Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2018 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiło stwierdzenia z urzędu nieważności decyzji ostatecznej Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] uchylającej decyzję Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2017 r., nr [...] i umarzającej postępowanie organu pierwszej instancji w całości w sprawie cofnięcia W. M. uprawnienia do kierowania pojazdami mechanicznymi kategorii AM, B. Stan tej sprawy przedstawiał się następująco.
Komendant Wojewódzki Policji w L. wystąpił do Starosty [...] o cofnięcie W. M. uprawnień do kierowania pojazdami kat. AM, B z powodu popełnienia w okresie 2 lat od dnia wydania mu po raz pierwszy prawa jazdy przestępstwa przeciwko bezpieczeństwu w komunikacji. Popełnienie przestępstwa potwierdzone zostało wyrokiem Sądu Rejonowego L.-W. w L. z siedzibą w Ś. II Wydział Karny z dnia 22 listopada 2016 r. sygn. akt II K [...] (prawomocnym od dnia 10 grudnia 2016 r.). We wspomnianym wyroku orzeczono o warunkowym umorzeniu postępowania na okres próby 2 lat.
Starosta Ś. w dniu [...] czerwca 2017 r. orzekł o cofnięciu W. M. uprawnień do kierowania pojazdami w zakresie kategorii AM, B. Strona wniosła odwołanie.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] lipca 2017 r. uchyliło wydaną przez Starostę Powiatowego w Ś. decyzję z dnia [...] czerwca 2017 r. i umorzyło postępowanie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że obecnie obowiązujący przepis art. 140 ust. 1 pkt 3a lit. a) ustawy Prawo o ruchu drogowym stanowi, że decyzję o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdem silnikowym wydaje starosta w razie stwierdzenia, na podstawie prawomocnych rozstrzygnięć, że kierujący pojazdem silnikowym w okresie 2 lat od dnia wydania mu po raz pierwszy prawa jazdy popełnił przestępstwo przeciwko bezpieczeństwu w komunikacji. Przepis ten został wprowadzony ustawą z dnia 20 marca 2015 r. o zmianie ustawy - Kodeks karny oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r. poz. 541). Ustawa ta weszła w życie 18 maja 2015 r. Z wyroku Sądu Rejonowego L.-W. w L. z siedzibą w Ś. z 22 listopada 2016 r. sygn. akt II K [...] wynika, że W. M. nieumyślnie naruszył zasady bezpieczeństwa w ruchu drogowym w dniu 14 lipca 2016 r. Prawo jazdy zostało wydane stronie w dniu 16 grudnia 2014 r., a zatem przed wejściem w życie przepisu, który jest podstawą prawną zaskarżonej decyzji.
W dniu 16 stycznia 2018 r. P. Ś. wniósł sprzeciw od ostatecznej decyzji Kolegium z dnia [...] lipca 2017 r. Prokurator zarzucił, że decyzję wydano z rażącym naruszeniem art. 140 ust. 1 pkt 3a lit. a) ustawy Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1260 z późn. zm.), polegającym na błędnej wykładni tego uregulowania, czego skutkiem było wadliwe przyjęcie, iż przepis ten może mieć zastosowanie wyłącznie wtedy, gdy wydanie prawa jazdy kierującemu pojazdem silnikowym miało miejsce po dniu wejścia w życie tego przepisu, tj. po dniu 18 maja 2015 r. Prokurator podniósł, że prawidłowa interpretacja powołanego przepisu prowadzi do wniosku, iż data zaistnienia tej okoliczności nie ma znaczenia dla oceny zasadności jego zastosowania. Prawo właściwe wyznacza moment zaistnienia zdarzenia, w związku z czym należy stosować prawo obowiązujące w dniu jego realnego wystąpienia, zatem o zakresie praw i obowiązków decydują przepisy prawa materialnego w brzmieniu obowiązującym w dacie powstania określonego zdarzenia.
Data uzyskania po raz pierwszy uprawnienia do prowadzenia pojazdów nie ma znaczenia, gdyż sankcja administracyjnoprawna (w postaci cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami) jest konsekwencją określonego zachowania, które w omawianej sytuacji miało miejsce po dniu 18 maja 2015 r. Zasada lex retro non agit nie została w tym przypadku naruszona.
Kolegium wszczęło postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] lipca 2017 r. Decyzją z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] Kolegium odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] lipca 2017 r. i za niezasadny uznało podniesiony w sprzeciwie zarzut rażącego naruszenia art. 140 ust. 1 pkt 3a lit. a) ustawy Prawo o ruchu drogowym. Kolegium argumentowało, że po raz pierwszy pozwolenie na prowadzenie pojazdów zostało wydane w dniu 16 grudnia 2014 r. Wówczas art. 140 ust. 1 pkt 3a lit. a) ustawy Prawo o ruchu drogowym w tej dacie nie obowiązywał.
W związku z tym powyższy przepis nie może być zastosowany w niniejszej sprawie. Stanowiłoby to naruszenie zasady lex retro non agit. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 12 maja 2009 r. sygn. akt P 66/07 wskazał, że "Istotę zasady niedziałania prawa wstecz można sprowadzić do twierdzenia, że prawo powinno co do zasady działać "na przyszłość", wobec tego nie należy stanowić norm prawnych, które miałyby być stosowane do zdarzeń zaszłych i zakończonych przed ich wejściem w życie. Innymi słowy, następstwa prawne zdarzeń, mających miejsce pod rządami dawnych norm, należy oceniać według tych norm, nawet jeżeli w chwili dokonywania tej oceny obowiązują już nowe przepisy".
Kolegium wyjaśniło, że przed dniem 18 maja 2015 r. w systemie prawa polskiego nie obowiązywała regulacja dająca możliwość decyzyjnego cofania uprawnień do kierowania pojazdami osobom, które kierując pojazdem silnikowym w okresie 2 lat od dnia wydania po raz pierwszy prawa jazdy popełniły przestępstwo przeciwko bezpieczeństwu w komunikacji.
Kolegium podniosło, że zgodnie z art. 156 § 1 k.p.a., organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, jeżeli zaistnieją przesłanki występujące w pkt 1-7 tegoż przepisu. Podniesione przez Prokuraturę zarzuty nie wskazują na wystąpienie okoliczności skutkujących stwierdzeniem nieważności decyzji z dnia [...] lipca 2017 r. ani na mocy art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a., ani na podstawie pkt 1 i pkt 3-7 ww. przepisu.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie P. Ś. wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji SKO w L. z dnia [...] marca 2018 r. wskazując na rażące naruszenie przepisu prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 140 ust. 1 pkt 3 a lit. a ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. 2017 poz.1260), polegające na jego błędnej wykładni, a w konsekwencji wadliwym przyjęciu, że ww. przepis może mieć zastosowanie wyłącznie wtedy, gdy wydanie prawa jazdy kierującemu pojazdem silnikowym miało miejsce po dniu wejścia w życie tego przepisu, tj. po dniu 18 maja 2015 r.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.
Sąd zważył, co następuje.
Skarga jest zasadna. Sądowa kontrola wskazuje, że zaskarżoną decyzję z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] wydano z naruszeniem prawa w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie tego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego.
W ocenie Sądu, Kolegium niewłaściwie interpretuje art. 140 ust. 1 pkt 3a lit. a) ustawy Prawo o ruchu drogowym. Przepis ten przewiduje, że starosta wydaje decyzję o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdem silnikowym w razie stwierdzenia, na podstawie prawomocnych rozstrzygnięć, że kierujący pojazdem silnikowym w okresie 2 lat od dnia wydania mu po raz pierwszy prawa jazdy popełnił przestępstwo przeciwko bezpieczeństwu w komunikacji. Uregulowanie to wprowadzono ustawą z dnia 20 marca 2015 r. o zmianie ustawy - Kodeks karny oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r. poz. 541). Wspomniana ustawa weszła w życie w dniu 18 maja 2015 r. Literalne brzmienie tego przepisu wskazuje, że starosta zobowiązany jest do cofnięcia zezwolenia do prowadzenia pojazdów, w przypadku, gdy kierujący pojazdem silnikowym w okresie 2 lat od dnia wydania mu po raz pierwszy prawa jazdy popełnił przestępstwo przeciwko bezpieczeństwu w komunikacji.
Zdaniem składu orzekającego WSA w Lublinie, prokurator wnoszący skargę na decyzję Kolegium z dnia [...] marca 2018 r. ma rację, że do zastosowania komentowanego przepisu nie jest konieczne, aby wydanie prawa jazdy nastąpiło po dniu 18 maja 2015 r., że cofnięcie uprawnień do kierowania pojazdami jest sankcją administracyjną za określone zachowanie, że niedopuszczalne jest nałożenie tej sankcji, która nie jest przewidziana w przepisach obowiązujących w dacie naruszenia prawa.
Omawiany przepis ma zastosowanie do kierujących pojazdem silnikowym, którym wydano po raz pierwszy prawo jazdy przed dniem 18 maja 2015 r. i popełnili przestępstwo (przeciwko bezpieczeństwu w komunikacji) w okresie dwóch lat od wydania prawa jazdy po raz pierwszy. Nie ma tu decydującego znaczenia, że ustawa z dnia 20 marca 2015 r. o zmianie ustawy - Kodeks karny oraz niektórych innych ustaw, nie zawiera regulacji intertemporalnych. Artykuł 140 ust. 1 pkt 3a lit. a) ustawy Prawo o ruchu drogowym nie wprowadza warunku, aby wydanie prawa jazdy musiało nastąpić po dniu 18 maja 2015 r. Prowadza natomiast warunki, które w realiach niniejszej zostały spełnione (w świetle prawomocnego wyroku sądu karnego doszło do popełnienia przestępstwa – w dniu 14 lipca 2016 r. i nie upłynął okres dwóch lat od wydania prawa jazdy po raz pierwszy – W. M. uzyskał je w dniu 16 grudnia 2014 r.).
W tej sytuacji Kolegium bezpodstawnie argumentuje w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia, że istotną jest data wydania prawa jazdy po raz pierwszy i tym czasie (w dniu 16 grudnia 2014 r.) nie obowiązywał art. 140 ust. 1 pkt 3a lit. a) ustawy Prawo o ruchu drogowym. Kolegium niezasadnie powołuje się przy tym na zasadę, że prawo nie działa wstecz. Ustawodawca nie wprowadza bowiem sankcji administracyjnej za posiadanie uprawnień do kierowania pojazdami, ale za popełnienie przez niedoświadczonego kierowcę przestępstwa godzącego w zasady bezpieczeństwa w komunikacji lądowej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie przychyla się do stanowiska wyrażonego w wyroku WSA w Kielcach z dnia 26 kwietnia 2018 r. sygn. II SA/Ke 220/18, że wydanie po raz pierwszy prawa jazdy nie zdarzeniem, z którym ustawodawca łączy sankcję w postaci cofnięcia uprawnień, lecz jedynie określeniem początkowej daty biegu dwuletniego terminu, o którym mowa w art. 140 ust. 1 pkt 3a lit. a) ustawy Prawo o ruchu drogowym. Podobne zapatrywanie wyraził WSA we Wrocławiu wyjaśniając, że data uzyskania po raz pierwszy uprawnienia do prowadzenia pojazdów nie ma znaczenia, ponieważ sankcja administracyjnoprawna była konsekwencją określonych zachowań, a te miały miejsce po dniu 18 maja 2015 r., że nie doszło do zastosowania prawa nowego do zdarzenia, które miało miejsce jeszcze przed jego wejściem w życie i nie nastąpiło zastosowanie prawa z mocą wsteczną (zob. prawomocny wyrok z dnia 25 sierpnia 2017 r. sygn. akt III SA/Wr 432/17).
Na tle zastosowania art. 140 ust. 1 pkt 3a lit. a) ustawy Prawo o ruchu drogowym w orzecznictwie zaprezentowano także odmienne stanowisko, z którym nie można się zgodzić. Wskazano mianowicie, że z retroaktywnym działaniem prawa mamy do czynienia wtedy, gdy nowe prawo stosuje się do zdarzeń zamkniętych w przeszłości, zakończonych przed wejściem w życie nowych przepisów, że powyższy przepis może mieć zastosowanie wtedy, gdy wszystkie okoliczności określone w jego dyspozycji zaistniały po dniu 18 maja 2015 r. (zob. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 18 maja 2017 r. sygn. akt III SA/Gd 210/17 oraz wyrok WSA w Białymstoku z dnia 8 lutego 2018 r. sygn. akt II SA/Bk 866/17).
Skontrolowaną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiło stwierdzenia nieważności własnej decyzji ostatecznej z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] o uchyleniu decyzji Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2017 r., nr [...] i o umarzeniu postępowania organu pierwszej instancji w całości w sprawie cofnięcia W. M. uprawnienia do kierowania pojazdami mechanicznymi kategorii AM, B. O zaskarżonej decyzji nie sposób powiedzieć, że rażąco ona narusza prawo i zachodzi podstawa do stwierdzenia jej nieważności, jak to podniesiono w skardze. Przyjęta przez Kolegium interpretacja art. 140 ust. 1 pkt 3a lit. a) ustawy Prawo o ruchu drogowym nie świadczyła o oczywistym naruszeniu tego przepisu, poprzez jego niedopuszczalną wykładnię. O kwalifikowanej wadliwości decyzji w świetle przesłanek określonych w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie można mówić w przypadku błędnej interpretacji przepisów składających się na podstawę prawna rozstrzygnięcia (zob. wyrok NSA z dnia 6 lutego 1995 r. II SA 1531/94).
Podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa nie może być przyjęta w tej decyzji wykładnia przepisów, co do której występuje wyraźny spór w judykaturze (tak NSA w wyroku z dnia 30 maja 2008 r. sygn. akt II OSK 404/08).
Z tych też przyczyn wniosek skargi o stwierdzenie nieważności skontrolowanej decyzji nie mógł być uwzględniony.
W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie stwierdzając naruszenie prawa materialnego i działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2018 r.