Uzasadnienie
Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] listopada 2015 r., znak: [...], Dyrektor Izby Celnej (dalej: organ II instancji lub organ odwoławczy), po rozpatrzeniu zażalenia [...] Spółki Akcyjnej z siedzibą w K. (skarżącej), utrzymał w mocy postanowienie Naczelnika Urzędu Celnego (organu I instancji) z dnia [...] czerwca 2015 r., znak: [...], odmawiające skarżącej wydania kserokopii dokumentu oraz możliwości zapoznania się z dokumentem.
Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w następującym stanie sprawy:
Postanowieniem z dnia [...] maja 2015 r. organ I instancji wszczął z urzędu postępowanie celne w sprawie uregulowania sytuacji towaru objętego procedurą tranzytu.
W toku postępowania, postanowieniem z dnia [...] maja 2015 r., organ wyłączył z akt postępowania (prowadzonego pod numerem [...]) pismo Referatu Kontroli Wewnętrznej Urzędu Celnego z dnia [...] lipca 2012 r.
W uzasadnieniu postanowienia organ I instancji podniósł, że dokument zawiera dane dotyczące osób i podmiotów oraz ich aktywności, które nie są związane z niniejszą sprawą. Materiał ten wykracza poza ramy wspólnego stanu faktycznego, zatem w interesie publicznym leży, aby organy nie ujawniały danych podmiotów niezwiązanych ze sprawą.
Pismem z dnia [...] czerwca 2015 r. skarżąca wniosła o udostępnienie kopii wyłączonego z akt sprawy dokumentu albo umożliwienie zapoznania się z nim w siedzibie organu.
Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2015 r., organ I instancji odmówił wydania kserokopii oraz możliwości zapoznania się z dokumentem, ze względu na interes publiczny.
Postanowieniem z dnia [...] września 2015 r., po rozpatrzeniu zażalenia skarżącej, organ II instancji utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji.
W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, że zgodnie z art. 178 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2012 r., poz. 749 z późn. zm.), dalej: Ordynacja podatkowa, strona ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów. Prawo to przysługuje również po zakończeniu postępowania. Jednak stosownie do art. 179 ust. 1 ustawy, przepisów art. 178 nie stosuje się do znajdujących się w aktach sprawy dokumentów zawierających informacje niejawne, a także do innych dokumentów, które organ podatkowy wyłączy z akt sprawy ze względu na interes publiczny.
Organ wskazał, że dokument został stworzony w związku z podejrzeniami fikcyjnego wywozu towarów przez grupę obywateli Ukrainy przez przejście graniczne w H. Wyłączony dokument zawiera dane osób podejrzanych o takie działania, dane identyfikacyjne pojazdów oraz szczegółowe wykazy przypadków przekraczania granicy przez te osoby w okresie obejmującym 20 kolejnych dni. Dokument zawiera również tezy i wnioski stawiane przez funkcjonariuszy Referatu Kontroli Wewnętrznej organu I instancji. Obok operacji tranzytowych, w których skarżąca była głównym zobowiązanym, pismo zawiera także próbę analizy postępowania funkcjonariuszy celnych, nadawców i odbiorców w innych operacjach, wskazując dane tych podmiotów, wykorzystywanych pojazdów i ich kierowców. Poczynione ustalenia opierają się na danych pozyskanych z rejestrów i systemów informatycznych służby celnej oraz innych służb i podmiotów gospodarczych.
Organ II instancji stwierdził, że organ I instancji prawidłowo uznał, że przedstawiony w wyłączonym dokumencie materiał przekracza ramy wspólnego stanu faktycznego z niniejszą sprawą i należy go chronić w interesie publicznym.
Odnosząc się do zarzutów zażalenia organ wskazał, że wyjaśnienie okoliczności, dlaczego dokonano formalnego zamknięcia procedury tranzytu w systemie NCTS i jaka była w tym rola funkcjonariusza lub funkcjonariuszy celnych (czy był to błąd, czy działanie noszące znamiona czynu zabronionego) nie ma znaczenia w niniejszej sprawie. Jest to istotne z punktu widzenia kwestii prawno-karnych, ale nie wpływa na ocenę prawidłowości realizacji procedury tranzytu i na kwestie powstania długu celnego z tego tytułu. Materiały dotyczące stwierdzonych nieprawidłowości zostały przekazane właściwym organom ścigania.
Organ II instancji stwierdził także, że dokumenty tworzone przez komórki kontroli wewnętrznej nie powinny być udostępniane stronom w ramach prowadzonych postępowań, bowiem zawierają z założenia treści przeznaczone jedynie dla organów. Zadania tych komórek polegają na wspomaganiu organu w realizowaniu procesów zarządczych w podległych komórkach organizacyjnych oraz profilaktyce i eliminowaniu zjawisk niepożądanych, w szczególności sprzyjających korupcji i nieprzestrzeganiu zasad etyki zawodowej. W ramach tych zadań podejmowane są działania polegające na przygotowaniu danych i opracowywaniu analiz, zaś udostępnienie tego typu informacji niewątpliwie godzi w interes publiczny.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skarżąca wniosła o uchylenie powyższego postanowienia oraz postanowienia organu I instancji, zarzucając naruszenie art. 123, art. 178 i art. 179 Ordynacji podatkowej.
Zdaniem skarżącej w niniejszej sprawie nie występuje interes publiczny wymagający ochrony, a nawet gdyby istniał, nie byłoby podstaw do odmowy dostępu do części dokumentu. Istnieje bowiem możliwość dokonania anonimizacji dokumentu i udostępnienia go w ograniczonym zakresie. W ocenie skarżącej organ nie wskazał konkretnych i rzeczywistych powodów takiego wyłączenia, przez co uniemożliwił stronie wzięcie czynnego udziału w postępowaniu. Zdaniem skarżącej wyłączony dokument dotyczy uchybień funkcjonariuszy celnych i innych okoliczności mających znaczenie dla ustalenia stanu faktycznego sprawy. Jeżeli bowiem funkcjonariusze celni świadomie potwierdzili fikcyjny wywóz towarów na Ukrainę, to powinni zostać uznani za dłużników celnych.
W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Celnej wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasową argumentację.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje
Skarga jest nieuzasadniona.
Przepis art. 178 § 1 Ordynacji podatkowej przyznaje stronie prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, odpisów oraz sporządzania kopii przy wykorzystaniu własnych przenośnych urządzeń. Prawo strony do przeglądania akt obejmuje uprawnienie do zapoznania się z treścią wszystkich pism, opinii, protokołów, dokumentów i innych materiałów znajdujących się w aktach sprawy. Tak określone uprawnienie strony nie jest jednak nieograniczone. Ograniczenie w dostępie strony do akt sprawy wprowadza art. 179 § 1, który stanowi, że przepisów art. 178 nie stosuje się do znajdujących się w aktach sprawy dokumentów zawierających informacje niejawne, a także do innych dokumentów, które organ podatkowy wyłączy z akt sprawy ze względu na interes publiczny.
Ograniczenie dostępu do określonych dokumentów poddane jest kontroli sądowej, co stanowi istotną gwarancję procesową strony.
Z treści art. 179 § 1 wynika, że ograniczenie to obejmuje dostęp "do znajdujących się w aktach sprawy dokumentów", a zatem nie zawsze będzie dotyczyć całego materiału zawartego w aktach sprawy. Prawo wglądu do akt zostaje ograniczone z dwóch powodów: ochrony informacji niejawnych i ochrony interesu publicznego.
W rozpoznawanej sprawie odmowa udostępnienia skarżącej określonych dokumentów nastąpiła z powodu konieczności ochrony interesu publicznego. W przypadku ograniczenia prawa wglądu do akt z uwagi na interes publiczny, organ powinien wskazać, co w konkretnym przypadku stanowi ten interes publiczny uniemożliwiający stronie zapoznanie się z aktami sprawy. Nie można jedynie ogólnikowo wskazać w postanowieniu na bliżej nieokreślony interes publiczny. Obowiązkiem organu jest wskazanie w realiach konkretnej sprawy, w czym upatruje interesu publicznego, jaka jest jego treść. Postanowienie odmawiające udostępnienia stronie dokumentu wyłączonego z akt sprawy powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne, odnoszące się do przesłanki wyłączenia, nawet jeśli wyłączenia dokonano odrębnym postanowieniem, na które nie przysługiwało zażalenie.
W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie zaskarżone postanowienie spełnia powyższe wymogi. Organ wskazał prawidłową podstawę rozstrzygnięcia, wyjaśnił, na czym polega interes publiczny w tej sprawie i dlaczego interes publiczny nakazywał wyłączenie pisma z dnia [...] lipca 2012 r. z akt sprawy i odmowę udostępnienia stronie tego dokumentu.
W orzecznictwie podkreśla się, że przez "interes publiczny" należy rozumieć korzyść służącą ogółowi, dyrektywę postępowania, nakazującą respektowanie takich wartości wspólnych dla całego społeczeństwa jak: sprawiedliwość, bezpieczeństwo, zaufanie obywateli do organów władzy publicznej. W ramach tak rozumianego interesu publicznego, mieści się zarówno dobro prowadzonego przez organ postępowania podatkowego lub celnego, jak i dobro prowadzonego przez właściwe organy śledztwa. Ujawnienie przestępstw i skuteczne ściganie ich sprawców, jako element bezpieczeństwa i porządku publicznego, leży bowiem w interesie całego społeczeństwa. Potrzeba ochrony tego dobra może zatem stanowić uzasadnienie dla ograniczenia stronie postępowania dostępu do niektórych dokumentów z akt sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 listopada 2015 r., II FSK 2297/13 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 3 grudnia 2015 r., I SA/Łd 1147/1 dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
W orzecznictwie zwraca się również uwagę, że czynny udział strony w postępowaniu podatkowym nie może umożliwiać dostępu do informacji o innym podatniku. W wyroku z dnia 30 marca 2012 r., II FSK 1876/10, dostępnym na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że interesem publicznym, w rozumieniu art. 179 § 1 Ordynacji jest również ochrona danych osób trzecich, niezwiązanych ze sprawą, których dotyczyły wyłączone z akt sprawy dokument. Podkreślił, że zaufanie obywateli do organów władzy publicznej to jedna z zasad obowiązujących w prowadzonym postępowaniu podatkowym. Odpowiednio, w postępowaniu celnym, w sytuacji gdy organ prowadzi postępowanie dotyczące kilku stron, powinien im udostępniać materiały dotyczące wspólnej dla nich sytuacji procesowej w granicach określonych przedmiotem orzekania. Jeżeli natomiast zakres materiałów uzyskanych od różnych stron przekracza ramy wspólnego dla nich stanu faktycznego, to organ ma obowiązek zachowania w tajemnicy danych, które nie są dla stron wspólne.
Również w przypadku, gdy organy wykorzystują w postępowaniu dowodowym informacje dotyczące innych podmiotów, związanych jedynie pośrednio z daną sprawą, mają obowiązek utrzymać w tajemnicy te ich cechy, które pozwoliłyby osobom nieuprawnionym (w tym stronie postępowania) na ich identyfikację.
Dokumentem, który w rozpoznawanej sprawie został wyłączony z akt i z którym strona nie mogła się zapoznać było pismo Referatu Kontroli Wewnętrznej Urzędu Celnego z dnia [...] lipca 2012 r., zawierające bardzo obszerne informacje dotyczące wywozu towarów na Ukrainę oraz wjazdów i wyjazdów obywateli Ukrainy, podejrzewanych o działanie w grupie, mającej na celu dokonywanie fikcyjnych operacji wywozu towarów o objętych dokumentami celnymi T1 i ECS. Pismo to zawiera także szczegółową analizę działań poszczególnych funkcjonariuszy celnych uczestniczących w operacji tranzytowej, o którą chodzi w sprawie niniejszej. Pismo liczy 21 stron i stanowi opracowanie kończące się wnioskami co do dalszego sposobu postępowania, w szczególności co do podjęcia czynności zmierzających do uregulowania sytuacji prawnej towarów, rozważenia potrzeby wszczęcia postępowań karnych skarbowych oraz dyscyplinarnych. Nie ulega zatem wątpliwości, że w interesie publicznym było wyłączenie tego pisma z akt sprawy, zawiera ono bowiem dane niezwiązane bezpośrednio z osobą skarżącej i - co należy podkreślić - nie stanowiło podstawy ustaleń faktycznych w sprawie określenia długu celnego. Podstawę tę stanowiły dokumenty szczegółowo omówione w uzasadnieniach decyzji organów obu instancji.
Należy również zauważyć, że pismo Referatu Kontroli Wewnętrznej jest dokumentem wewnętrznym, który nie został sporządzony w ramach postępowania prowadzonego w oparciu o przepisy Ordynacji podatkowej i - jak słusznie zwraca uwagę organ II instancji – co do zasady nie jest adresowany do stron postępowania. Jak już była o tym mowa, pismo to zawiera zestawienie danych, istotnych z punktu widzenia odpowiedzialności różnych podmiotów, zaś udostępnienie tego typu informacji niewątpliwie godzi w interes publiczny Dobro toczących się postępowań: celnego i karnego nakazywało ochronę danych zawartych w piśmie. Należy również zauważyć, że pismo stanowi spójną całość, zawierającą dogłębną analizę niepokojących zjawisk, zaobserwowanych przez funkcjonariuszy w związku z wywozem towarów na Ukrainę i słusznie uznał organ, że nie istnieje możliwość udostępnienia stronie części pisma.
Trafne jest także stanowisko organu, że dane dotyczące funkcjonariuszy uczestniczących w procedurze tranzytu w sprawie niniejszej nie mają żadnego wpływu na odpowiedzialność skarżącej. Ewentualna odpowiedzialność karna lub dyscyplinarna funkcjonariuszy nie zwalnia skarżącej z odpowiedzialności za dług celny. Niezależnie jednak od powyższego zauważyć należy, że dwóch funkcjonariuszy: K. K. i J. S., którzy w dniu [...] lipca 2010 r. pełnili służbę i dokonywali czynności związanych bezpośrednio z wyjazdem na Ukrainę pojazdu o numerach rejestracyjnych [...] i potwierdzili fikcyjny wywóz towarów objętych procedurą tranzytu, zostało w sprawie ustalenia długu celnego przesłuchanych, a protokoły przesłuchań znajdują się w aktach sprawy i były dla strony dostępne.
Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718, z późn. zm.).