Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z [...] stycznia 2020 r. nr SKO. [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej jako "organ odwoławczy" lub "organ II instancji"), po rozpatrzeniu odwołania S. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Z., od decyzji Prezydenta Miasta Z. z [...] grudnia 2019 r., znak: [...], o odmowie dokonania zmiany danych w rejestrze żłobków i klubów dziecięcych prowadzonym przez Prezydenta Miasta Z. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i umorzyło postępowanie pierwszej instancji w całości.
W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ przedstawił następujący stan faktyczny sprawy: we wniosku z [...] października 2019 r. S. Sp. z o.o. z siedzibą w Z. wystąpiła do Prezydenta Miasta Z. (dalej jako "organ I instancji") o zmianę danych w prowadzonym przez Prezydenta Miasta Z. rejestrze żłobków i klubów dziecięcych, w zakresie obejmującym dane podmiotu prowadzącego żłobek "D.-M. Ż. S. S.", to jest nazwę, adres, NIP i REGON tego podmiotu. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że umową z [...] sierpnia 2019 r., która weszła w życie [...] października 2019 r., S. Sp. z o.o. z siedzibą w Z. zbyła na rzecz S. Sp. z o.o. z siedzibą w Z. przedsiębiorstwo obejmujące, między innymi, żłobek wpisany do rejestru pod numerem [...], co obliguje do zmiany danych zawartych w rejestrze.
Decyzją z [...] grudnia 2019 r., znak [...], Prezydent Miasta Z. odmówił dokonania zmiany danych w rejestrze żłobków i klubów dziecięcych uznając, iż S. Sp. z o.o. z siedzibą w Z. nie była legitymowana do złożenia wniosku o dokonanie zmian w rejestrze, gdyż nie jest podmiotem wpisanym do rejestru żłobków i klubów dziecięcych, a tym samym stroną postępowania. W odwołaniu od decyzji organu I instancji S. Sp. z o.o. z siedzibą w Z. podniosła, że stanowisko organu pierwszej instancji jest nieprawidłowe, gdyż zmiany danych w rejestrze nie muszą dotyczyć tego samego podmiotu, a w razie rozporządzenia przedsiębiorstwem, na nabywcę przechodzą wszystkie wchodzące w jego skład koncesje, licencje i zezwolenia, chyba, że przejściu wyraźnie sprzeciwiałby się przepis ustawy. Odwołujący wskazał, że wniosek został złożony przez S. a nie S. Sp. z o.o.
Organ odwoławczy wyjaśnił, że postępowanie w sprawach dotyczących wpisu do rejestru regulowane jest przepisami ustawy z dnia 4 lutego 2011 r. o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 (Dz. U. z 2019 r., poz. 409, z późn. zm.). W ocenie organu nie ulega wątpliwości, że wniosek S. Sp. z o.o. z siedzibą w Z. z [...] października 2019 r. obejmuje zmianę danych w rejestrze żłobków i klubów dziecięcych dla wpisu nr [...] dotyczącego żłobka po nazwą "D.-M. Ż. S. S.". Wpis ten obejmuje dane podmiotu prowadzącego żłobek, tj. nazwę: S. Sp. z o.o., adres: Z., ul. [...] oraz NIP i REGON. Wniosek dotyczy dokonania zmian w rejestrze w wymienionym zakresie, w związku ze zmianą podmiotu prowadzącego żłobek, wynikającą ze sprzedaży przez S. Sp. z o.o. z siedzibą w Z. na rzecz S. Sp. z o.o. z siedzibą w Z., części przedsiębiorstwa, w skład którego wchodzi ten żłobek.
Organ stwierdził, że nie sposób przyjąć, iż z wnioskiem o zmianę danych zawartych w rejestrze żłobków i klubów dziecięcych, objętych określonym wpisem, może wystąpić inny podmiot, niż ten, na wniosek którego wpis został dokonany i który figuruje w rejestrze, jako podmiot prowadzący żłobek. Przepisy art. 35 ust. 1 i 2 ustawy o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 jednoznacznie wiążą instytucję zmiany danych zawartych w rejestrze z działaniem podmiotu wpisanego do rejestru i tylko takiemu podmiotowi organ jest uprawniony wydać zaświadczenie.
W ocenie organu nie ma podstaw do uznania, iż w związku z nabyciem przedsiębiorstwa, w skład którego wchodzi żłobek, przedsiębiorca nabywa również uprawnienie do jego prowadzenia, potwierdzane wpisem do rejestru i może wystąpić o zmianę wpisu. Organ podkreślił, że zgodnie z art. 26 ustawy o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3, prowadzenie żłobka jest działalnością regulowaną, co oznacza, że przedsiębiorca może wykonywać tę działalność, jeśli spełnia warunki określone w odrębnych przepisach i uzyska wpis do właściwego rejestru działalności regulowanej. Wpis do rejestru nie może być przedmiotem obrotu cywilnoprawnego i podlegać sukcesji jako składnik przedsiębiorstwa. Wpis do rejestru żłobków i klubów dziecięcych ma charakter publicznoprawnego uprawnienia podmiotowego i wiąże się z osobą przedsiębiorcy - podmiotem, który zamierza prowadzić żłobek.
Organ II instancji podzielił pogląd organu pierwszej instancji co do braku możliwości dokonania zmian w rejestrze i argumentację w tym zakresie oraz pogląd, że wnioskodawca nie był legitymowany do wystąpienia z wnioskiem, ponieważ nie jest stroną postępowania w przedmiocie zmiany wpisu. Organ odwoławczy stwierdził jednak, że organ I instancji, uznając, że wnioskodawca nie jest w ogóle legitymowany do wystąpienia z żądaniem zmiany wpisu, gdyż nie jest podmiotem wpisanym do rejestru i nie nabył praw podmiotu wpisanego do rejestru, powinien był umorzyć wszczęte postępowanie. Organ podkreślił jednocześnie, że wniosek z [...] października 2019 r. zarówno w formie tradycyjnej, jak i elektronicznej, złożony został przez S. Sp. z o.o. z siedzibą w [...], a nie przez S. o. z siedzibą w Z., co wynika z treści wniosku oraz udzielonego pełnomocnictwa.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie S. o. z siedzibą w Z. zaskarżyła w całości decyzję organu odwoławczego i wniosła o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.
Skarżący zarzucił przede wszystkim, że organ błędnie stwierdził, że wniosek został złożony przez S. Sp. z o.o., ponieważ wniosek złożyła Spółka S. o. Skarżąca nie zgodziła się także z poglądem, że zmiany danych w rejestrze żłobków i klubów dziecięcych muszą dotyczyć tego samego podmiotu.
W ocenie skarżącej spółki nabycie przedsiębiorstwa spowodowało, iż nowy podmiot przejmując wszelkie prawa i obowiązki wypełnił jednocześnie wszelkie podstawy do wpisu do odpowiedniego rejestru. Skarżąca uważa, że skoro wszelkie prawa i obowiązki zostały przejęte przez nowy podmiot to organ powinien ograniczyć się do weryfikacji, czy nie zachodzą negatywne przesłanki do wpisu i dokonać zmiany.
Skarżąca powołała się następnie na przepisy kodeksu cywilnego dotyczące zbycia przedsiębiorstwa podkreślając, że żaden przepis szczególny nie zakazuje przeniesienia na nowy podmiot żłobka. Ponadto w razie rozporządzenia przedsiębiorstwem na nabywcę przedsiębiorstwa przechodzą wszystkie wchodzące w jego skład koncesje, licencje i zezwolenia, chyba że wspomnianemu przejściu wyraźnie sprzeciwiałby się przepis ustawy.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał dotychczasową argumentację.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje
Skarga jest nieuzasadniona.
W pierwszej kolejności rozważyć należy dopuszczalność wniesienia skargi przez S. o. z siedzibą w Z., jak wynika bowiem z akt sprawy, adresatem zaskarżonej decyzji, a także decyzji organu I instancji, jest S. Sp. z o.o. z siedzibą w [...], a nie skarżąca spółka S. z siedzibą w Z..
W myśl art. 50 ustawy z dnia z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm.), dalej w skrócie: "p.p.s.a.", uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny. W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że istotę legitymacji skargowej stanowi uprawnienie do żądania przeprowadzenia kontroli określonego aktu lub czynności organu administracji publicznej przez sąd administracyjny w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem. Interes prawny wyraża się w żądaniu dokonania przez sąd oceny zgodności przedmiotu zaskarżenia z obiektywnym porządkiem prawnym. Skarga może przy tym dotyczyć jedynie własnej sprawy administracyjnej skarżącego, z tym że interes prawny wynikać może nie tylko z norm prawa materialnego, ale obejmować może także prawa i obowiązki regulowane przepisami prawa procesowego i ustrojowego.
W orzecznictwie przyjmuje się, że interes w zaskarżeniu ma nie tylko ten podmiot, który brał udział w postępowaniu administracyjnym, ale także podmiot, którego interesu prawnego wynikającego z prawa materialnego dotyczyło postępowanie administracyjne, a który nie brał udziału w tym postępowaniu, podmiot, który został błędnie potraktowany jako strona postępowania administracyjnego mimo braku interesu prawnego oraz podmiot, który błędnie uznał, że decyzja dotyczy jego interesu prawnego.
Sąd uznał, że S. o. z siedzibą w Z. ma interes prawny w rozumieniu art. 50 p.p.s.a., jest zatem uprawniona do wniesienia skargi w sprawie niniejszej. S. o. z siedzibą w Z. wpisana jest do rejestru żłobków, ma więc interes prawny w zaskarżeniu decyzji, która dotyczy tego wpisu. Skarga jest jednak nieuzasadniona.
Zgodnie z art. 26 ustawy z dnia 4 lutego 2011 r. o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 (Dz. U. z 2020 r., poz. 326 z późn. zm.), prowadzenie żłobka lub klubu dziecięcego jest działalnością regulowaną w rozumieniu ustawy z dnia 6 marca 2018 r. – Prawo przedsiębiorców i wymaga wpisu do rejestru żłobków i klubów dziecięcych, zwanego dalej "rejestrem".
Organem prowadzącym rejestr jest wójt, burmistrz lub prezydent miasta właściwy ze względu na miejsce prowadzenia żłobka lub klubu dziecięcego. Rejestr prowadzony jest przy użyciu systemu teleinformatycznego, o którym mowa w art. 62a ustawy (art. 27 ust. 1). System ten, w odniesieniu do żłobków, służy w szczególności do składania wniosku o wpis do rejestru przez podmiot zamierzający prowadzić żłobek, składania wniosku o zmianę lub wykreślenie z rejestru lub wykazu przez podmiot prowadzący żłobek, dokonywania przez gminę wpisu, zmiany oraz wykreślenia z rejestru lub wykazu oraz dokonywania przez podmiot wpisany do rejestru samodzielnych zmian danych lub informacji, o których mowa w art. 27 ust. 4 pkt 5, 6, 8 i 10 (art. 62a ust. 2)
Zgodnie z art. 27 ust. 4 ustawy, rejestr zawiera:
- 1) nazwę lub imię i nazwisko oraz siedzibę lub adres podmiotu prowadzącego żłobek lub klub dziecięcy;
- 2) numer NIP podmiotu prowadzącego żłobek lub klub dziecięcy;
- 3) miejsce prowadzenia żłobka lub klubu dziecięcego;
- 4) informację o zawieszaniu prowadzenia żłobka lub klubu dziecięcego;
- 5) informację o godzinach pracy żłobka lub klubu dziecięcego;
- 6) adres poczty elektronicznej i numer telefonu żłobka lub klubu dziecięcego;
- 7) liczbę miejsc w żłobku lub klubie dziecięcym;
- 8) liczbę dzieci zapisanych do żłobka lub klubu dziecięcego;
- 9) informację, czy żłobek lub klub dziecięcy jest dostosowany do potrzeb dzieci niepełnosprawnych lub wymagających szczególnej opieki;
- 10) wysokość opłat w żłobku lub klubie dziecięcym.
W przypadku zmiany danych lub informacji zawartych w rejestrze podmiot wpisany do rejestru jest zobowiązany, zgodnie z art. 35 ust. 1 ustawy, do:
- 1) wystąpienia, w terminie 14 dni od dnia zaistnienia zmian, do organu prowadzącego rejestr z wnioskiem o zmianę danych lub informacji - w przypadku danych lub informacji, o których mowa w art. 27 ust. 4 pkt 1-4, 7 i 9;
- 2) dokonania zmian, w terminie 3 dni od dnia ich zaistnienia, za pośrednictwem systemu teleinformatycznego, o którym mowa w art. 62a - w przypadku danych lub informacji, o których mowa w art. 27 ust. 4 pkt 5, 6, 8 i 10.
Przepis art. 35b ust. 1 i 2 ustawy stanowi z kolei, że wnioski, o których mowa w art. 35 ust. 1 pkt 1, są składane wyłącznie drogą elektroniczną za pomocą systemu teleinformatycznego, o którym mowa w art. 62a, zgodnie z wzorami określonymi przez ministra właściwego do spraw rodziny zamieszczonymi w systemie teleinformatycznym.
Z powołanych przepisów wynika w sposób niebudzący wątpliwości, że podmiotem uprawnionym do żądania zmiany danych w rejestrze żłobków jest tylko podmiot wpisany do rejestru. Przepis art. 35 ust. 1 wyraźnie nakłada obowiązek wystąpienia z wnioskiem o zmianę danych na podmiot wpisany do rejestru. Dotyczy to w szczególności zmiany nazwy lub imienia i nazwiska oraz siedziby lub adresu podmiotu prowadzącego żłobek oraz numeru NIP podmiotu prowadzącego żłobek (art. 27 ust. 4 pkt 1 w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy). Żaden inny podmiot nie jest uprawniony do wystąpienia o zmianę danych dotyczących podmiotu wpisanego do rejestru.
Zarzuty skargi, wskazujące na uprawnienie nabywcy żłobka (jako części przedsiębiorstwa) do żądania zmiany danych w rejestrze dotyczących zbywcy, są więc całkowicie nieuzasadnione.
W dalszej kolejności rozważenia wymaga, czy wniosek o zmianę danych w rejestrze, polegającą na wpisaniu nowego podmiotu złożyć mogła spółka S. z siedzibą w Z..
Jak wynika z akt postępowania administracyjnego, w sprawie złożone zostały dwa wnioski. W dniu [...] października 2019 r. do organu I instancji wpłynął w formie papierowej wniosek Spółki S. Sp. z o. o. z siedzibą w Z. o zmianę danych dotyczących podmiotu prowadzącego żłobek "D.-M. Ż. S. S.". Wniosek opatrzony został pieczęcią Spółki S. z siedzibą w Z. i podpisany przez prezesa tej spółki (k. 37 -38 akt adm.). Z treści wniosku wynika, że spółka S. z siedzibą w Z. nabyła od spółki S. z siedzibą w Z. przedsiębiorstwo, w skład którego wchodził m. in. wskazany wyżej żłobek, co w ocenie spółki składającej wniosek uzasadnia żądanie zmiany danych w rejestrze przez wpisanie danych S. z siedzibą w Z. jako nowego podmiotu prowadzącego żłobek. Do wniosku dołączona została umowa zatytułowana "Umowa sprzedaży przedsiębiorstwa". Nie ulega zatem wątpliwości, że podmiotem składającym wniosek w formie papierowej była spółka S. z siedzibą w Z. Jak wykazano wyżej, spółka ta nie była uprawniona do żądania zmiany danych w rejestrze, pomijając już fakt złożenia wniosku w formie papierowej, a nie wymaganej elektronicznej.
Z akt sprawy wynika następnie, że w tym samym dniu, tj. [...] października 2019 r. wniosek o zmianę danych złożony został w formie elektronicznej, z wykorzystaniem systemu teleinformatycznego, o którym mowa w art. 62a ustawy. Znajdujący się w aktach organu I instancji wydruk z systemu (k. 40 - 42) nie zawiera wprawdzie oznaczenia podmiotu składającego wniosek, należy jednak zauważyć, że złożenie wniosku w formie elektronicznej wymaga dostępu do systemu teleinformatycznego, a dostęp ten miała formalnie – co jest oczywiste – tylko spółka wpisana do rejestru, czyli S. z siedzibą w Z. i tylko ta spółka mogła z dostępu do systemu korzystać.
Nie sposób również nie zauważyć, że funkcję prezesa jednoosobowego zarządu w obu spółkach pełni ta sama osoba, która z racji uzyskanego wcześniej wpisu do rejestru spółki S. dysponuje danymi umożliwiającymi dostęp do systemu teleinformatycznego. Podkreślenia jednak wymaga, że mimo bardzo podobnych nazw obie spółki stanowią dwa odrębne podmioty prawa i nie mogą działać zamiennie, wykorzystując zbieżność nazw (chyba że każdy z podmiotów udzieli drugiemu pełnomocnictwa do działania w jego imieniu). Tymczasem we wniosku złożonym elektronicznie jako pełnomocnika wskazano D. D. i dołączono pełnomocnictwo udzielone jej przez spółkę S. z siedzibą w Z., podpisane przez prezesa tej spółki, będącego jednocześnie prezesem spółki S.. Pełnomocnictwo opatrzone jest pieczęcią spółki S. z siedzibą w Z. (k. 39 akt adm.). W treści pełnomocnictwa wyraźnie wskazano, że udzielone zostało w imieniu spółki S. z siedzibą w Z. i upoważnia do działania w imieniu tego właśnie podmiotu, w szczególności w sprawach związanych z funkcjonowaniem żłobka. Nie jest zatem zrozumiałe, dlaczego takie pełnomocnictwo dołączone zostało do wniosku, który złożony miał być drogą elektroniczną przez skarżącą spółkę
Niezależnie od powyższego stwierdzić należy, że żądana przez skarżącą spółkę zmiana danych nie mogłaby być dokonana. Jak już bowiem wyżej wyjaśniono, wniosek o zmianę danych, o którym mowa w art. 35 ust. 1 ustawy, dotyczy danych podmiotu wpisanego do rejestru, m. in takich jak nazwa, siedziba i numer NIP (art. 27 ust. 4 pkt 1 i 2). Zmiana nazwy lub siedziby podmiotu prowadzącego żłobek, wymagająca złożenia wniosku, nie może być rozumiana jako zmiana podmiotu prowadzącego żłobek. Przepis art. 27 ust. 4 mówi o nazwie oraz siedzibie podmiotu prowadzącego żłobek, wpisanego do rejestru (pkt 1) oraz numerze NIP tego podmiotu (pkt 2) i w tym zakresie – co do tego podmiotu – dokonywane są zmiany.
S. i S., mimo bardzo podobnych nazw i powiązania przez osobę prezesa, to dwa odrębne podmioty prawa. Spółka S. nie może więc domagać się dokonania zmian w rejestrze, do którego jest wpisana, przez zmianę nazwy podmiotu prowadzącego żłobek na S., skoro nie jest to zmiana jej nazwy, lecz zmiana podmiotu. Podjęcie działalności regulowanej przez spółkę S., będącej odrębnym od S., podmiotem prawa, wymaga wpisu do rejestru. Wpis ten nie może być jednak dokonany na podstawie wniosku o zmianę danych innego podmiotu, prowadzącego działalność regulowaną i wpisanego do rejestru. Stanowiłoby to bowiem obejście prawa. Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy o opiece nad dziećmi do lat 3 podmiot zamierzający prowadzić żłobek obowiązany jest złożyć do organu prowadzącego rejestr żłobków wniosek o wpis do rejestru. Wniosek ten zawiera określone dane, które podlegają sprawdzeniu przez organ (art. 28 ust. 4). Spółka S. powinna zatem złożyć wymagany prawem wniosek o wpis do rejestru.
Odnosząc się do zarzutów skargi, że nabywca żłobka ma uprawnienie do żądania zmiany danych, przede wszystkim z uwagi na cywilnoprawne skutki zbycia przedsiębiorstwa, w szczególności zaś skutek w postaci przejścia na nabywcę wchodzących w skład przedsiębiorstwa koncesji, licencji i zezwoleń, wyjaśnić przede wszystkim należy, że prowadzenie żłobka jest działalnością regulowaną, a nie działalnością koncesjonowaną lub wymagającą zezwolenia. Zgodnie z art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. – Prawo przedsiębiorców (Dz. U. z 2019 r., poz. 1292 z późn. zm.), jeżeli odrębne przepisy stanowią, że dany rodzaj działalności jest działalnością regulowaną, przedsiębiorca może wykonywać tę działalność, jeśli spełnia warunki określone tymi przepisami i po uzyskaniu wpisu do właściwego rejestru działalności regulowanej. Przepisy powołanej ustawy wyraźnie wyodrębniają działalność regulowaną od działalności podejmowanej na podstawie koncesji i zezwoleń.
Prowadzenie żłobka wymaga wpisu do rejestru, a nie koncesji lub zezwolenia. Chybiona jest zatem argumentacja skarżącej zmierzająca do wykazania, że spółka S. z siedzibą w Z., z chwilą nabycia części przedsiębiorstwa na podstawie umowy cywilnoprawnej nabyła także wszystkie uprawnienia zbywcy, wynikające z wpisu do rejestru żłobków. Wpis do rejestru publicznego, prowadzonego na podstawie przepisów ustawy o opiece nad dziećmi do lat 3 nie jest składnikiem przedsiębiorstwa, w szczególności zaś nie jest koncesją, zezwoleniem ani licencją i nie mógł być przedmiotem obrotu cywilnoprawnego.
Odnosząc się do formy rozstrzygnięcia organu II instancji zauważyć należy, że brak legitymacji do złożenia wniosku powoduje konieczność umorzenia postępowania wszczętego z wniosku podmiotu, który nie mógł być stroną postępowania administracyjnego. Natomiast brak podstaw do zmiany wpisu na wniosek podmiotu uprawnionego powodowałby konieczność odmowy dokonania żądanej zmiany. Niezależnie zatem od tego, która ze spółek wystąpiłaby o zmianę danych podmiotu wpisanego do rejestru przez wpisanie danych nabywcy żłobka w miejsce dotychczasowego podmiotu, wniosek taki nie mógłby – jak wykazano wyżej – uwzględniony. Skarga jest więc nieuzasadniona.
Z tych względów, wobec braku podstaw do uwzględnienia skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm.)