Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lubliniez 20 czerwca 2023 r., sygn. akt III SA/Lu 195/23

Uzasadnienie

Zaskarżoną decyzją z dnia 24 lutego 2023 r. Wojewódzki Inspektor Sanitarny (dalej też jako: "LPWIS", "organ odwoławczy", "organ"), po rozpatrzeniu odwołania Z. S. (dalej jako: "skarżąca") utrzymał w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Ł. (dalej też jako: "PPIS", "organ pierwszej instancji") z dnia 27 grudnia 2022 r., o braku podstaw do stwierdzenia u skarżącej choroby zawodowej.

Zaskarżona decyzja wydana została w następującym stanie sprawy.

Do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Ł. wpłynęło zgłoszenie podejrzenia u skarżącej choroby zawodowej narządu głosu wystawione przez lekarza medycyny pracy Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w L. (dalej też jako: "WOMP").

Pismem z dnia 28 marca 2022 r. PPIS poinformował skarżącą oraz Z. L. w C. (byłego pracodawcę) o wszczęciu postępowania administracyjnego w przedmiocie choroby zawodowej - przewlekłej choroby narządu głosu spowodowanej nadmiernym wysiłkiem głosowym trwającym co najmniej 15 lat, wymienionej w poz. 15 wykazu chorób zawodowych stanowiącego załącznik do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. z 2022 r. poz. 1836), zwanego dalej "rozporządzeniem".

PPIS, w ramach prowadzonego postępowania pismem z dnia 28 marca 2022 r. zwrócił się do Dyrektora Zespołu Szkół im. [...] L. w C. z prośbą o sporządzenie charakterystyki stanowiska pracy Z. S. zatrudnionej na stanowisku nauczyciela w oparciu o akta osobowe pracownika oraz dokumentację zakładową.

Pismem z dnia 20 maja 2022 r. PPIS przesłał do Poradni Chorób Zawodowych WOMP w L. opracowaną kartę oceny narażenia zawodowego.

W orzeczeniu z dnia 30 sierpnia 2022 r. WOMP, Poradnia Chorób Zawodowych stwierdził brak podstaw do rozpoznania u skarżącej choroby zawodowej. W orzeczeniu stwierdzono, że rozpoznano u skarżącej przewlekły, prosty nieżyt gardła i krtani, szumy uszne. Schorzenia te nie są ujęte w wykazie chorób zawodowych.

Skarżąca od powyższego orzeczenia złożyła odwołanie do jednostki orzeczniczej II stopnia, tj. Instytutu Medycyny Pracy w Łodzi.

Instytut Medycyny Pracy w Łodzi orzeczeniem z dnia 1 grudnia 2022 r. także stwierdził brak podstaw do rozpoznania u skarżącej choroby zawodowej. Wskazał, że przeprowadzone w Instytucie badania laryngologiczne i badania foniatryczne pozwoliły na potwierdzenie rozpoznanego przez Poradnię Chorób Zawodowych WOMP w L. przewlekłego, prostego nieżytu gardła i krtani, które to schorzenie nie figuruje w wykazie chorób zawodowych. Nie stwierdzono zmian w obrębie narządu głosu charakterystycznych dla skutków wieloletniego narażenia na nadmierny wysiłek głosowy w postaci guzków głosowych twardych, wtórnych zmian przerostowych fałdów głosowych bądź niedowładu mięśni wewnętrznych krtani z wrzecionowatą niedomykalnością fonacyjną głośni i trwałą dysfonią, które dają podstawę do rozpoznania choroby zawodowej narządu głosu.

PPIS na podstawie zebranego materiału dowodowego ustalił, że skarżąca pracę zawodową rozpoczęła 1 września 1983 r. w Z. Szkole Gminnej w C.- Szkole Podstawowej w C. (obecnie Z. L. w C.), gdzie była zatrudniona od 1 września 1984 r. do 31 września 2019 r. w pełnym wymiarze czasu pracy na stanowisku nauczyciela matematyki i fizyki. Uczyła w klasach IV-VIII Do jej obowiązków należało prowadzenie zajęć dydaktyczno-wychowawczych w formie lekcyjnej. Była to praca narządem głosu i przy tablicy. Skarżąca pracowała wszystkimi dostępnymi formami i metodami pracy. Dodatkowo w okresie zatrudnienia realizowała w miarę potrzeb godziny ponadwymiarowe oraz doraźne zastępstwa. Pełniła funkcję wychowawcy klasy. Prowadziła dodatkowe zajęcia pozalekcyjne, przygotowywała uczniów do konkursów przedmiotowych, organizowała wycieczki.

W oparciu o tak zgromadzony materiał dowodowy Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Ł. decyzją z dnia 27 grudnia 2022 r. orzekł o braku podstaw do stwierdzenia u skarżącej choroby zawodowej - przewlekłej choroby narządu głosu spowodowanej nadmiernym wysiłkiem głosowym trwającym co najmniej 15 lat pod postacią guzków głosowych twardych, wtórnych zmian przerostowych fałdów głosowych, niedowładu mięśni wewnętrznych krtani z wrzecionowatą niedomykalnością fonacyjną głośni i trwałą dysfonią.

Organ pierwszej instancji argumentował, z odwołaniem do art. 2351 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (Dz. U. z 2022r. poz. 1510 ze zm.), że podstawą do stwierdzenia u pracownika choroby zawodowej jest rozpoznania schorzenia wymienionego w wykazie chorób zawodowych oraz wykazanie istnienia bezspornego lub wysoce prawdopodobnego związku przyczynowo - skutkowego pomiędzy schorzeniem a działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy albo w związku ze sposobem wykonywania pracy. Tymczasem w przedmiotowej sprawie zarówno jednostka orzecznicza I jak i II stopnia nie rozpoznały u skarżącej objawów choroby zawodowej. Przeprowadzone badania są prawidłowe a wyprowadzone z nich wnioski nie budzą wątpliwości, bowiem są jednoznaczne i konsekwentne.

Ponadto organ pierwszej instancji podkreślił, że organ inspekcji sanitarnej nie jest uprawniony do samodzielnej oceny dokumentacji medycznej i jest związany orzeczeniem lekarskim wydanym w trybie ww. rozporządzenia.

Skarżąca złożyła odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji. Podniosła, że dolegliwości ze strun głosowych w zaostrzony sposób rozpoczęły się ok roku 2000. W roku 2003 korzystała z leczenia w poradni foniatrycznej. Dolegliwości polegały na zaniku głosu trwającym po kilka dni, jak również chrypki trwającej kilka dni uniemożliwiającej mówienie. W czasie prowadzenia lekcji pojawiał się uciążliwy kaszel uniemożliwiający prowadzenie lekcji przez ok 5-10 minut. Powyższe dolegliwości trwają do chwili obecnej. Skarżąca podkreśliła, że od 2001 roku jest pod stałą opieką laryngologa.

Organ odwoławczy utrzymując zaskarżoną decyzję w mocy, za organem pierwszej instancji wskazał, że z definicji choroby zawodowej wprowadzonej do Kodeksu pracy wynika, że wymagane jest ustalenie związku przyczynowego między działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy lub sposobem wykonywania pracy, a powstaniem choroby, wymienionej w wykazie chorób zawodowych. Natomiast według art. 2352 Kodeksu pracy rozpoznanie choroby zawodowej u pracownika lub byłego pracownika może nastąpić w okresie jego zatrudnienia w narażeniu zawodowym albo po zakończeniu pracy w takim narażeniu, pod warunkiem wystąpienia udokumentowanych objawów chorobowych w okresie ustalonym w wykazie chorób zawodowych.

LPWIS podkreślił, że organ pierwszej instancji oparł swoją decyzję na orzeczeniach lekarskich wydanych przez jednostki orzecznicze I i II stopnia, które stanowią podstawę decyzji w sprawach chorób zawodowych, a więc działał zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia. Jeżeli natomiast orzeczenia lekarskie są prawidłowe pod względem formalnym, zawierają wyczerpujące uzasadnienie i są zgodne z prawem, organ nie może samodzielnie ich podważać. Organ odwoławczy wyjaśnił również, że organ administracji nie posiada właściwej wiedzy medycznej do rozpoznania jednostki chorobowej, a przed wydaniem decyzji skarżąca poddana została specjalistycznym badaniom w uprawnionych jednostkach orzeczniczych. Wynik badania w Instytucie Medycyny Pracy w Łodzi był tożsamy z diagnozą jednostki orzeczniczej I stopnia. Organ wskazał, że pojęcie choroby zawodowej jest pojęciem prawnym oznaczającym zachorowanie, które pozostaje w związku przyczynowym z pracą, co zostało wykazane w toku niniejszego postępowania.

Nie zostało jednak wykazane, w świetle analizy całości zebranego materiału dowodowego, rozpoznanie jednostki chorobowej wskazanej w wykazie chorób zawodowych. W konsekwencji sam fakt, że skarżąca inaczej niż lekarze jednostek orzeczniczych postrzega swoje schorzenia, nie może skutecznie podważyć orzeczenia wydanego przez uprawnione do orzekania w tym zakresie jednostki medyczne, jeżeli w sposób przekonujący, a więc spójny i logiczny, uzasadniły swoje stanowisko w przedmiocie nierozpoznania choroby zawodowej. Tym samym podniesione w odwołaniu zarzuty nie mogły, w ocenie organu odwoławczego, odnieść oczekiwanego skutku. Organ podkreślił, że zostały wydane jednoznaczne orzeczenia lekarskie o braku podstaw do rozpoznania schorzenia, które zostało wymienione w wykazie chorób zawodowych w poz. 15 - "przewlekłej choroby narządu głosu spowodowanej nadmiernym wysiłkiem głosowym trwającym co najmniej 15 lat".

W tych okolicznościach, niezależnie od narażenia zawodowego u skarżącej, przy jednoczesnym braku spełnienia wymaganego przez ustawodawcę kryterium rozpoznania jednostki chorobowej przez uprawnione jednostki orzecznicze, organ pierwszej instancji prawidłowo uznał, że w sprawie brak podstaw do stwierdzenia u skarżącej choroby zawodowej.

Organ podkreślił, że zgodnie z regulacją prawną zawartą w § 8 ust. 1 rozporządzenia, inspektor sanitarny wydaje decyzję o stwierdzeniu lub o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej na podstawie orzeczenia lekarskiego oraz postępowania epidemiologicznego (karty oceny narażenia zawodowego).

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skarżąca zarzuciła decyzji organu z dnia 24 lutego 2023 r. naruszenie:

1. I. przepisów postępowania mające wpływ na rozstrzygniecie sprawy, tj.:
2. - art. 7, art. 8, art. 77 § 1 oraz art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.), dalej k.p.a., poprzez brak podjęcia przez organ wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, naruszenie zasady prawdy obiektywnej, brak zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, a w szczególności nierozpatrzeniu całokształtu przedłożonej przez skarżącą dokumentacji medycznej i przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów w sytuacji, gdy rozpoznanie postawione w tej dokumentacji było sprzeczne z rozpoznaniami zawartymi w orzeczeniach lekarskich, co doprowadziło do wydania przez organ nieprawidłowej decyzji o braku stwierdzenia u skarżącej choroby zawodowej;
3. - art. 84 § 1 k.p.a., poprzez brak zażądania przez organ uzupełnienia opinii przez jednostki orzecznicze, ewentualnie brak wystąpienia przez organ do innej placówki, w sytuacji, gdy wydane w sprawie orzeczenia lekarskie zawierają lakoniczne stwierdzenia bez wszechstronnego wyjaśnienia wątpliwości oraz przekonującego i zrozumiałego dla stron postępowania uzasadnienia, w szczególności zaś nie odnoszą się one do przedłożonej przez skarżącą w sprawie dokumentacji medycznej, co doprowadziło do wydania przez organ nieprawidłowej decyzji o braku stwierdzenia choroby zawodowej;
4. - art. 107 § 3 k.p.a., poprzez brak dokonania w uzasadnieniu faktycznym decyzji wszechstronnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego a jedynie przytoczenie treści orzeczeń lekarskich jednostek orzeczniczych I i II stopnia;
5. - art. 136 § 1 k.p.a., poprzez brak przeprowadzenia przez organ dodatkowego postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie lub zlecenia przeprowadzenia tego postępowania organowi pierwszej instancji, co doprowadziło do wydania przez organ nieprawidłowej decyzji o braku stwierdzenia u skarżącej choroby zawodowej;
6. - art. 9 k.p.a., poprzez brak doręczenia skarżącej opinii lekarskiej jednostki orzeczniczej II stopnia;
7. II. przepisów prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy:
8. - pkt 15 załącznika do rozporządzenia, poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że nie wystąpiły przesłanki stwierdzenia u skarżącej choroby zawodowej, podczas gdy z zebranego materiału dowodowego wynika, że wykazane zostały wszystkie przesłanki niezbędne do uznania choroby zawodowej wymienionej w pkt 15.3 załącznika do rozporządzenia, tj. niedowładu mięśni wewnętrznych krtani z wrzecionowatą niedomykalnością fonacyjną głośni i trwałą dysfonią;
9. - art. 2352 Kodeksu pracy, przez jego błędną wykładnię i niezastosowanie oraz stwierdzenie, że nie istnieją u skarżącej udokumentowane objawy chorobowe pozwalające na rozpoznanie choroby zawodowej, podczas gdy przedłożona przez skarżącą dokumentacja medyczna potwierdza, że objawy stanu chorobowego narządu głosu w postaci niedomykalność fałdów głosowych w części środkowej przy tonacji zostały zdiagnozowane w 2003 r., co doprowadziło do wydania przez organ nieprawidłowej decyzji o braku stwierdzenia u skarżącej choroby zawodowej;
10. - § 8 ust. 2 rozporządzenia, poprzez zaniechanie przez organ wystąpienia do lekarza wydającego orzeczenie lekarskie o dodatkowe wyjaśnienia lub uzasadnienie orzeczenia lekarskiego lub o dodatkową konsultację do jednostki orzeczniczej II stopnia w sytuacji rozbieżności pomiędzy orzeczeniami lekarskimi a przedłożoną przez skarżącą dokumentacją medyczną, a także zaniechanie czynności niezbędnych do uzupełnienia materiału dowodowego w sprawie poprzez brak zwrócenia się do placówek medycznych, w których skarżąca leczyła się laryngologicznie i foniatrycznie o przesłanie pełnej dokumentacji medycznej z tego leczenia specjalistycznego lub zlecenia tych czynności organowi pierwszej instancji, co doprowadziło do wydania przez organ nieprawidłowej decyzji o braku stwierdzenia choroby zawodowej.

W konkluzji skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji.

Ponadto, skarżąca zawarła w skardze wniosek o dopuszczenie dowodu z załączonej do skargi dokumentacji medycznej na okoliczność leczenia foniatrycznego i audiologicznego oraz występowania schorzeń, które mogą być zakwalifikowane jako choroba zawodowa określona w poz. 15.3 wykazu chorób zawodowych.

W uzasadnieniu zarzutów skarżąca podnosiła, że w jej ocenie orzeczenia jednostek orzeczniczych są wadliwe, gdyż brak jest w ich treści jakiegokolwiek ustosunkowania się do przedłożonej przez nią dokumentacji medycznej. Podkreśliła, że jednostki orzecznicze nie odniosły się w jakikolwiek sposób do zapisu jej wizyt w Poradni Foniatrycznej w dniach 30 stycznia i 17 lipca 2003 r., a w szczególności do opisu badania stroboskopowego, w oparciu o które lekarz foniatra rozpoznał u niej niedomykalność fałdów głosowych w części środkowej przy fonacji oraz dysfonię, co wprost odpowiada jednostce chorobowej określonej pod poz. 15.3 wykazu chorób zawodowych, a także faktu, iż wielokrotnie skarżąca była leczona w poradni foniatrycznej z uwagi na przewlekłe zapalenie krtani. Skarżąca podniosła również, że ma istotne zastrzeżenia co do sposobu przeprowadzenia badań przez jednostkę orzeczniczą II stopnia, z uwagi na fakt, iż w trakcie tych badań miała infekcję dróg oddechowych, co mogło w znacznym stopniu przyczynić się do zaburzenia wyniku badań i doprowadzić do błędnego stwierdzenia w orzeczeniu lekarskim nieżytu gardła i krtani zamiast schorzeń kwalifikujących się jako choroba zawodowa. Zarzuciła też, że nie przeprowadzono u niej badań wysiłkowych głosu, co było istotnych uchybieniem.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli sądu w niniejszej sprawie jest decyzja LPWIS w L. utrzymująca w mocy decyzję PPIS, w przedmiocie braku podstaw do stwierdzenia u skarżącej choroby zawodowej – przewlekłej choroby narządu głosu spowodowanej nadmiernym wysiłkiem głosowym trwającym co najmniej 15 lat.

Zgodnie z art. 235ą ustawy Kodeks pracy (dalej jako: "k.p."), za chorobę zawodową uważa się chorobę, wymienioną w wykazie chorób zawodowych, jeżeli w wyniku oceny warunków pracy można stwierdzić bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem, że została ona spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy, albo w związku ze sposobem wykonywania pracy, zwanych "narażeniem zawodowym".

Z powołanego przepisu wynika zatem, że dla uznania choroby za chorobę zawodową konieczne jest spełnienie łącznie dwóch przesłanek: po pierwsze rozpoznane schorzenie musi odpowiadać chorobie ujętej w wykazie chorób zawodowych i po drugie powinno ono być spowodowane czynnikami szkodliwymi dla zdrowia występującymi na stanowisku pracy osoby ubiegającej się o stwierdzenie choroby zawodowej albo w związku ze sposobem wykonywania pracy. Z treści art. 235ą k.p. wynika też, że są dwa alternatywne sposoby stwierdzenia, w wyniku oceny warunków pracy, czy choroba zawodowa spowodowana jest działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy lub w związku ze sposobem wykonywania pracy: "bezspornie" lub "z wysokim prawdopodobieństwem".

Jak wynika zaś z art. 235˛ k.p., rozpoznanie choroby zawodowej u pracownika lub byłego pracownika może nastąpić w okresie jego zatrudnienia w narażeniu zawodowym albo po zakończeniu pracy w takim narażeniu, pod warunkiem wystąpienia udokumentowanych objawów chorobowych w okresie ustalonym w wykazie chorób.

Choroba zawodowa jest więc pojęciem prawnym oznaczającym zachorowanie, które pozostaje w związku przyczynowym z wykonywaną pracą. Przyczyną ją wywołującą jest bowiem sama praca, jej rodzaj, charakter i warunki jej wykonywania. Z tego powodu choroby zawodowe są przewidywalne i zostały ujęte w wykazie chorób zawodowych.

Przy czym postępowanie administracyjne w przedmiocie choroby zawodowej charakteryzuje się istotną specyfiką w zakresie postępowania dowodowego. Specyfika tego postępowania wynika z faktu, że ani organy inspekcji sanitarnej ani sądy administracyjne, kontrolujące wydane przez te organy decyzje administracyjne nie muszą posiadać wysoko specjalistycznej wiedzy lekarskiej pozwalającej na samodzielną ocenę konkretnych przypadków lub jednostek chorobowych pod kątem ich zaliczenia do określonej choroby zawodowej (por. wyrok NSA z dnia 23 sierpnia 2018 r. sygn. akt II OSK 2121/16, dostępny na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako: "CBOSA").

Charakterystykę postępowania dowodowego prowadzonego w sprawie rozpoznania choroby zawodowej określa powołane wyżej rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych. Przepisy tego rozporządzenia mają charakter szczególny w stosunku do przepisów k.p.a.

Schemat, według którego przebiega to postępowanie wynika z § 4-8 ww. rozporządzenia. Zadaniem organu inspekcji sanitarnej prowadzącego postępowanie jest przeprowadzenie oceny narażenia zawodowego i sporządzenie karty oceny narażenia zawodowego, którą wraz ze skierowaniem na badania przekazuje do jednostki orzeczniczej (§ 4 ust. 1). Organowi inspekcji sanitarnej nie przysługuje kompetencja do orzekania w zakresie choroby zawodowej, ponieważ jest to zadaniem lekarza spełniającego wymagania kwalifikacyjne określone w przepisach wydanych na podstawie art. 9 ust. 3 ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. o służbie medycyny pracy (Dz. U. z 2022, poz. 437), zatrudnionego w jednej z jednostek orzeczniczych (§ 5 ust. 1). To w orzeczeniu lekarskim wyraża się ocenę o rozpoznaniu choroby zawodowej bądź o braku podstaw do takiego rozpoznania. Lekarz właściwy do orzekania w zakresie chorób zawodowych wydaje orzeczenie o rozpoznaniu choroby zawodowej albo o braku podstaw do jej rozpoznania, na podstawie wyników przeprowadzonych badań lekarskich i pomocniczych, dokumentacji medycznej pracownika lub byłego pracownika, dokumentacji przebiegu zatrudnienia oraz oceny narażenia zawodowego (§ 6 ust. 1 rozporządzenia).

W § 6 ust. 2 rozporządzenia zostały wymienione czynniki, które lekarz orzecznik powinien uwzględnić przy dokonywaniu oceny narażenia zawodowego. Jeżeli zaś zakres informacji zawartych w dokumentacji, o której mowa w ust. 1, jest niewystarczający do wydania orzeczenia lekarskiego, lekarz występuje o ich uzupełnienie do: pracodawcy, lekarza sprawującego profilaktyczną opiekę zdrowotną nad pracownikiem; lekarza ubezpieczenia zdrowotnego lub innego lekarza prowadzącego leczenie pracownika lub byłego pracownika; właściwego państwowego inspektora sanitarnego i pracownika lub byłego pracownika – we wskazanym w tym przepisie zakresie, w tym miedzy innymi o udostępnienie dokumentacji medycznej wraz z wynikami przeprowadzonych badań profilaktycznych (do lekarza sprawującego profilaktyczną opiekę zdrowotną), czy o udostępnienie dokumentacji medycznej w zakresie niezbędnym do rozpoznania choroby zawodowej (do lekarza ubezpieczenia zdrowotnego) - § 6 ust. 5 rozporządzenia.

Jak zatem wynika z przytoczonych regulacji, to uprawniona jednostka diagnostyczno-orzecznicza ocenia, czy dysponuje pełnym materiałem lekarskim pozwalającym na wydanie orzeczenia w sprawie istnienia podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej. Z tych już względów zarzuty skargi co do nieuzupełnienia akt postępowania o pełną dokumentację medyczną nie mogą zasługiwać na uwzględnienie.

Dopiero po otrzymaniu ostatecznego orzeczenia lekarskiego właściwy organ, tj. w I instancji właściwy Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny, a w II instancji - Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny, wydaje na podstawie zebranego materiału dowodowego, a w szczególności na podstawie danych zawartych w orzeczeniu lekarskim oraz formularzu oceny narażenia zawodowego pracownika lub byłego pracownika decyzję o stwierdzeniu choroby zawodowej lub o braku podstaw do jej stwierdzenia. Pracownik lub były pracownik badany w jednostce orzeczniczej I stopnia, który nie zgadza się z treścią orzeczenia lekarskiego, może wystąpić z wnioskiem o przeprowadzenie ponownego badania przez jednostkę orzeczniczą II stopnia (§ 8 ust. 1 i § 7 ust.1 rozporządzenia).

Z unormowań tych wynika, że orzeczenia jednostek organizacyjnych służby zdrowia w kwestii rozpoznania choroby zawodowej wysuwają się na pierwszy plan w procedurze stwierdzania przez inspektora takiej choroby. Orzeczenie lekarskie, jak wskazano wydaje lekarz spełniający odpowiednie wymagania kwalifikacyjne zatrudniony w jednej z jednostek orzeczniczych. Orzeczenie to wydawane jest na podstawie wyników przeprowadzonych badań lekarskich i pomocniczych, dokumentacji medycznej pracownika lub byłego pracownika, dokumentacji przebiegu zatrudnienia oraz oceny narażenia zawodowego oraz innych niezbędnych dokumentów. Dlatego też, wartość dowodowa orzeczenia lekarskiego jest tak silna i stanowi o rzetelności i prawidłowości ocen w nim zawartych (za wyrokiem w sprawie sygn. akt II OSK 2121/16, CBOSA).

W przypadku gdy właściwy państwowy inspektor sanitarny przed wydaniem decyzji uzna, że materiał dowodowy jest niewystarczający do wydania decyzji, może żądać od lekarza, który wydał orzeczenie lekarskie, uzupełnienia orzeczenia lub wystąpić do jednostki orzeczniczej II stopnia o dodatkową konsultację oraz podjąć inne czynności niezbędne do uzupełnienia materiału dowodowego (§ 8 ust. 2 rozporządzenia).

W okolicznościach analizowanej sprawy, z zachowaniem wskazanego wyżej trybu postępowania, odmowa stwierdzenia wystąpienia u skarżącej choroby zawodowej – "przewlekłej choroby narządu głosu spowodowanej nadmiernym wysiłkiem głosowym trwającym co najmniej 15 lat" wymienionej w poz. 15 pkt 1-3 wykazu chorób zawodowych została poprzedzona poddaniem skarżącej badaniom lekarskim w uprawnionych jednostkach orzeczniczych.

Zgodzić się w tym miejscu należy z organem, że zarówno organy wydające decyzje jak i sąd dokonujący ich kontroli związane są treścią orzeczenia lekarskiego wydanego przez uprawnione jednostki medyczne, co do kwestii stwierdzenia choroby zawodowej lub braku podstaw do jej stwierdzenia, albowiem organy te nie mogą czynić ustaleń zmierzających do odmiennego rozpoznania jednostki chorobowej. Orzeczenia lekarskie placówek właściwych do rozpoznania chorób zawodowych mają charakter opinii biegłego (art. 84 k.p.a.) i prawidłowo sporządzone pod względem formalnym są dla organu wiążące. Nie oznacza to oczywiście, na co zwraca uwagę skarżąca, zwolnienia organów orzekających od obowiązku dokonania oceny opinii biegłego w granicach wskazanych w art. 80 k.p.a. W okolicznościach analizowanej sprawy, wbrew stanowisku skargi, granice te nie zostały przekroczone.

Zakwestionowania orzeczenia lekarskiego można dokonać ale tylko pod względem formalnym (np. wydanie przez nieuprawnionego lekarza, czy w nieprawidłowej formie). Nie może to jednak dotyczyć treści merytorycznej tych orzeczeń. Zakwestionować orzeczenie lekarskie można także w przypadku, gdy w materiale dowodowym sprawy znajdują się inne orzeczenia lekarskie o odmiennej treści, lecz nawet wówczas organy i sąd nie są uprawnione do zakwestionowania merytorycznie treści orzeczenia, a jedynie mogą domagać się wydania dalszych orzeczeń przez inne uprawnione podmioty w celu ujednolicenia stanowiska. Bez tej opinii (orzeczenia lekarskiego), bądź sprzecznie z tą opinią organ administracji nie może dokonywać we własnym zakresie rozpoznania choroby i ustalić, czy rozpoznane schorzenie mieści się w wykazie chorób zawodowych. Organ administracji jest związany opinią lekarską w zakresie wiedzy medycznej.

Takiej wiedzy nie posiadają ani organy ani sądy. Tym samym w przypadku, gdy orzeczenie lekarskie jest prawidłowe pod względem formalnym, zawiera wyczerpujące uzasadnienie i jest zgodne z prawem organ administracyjny jest takim orzeczeniem związany (por. orzeczenia w sprawach sygn. akt: II OSK 1307/13, II OSK 2465/17, II OSK 1233/18, II OSK 335/10, II OSK 1859/17 - CBOSA).

Orzeczenia lekarskie spełniają wymagania formalne określone w § 5 ust. 1 i 2 i § 6 ust. 1 rozporządzenia i mogły stanowić podstawę podjętych przez organy rozstrzygnięć.

Wydane w sprawie orzeczenia lekarskie są też spójne w ich merytorycznej treści.

W niniejszej sprawie lekarze obu jednostek orzeczniczych wydali zgodne co do ustaleń orzeczenia, stwierdzające brak podstaw do rozpoznania choroby zawodowej, które, w ocenie sądu, zawierają elementy merytorycznie istotne dla rozstrzygnięcia sprawy i wskazują, że z medycznego punktu widzenia, z uwzględnieniem charakteru i sposobu wykonywania pracy nie było podstaw do stwierdzenia u skarżącej choroby zawodowej - przewlekłej choroby narządu głosu spowodowanej nadmiernym wysiłkiem głosowym, trwającym co najmniej 15 lat.

W pierwszym z orzeczeń WOMP lekarz orzecznik rozpoznał przewlekły prosty nieżyt gardła i krtani, szumy uszne. Schorzenia te nie figurują w wykazie chorób zawodowych. Nie rozpoznano bowiem:

1. - guzków głosowych twardych
2. - wtórnych zmian przerostowych fałdów głosowych
3. - niedowładu mięśni wewnętrznych krtani z wrzecionowatą niedomykalnością fonacyjną głośni i trwałą dysfonią.

Z orzeczenia wynika, że potwierdzone narażenie zawodowe to tylko jeden z elementów do rozpoznania choroby zawodowej, który został spełniony. Potwierdzenie świadczenia pracy w środowisku narażającym na powstanie choroby zawodowej nie jest jednak wystarczające. Konieczne jest jeszcze stwierdzenie orzeczeniem lekarskim wystąpienia choroby zawodowej znajdującej się w wykazie chorób zawodowych, będącym załącznikiem do rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych. Tymczasem, u skarżącej pacjentki nie rozpoznano zmian w narządzie głosu objętych wykazem chorób zawodowych (poz. 15), co nie pozwala na rozpoznanie u niej choroby zawodowej.

Istotne jest przy tym, że rozpoznanie ustalono na podstawie "anamnezy, badania ogólnego, trzykrotnej oceny specjalistycznej - laryngologicznej, badań dodatkowych, w tym badania videostroboskopowego krtani przeprowadzonego w Poradni Foniatrycznej Wojewódzkiego Szpitala Specjalistycznego w L., charakterystyki stanowiska pracy, Karty oceny narażenia zawodowego sporządzonej przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Ł., analizy zgromadzonej dokumentacji leczniczej".

Wynik badania w Instytucie Medycyny Pracy w Łodzi był tożsamy. Z orzeczenia Instytutu wynika, że "ocena wydolności głosowej krtani metodą wideostroboskopową wykazała, iż fałdy głosowe są gładkie z poszerzoną siatką naczyń i gromadzeniem lepkiego śluzu na ich powierzchni. Zwarcie fonacyjne jest prawidłowe. Próba obciążeniowa narządu głosu jest ujemna. Poziom fałdów głosowych jest równy. Drgania fałdów głosowych są jednakowe, jednoczesne, regularne. Nie występuje tendencja do fonacji rzekomej. Badaniem laryngologicznym i foniatrycznym rozpoznano przewlekły, prosty nieżyt gardła i krtani. Nie wykazano zmian w obrębie narządu głosu charakterystycznych dla skutków wieloletniego narażenia na nadmierny wysiłek głosowy w postaci guzków głosowych twardych, wtórnych zmian przerostowych fałdów głosowych bądź niedowładu mięśni wewnętrznych krtani z wrzecionowatą niedomykalnością fonacyjną głośni i trwałą dysfonią, które dają podstawę do rozpoznania choroby zawodowej narządu głosu.

Stwierdzone obecnie zmiany morfologiczno-czynnościowe w zakresie krtani nie są objęte wykazem chorób zawodowych.". Tym samym jednostka orzecznicza II stopnia potwierdziła brak podstaw do rozpoznania choroby zawodowej narządu głosu. Oba orzeczenia są zbieżne i jednoznaczne. Dlatego też organy uprawnione były do przyznania im wiarygodności.

Za nietrafne przy tym uznać należy zarzuty skargi, co do pominięcia dokumentacji medycznej przedłożonej przez skarżącą i wypływających z niej wniosków oraz brak wszechstronnej oceny orzeczeń lekarskich. Zarzuty te pozostają w sprzeczności ze zgromadzonym materiałem dowodowym. Z orzeczeń wprost wynika, że jednostki orzecznicze dysponowały dokumentacją medyczną dostarczoną przez skarżącą, w tym badaniem przeprowadzonym w Poradni Foniatrycznej Wojewódzkiego Szpitala Specjalistycznego w L., na które wskazano w orzeczeniu I instancji i dokonały rozpoznania z uwzględnieniem tej dokumentacji. Miały zatem wiedzę co do specjalistycznego leczenia skarżącej. Wbrew zarzutom skargi z orzeczenia jednostki orzeczniczej II stopnia wynika również, że próba wysiłkowa głosu została przeprowadzona. Odmienna zaś, od oczekiwań skarżącej, ocena przedłożonej dokumentacji w powiazaniu z przeprowadzonymi na miejscu badaniami specjalistycznymi co do zaistnienia bądź nie podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej, nie może podważać ani legalności zaskarżonej decyzji, ani tym bardziej metrycznego stanowiska wyrażonego przez uprawnionych lekarzy orzeczników.

Skarżąca w swoich zarzutach dąży w istocie do podważenia orzeczeń lekarskich pod względem merytorycznym, do czego, jak wskazano, ani organy administracji ani sąd administracyjny nie mają uprawnień, w sytuacji, gdy wnioski z nich wynikające, tak jak w tej sprawie, nie budzą żadnych wątpliwości.

Wbrew twierdzeniu skarżącej, materiał dowodowy sprawy był zupełny dla podjęcia rozstrzygnięcia, a organy nie miały żadnych podstaw do jego uzupełnienia poprzez skorzystanie z możliwości, o jakich mowa w § 8 ust. 2 rozporządzenia, tj. wystąpienia o dodatkowe uzasadnienie orzeczenia przez lekarza, który je wydał, czy też zwrócenia się do jednostki orzeczniczej II stopnia o dodatkowa konstatację i wyjaśnienia. Jak wynika z akt w toku postępowania prowadzonego przez organ I instancji, skarżąca w dniu 19 grudnia 2022 r., zapoznała się z aktami sprawy, poinformowała jedynie, że nie zgadza się z orzeczeniami lekarskimi, natomiast nie zgłaszała żadnych żądań.

Natomiast w toku prowadzonego postępowania odwoławczego, w dniu 3 lutego 2023 r. skarżąca poinformowała, iż do dnia 10 lutego 2023 r. dostarczy dodatkową dokumentację medyczną, czego jednak nie uczyniła (k.[...]). Tym samym nie zaistniały jakiekolwiek podstawy do wystąpienia do jednostek orzeczniczych o uzupełnienie opinii lekarskich, z uwagi na fakt, iż wydane w sprawie orzeczenia lekarskie są tożsame i jednoznacznie i wskazują na brak podstaw do rozpoznania u skarżącej choroby zawodowej narządu głosu. W kontekście zarzutu skargi co do braku doręczenia skarżącej orzeczenia jednostki orzeczniczej II stopnia wskazać tylko należy, że ta okoliczność nie ma istotnego wpływu na wynik sprawy, gdyż jak wynika z akt, na etapie postępowania administracyjnego przed wydaniem przez organy rozstrzygnięć w sprawie skarżąca z tym orzeczeniem się zapoznała i jej interes nie został naruszony.

Wskazać przy tym należy, że powoływanie się w skardze na badania przeprowadzone w innych placówkach służby zdrowia nie może odnieść zamierzonego skutku, gdyż nie stanowią one potwierdzenia wystąpienia choroby zawodowej. Co więcej opinia innej jednostki medycznej nie może być uznawana za podstawę kwestionowania opinii podmiotów uprawnionych do stwierdzenia choroby zawodowej. Z § 5 rozporządzenia jasno wynika jaki lekarz jest właściwy do orzekania w zakresie chorób zawodowych oraz jakie podmioty są jednostkami orzeczniczymi I i II stopnia (por. też wyrok NSA z 12 maja 2005 r. sygn. akt OSK 1488/04, CBOSA).

W świetle powyższych wywodów brak jest zatem podstaw do postawienia organom administracji zarzutu naruszenia przepisów postępowania w zakresie braków materiału dowodnego, w tym art. 7 i art. 77 § 1, art. 84, czy art. 136 § 1 k.p.a.

Nie mógł również zostać uwzględniony wniosek skarżącej o przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego, w oparciu o regulację art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm.), dalej "p.p.s.a.". Zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a., sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Sąd administracyjny nie dokonuje jednak ustaleń stanu faktycznego i kontroluje legalność zaskarżonej decyzji na dzień jej wydania. Jak podkreślono sąd nie ma też kompetencji do kwestionowania treści opinii instytutów medycyny pracy i ich merytorycznej kontroli ani też nie dokonuje własnych ustaleń w zakresie rozpoznania jednostki chorobowej. Dlatego też wniosek dowodowy skarżącej należało oddalić. Ubocznie tylko wskazać można, że dołączana do skargi dokumentacja pochodzi z lat 2003, 2005, 2006 i 2020, a więc dotyczy stanu zdrowia skarżącej, który był znany lekarzom, wydającym opinię w sprawie.

W ocenie sądu orzeczenia lekarskie, które zostały wydane na podstawie wyników specjalistycznych badań lekarskich, dokumentacji medycznej oraz po zapoznaniu się z kartą oceny narażenia zawodowego zostały, wbrew zarzutom skargi, zostały wystarczająco uzasadnione z powołaniem się na rodzaj przeprowadzonych badań lekarskich i wyjaśnieniem medycznych aspektów sprawy. Orzeczenia te są zbieżne, jednoznaczne, przekonujące, zrozumiałe i czytelne.

Zbieżne orzeczenia jednostek medycznych obu stopni wykluczały z koli zajęcie przez organy administracji sanitarnej odmiennego stanowiska co do charakteru występującego u skarżącej schorzenia. Trafnie zatem, na podstawie tak zgromadzonego materiału dowodowego, organ odwoławczy uznał, że nie ma w przypadku skarżącej podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej. Tym samym zarzut skargi co do przekroczenia granicy swobodnej oceny dowodów uznać należy za chybiony.

Zatem jeśli obie jednostki orzecznicze, nie rozpoznały u skarżącej choroby zawodowej, a stwierdzone zmiany chorobowe nie odpowiadały żadnej z chorób wymienionych w poz. 15 wykazu chorób zawodowych, to niekorzystnym dla strony decyzjom nie można zarzucić sprzeczności z prawem.

Organ odwołaczy miał prawo stwierdzić, że materiał dowodowy był wystarczający do wydania decyzji o odmowie stwierdzenia choroby zawodowej. Warunkiem koniecznym stwierdzenia przez organ inspekcji sanitarnej choroby zawodowej jest bowiem uprzednie jej lekarskie rozpoznanie przez właściwą medyczną jednostkę orzeczniczą (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 maja 2001 r. sygn. akt I SA 1801/00, LEX nr 77663, CBOSA).

Nie można w konsekwencji podzielić zarzutów skargi co do naruszenia przepisów prawa materialnego. Jak bowiem wskazano na początku, w świetle ustawowej definicji choroby zawodowej, sam fakt wieloletniej pracy w narażeniu na nadmierny wysiłek głosowy, czego organy nie kwestionowały, nie jest wystarczający do rozpoznania choroby zawodowej narządu głosu, jeżeli schorzenia z poz. 15 wykazu chorób zawodowych nie rozpoznała żadna z uprawnionych do orzekania w sprawach chorób zawodowych placówek medycyny pracy.

W ocenie sądu uzasadnienie skontrolowanej decyzji zawiera uzasadnienie faktyczne i prawne spełniające kryteria określone w art. 107 § 3 k.p.a., a samo niezadowolenie strony skarżącej z wydanego przez organ administracji rozstrzygnięcia nie może być utożsamiane z naruszeniem wynikającego z art. 8 k.p.a. obowiązku prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej.

Z tych wszystkich względów, wobec braku podstaw do uwzględnienia skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.