Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2010 r., znak: [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Z., po rozpatrzeniu zażalenia D. i S. S. na postanowienie Burmistrza F. z dnia [...] stycznia 2010 r., znak: [...], w sprawie ustalenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego, uchyliło zaskarżone postanowienie w całości i umorzyło postępowanie pierwszej instancji.
W uzasadnieniu postanowienia organ zażaleniowy przedstawił następujący stan sprawy:
Po rozpatrzeniu wniosku M. C., Burmistrz F. postanowieniem z dnia [...] stycznia 2010 r. ustalił koszty postępowania rozgraniczeniowego na kwotę 1500,00 zł i zobowiązał do ich poniesienia M. C. w wysokości 750,00 zł oraz S. i D. małż. S. w wysokości 750,00 zł. W uzasadnieniu tego postanowienia organ I instancji wyjaśnił, że na wniosek M. C., zostało wszczęte postępowania rozgraniczeniowe, zakończone decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r., w której orzeczono o rozgraniczeniu działek nr [...] i nr [...] położonych w obrębie miasta F. Koszty tego postępowania w wysokości 1500,00 zł, zgodnie z przedłożoną fakturą, poniosła w całości M. C. W ocenie wnioskodawczyni rozgraniczenie zostało przeprowadzone również w interesie Państwa S., gdyż jak wynika z mapy rozgraniczeniowej część ich zabudowań gospodarczych znajduje się poza granicami ewidencyjnymi ich działki. W związku z tym organ podzielił te koszty na każdą ze stron postępowania rozgraniczeniowego.
Na postanowienie Burmistrza F. zażalenie wnieśli D. i S. S. Żalący się wyjaśnili, że nie są zadowoleni z ustaleń postępowania rozgraniczeniowego i nie podpisali tych ustaleń. Nie podjęli żadnych kroków prawnych ze względu na to, że nie stać ich na poniesienie kosztów takiego postępowania. W ocenie skarżących to wnioskodawca rozgraniczenia powinien ponieść koszty takiego postępowania, bo to on dąży do ochrony swojej własności.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpatrując zażalenie i analizując akta sprawy zważyło, co następuje
Samorządowe Kolegium Odwoławcze uzasadniając rozstrzygnięcie uchylające postanowienie z [...] stycznia 2010 r. i umarzające postępowanie pierwszej instancji wskazało, iż w sprawie znajduje zastosowanie art. 262 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, który stanowi, że stronę obciążają te koszty postępowania rozgraniczeniowego, które zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie. Powyższe prowadzi do wniosku, że koszty postępowania, których poniesienie nie jest ustawowym obowiązkiem organu obciążają strony.
Organ stwierdził dalej, że cytowany przepis wyklucza możliwość przyznania przez organ administracji zwrotu kosztów postępowania pomiędzy stronami. Z przedłożonych do akt sprawy dokumentów wynika, iż jedynymi kosztami jakie zostały poniesione w rozpatrywanej sprawie były koszty rozgraniczenia dokonanego przez geodetę. Fakt ten potwierdza kopia załączonej faktury VAT nr [...] wystawionej przez geodetę Z. S. dla odbiorcy M. C. w dniu 12 maja 2008 r., na kwotę 1500,00 zł, za usługę rozgraniczenia działki nr [...], ark. [...], z działką nr [...], ark. [...], położonych w obrębie m. F. Powołując się na poglądy orzecznictwa i doktryny organ wywiódł, że takich kosztów, poniesionych przez uczestnika niniejszego postępowania nie można zaliczyć do kosztów o których mowa w art. 262 § 1 pkt 2 KPA.
W związku z powyższym w ocenie Kolegium organ I instancji nie mógł orzec o rozłożeniu kosztów postępowania pomiędzy strony postępowania, dlatego też postępowanie w tej sprawie jest bezprzedmiotowe i należało je umorzyć.
Skargę do sądu administracyjnego na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego wniosła M. C. podnosząc zarzuty: rozpatrzenia zażalenia nie zawierającego podpisu wnoszących je; naruszenie terminu załatwienia sprawy; art. 262 § 1 pkt 2 KPA poprzez pominięcie faktu, że geodeta nie działał na podstawie umowy cywilnoprawnej zawartej ze skarżącą, lecz to organ prowadzący postępowanie rozgraniczeniowe postanowieniem z [...] stycznia 2008 r. upoważnił geodetę do czynności ustalenia granic.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Dodatkowo organ wskazał, że przedłużenie czasu trwania postępowania zażaleniowego wynikało z konieczności odroczenia rozprawy i wezwania wnoszących zażalenie do uzupełnienia braków formalnych zażalenia. Ponadto brak formalny zażalenia, w postaci braku podpisu wnoszących je został uzupełniony na wezwanie organu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W świetle art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co oznacza, że ma obowiązek z urzędu badać zgodność z prawem zaskarżonej decyzji oraz postępowania poprzedzającego jej wydanie nie tylko w kontekście zarzutów skargi, ale także na tle wszystkich przepisów mających związek ze sprawą, jednakże w granicach wyznaczonych przez zakres sprawy administracyjnej.
Ponadto, zgodnie z art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Oznacza to, że jeśli sąd stwierdzi istotne uchybienia nie tylko w akcie będącym bezpośrednim przedmiotem zaskarżenia, ale również w akcie poprzedzającym, wydanym w tej samej sprawie, powinien objąć swoim rozstrzygnięciem także wadliwy akt wydany w niższej instancji.
Rozpoznając skargę M. C., sąd ustalił, że z akt administracyjnych sprawy dostarczonych sądowi wynika, iż wniosek skarżącej o wszczęcie postępowania w sprawie kosztów postępowania rozgraniczeniowego z [...] stycznia 2008 r. nie jest podpisany przez wnioskodawczynię (k. 23 akt adm.).
Wymagania formalne, jakie musi spełniać strona, by jej czynność procesowa – podanie – spowodowała skutek prawny, reguluje art. 63 Kodeksu postępowania administracyjnego. Kodeks w zakresie formy i treści podania przyjmuje co prawda zasadę ograniczonego formalizmu, jednakże zasada ta nie oznacza całkowitego odstąpienia od wymagań formalnych co do formy. Przestrzeganie tych ograniczonych wymagań formalnych i ustalenie przez organ administracji publicznej, czy czynność procesowa - np. wniosek o wszczęcie postępowania wypełnia je, ma podstawowe znaczenie dla ochrony interesu prawnego strony.
Zgodnie z art. 63 § 3 k.p.a. podanie wniesione pisemnie (...) powinno być podpisane przez wnoszącego, (...), natomiast gdy podanie wnosi osoba, która nie może lub nie umie złożyć podpisu, podanie lub protokół podpisuje za nią inna osoba przez nią upoważniona, czyniąc o tym wzmiankę obok podpisu.
Podpis jest zatem niezbędnym elementem podania. Podpis wskazuje bowiem osobę wnoszącego i pozwala zidentyfikować, czy podanie pochodzi od podmiotu uprawnionego. Nie ulega wątpliwości, że podpis musi być podpisem własnoręcznym. Brak podpisu osoby wnoszącej odwołanie, jeśli nie zostanie usunięty poprzez wezwanie do usunięcia braków, uniemożliwia wywołanie skutków prawnych wniesionego podania, tj. w przypadku podania o wszczęcie postępowania powoduje niemożność jego rozpoznania przez organ administracji i w konsekwencji pozostawienie bez rozpatrzenia.
W sprawie będącej przedmiotem rozpoznania podanie o wszczęcie postępowania nie zostało podpisane przez wnoszącą. W tej sytuacji obowiązkiem organu, do którego podanie trafiło, tj. Burmistrza F. było wezwanie wnoszącej podanie do usunięcia braku w terminie 7 dni, z pouczeniem, że nieusunięcie braku spowoduje pozostawienia podania bez rozpoznania (art. 64 § 2 KPA).
Obowiązków powyższych organ I instancji nie dopełnił, wydając postanowienie rozstrzygające wniosek. Uchybienia tego nie dostrzegł również organ II instancji.
Takie postępowanie organów pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią art. 63 § 3 i art. 64 § 2 KPA, a co za tym idzie musi być uznane za rażące naruszenie tych przepisów, dające podstawę do stwierdzenia nieważności postanowienia na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 KPA. Organy administracji publicznej nie mogą w sposób wybiórczy traktować przepisów procedury administracyjnej, przyznając im różną rangę i pomijając niektóre, jako uznane za mniej istotne.
W myśl art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach.
Ponieważ skutki uchybienia dotyczą nie tylko postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego, które było bezpośrednim przedmiotem skargi, ale również poprzedzającego go postanowienia Burmistrza F. z [...] stycznia 2010 r., należało stwierdzić nieważność również tego ostatniego, opierając się na treści przytoczonego na wstępie uzasadnienia art. 135 p.p.s.a.
W tym stanie rzeczy, pomimo uwzględnienia skargi, sąd nie może odnieść się merytorycznie do podniesionych w skardze zarzutów ze względu na stwierdzenie istotnych uchybień procesowych w postępowaniu organów orzekających w sprawie.
Stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia Burmistrza F. z [...] stycznia 2010 r. skutkuje koniecznością rozpatrzenia sprawy przez organ I instancji. Organ ten w pierwszej kolejności zobowiązany jest do podjęcia kroków w celu usunięcia wskazanego wyżej braku podania o wszczęcie postępowania. W tym celu Burmistrz winien w trybie art. 64 § 2 KPA wezwać wnoszącą o uzupełnienie braków i stosownie do skutków tego wezwania podjąć dalsze czynności w sprawie lub pozostawić podanie bez rozpatrzenia.
Ze wskazanych wyżej względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 i art. 135 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.
Pomimo uwzględnienia skargi nie zachodziła potrzeba orzekania na podstawie art. 152 p.p.s.a. o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji, ponieważ zaskarżone postanowienie ma charakter kasacyjny i jako takie nie podlega wykonaniu.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 p.p.s.a. Skarżąca nie wykazała, aby poniosła inne koszty postępowania poza uiszczonym wpisem w kwocie 100 zł, stąd zwrot kosztów od organu powinien objąć tą kwotę.