Wyrok WSA w Lublinie z 28 września 2017 r., III SA/Lu 232/17

Sąd

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie

Rozpoznanie

w Wydziale III na rozprawie w dniu 28 września 2017 r.

Sprawa

sprawy ze skargi A. K. na akt Prezydenta Miasta z dnia [...] marca 2017 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu części opłaty za wydanie karty pojazdu I. uchyla zaskarżony akt; II. zasądza od Prezydenta Miasta na rzecz A. K. kwotę [...] zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Skład

Sędzia NSA Marek Zalewski przewodniczący
Sędzia WSA Ewa Ibrom
Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak sprawozdawca
Starszy sekretarz sądowy Beata Skubis-Kawczyńska protokolant

Uzasadnienie

W piśmie z dnia 22 lutego 2017 r. A.(dalej: skarżący) zwrócił się do Prezydenta Miasta [...] o zwrot części opłaty w kwocie 425 zł za wydanie karty pojazdu dotyczącej pojazdu marki [...] numer rejestracyjny [...].

W odpowiedzi na powyższy wniosek Prezydent Miasta [...] w piśmie z dnia [...] marca 2017 r., znak: [...] odmówił zwrotu części opłaty za wydanie karty pojazdu, stwierdzając, że zwrot ten jest nienależny.

W piśmie z dnia 24 marca 2017 r. skarżący wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa poprzez zwrot części opłaty w kwocie 425 zł pobranej za wydanie wyżej wymienionej karty pojazdu.

W odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa organ w piśmie z dnia 10 kwietnia 2017 r. wezwał skarżącego do dostarczenia pokwitowania dokonania opłaty za wydanie wyżej wymienionej kartę pojazdu. W tym samym piśmie organ poinformował nadto skarżącego, że na podstawie art. 74 ust. 2 pkt 8 ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości w związku z upływem pięcioletniego terminu przechowywania tak zwanych dokumentów księgowych, organ nie jest obowiązany posiadać pokwitowania dokonania opłaty za wydanie karty pojazdu, a ciężar udowodnienia faktu dokonania opłaty za wydanie karty pojazdu spoczywa na żądającym zwrotu.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego aktu Starosty z dnia 15 marca 2017 r. oraz o zwrot części opłaty za wydanie karty pojazdu w wysokości 425 zł i zasądzenie kosztów postępowania. Zarzucił naruszenie przepisów:

• art. 6 - art. 8, art. 77 § 1 i § 4 k.p.a.;
• § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 137, poz. 1310) w sytuacji niezgodności tej regulacji z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r., poz. 1137 ze zm., dalej: Prawo o ruchu drogowym) oraz art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji RP;
• art. 90 ust. 1 akapit pierwszy Traktatu Ustanawiającego Wspólnotę Europejską (aktualnie art. 110 akapit pierwszy Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej).

W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł między innymi, że zgodnie z art. 75 ust. 3 Prawa o ruchu drogowym, dowód rejestracyjny, pozwolenie czasowe, zalegalizowane tablice rejestracyjne i nalepka kontrolna oraz ich wtórniki są wydawane za opłatą oraz po uiszczeniu opłaty ewidencyjnej. Natomiast według § 9 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 27 września 2003 r. w sprawie szczegółowych czynności organów w sprawach związanych z dopuszczeniem pojazdu do ruchu oraz wzorów dokumentów w tych sprawach, dokumenty przedstawione do rejestracji lub wyrejestrowania, których zgodnie z rozporządzeniem nie zwraca się właścicielowi pojazdu, oraz odpowiednio kserokopie dokumentów organ rejestrujący zatrzymuje i tworzy indywidualne teczki, zwane dalej "aktami pojazdu", które przechowuje się według numerów rejestracyjnych pojazdów. W opinii skarżącego, potwierdzenie dokonania opłaty powinno zostać włączone przez organ rejestrujący do akt pojazdu.

W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta [...] wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżony akt jest dotknięty wadami prawnymi, które skutkują koniecznością jego uchylenia. Przy czym, nie wszystkie argumenty podnoszone w skardze i późniejszym piśmie procesowym zasługują na aprobatę, tym niemniej zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, ze zm.; dalej jako: p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że sąd ma obowiązek dokonać kompleksowej oceny zaskarżonego aktu, niezależnie od zarzutów i argumentów podnoszonych przez stronę skarżącą.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., sprawowana przez sądy administracyjne kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg między innymi na inne niż decyzje i postanowienia akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. W myśl art. 146 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na akt lub czynność z zakresu administracji publicznej uchyla ten akt albo stwierdza bezskuteczność czynności (§ 1). W sprawach, o których mowa wyżej, sąd może w wyroku uznać uprawnienie lub obowiązek wynikające z przepisów prawa (§ 2).

W niniejszej sprawie skarga dotyczy aktu prezydenta miasta, polegającego na odmowie zwrotu kwoty 425 zł, która to kwota stanowi część opłaty, jaką skarżący uiścił za wydanie karty pojazdu przy pierwszej rejestracji pojazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej na podstawie § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu.

W pierwszej kolejności należy odnieść się do zagadnienia formy, w jakiej powinien wypowiedzieć się organ administracyjny w kwestii roszczenia o zwrot części opłaty za wydanie karty pojazdu.

Jak podkreślono w uzasadnieniu uchwały siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r., I OPS 3/07 (ONSAiWSA 2008/2/21), karta pojazdu jest dokumentem przypisanym do pojazdu zawierającym dane identyfikacyjne pojazdu, parametry techniczne pojazdu, dane identyfikacyjne właściciela pojazdu oraz dane potwierdzające rejestrację pojazdu. Kartę pojazdu dla nowego pojazdu samochodowego wprowadzonego do obrotu handlowego na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej obowiązany jest wydać właścicielowi pojazdu producent lub importer pojazdu, zaś dla innych pojazdów samochodowych kartę pojazdu wydaje organ właściwy w sprawach rejestracji pojazdów przy pierwszej rejestracji pojazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (art. 77 ust. 1-3 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym). Karta pojazdu samochodowego jest szczególnym dokumentem związanym z określonym pojazdem, identyfikującym ten pojazd oraz właściciela tego pojazdu, wytwarzanym i wydawanym w szczególnym trybie. Rejestracji pojazdu, na wniosek właściciela, stosownie do przepisu art. 73 ust. 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym, dokonuje właściwy organ w drodze decyzji administracyjnej. Dokonując rejestracji organ wydaje dowód rejestracyjny i zalegalizowane tablice rejestracyjne oraz nalepkę kontrolną, jeżeli jest wymagana. Również kartę pojazdu właściwy organ wydaje rejestrując pojazd samochodowy (art. 77 ust. 3 Prawa o ruchu drogowym). Oznacza to, że wydanie karty pojazdu samochodowego, tak jak wydanie dowodu rejestracyjnego i tablic rejestracyjnych oraz nalepki kontrolnej, jest nierozerwalnie związane z wydaniem decyzji administracyjnej o zarejestrowaniu pojazdu. Nie jest możliwe wydanie tych dokumentów bez wydania decyzji o zarejestrowaniu pojazdu. Wydanie karty pojazdu, tak jak wydanie dowodu rejestracyjnego, jest prostą konsekwencją rejestracji pojazdu, w toku rejestracji pojazdu i nie stanowi odrębnej sprawy. Właściciel pojazdu składając wniosek o zarejestrowanie pojazdu obowiązany jest uiścić opłaty za wydanie dowodu rejestracyjnego (pozwolenia czasowego), tablic rejestracyjnych oraz karty pojazdu. Uiszczenie tych opłat jest warunkiem zarejestrowania pojazdu, co oznacza, że wydanie decyzji o zarejestrowaniu pojazdu jest uzależnione od uprzedniego uiszczenia tych opłat. Skoro bowiem dowód rejestracyjny, tablice rejestracyjne i kartę pojazdu organ może wydać jeżeli dokonuje rejestracji pojazdu (wydaje decyzję administracyjną o zarejestrowaniu pojazdu), to od wniesienia opłat za dowód rejestracyjny, tablice rejestracyjne i kartę pojazdu ustawa uzależnia wydanie decyzji administracyjnej w sprawie o zarejestrowanie pojazdu. Do takich opłat ma zastosowanie art. 261 k.p.a., a więc podanie właściciela z wnioskiem o zarejestrowanie pojazdu, jeżeli opłaty te nie zostały uiszczone, podlega zwrotowi (art. 261 § 2 k.p.a.). Do uiszczenia tych opłat w toku postępowania o zarejestrowanie pojazdu nie mają zastosowania przepisy ustaw podatkowych, a w szczególności nie mają zastosowania przepisy ustawy z dnia 16 listopada 2006r. o opłacie skarbowej (Dz. U. Nr 225, poz. 1635 ze zm.), z uwagi na przepis art. 3 tej ustawy, a także ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005r. Nr 8, poz. 60 ze zm.). Obowiązek wniesienia opłaty za wydanie karty pojazdu przez organ nie może być egzekwowany poza sprawą o zarejestrowanie pojazdu. Jeżeli właściciel nie uiści tej opłaty, sankcją jest zwrot podania (wniosku) o zarejestrowanie pojazdu, a nie egzekwowanie uiszczenia tej opłaty.

W przywołanej uchwale siedmiu sędziów z dnia 4 lutego 2008 r., I OPS 3/07, Naczelny Sąd Administracyjny wyraził stanowisko, wedle którego skierowane do organu żądanie zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu jest sprawą administracyjną, którą organ załatwia w drodze aktu lub czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Odwołując się do uzasadnienia uchwały składu pięciu sędziów NSA z dnia 23 czerwca 1997 r., OPK 1/97 (ONSA z 1997 r., z. 4, poz. 149) Naczelny sąd Administracyjny zwrócił uwagę, że ustawodawca coraz częściej odchodzi od ukształtowania stosunków administracyjnoprawnych, zachodzących między państwem (jego organami) a obywatelami i innymi podmiotami administrowanymi, w drodze decyzji administracyjnej, na rzecz uprawnień i obowiązków wynikających bezpośrednio z przepisów prawa. W takich przypadkach do konkretyzacji prawnego stosunku administracyjnego nie jest wymagane rozstrzygnięcie w formie decyzji administracyjnej, natomiast mogą pojawić się akty lub czynności podejmowane przez organy administracji publicznej, których przedmiotem jest przyznanie (odmowa przyznania), stwierdzenie (odmowa stwierdzenia) albo uznanie (odmowa uznania) określonego uprawnienia lub obowiązku wynikających z mocy powszechnie obowiązującego przepisu prawa. Podmiot, którego uprawnienia lub obowiązku dotyczy akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. ma zapewnioną ochronę na drodze sądowej, ponieważ może zaskarżyć takie akty i czynności organu administracji publicznej do sądu administracyjnego, a także bezczynność organu w tych sprawach, jak również żądać, aby sąd administracyjny orzekł o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (art. 146 p.p.s.a.).

Właśnie to, że istnienie lub nieistnienie uprawnienia lub obowiązku wynika z przepisów prawa, wyraźnie wskazuje, że chodzi tu o uprawnienie lub obowiązek określonej osoby (podmiotu administrowanego), których źródłem jest obowiązujący powszechnie przepis prawny. W przypadku żądania przez stronę zwrotu opłaty za kartę pojazdu w całości lub w części, bez względu na motywy żądania, przedmiotem sprawy jest to, czy strona miała obowiązek uiszczenia określonej opłaty wynikający z przepisu prawa. Nie ulega wątpliwości, że uiszczenie opłaty za wydanie karty pojazdu jest wykonaniem przez stronę obowiązku wynikającego z przepisu prawa powszechnie obowiązującego, o którym organ nie rozstrzyga w drodze decyzji administracyjnej. Wobec tego żądanie zwrotu uiszczonej opłaty za kartę pojazdu powoduje konieczność odniesienia się przez organ do takiego obowiązku w formie aktu lub czynności, które strona może poddać kontroli sądu administracyjnego. Prowadzi to do wniosku, że skierowane do organu żądanie zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu, uiszczonej na podstawie § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu, jest sprawą administracyjną, którą organ załatwia w drodze aktu lub czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

Aktualność tezy wyrażonej w uchwale została poddana w wątpliwość przez niektóre organy administracji i niektóre składy orzekające sądów administracyjnych po wejściu w życie ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 885 ze zm., dalej: u.f.p.). Źródłem wątpliwości w kontekście spornej opłaty stała się treść przepisów art. 60 pkt 7 i art. 67 u.f.p. Pierwszy z tych przepisów w katalogu środków publicznych stanowiących niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym wymienia dochody pobierane przez państwowe i samorządowe jednostki budżetowe na podstawie odrębnych ustaw. Do tej kategorii należy zaliczyć także opłaty za wydanie karty pojazdu pobierane przez starostów na pokrycie kosztów druku i dystrybucji zamówionych i wydawanych właścicielom pojazdów kart. Z kolei zgodnie z art. 67 u.f.p., do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60 ustawy, nieuregulowanych w ustawie o finansach publicznych stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego oraz odpowiednio przepisy działu III Ordynacji podatkowej "Zobowiązania podatkowe", regulującego między innymi zagadnienia nadpłaty (rozdział 9). Odesłanie do przepisów k.p.a. oraz odpowiednio stosowanych przepisów dotyczących nadpłaty podatku oznacza, że w przypadku złożenia wniosku o zwrot nadpłaconej opłaty, stanowiącej niepodatkową należność budżetową o charakterze publiczno-prawnym w rozumieniu art. 60 u.f.p., właściwy organ powinien załatwić sprawę przez wydanie decyzji administracyjnej.

W ocenie sądu, nowe regulacje znajdują zastosowanie w odniesieniu do opłat pobranych od dnia 1 stycznia 2010 r., a więc po wejściu w życie ustawy o finansach publicznych.

Należy jeszcze raz podkreślić, że obowiązek uiszczenia opłaty i jej wysokość wynikały i wynikają wprost z przepisów prawa, to jest z art. 77 ust. 3 Prawa o ruchu drogowym. Z kolei wysokość opłaty precyzyjnie określało rozporządzenie wydane na podstawie upoważnienia ustawowego z art. 77 ust. 4 pkt 2 tej ustawy.

W związku z tym w sprawach omawianych opłat nie może znaleźć zastosowania art. 115 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1241), w którym zawarto normę intertemporalną, według której do spraw dotyczących niepodatkowych należności budżetowych, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. Norma ta dotyczy wyłącznie spraw będących w toku w dniu wejścia ustawy w życie, a nie spraw już zakończonych, dla których ustawodawca nie przewidywał przed dniem wejścia w życie ustawy decyzyjnego trybu załatwienia.

Brak jednoznacznej wypowiedzi ustawodawcy w kwestii intertemporalnej każe poszukiwać jej rozstrzygnięcia drogą wykładni i kierowania się ogólnie przyjętymi zasadami prawa międzyczasowego. Przyjęcie jednego z możliwych rozwiązań (dalsze stosowanie przepisów dotychczasowych lub oparcie się na zasadzie bezpośredniego działania nowych przepisów) nie może następować w sposób automatyczny, lecz musi każdorazowo wynikać z konkretnej sprawy i charakteru przepisów podlegających zmianie, przy czym jednocześnie należy brać pod uwagę skutki, jakie może wywołać przyjęcie jednej lub drugiej zasady (vide uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 10 kwietnia 2006 r., sygn. akt I OPS 1/06; uchwała składu pięciu sędziów NSA z dnia 20 października 1997 r., sygn. akt FPK 11/97). W tym zakresie kierować należy się poszanowaniem podstawowej zasady prawa międzyczasowego, wynikającej z art. 2 Konstytucji RP, niedziałania prawa wstecz, sprowadzającej się w istocie do zakazu stosowania nowo ustanowionych uregulowań do zdarzeń, które miały miejsce przed wejściem w życie tych norm, z którymi to zdarzeniami prawo nie wiązało dotąd skutków prawnych przewidzianych nowymi unormowaniami. Gdyby do zwrotu należności pobranej pod rządami poprzednio obowiązujących przepisów z zakresu prawa administracyjnego, które nie przewidywały przedawnienia roszczeń w tym zakresie, stosować wprost przepisy nowej ustawy o finansach publicznych, wówczas postępowanie zostałoby poddane reżimowi określonemu w art. 61 i nast. u.f.p., przewidującemu tryb rozstrzygania spraw w drodze decyzji administracyjnej. Oznaczałoby to również, że z mocy art. 67 u.f.p., odpowiednie zastosowanie miałyby przepisy Działu III Ordynacji podatkowej i - co istotne – powodowałoby to konieczność zastosowania terminów przedawnienia wynikających z tej ustawy. Byłoby to sprzeczne z treścią przepisów obowiązujących w dacie pobrania opłaty, które - jak wskazano już wyżej - nie obwarowywały czynności zwrotu opłaty jakimkolwiek terminem przedawnienia. Prowadziłoby to do pogorszenia sytuacji prawnej skarżącego.

W związku z tym sąd przychyla się do dominującego aktualnie w orzecznictwie stanowiska, w myśl którego przepisy nowej ustawy z 2009 r. o finansach publicznych nie mogą mieć zastosowania do czynności związanych ze zwrotem opłaty pobranej za wydanie karty pojazdu, jeśli czynność pobrania tej opłaty miała miejsce przed wejściem w życie u.f.p. (np. wyroki NSA: z dnia 18 grudnia 2012 r., sygn. akt I OSK 2105/12; z dnia 19 grudnia 2012 r., sygn. akt I OSK 2091/12; z dnia 12 lutego 2012 r., sygn. akt I OSK 818/12; z dnia 21 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 1282/12). Konsekwencją przyjętego stanowiska jest konieczność zachowania dotychczasowego trybu rozstrzygania przez organ w przedmiocie zwrotu nadpłaty za kartę pojazdu w formie aktu lub czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego, a nie w drodze decyzji opartej o przepis art. 61 u.f.p.

Kolejną konsekwencją prezentowanego stanowiska jest stwierdzenie, że w sprawach o zwrot części opłaty za kartę pojazdu uiszczonej przed dniem 1 stycznia 2010 r. – nie stosuje się instytucji przedawnienia, w tym również na podstawie przepisów Ordynacji podatkowej. Upływ czasu mógłby być brany pod uwagę przez sąd administracyjny, a wcześniej przez organ administracji publicznej, ale tylko w przypadku istnienia administracyjnoprawnych regulacji wprowadzających materialne terminy realizacji roszczeń (terminy przedawnienia), jak np. w przypadku zwrotu nadpłaty podatku. W przypadku spornego roszczenia o zwrot nadpłaconej części opłaty za wydanie karty pojazdu, takich regulacji jednak brak, a stosowanie zasad prawa podatkowego jest tu niemożliwe, skoro z przedstawionych na wstępie przyczyn przepisy Ordynacji podatkowej mogą znaleźć zastosowanie tylko do opłat pobranych od dnia wejścia w życie ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych.

Materialnoprawną podstawą pobrania opłaty za wydanie karty pojazdu był przepis art. 77 ust. 3 Prawa o ruchu drogowym. Natomiast w § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu, wydanego na podstawie delegacji ustawowej z art. 77 ust. 4 pkt 2 Prawa o ruchu drogowym, zawierającej upoważnienie dla ministra właściwego do spraw transportu do określenia w drodze rozporządzenia wysokości opłaty za kartę pojazdu, opłatę za wydanie karty pojazdu przy pierwszej rejestracji na terytorium RP określono na kwotę 500 zł. Rozporządzenie to stanowiło podstawę pobrania od skarżącego przez organ rejestrujący opłaty za kartę pojazdu w określonej wysokości. Pobrania tej kwoty organ nie kwestionował na etapie postępowania które toczyło się przed nim; wskazał nawet datę wydania karty pojazdu.

Trybunał Konstytucyjny, wyrokiem z dnia 17 stycznia 2006 r., sygn. akt U 6/04 orzekł o niezgodności § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym i art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji RP; równocześnie odroczył termin utraty mocy obowiązującej zakwestionowanego przepisu do dnia 1 maja 2006 r. W uzasadnieniu tego orzeczenia Trybunał wskazał, że niezgodność § 1 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 Prawa o ruchu drogowym polega na tym, że przez zawyżenie wysokości opłaty wykroczono poza zakres upoważnienia zawartego w ustawie. Rozporządzenie bowiem, niezgodnie ze wskazanymi w ustawie wytycznymi w postaci nakazu uwzględnienia rzeczywistego znaczenia karty pojazdu dla rejestracji pojazdu oraz kosztów związanych z drukiem i dystrybucją karty, ustalało opłatę, uwzględniając dodatkowo koszty innych zadań administracji publicznej, których ustawodawca nie przewiduje. Dlatego też § 1 ust. 1 powołanego rozporządzenia został uznany za niezgodny również z art. 92 ust. 1 Konstytucji, który nakazuje wydanie rozporządzeń w celu wykonania ustaw i wyklucza przejmowanie przez organ wydający rozporządzenie uprawnień ustawodawcy. Rozporządzenie może być bowiem wydane wyłącznie na podstawie wyraźnego, a więc nie opartego tylko na domniemaniu lub na wykładni celowościowej, szczegółowego upoważnienia ustawy, w granicach tego upoważnienia i w celu wykonania ustawy. Trybunał uznał ponadto, że § 1 ust. 1 rozporządzenia jest niezgodny z art. 217 Konstytucji, gdyż ustanowiona w nim opłata stanowi – ze względu na niewspółmierność do rzeczywistych kosztów świadczonej usługi - daninę publiczną o charakterze podatkowym.

Przechodząc do oceny legalności wydanego przez organ aktu o odmowie zwrotu części opłaty za wydanie karty pojazdu, stwierdzić należy, że w przypadku żądania przez stronę zwrotu opłaty za kartę pojazdu w całości lub w części przedmiotem sprawy jest to, czy strona miała obowiązek uiszczenia określonej opłaty wynikający z przepisu prawa. Żądanie zwrotu uiszczonej opłaty za kartę pojazdu powoduje konieczność odniesienia się przez organ do takiego obowiązku w formie aktu lub czynności, a skierowane do organu żądanie zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu jest sprawą administracyjną, którą organ załatwia w drodze aktu lub czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego (por. uchwałę siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r., I OPS 3/07).

Wprawdzie nie jest więc wymagane w takim przypadku rozstrzygnięcie w formie decyzji administracyjnej, ale nie oznacza to możliwości wydania kończącego postępowanie administracyjne aktu bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Podjęcie czynności w celu szczegółowego ustalenia okoliczności sprawy stanowi realizację ogólnych zasad postępowania administracyjnego, to jest zasady prawdy obiektywnej, nakładającej na organ administracji publicznej obowiązek wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą w celu ustalenia stanu faktycznego zgodnego z rzeczywistością, a także zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie uczestników postępowania do władzy publicznej oraz zasady przekonywania. Dopiero też szczegółowe ustalenie okoliczności sprawy daje możliwość prawidłowego zastosowania norm prawa materialnego i tym samym podjęcia aktu zgodnego z przepisami prawa.

Nie można natomiast uznać, iż organ sprostał powyższym obowiązkom w kontrolowanym postępowaniu, zakończonym wydaniem zaskarżonego aktu.

W piśmie z dnia 15 marca 2017 r. organ odmówił zwrotu części opłaty za wydanie karty pojazdu, stwierdzając wyłącznie w sposób lakoniczny, iż żądana z tego tytułu kwota 425 zł jest nienależna. Organ nie wyjaśnił przyczyn takiej oceny.

Jednocześnie organ na żadnym etapie postępowania administracyjnego wprost nie zakwestionował powołanej w pismach skarżącego okoliczności uiszczenia przez niego opłaty za wydanie karty pojazdu.

W odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa organ w piśmie z dnia 10 kwietnia 2017 r. jedynie wezwał skarżącego do dostarczenia pokwitowania dokonania opłaty za wydanie karty pojazdu. Organ poinformował też skarżącego, że na podstawie art. 74 ust. 2 pkt 8 ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2016 r., poz. 1047 z późn. zm.), w związku z upływem pięcioletniego terminu przechowywania dokumentów księgowych, organ nie jest obowiązany posiadać pokwitowania dokonania opłaty za wydanie karty pojazdu, a ciężar udowodnienia faktu dokonania opłaty za wydanie karty pojazdu spoczywa na żądającym zwrotu.

Z ostatnio przywołanego stwierdzenia organu nie wynika w sposób jednoznaczny, czy organ nie jest w posiadaniu dowodu uiszczenia opłaty za kartę pojazdu albo też innego dokumentu księgowego, który mógłby wskazywać na tę okoliczność. Sam bowiem upływ ustawowego terminu przechowywania określonych dokumentów księgowych nie oznacza, że dokumenty te faktycznie nadal nie są w posiadaniu organu. Treść dokumentów zgromadzonych dotychczas w aktach kontrolowanego postępowania administracyjnego nie pozwala natomiast na wyjaśnienie tej kwestii.

Ponadto organ nie odniósł się do okoliczności faktycznego wydania karty pojazdu, co podnosił skarżący oraz co wynika z treści decyzji o zarejestrowaniu pojazdu i karty informacyjnej pojazdu, a co ma istotne znaczenie w sprawie, gdyż z przytoczonych wyżej przepisów wynika, że warunkiem zarejestrowania pojazdu i wydania karty pojazdu było uiszczenie tej opłaty, pod rygorem zwrotu wniosku. Organ w postępowaniu administracyjnym nie powołał okoliczności, w świetle których możliwe byłoby zaistnienie sytuacji dokonania rejestracji pojazdu mimo niespełnienia ustawowego wymogu uiszczenia opłaty za kartę pojazdu. Organ nie wskazał też na inne okoliczności, które w jego ocenie czyniły żądaną kwotę tytułem części opłaty nienależną.

Powyższe oznacza, że organ administracji rozpatrując wniosek skarżącego nie wyjaśnił okoliczności sprawy zgodnie z zasadami postępowania administracyjnego. Braki we wskazanym zakresie utrudniają zaś zbadanie zasadności przesłanek, którymi kierował się organ przy załatwieniu sprawy. Dopiero ustosunkowując się do zarzutów skargi organ administracji podjął próbę wyjaśnienia motywów rozstrzygnięcia w odpowiedzi na skargę. Odpowiedź na skargę nie może jednak zastępować braków w zakresie postępowania oraz wyjaśnienia podstaw poddanego kontroli legalności aktu.

Wobec stwierdzonych uchybień, bez przeprowadzenia przez organ koniecznego postępowania wyjaśniającego w omówionym zakresie oraz braku należytego wyjaśnienia przesłanek podjętego aktu, zachodziły podstawy do jego uchylenia, a to zgodnie z art. 146 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

Ponownie rozpatrując sprawę organ winien uwzględnić przedstawioną wyżej ocenę i dokonać szczegółowych ustaleń okoliczności stanu faktycznego sprawy w celu jej rozstrzygnięcia w sposób zgodny z przepisami prawa oraz pozwalający na skontrolowanie zasadności podjętego aktu lub czynności, w przypadku zaskarżenia do sądu administracyjnego.

Z tych wszystkich względów i na podstawie powołanych przepisów Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w punkcie I wyroku. Orzeczenie o kosztach postępowania uzasadniają przepisy art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. roku w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804).