu, zaskarżona uchwała nie narusza tak rozumianego przepisu art. 22 ust. 2 u.s.p. Jeszcze raz podkreślić należy, że sąd administracyjny uwzględnia skargę na uchwałę rady powiatu i stwierdza jej nieważność w sytuacji sprzeczności uchwały z prawem (art. 79 ust. 1 u.s.p. w zw. z art. 147 § 1 p.p.s.a.). Dotyczy to naruszeń prawa o charakterze ustrojowym, materialnoprawnym czy procesowym. Jeżeli takich naruszeń brak, to należy uznać, że nie zachodzą podstawy do stwierdzenia nieważności aktu przez sąd administracyjny.
Zauważyć należy, że obowiązujące przepisy nie określają wprost, jakie elementy należy uznać za niezbędne składniki każdej uchwały. W szczególności nie wynika to wprost z art. 13 u.s.p. normującego ogólne zasady podejmowania uchwał przez radę powiatu. Przepis ten określa podstawowe warunki ważności uchwał podejmowanych przez radę powiatu, do których należy: warunek zdolności uchwałodawczej (kworum), prawomocności (większość) oraz sposobu głosowania (jawne lub tajne). Natomiast przepis ten nie mówi nic o formie uchwały, w tym o formie jej uzasadniania.
Również w doktrynie podnosi się, że nie da się precyzyjnie i jednoznacznie zdefiniować pojęcia uchwały organu samorządowego, gdyż każda próba napotyka na przeszkody w postaci braku bezwzględnych kryteriów i nieadekwatności pomiędzy standardowymi znamionami tego aktu a wyjątkami wynikającymi z przepisów prawa lub praktyki ich stosowania. Jednakże w oparciu o pewne standardy wykształcone drogą zwyczaju, można przyjąć, że uchwałą organu samorządu terytorialnego jest taka forma działania kolegialnego organu samorządowego, której wynikiem jest akt woli tego organu podjęty w trakcie jego posiedzenia (sesji, zebrania), w drodze głosowania, zmierzający z reguły do rozstrzygnięcia określonej sprawy publicznej o charakterze lokalnym, będącej przedmiotem obrad, najczęściej ze skutkiem wiążącym (por. G. Jyż, Z. Pławecki, A. Szewc Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, wyd. IV).
Pewne wskazówki w tym zakresie zawiera rozporządzenie w sprawie Zasad techniki prawodawczej (Dz. U. z 2016 r., poz. 283). Zgodnie z § 143 załącznika do tego rozporządzenia do aktów prawa miejscowego stosuje się odpowiednio zasady dotyczące projektów aktów normatywnych o charakterze wewnętrznym (uchwał i zarządzeń), projektów aktów wykonawczych (rozporządzeń), a także niektóre zasady dotyczące projektów i zmian (nowelizacji) ustaw. Wprawdzie uchwały jednostek samorządu terytorialnego w sprawie wyrażenia zgody/odmowy na rozwiązanie stosunku pracy z radnym nie mają charakteru aktów prawa miejscowego, gdyż nie zawierają generalnych i abstrakcyjnych norm prawnych, jednakże brak jest przeszkód, aby odnieść do nich zasady wynikające z § 143 załącznika.
W świetle § 121 ust. 1 załącznika do rozporządzenia w sprawie Zasad techniki prawodawczej tekst uchwały powinien rozpoczynać się od wskazania przepisu ustawy zawierającego upoważnienie ustawowe do podjęcia uchwały. Jeżeli upoważnienie ustawowe jest wyrażone w kilku przepisach, jako podstawę prawną uchwalenia uchwały przytacza się przepis wskazujący organ upoważniony do jej uchwalenia oraz określający zakres spraw przekazanych do uregulowania w uchwale. Uchwała powinna zawierać także przepisy o wejściu uchwały w życie. Uchwała rady powiatu w sprawie wyrażenia zgody/odmowy na rozwiązanie stosunku pracy z radnym powinna więc zawierać przede wszystkim tytuł i podstawę prawną jej podjęcia, czyli wskazanie przepisów ustawowych upoważniających radę powiatu do podjęcia uchwały. Uchwała powinna zawierać także przepisy o wejściu uchwały w życie.
Zaskarżona w sprawie uchwała Inne zawiera wszystkie obowiązkowe elementy uchwały. Uchwała ta posiada tytuł, datę jej wydania, numer, a także podstawę prawną jej podjęcia wynikającą z art. 22 ust. 2 u.s.p. Z § 1 uchwały wynika jej treść, zaś § 4 wskazuje termin wejścia uchwały w życie. Uchwała posiada także uzasadnienie stanowiące załącznik do uchwały nr [...] z dnia [...] września 2020 r.
W odniesieniu do wymogu uzasadnienia uchwały wskazać należy, że chociaż w obowiązującym systemie prawnym nie został wprost wyrażony normatywny obowiązek uzasadniania uchwał organów samorządu terytorialnego, niemniej jednak w doktrynie obowiązek uzasadnienia uchwały także w przypadkach, gdy obowiązek ten nie jest wyraźnie określony ustawowo, wyprowadzany jest z ogólnej zasady ustrojowej związania organów administracji prawem, obowiązku odwoływania się do prawa oraz z kompetencji sądów administracyjnych i organów nadzoru, które - sprawując kontrolę - muszą znać motywy, jakimi kierowała się rada gminy, powiatu czy sejmik, a także z zasady demokratycznego państwa prawnego i zasad szczegółowych, w tym zasady zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa czy zasad dobrej legislacji (por.: M. Stahl: [...] terytorialny w orzecznictwie sądowym. Rozbieżności i wątpliwości, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego, rok II, nr 6 (9), 2006, s. 45).
Również w orzecznictwie sądowoadministracyjnym podnosi się, że w procesie interpretacji kompetencji władzy publicznej przepis art. 7 Konstytucji RP, stanowiący, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, wiąże się z zasadą zaufania do państwa, wynikającą z zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji). Działanie organu władzy publicznej, mieszczące się w jego prawem określonych kompetencjach, ale noszące znamiona arbitralności i niepoddające się kontroli i nadzorowi, nie może być uznane za zgodne z prawem. Obowiązek działania na podstawie prawa, w połączeniu z zasadą zaufania, stwarza po stronie organów władzy publicznej obowiązek uzasadniania jej rozstrzygnięć. Obowiązek taki jest zaliczany do standardów demokratycznego państwa prawnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 marca 2019 r., sygn. akt I OSK 1348/17 oraz powołane tam orzecznictwo).
Wymóg uzasadnienia uchwały wynika z zasady zaufania do państwa i zasady dobrej legislacji wyprowadzanych z zasady demokratycznego państwa prawa - art. 2 Konstytucji RP (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 marca 2019 r., sygn. akt I OSK 1348/17 oraz z dnia 12 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1154/12).
Zarazem jednak w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że dopiero jednoczesny brak uzasadnienia uchwały oraz całkowity brak w aktach sprawy jakichkolwiek informacji dotyczących merytorycznych powodów podjęcia aktu przez organ powoduje istotną wadliwość uchwały uzasadniającą stwierdzenie jej nieważności (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 października 2020 r., sygn. akt II OSK 3942/19 oraz powołane tam wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 8 czerwca 2006 r., II OSK 410/06; z dnia 23 maja 2013 r., I OSK 240/13; z dnia 20 marca 2019 r., II OSK 3043/18; z dnia 29 sierpnia 2018 r., II OSK 2136/16; z dnia 18 maja 2017 r., I OSK 23/17).
Natomiast w niniejszej sprawie, wbrew stanowisku skarżącego, w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały przedstawiono wszystkie istotne okoliczności oraz podano przyczynę jej podjęcia.
Uzasadnienie zaskarżonej uchwały zawiera opis stanu faktycznego, w tym omówienie wniosku Wójta Gminy W. z dnia [...] sierpnia 2020 r. i odniesienie się do tego wniosku przez radnego Rady Powiatu w H. T. O. w piśmie z dnia [...] września 2020 r., a następnie przytoczenie wyjaśnień radnego w kwestii jego relacji z pracodawcą. W końcowej części uzasadnienia Rada Powiatu odwołała się do stanowiska wyrażonego w powołanym wyżej wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK 3133/13, według którego rada zobowiązana jest odmówić wyrażenia zgody w sytuacji, gdy dojdzie do przekonania, że podstawą rozwiązania stosunku pracy z radnym są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu oraz, że w każdym przypadku niewyrażenia zgody przez radę na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, powinno być wykazane, że wykonywanie przez pracownika mandatu radnego, choćby w najmniejszym stopniu, determinuje decyzje pracodawcy o wypowiedzeniu umowy o pracę.
Następnie Rada wyciągnęła wnioski dotyczące sprawy będącej przedmiotem uchwały. W uzasadnieniu uchwały Rada podkreśliła, jakie okoliczności sprawy uzasadniają przyjęcie, że zamiar pracodawcy wypowiedzenia stosunku pracy wiąże się w istocie ze sprawowaniem przez radnego mandatu. W ocenie Rady Powiatu w [...] były to zdarzenia mające miejsce na sesji Rady Powiatu w [...] w dniu [...] czerwca 2020, na której to sesji odwołano dotychczasowego Starostę [...] wraz z Zarządem Powiatu i Prezydium Rady Powiatu. W uzasadnieniu zaznaczono również, że uczestniczący w wymienionej sesji radny T. O. głosował za odwołaniem tych organów. Rada zwróciła uwagę na okresową pozytywną ocenę pracy radnego T. O. wystawioną przez Wójta G. w dniu [...] maja 2020 r., co zdaniem Rady dawało podstawy do uznania wyjaśnień radnego za wiarygodne i przyjęcia, że nagłe negatywne nastawienie pracodawcy wobec radnego było, zgodnie z jego wyjaśnieniami, spowodowane wynikiem głosowania na sesji Rady Powiatu w [...] z dnia [...] czerwca 2020 r.
W ocenie Sądu niezasadny jest zarzut skargi odnoszący się do niewłaściwego zastosowania art. 22 ust. 2 u.s.p. poprzez brak odniesienia się w uzasadnieniu uchwały do przyczyn zamierzonego rozwiązania umowy o pracę z radnym wskazanych we wniosku W. W. z dnia [...] sierpnia 2020 r. Okoliczności powoływane we wniosku Wójta Gminy [...] znalazły odzwierciedlenie w treści uzasadnienia uchwały. Jednocześnie podkreślić należy, że przedmiotem zainteresowania rady powiatu przy wyrażaniu przez nią stanowiska na podstawie art. 22 ust. 2 u.s.p., pozostaje jedynie kontrola, czy rozwiązanie stosunku pracy ma związek z wykonywaniem przez pracownika mandatu radnego. Przepis ten wprowadza szczególną ochronę trwałości stosunku pracy osoby piastującej mandat radnego, gwarantującą większą, niż w przypadku pracowników objętych jedynie ochroną powszechną, zasadę trwałości zatrudnienia, gdyż dla rozwiązania przez pracodawcę stosunku pracy z radnym powiatu wymagane jest uzyskanie uprzedniej zgody rady powiatu, wyrażonej w formie uchwały.
Przepisy kształtujące taką ochronę mają podwójny skutek. Ich podstawowym celem jest ochrona mandatu radnego, a pośrednim ochrona stosunku pracy w sytuacji, gdy wymaga tego cel podstawowy (por. wyrok Sądu Apelacyjnego w Katowicach z dnia 21 czerwca 2018 r., sygn. akt III APa 18/18, LEX nr 2533636). Z powyższych uwag wypływa konstatacja, że rada powiatu nie powinna ingerować w prawo pracodawcy do rozwiązania stosunku pracy z pracownikiem, gdy ma to uzasadnienie w obowiązującym porządku prawnym i nie jest związane z wykonywaniem przez radnego mandatu. Przy podjęciu uchwały na podstawie art. 22 ust. 2 u.s.p. rada powiatu musi jedynie badać, czy podstawą rozwiązania stosunku pracy z radnym nie są, choćby w najmniejszym stopniu, zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu. Skoro zaś celem przepisu art. 22 ust. 2 u.s.p. jest ochrona stosunku pracy radnego, w przypadku gdy podstawą rozwiązania są zdarzenia związane z wykonywaniem mandatu radnego, to prawidłowo Rada Powiatu w H. skoncentrowała się na zbadaniu istnienia związku wypowiedzenia stosunku pracy radnemu T. O. z wykonywaniem przez niego mandatu radnego powiatu.
Nie zasługują również na uwzględnienie podniesione w skardze zarzuty niewłaściwego zastosowania art. 22 ust. 2 u.sp. poprzez odmowę wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym podjętą w sposób arbitralny, z przekroczeniem granic swobodnego uznania oraz naruszenia zasad postępowania. Oba zarzuty sprowadzają się do wytknięcia organowi, że będąc zobowiązany do wyczerpującego i wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego, nie podjął czynności zmierzających do należytego wyjaśnienia stanu faktycznego, w szczególności ograniczył się w uzasadnieniu uchwały do rozważenia jednostronnego stanowiska przedstawionego przez radnego, z pominięciem argumentacji przedstawionej we wniosku o wyrażenie zgody na rozwiązanie z radnym stosunku pracy.
Odnosząc się do tego zarzutu wskazać przede wszystkim należy, że jak podniesiono już we wcześniejszych rozważaniach Sądu, rada powiatu podejmując uchwałę na podstawie art. 22 ust. 2 u.s.p. powinna jedynie skontrolować, czy rozwiązanie stosunku pracy nie ma związku z wykonywaniem przez pracownika mandatu radnego. W przypadku, gdy dojdzie do przekonania, że podstawą rozwiązania tego stosunku są zdarzenia związane z wykonywaniem mandatu radnego, rada powiatu jest zobowiązana odmówić wyrażenia zgody.
W ocenie Sądu Rada Powiatu w H. dysponując zgromadzoną w sprawie dokumentacją i po przeprowadzeniu debaty nad projektem uchwały, miała podstawy do wyrażenia stanowiska, jak w zaskarżonej uchwale. Jednocześnie uzasadnienie zaskarżonej uchwały w sposób wystarczający wskazuje zasadnicze powody, jakimi kierowała się Rada podejmując uchwałę o odmowie wyrażenia zgody na rozwiązanie z radnym stosunku pracy. W skład zgromadzonej dokumentacji wchodziły następujące dokumenty: wniosek Wójta Gminy W. z dnia [...] sierpnia 2020 r., pismo T. O. z dnia [...] września 2020 r. skierowane do Przewodniczącego Inne stanowiące odpowiedź na argumenty powołane we wniosku W. W., wraz z załączonymi dokumentami: notatką służbową T. O. z dnia 29 czerwca 2020 r., jego pismem z dnia [...] czerwca 2020 r. skierowanym do Wójta Gminy W. - w sprawie udzielenia urlopu na żądanie z powodu nieudzielenia zwolnienia z pracy w celu wzięcia udziału w pracach rady powiatu i pismem z dnia [...] lipca 2020 r. w sprawie naboru na wolne stanowiska urzędnicze oraz arkuszem okresowej oceny pracy T. O. wystawionej przez Wójta Gminy W. dnia [...] maja 2020 r.
Z powyższych dokumentów wynika, że co najmniej do daty wystawienia T. O., pełniącemu w Urzędzie Gminy W. stanowisko sekretarza gminy, oceny okresowej, to jest do dnia [...] maja 2020 r. współpraca pomiędzy pracodawcą a pracownikiem układała się bardzo dobrze i tak była oceniana przez pracodawcę, co znalazło odzwierciedlenie w ocenie okresowej, której treść nie jest w niniejszej sprawie kwestionowana. W świetle dokumentów zgromadzonych przez Radę Powiatu w H. nie było podstaw do przyjęcia, że konflikt między pracodawcą, a pracownikiem zaistniał dopiero podczas sesji Rady Gminy W. w dniu [...] sierpnia 2020 r. Z pisma z dnia [...] czerwca 2020 r. skierowanego do W. W., a jednocześnie do wiadomości Przewodniczącego Rady Powiatu w H., wynika bowiem, że T. O. musiał składać wniosek o udzielenie urlopu na żądanie w celu wzięcia udziału w pracach rady powiatu z uwagi na odmowę pracodawcy zwolnienia z pracy.
We wskazanym piśmie już w dacie jego sporządzenia, a więc około 2 miesiące przed złożeniem wniosku o wyrażenie zgody na rozwiązanie z radnym stosunku pracy, T. O. wskazywał na rozmowę przeprowadzoną z Wójtem Gminy W., w której Wójt zajął stanowisko, iż nie można łączyć stanowiska sekretarza gminy z pracą w radzie i zarządzie powiatu, w związku z czym nie będzie udzielał zgody na zwolnienia z pracy w celu wzięcia udziału w posiedzeniach organów powiatu. Na okoliczność treści tej rozmowy, w tym samym dniu, T. O. sporządził notatkę służbową. Rada Powiatu w H. dysponując powołanymi dokumentami miała zatem podstawy do przyjęcia, że po wydaniu pozytywnej oceny pracy T. O. (po [...] maja 2020 r.), a przed udziałem T. O. w sesji Rady Gminy W. w dniu [...] sierpnia 2020 r. nastąpiły zdarzenia, związane z wykonywaniem mandatu radnego, które były powodem wystąpienia z wnioskiem o rozwiązanie z radnym stosunku pracy.
Rada Powiatu w H. niejako "z urzędu" miała również wiedzę w przedmiocie uczestniczenia T. O. jako radnego w sesji Rady Powiatu w H. w dniu [...] czerwca 2020 r., na której doszło do odwołania Starosty [...] wraz z Zarządem Powiatu i Prezydium Rady Powiatu w H.. Istniała więc zbieżność czasowa pomiędzy udziałem T. O. w tej sesji, na której radny głosował za zmianą władz powiatu, a pogorszeniem stosunków w dotychczasowej bardzo dobrej relacji pomiędzy radnym, a jego pracodawcą w Urzędzie Gminy W.. Wynikające z dokumentacji okoliczności, jak również fakty znane radnym Rady Powiatu w H. z urzędu, z racji udziału w pracach Rady Powiatu, dawały podstawy do przyjęcia, że istniał związek pomiędzy rozwiązaniem stosunku pracy, a sprawowaniem przez radnego T. O. mandatu radnego powiatu.
Ponadto zwrócić należy uwagę, że wniosek Wójta Gminy W. z dnia [...] sierpnia 2020 r. o wyrażenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym Rady Powiatu w H. T. O. był przedmiotem dyskusji Rady (pkt 7 protokołu z [...] sesji z dnia [...] września 2020 r.). W dyskusji zabrał głos radny T. O. oraz kliku innych radnych. Radny T. O. oprócz zaprezentowania swojego stanowiska odpowiadał na pytania innych radnych i wyjaśniał kwestie związku rozwiązania z nim stosunku pracy z wykonywaniem przez niego mandatu radnego powiatu. Nie można również pominąć, że Rada Powiatu w [...], jak wynika z protokołu [...] sesji Rady Powiatu w [...], dysponowała opinią Komisji Oświaty, Kultury, Sportu, Prawa i Administracji w sprawie radnego T. O., przedstawioną przez Przewodniczącą Komisji. Ocena Komisji wskazywała, że radny T. O., jako pracownik Urzędu Gminy w W., posiada bardzo pozytywną opinię.
W konsekwencji uznać należy, że zgromadzona w sprawie dokumentacja była wystarczająca do podjęcia uchwały o odmowie wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym. Sama zaś uchwała została poprzedzona dyskusją nad projektem uchwały, w której każdy z radnych mógł wziąć udział i wyciągnąć z niej wnioski. Podkreślić należy, że uzasadnienie zaskarżonej uchwały nie opiera się wyłącznie na wyjaśnieniach T. O., ale również przedstawia stan faktyczny sprawy i wskazuje, które okoliczności i dowody przemawiają za istnieniem związku pomiędzy rozwiązaniem stosunku pracy, a wykonywaniem mandatu radnego. W uzasadnieniu zaskarżonej uchwały zauważono, że za odmową wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy przemawia fakt dotychczasowej, niekwestionowanej przez pracodawcę, bardzo dobrej współpracy między pracodawcą i pracownikiem, wyrażonej w okresowej ocenie z dnia [...] maja 2020 r. Nie pozostaje w sprzeczności z zasadami logiki i doświadczenia życiowego ocena Rady Powiatu w [...], że nastawienie wobec radnego T. O. zmieniło się nagle z pozytywnego na negatywne.
Przedłożona zaś Radzie dokumentacja i przeprowadzona przez radnych dyskusja wskazywały, że negatywne nastawienie pracodawcy związane było z udziałem T. O. w sesji Rady Powiatu w dniu [...] czerwca 2020 r., na której doszło do odwołania władz powiatu.
Odnosząc się do zarzutu skargi pominięcia przez Radę Powiatu w H. argumentacji przedstawionej we wniosku o wyrażenie zgody na rozwiązanie z radnym stosunku pracy jeszcze raz należy podkreślić, że rada powiatu nie jest uprawniona do oceny zasadności rozwiązania umowy o pracę w kontekście przesłanek określonych w kodeksie pracy. Ustawa o samorządzie powiatu nie daje bowiem radnym powiatu kompetencji do badania, czy przyczyna rozwiązania stosunku pracy w danej konkretnej sytuacji pracodawcy i pracownika jest uzasadniona.
W konkluzji brak jest podstaw do uznania trafności głównego zarzutu skargi co do błędnego zastosowania art. 22 ust. 2 u.s.p. wskutek uznania przez Radę Powiatu w [...], że zamiar wypowiedzenia radnemu umowy o pracę ma związek z wykonywaniem przez niego mandatu.
Końcowo należy odnieść się do zarzutu naruszenia art. 21 ust. 7 u.s.p. poprzez udział w głosowaniu nad podjęciem zaskarżonej uchwały radnego T. O. w sytuacji, gdy głosowano w sprawie, która dotyczy jego interesu prawnego.
Z art. 21 ust. 7 u.s.p. wynika wprost, że radny nie może brać udziału w głosowaniu, jeżeli dotyczy to jego interesu prawnego. Udział radnego T. O. w głosowaniu nad podjęciem przedmiotowej uchwały naruszał zatem wskazany przepis. Jednakże w okolicznościach sprawy udział ten nie miał rozstrzygającego wpływu na wynik głosowania, biorąc pod uwagę liczbę oddanych głosów, liczbę głosów "za", "przeciw", oraz "wstrzymujących się". Istotne w tej kwestii znaczenie miało ustalenie, jaką większością głosów i przy udziale jakiej liczby radnych zapadła zaskarżona uchwała oraz czy brak udziału T. O. w głosowaniu zmieniłby jego wynik. W tym zakresie uzasadnione jest stwierdzenie, że udział T. O. w głosowaniu nie miał decydującego znaczenia – głosowanie odbyło się przy udziale 16 radnych, z czego za wyrażeniem zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym oddano 3 głosy, zaś przeciw 9 głosów (przy 4 głosach wstrzymujących się).
Zatem nawet gdyby T. O. nie brał udziału w glosowaniu, to stosunek uzyskanych głosów "za" do głosów "przeciw" wskazuje, że i tak zostałaby podjęta uchwała o odmowie wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym. Zaznaczyć należy, że naruszenie przepisów proceduralnych skutkuje nieważnością uchwały jako naruszenie istotne tylko wtedy, gdy na skutek tego naruszenia zapadłaby uchwała o innej treści, niż gdyby naruszenie nie nastąpiło (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 września 2013 r., sygn. akt II OSK 900/13). Przemawia to za uznaniem legalności zaskarżonej uchwały, mimo naruszenia przepisu art. 21 ust. 7 u.s.p.
Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącego o dopuszczenie dowodów uzupełniających z dokumentów, na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. Podkreślić należy, że sąd dokonuje oceny zgodności z prawem uchwał jednostek samorządu terytorialnego według stanu z daty podjęcia uchwały. Dokumenty objęte wnioskiem dowodowym nie zostały przedstawione wraz wnioskiem o wyrażenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, wobec czego Rada Powiatu w H. nie mogła się do nich odnieść w toku prowadzonego postępowania nad podjęciem uchwały. Sąd uznał również, że dopuszczenie dowodów uzupełniających z dokumentów nie było niezbędne do wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy.
Z przytoczonych względów należało uznać, że brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały, co zobowiązywało Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie do oddalenia skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a.
Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 pkt 3 zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 z późn. zm.).