Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lubliniez 26 września 2017 r., sygn. akt III SA/Lu 299/17

Uzasadnienie

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r., nr [...], po ponownym rozpatrzeniu sprawy S., Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w [...] utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] listopada 2013 r., nr [...], odmawiającą umorzenia należności z tytułu składek.

Stan sprawy przedstawia się następująco.

Wnioskiem z dnia 3 września 2013 r. skarżący zwrócił się o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych.

Decyzją z dnia [...] listopada 2013 r., nr [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 3, art. 28 ust. 2, ust. 3 i ust. 4 oraz art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 205, poz. 1585 z późn. zm., dalej powoływanej jako u.s.u.s.) odmówił umorzenia składek na ubezpieczenie społeczne w części finansowanej przez płatnika za zatrudnionych pracowników za okres od lipca 2002 r. do grudnia 2002 r.; na ubezpieczenie zdrowotne w części finansowanej przez płatnika składek za osobę prowadzącą działalność gospodarczą za okres maj - czerwiec 2002 r.; na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okres od lipca 2002 r. do grudnia 2002 r. oraz odsetek za zwłokę od powyższych należności. Decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r., po ponownym rozpatrzeniu sprawy, organ utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] listopada 2013 r.

Na skutek skargi S. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 21 sierpnia 2014 r., sygn. akt III SA/Lu 214/14 uchylił decyzję z dnia [...] stycznia 2014 r., jako wydaną bez należytego wyjaśnienia stanu faktycznego, niezgodnie z regułami postępowania zawartymi w przepisach art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. Sąd wskazał, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ winien uwzględnić, iż umorzone zostały dwa postępowania egzekucyjne prowadzone przeciwko skarżącemu przez komornika sądowego i ustalić czy podstawą faktyczną umorzenia była bezskuteczność egzekucji wynikająca z braku majątku, z którego można prowadzić egzekucję lub z oczywistości, że nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne w postępowaniu, w którym egzekucja była skierowana do całego majątku dłużnika z wyczerpaniem wszystkich możliwych w konkretnej sprawie sposobów egzekucji.

Sąd uznał za nieprzekonywujące stanowisko organu, iż w ustalonym stanie faktycznym nie zachodzi sytuacja przewidziana w § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365). Organ powinien porównać sytuację materialną zobowiązanego z wysokością zaległej należności i wskazać dochody, które w jego ocenie są wystarczające na pokrycie zadłużenia oraz ustalić czy opłacenie należności z tytułu składek nie pozbawiłoby skarżącego możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych.

Sąd stwierdził, że dopiero wyczerpująca i logiczna ocena istnienia lub braku przesłanek z art. 28 ust. 3 pkt 3, 5 i 6 i ust. 3a u.s.u.s. pozwoli organowi odmówić umorzenia składek (w razie braku wszystkich przesłanek) albo przejść do uznaniowego umorzenia lub odmowy umorzenia składek (jeśli któraś z przesłanek zostanie stwierdzona).

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, organ decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] listopada 2013 r. Zdaniem organu nie zachodzą przesłanki umorzenia z powodu całkowitej nieściągalności, określone w art. 28 ust. 3 u.s.u.s., ponieważ strona osiąga dochód z tytułu świadczenia emerytalno-rentowego, w związku z czym istnieje możliwość ponownego objęcia nieopłaconych należności postępowaniem egzekucyjnym. Organ zauważył, że żaden organ egzekucyjny nie stwierdził bezskuteczności egzekucji w przypadku skarżącego. Postępowanie prowadzone przez komornika sądowego w celu wyegzekwowania należności Zakładu uległo umorzeniu z mocy prawa na podstawie art. 823 k.p.c., natomiast zgodnie z uzasadnieniami postanowień komornika sądowego przyczyną umorzenia postępowań egzekucyjnych z wniosków innych wierzycieli był brak jakiegokolwiek źródła dochodu po stronie skarżącego. Aktualnie ta przesłanka nie występuje z powodu pobierania przez skarżącego świadczenia emerytalno-rentowego.

W ocenie organu nie zachodzi również fakultatywna przesłanka umorzenia, o której mowa w art. 28 ust. 3a u. s.u.s., polegająca na sytuacji, gdy należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne ubezpieczonych będących płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Powyższe może mieć miejsce wówczas, gdy zobowiązany, zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności ponieważ pociągałoby to za sobą zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny.

Skarżący osiąga stały dochód z tytułu świadczenia emerytalno-rentowego w wysokości 663,31 zł brutto (581,61 zł netto) i świadczenie to nie jest obciążone zajęciami egzekucyjnymi. Ponadto skarżący otrzymuje pomoc od rodziny, jak również nie można wykluczyć, że przebywająca od 12 lat w USA żona skarżącego, z którą nie ma ustanowionej rozdzielności majątkowej, udziela mu wsparcia finansowego. Skarżący wykazał, że cierpi na wiele schorzeń, jednakże z orzeczenia Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności z dnia 6 listopada 2013 r. wynika, że został uznany za osobę niepełnosprawną w stopniu lekkim na okres 3 lat, co oznacza, że nie jest całkowicie niezdolny do pracy.

Zatem stan zdrowia nie pozbawia skarżącego całkowicie możliwości uzyskania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Skarżący nie przedstawił również dokumentów świadczących o poniesieniu strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia.

W skardze na powyższą decyzję skarżący zarzucił naruszenie:

1. - art. 28 ust. 3 pkt 3 u.s.u.s. poprzez jego błędne zastosowanie, tj. stwierdzenie braku istnienia przesłanek uzasadniających umorzenie składek, w sytuacji gdy strona bezsprzecznie udowodniła ich istnienie;
2. - art. 28 ust. 3a u.s.u.s. w związku z § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne poprzez niepoczynienie żadnych ustaleń w zakresie, czy opłacenie zaległych składek z uwagi na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie pociągnie zbyt ciężkich skutków dla zobowiązanego i jego rodziny, a w konsekwencji wydanie przez organ decyzji o odmowie umorzenia składek bez uprzedniego ustalenia czy w sprawie zachodzą przesłanki umorzenia przewidziane w art. 28 ust. 3a u.s.u.s.;
3. - art. 7, 77 i 80 k.p.a. poprzez nieustalenie istotnych okoliczności sprawy, tj. brak ustaleń w zakresie, czy ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną uregulowanie przez skarżącego zaległości nie spowoduje dla niego i jego rodziny zbyt ciężkich skutków, czy sytuacja zobowiązanego nie wyczerpuje innej przesłanki umorzenia składek opisanej w § 3 ust. 1 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne oraz czy przywrócone skarżącemu prawo do renty w wysokości 581,61 zł jest kwotą, która pozwoli na uregulowanie zaległości i jednocześnie nie pozbawi skarżącego źródła utrzymania i środków na leczenie.

Powołując się na powyższe zarzuty, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wyrokiem z dnia 23 kwietnia 2015 r., sygn. akt III SA/Lu 126/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę na decyzję z dnia [...] grudnia 2014 r. W ocenie Sądu organ zasadnie przyjął, że w sprawie nie zachodzą przesłanki całkowitej nieściągalności wymienione w art. 28 ust. 3 pkt 1, 2 i 4 u.s.u.s. Nie zachodzi również przesłanka z art. 28 ust. 3 pkt 3 u.s.u.s. Mimo zaprzestania prowadzenia działalności gospodarczej nieopłacone należności z tytułu składek zostały objęte postępowaniem egzekucyjnym. Z postanowienia komornika z dnia 30 czerwca 2014 r., wynika że postępowanie zostało umorzone z mocy prawa (art. 823 k.p.c.), ponieważ wierzyciel w ciągu roku od dnia zawieszenia postępowania nie złożył wniosku o jego podjęcie. Nie nastąpiło zatem stwierdzenie bezskuteczności egzekucji z powodu braku majątku.

Sąd podzielił też pogląd organu o braku przesłanek całkowitej nieściągalności określonych w art. 28 ust. 5 i 6 u.s.u.s. Organ, zgodnie z wcześniejszymi wskazaniami Sądu, wziął pod uwagę postanowienia komornika sądowego z dnia 31 grudnia 2013 r. o umorzeniu postępowań egzekucyjnych i ustalił, że przesłanką umorzenia był brak po stronie skarżącego jakiegokolwiek źródła dochodu. Jednakże skarżący od czerwca 2014 r. pobiera rentę inwalidzką w wysokości 663,31 zł brutto (581,61 zł netto). Zatem skarżącemu przysługuje prawo majątkowe, z którego można skutecznie dochodzić należności i nie jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne.

Sąd uznał za prawidłową ocenę, iż nie zachodzi przesłanka z art. 28 ust. 3 pkt 4a u.s.u.s. Sąd podzielił również stanowisko organu o niewystąpieniu przesłanki umorzenia z art. 28 ust. 3a u.s.u.s. W ocenie Sądu ponownie poczynione przez organ ustalenia w zakresie sytuacji materialnej, rodzinnej i zdrowotnej skarżącego nie budzą wątpliwości i organ prawidłowo przyjął, że nie zachodzi żadna z sytuacji przewidzianych w § 3 ust. 1 pkt 1-3 rozporządzenia w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne.

Na skutek skargi kasacyjnej wniesionej przez S. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 19 maja 2017 r., sygn. akt II GSK 2525/15 uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie i przekazał sprawę temu Sądowi do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że ocenę o braku ziszczenia się w sprawie przesłanki całkowitej nieściągalności należności z tytułu składek, której konsekwencją jest wniosek o prawidłowym zastosowaniu przez organ przepisu art. 28 ust. 3 pkt 3 u.s.u.s., uznać należy za niewystarczającą, gdyż nie uwzględnia ona złożonego kontekstu okoliczności stanu faktycznego. Mianowicie, o braku ziszczenia się omawianej przesłanki nie sposób w uzasadniony i stanowczy sposób wnioskować stąd, że podstawą postanowienia z dnia 30 czerwca 2014 r. o umorzeniu postępowania egzekucyjnego nie było stwierdzenie bezskuteczności egzekucji z powodu braku majątku, lecz jego umorzenie z mocy prawa (art. 823 k.p.c.) z powodu niezłożenia przez wierzyciela wniosku o podjęcie postępowania egzekucyjnego w ciągu roku od dnia jego zawieszenia - postępowanie egzekucyjne zawieszone zostało w związku z zainicjowaniem przez stronę postępowania o umorzenie należności na podstawie ustawy z dnia 9 listopada 2012 r. o umorzeniu należności powstałych z tytułu nieopłaconych składek przez osoby prowadzące pozarolniczą działalność.

Nie można bowiem tracić z pola widzenia, że z art. 823 k.p.c. wynika wyraźnie, iż następująca z mocy prawa aktualizacja określonego nim skutku wiąże się z uprzednim zainicjowaniem i prowadzeniem postępowania egzekucyjnego, a następnie z jego zawieszeniem i wynikającymi z upływu czasu zawieszenia konsekwencjami bezczynności wierzyciela. W sytuacji, gdy wymieniony przepis realizuje funkcję dyscyplinującą wobec wierzyciela, a jak się w tym kontekście podkreśla, to wierzyciel jest gestorem postępowania egzekucyjnego i decyduje sam, w jaki sposób egzekucja ma być prowadzona, albowiem wie lepiej, czy prowadzenie egzekucji jest dla niego korzystne, zważywszy na koszty tego postępowania, w tym także - co nie jest bez znaczenia - wypłacalność dłużnika, to za uzasadnione uznać należałoby twierdzenie, że samo odwołanie się do argumentu z podstawy prawnej umorzenia postępowania egzekucyjnego (art. 823 k.p.c.) bez uwzględnienia funkcji i charakteru przepisu stanowiącego podstawę tego umorzenia oraz - co przy tym najistotniejsze - bez uwzględnienia i oceny w jakiej relacji względem tak umorzonego postępowania egzekucyjnego pozostają postanowienia komornika sądowego przy Sądzie Rejonowym w [...] z dnia 31 grudnia 2013 r. o umorzeniu postępowań egzekucyjnych i jakie znaczenie dla wynikających z nich konsekwencji ma późniejsze w stosunku do nich umorzenie postępowania egzekucyjnego z mocy prawa w oparciu o art. 823 k.p.c., nie może stanowić dostatecznej przesłanki do formułowania kategorycznego wniosku, że w rozpatrywanej sprawie organ administracji prawidłowo ocenił brak ziszczenia się przesłanek umorzenia, o których mowa w art. 28 ust. 3 pkt 3, a także w pkt 5 i pkt 6 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zasadności formułowanych wniosków, w świetle których za uzasadnione uznać należałoby stanowisko o potrzebie uwzględnienia relacji w jakiej pozostają względem siebie wymienione powyżej postanowienia o umorzeniu postępowań egzekucyjnych oraz znaczenia konsekwencji tej relacji, jako przesłanki wnioskowania o istnieniu podstawy umorzenia należności z tytułu składek, o której mowa w ust. 1 art. 28 u.s.u.s., nie sprzeciwia się to, że strona skarżąca ponownie od czerwca 2014 r. pobiera rentę inwalidzką w wysokości 581,61 zł netto. Budowana w oparciu o wskazaną okoliczność argumentacja, że skoro strona posiada prawo majątkowe, z którego można skutecznie dochodzić należności na drodze postępowania egzekucyjnego, co świadczyć ma o braku spełnienia przesłanki określonej w pkt 5 ust. 3 art. 28 u.s.u.s., nie może być uznana za przekonującą. Z tego mianowicie powodu, że w korespondencji do powyżej przedstawionych argumentów podkreślić należy istotne znaczenie tej okoliczności, iż ocena ziszczenia się omawianej przesłanki nie może być dokonywana w całkowitym oderwaniu od rzeczywistych celów, funkcji oraz faktycznych i prawnych podstaw (ponownego) przyznania stronie świadczenia rentowego, a w tym kontekście od rysującej się na tym tle jej sytuacji majątkowej w relacji do realnej możliwości opłacenia (w tym także egzekwowania i to z uwzględnieniem zasady humanitaryzmu, która nie jest obca postępowaniu egzekucyjnemu) zaległych należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne bez uszczerbku dla zaspokojenia jej niezbędnych potrzeb życiowych.

W związku z tym za w pełni uzasadnione uznać należałoby oczekiwanie dokonania w tym zakresie szczegółowej analizy sytuacji materialnej zobowiązanego uwzględniającej stan zadłużenia i związaną z tym realną możliwość jego spłaty bez ryzyka zaistnienia niebezpieczeństwa w postaci istotnego uszczerbku dla możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. W tej mierze bowiem, za istotną konsekwencję wypowiedzi normatywnej zawartej w przepisie § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r., zważywszy na sposób, w jaki wypowiedź ta została skonstruowana - uznać należy to, że jakkolwiek zobowiązany nie opłacając składek może być w stanie zaspokajać niezbędne potrzeby życiowe, to jednak istota omawianej regulacji wyraża się w zaakcentowaniu sytuacji polegającej na tym, iż to dopiero opłacenie należności z ich tytułu może skutkować pozbawieniem zobowiązanego możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych.

Tym samym ustalenie, że zobowiązany nie opłacając składek zaspokaja niezbędne potrzeby życiowe nie może być samo w sobie uznane za wystarczającą postawę oceny odnośnie braku spełnienia omawianej przesłanki.

W związku z powołaną przez Sąd pierwszej instancji okolicznością niekorzystania przez skarżącego ze środków wsparcia oferowanych przez instytucje pomocy społecznej, Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że sytuacja w której zapłata zaległości powoduje konieczność albo zaistnienie realnego ryzyka sięgania przez zobowiązanego, pozbawionego możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb materialnych, do środków pomocy państwa, jest nie do pogodzenia z interesem zobowiązanego, jak również nie koresponduje z interesem publicznym.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w sytuacji, gdy skarżący zamieszkuje sam, skala eksponowania znaczenia argumentu o pomocy ze strony dorosłych dzieci oraz niewykluczonego przez Sąd pierwszej instancji wsparcia ze strony żony nie może być uznana za uzasadnioną, a to z uwagi na zdefiniowanie w ust. 2 § 3 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r. pojęcia "rodziny". Ponadto obowiązek alimentacyjny jest determinowany przepisami art. 128 i art. 135 § 1 k.r.io., a świadczenie alimentacyjne ma ze swej istoty i co do zasady charakter przejściowy, zaś stanowisko o pomocy udzielanej skarżącemu przez żonę oparte zostało na domniemywaniu, nie zaś na ustaleniu istnienia źródła tego wsparcia, i to w sytuacji, gdy według skarżącego pozostaje on z żoną w faktycznej separacji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 z późn. zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 z późn. zm., powoływanej dalej jako "p.p.s.a.") polegają na kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Daje temu wyraz przepis art. 145 p.p.s.a., który w § 1 stanowi między innymi, że sąd administracyjny uwzględniając skargę uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, albo też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.).

Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie (art. 153 p.p.s.a.). Stosownie zaś do art. 190 zdanie pierwsze p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Po dokonaniu kontroli zaskarżonej decyzji według wskazanych reguł Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa.

Zgodnie z art. 28 ust. 1 i ust. 2 u.s.u.s. należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, która zachodzi w sytuacjach enumeratywnie wymienionych w ust. 3 tego artykułu, a mianowicie gdy: 1) dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie;

1. 2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe i naprawcze;
2. 3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa;
3. 4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym; 4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym;
4. 5) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję;
5. 6) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne.

W art. 28 ust. 3a u.s.u.s. przewidziano wyjątek od powyższej zasady w postaci możliwości umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek w uzasadnionych przypadkach, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Przesłanki umorzenia należności w oparciu o przepis art. 28 ust. 3a u.s.u.s. określone zostały w § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. Stosownie do powołanego przepisu Zakład Ubezpieczeń Społecznych może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku: 1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych;

2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności;

3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Za rodzinę, o której mowa w ust. 1 pkt 1, uważa się wspólnie zamieszkujące i gospodarujące z zobowiązanym osoby spokrewnione lub niespokrewnione pozostające z zobowiązanym w faktycznym związku (§ 3 ust. 2 rozporządzenia).

Zawarte w przepisach normujących umarzanie należności z tytułu składek, tj. przepisach ust. 1 i 2 oraz ust. 3a art. 28 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych sformułowanie "mogą być umarzane" oznacza, iż regulacje te należą do sfery uznania administracyjnego. Uznanie oznacza przyznanie organowi administracji przy podejmowaniu decyzji pewnego stopnia swobody, pozwalającej na wybór spośród kilku prawnie dopuszczalnych wariantów rozstrzygnięć tego, który organ uważa za najbardziej właściwy. Od oceny organu zależy więc czy wydana zostanie decyzja umarzająca należność w całości lub w części.

Przy tym, jak podkreślono w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wydanego w tej sprawie dniu 21 sierpnia 2014 r., sygn. akt III SA/Lu 214/14, dopiero po ustaleniu istnienia przesłanek umorzenia określonych w przepisach art. 28 ust. 2 – 3a u.s.u.s. Zakład Ubezpieczeń Społecznych podejmując decyzję o umorzeniu albo o odmowie umorzenia składek działa w ramach uznania administracyjnego. Uprawnienie Zakładu do uznaniowości w podejmowaniu decyzji o umorzeniu składek lub odmowie umorzenia realizuje się dopiero po prawidłowym ustaleniu, że zachodzą przesłanki umorzenia przewidziane w art. 28 ust. 2 i 3 albo w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. Do podjęcia decyzji w ramach uznania administracyjnego, czyli do możliwości wyboru określonego rozstrzygnięcia, dochodzi dopiero po uprzednim ustaleniu, że w sprawie zaistniała przesłanka w postaci całkowitej nieściągalności składek lub przesłanka uzasadnionego przypadku zdefiniowanego w rozporządzeniu jako sytuacja, kiedy zobowiązany ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny.

Natomiast ustalając samo istnienie lub brak przesłanek umorzenia określonych w art. 28 ust. 2 - 3a ustawy Zakład nie może działać w ramach uznania administracyjnego, ponieważ kwestia ustalenia czy zachodzą ściśle sprecyzowane okoliczności decydujące o całkowitej nieściągalności składek (art. 28 ust. 3 u.s.u.s.) oraz czy występuje sytuacja, kiedy zobowiązany ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny (art. 28 ust. 3a i 3b u.s.u.s. w związku z § 3 ust. 1 rozporządzenia) nie jest kwestią wyboru między różnymi możliwościami, lecz kwestią jednoznacznych ustaleń faktycznych i prawidłowych jednoznacznych wniosków wynikających z tych ustaleń.

Zatem podstawowe znaczenie w ramach badania legalności zaskarżonej decyzji odmawiającej umorzenia należności skarżącego z tytułu składek jest ocena prawidłowości ustaleń organu odnośnie zaistnienia albo niezaistnienia przesłanek umorzenia przewidzianych w przepisach art. 28 ust. 2 – 3a u.s.u.s.

W świetle art. 28 ust. 2 u.s.u.s. zasadniczą przesłankę umorzenia należności z tytułu składek stanowi ich całkowita nieściągalność, występująca w przypadkach ściśle określonych w ust. 3 tego artykułu.

Wywodząc niezaistnienie w okolicznościach sprawy przypadków przewidzianych w punktach 3 oraz 5 i 6 art. 28 ust. 3 u.s.u.s. organ podniósł, że nieopłacone należności z tytułu składek zostały objęte postępowaniem egzekucyjnym. Jednakże żaden organ egzekucyjny dotychczas nie stwierdził w przypadku skarżącego bezskuteczności egzekucji, a skarżącemu przysługuje obecnie prawo majątkowe w postaci świadczenia emerytalno-rentowego, z którego możliwe jest egzekwowanie nieopłaconych należności i nie jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne.

Uzasadnienie zaskarżonej decyzji wskazuje, że organ ustalił okoliczność umorzenia postępowań egzekucyjnych prowadzonych przeciwko skarżącemu. Jak wynika z akt sprawy, postanowieniem z dnia 30 czerwca 2014 r., wydanym w sprawie egzekucyjnej [...], prowadzonej z wniosku Zakładu Ubezpieczeń Społecznych jako wierzyciela, Komornik Sądowy przy Sądzie Rejonowym w [...] E., prowadząca kancelarię komorniczą we [...], zwróciła wierzycielowi tytuł wykonawczy oraz zakończyła postępowanie egzekucyjne. Jak podniesiono w zaskarżonej decyzji, w uzasadnieniu postanowienia Komornika powołano jako podstawę umorzenia art. 823 k.p.c., zgodnie z którym postępowanie egzekucyjne umarza się z mocy samego prawa, jeżeli wierzyciel w ciągu roku nie dokonał czynności potrzebnej do dalszego prowadzenia postępowania lub nie zażądał podjęcia zawieszonego postępowania.

Z kolei postanowieniami z dnia 31 grudnia 2013 r. ten sam Komornik umorzył postępowania egzekucyjne w sprawie [...], prowadzonej z wniosku Dyrektora Izby Celnej w [...] oraz [...], prowadzonej z wniosku Naczelnika Urzędu Skarbowego we [...], wobec stwierdzenia bezskuteczności egzekucji w tych sprawach. W zaskarżonej decyzji organ wskazał na fakt wydania ostatnio wymienionych postanowień, akcentując jednakże, iż aktualnie skarżący pobiera świadczenie emerytalno-rentowe, z którego jest możliwa egzekucja nieopłaconych należności.

W uzasadnieniu wyroku z dnia 19 maja 2017 r. Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił jednak uwagę, że ocena braku przesłanki całkowitej nieściągalności wymaga uwzględnienia złożonego kontekstu okoliczności stanu faktycznego niniejszej sprawy. O braku ziszczenia się tej przesłanki nie sposób stanowczo wnioskować stąd, że według postanowienia z dnia 30 czerwca 2014 r. podstawą umorzenia postępowania egzekucyjnego nie było stwierdzenie bezskuteczności egzekucji z powodu braku majątku, ale umorzenie nastąpiło z mocy prawa (art. 823 k.p.c.), z powodu niezłożenia przez wierzyciela wniosku o podjęcie postępowania egzekucyjnego w ciągu roku od dnia jego zawieszenia, co nastąpiło w związku z zainicjowaniem przez stronę postępowania o umorzenie należności na podstawie ustawy z dnia 9 listopada 2012 r. o umorzeniu należności powstałych z tytułu nieopłaconych składek przez osoby prowadzące pozarolniczą działalność.

W sytuacji, gdy przepis art. 823 k.p.c. realizuje funkcję dyscyplinującą wobec wierzyciela, który decyduje sam, w jaki sposób egzekucja ma być prowadzona, wiedząc czy prowadzenie egzekucji jest dla niego korzystne, zważywszy na koszty tego postępowania oraz wypłacalność dłużnika, samo odwołanie się do argumentu z podstawy prawnej umorzenia (art. 823 k.p.c.) bez uwzględnienia funkcji i charakteru przepisu stanowiącego podstawę umorzenia oraz – co najistotniejsze - bez uwzględnienia i oceny w jakiej relacji względem tak umorzonego postępowania egzekucyjnego pozostają postanowienia komornika z dnia 31 grudnia 2013 r. o umorzeniu postępowań egzekucyjnych i jakie znaczenie dla wynikających z nich konsekwencji ma późniejsze w stosunku do nich umorzenie postępowania egzekucyjnego z mocy prawa w oparciu o art. 823 k.p.c., nie może stanowić dostatecznej przesłanki do formułowania kategorycznego wniosku o braku ziszczenia się przesłanek, o których mowa w art. 28 ust. 3 pkt 3, a także w pkt 5 i pkt 6 u.s.u.s.

Natomiast z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika, aby analizując zagadnienie wystąpienia wymienionych przesłanek umorzenia należności organ rozważył funkcje i charakter przepisu art. 823 k.p.c., powołanego w postanowieniu Komornika z dnia 30 czerwca 2014 r. jako podstawa umorzenia postępowania egzekucyjnego, a także aby organ uwzględnił i ocenił relację, w jakiej względem tak umorzonego postępowania egzekucyjnego pozostają postanowienia Komornika z dnia 31 grudnia 2013 r. o umorzeniu postępowań egzekucyjnych i jakie znaczenie dla wynikających z nich konsekwencji ma późniejsze w stosunku do nich umorzenie postępowania egzekucyjnego z mocy prawa w oparciu o art. 823 k.p.c.

Przy tym, w świetle wykładni dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, zwrócić należy uwagę, że potrzebie uwzględnienia relacji, w jakiej pozostają względem siebie postanowienia o umorzeniu postępowań egzekucyjnych oraz znaczeniu konsekwencji tej relacji, jako przesłanki wnioskowania o istnieniu podstawy umorzenia należności, nie sprzeciwia się okoliczność, iż skarżący ponownie od czerwca 2014 r. pobiera rentę inwalidzką w wysokości 581,61 zł netto. Ocena ziszczenia się przesłanki przewidzianej w pkt 5 ust. 3 art. 28 u.s.u.s. nie może być bowiem dokonywana w całkowitym oderwaniu od rzeczywistych celów, funkcji oraz faktycznych i prawnych podstaw ponownego przyznania stronie świadczenia rentowego, a w tym kontekście od sytuacji majątkowej strony w relacji do realnej możliwości opłacenia, w tym egzekwowania (z uwzględnieniem zasady humanitaryzmu) zaległych należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne bez uszczerbku dla zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych.

W związku z tym należałoby dokonać szczegółowej analizy sytuacji materialnej zobowiązanego uwzględniającej stan zadłużenia i realną możliwość jego spłaty bez ryzyka zaistnienia niebezpieczeństwa w postaci istotnego uszczerbku dla możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Organ w zaskarżonej decyzji nie dokonał natomiast tego rodzaju oceny.

Jak wskazał zarazem Naczelny Sąd Administracyjny, a co w niniejszej sprawie akcentował już wcześniej Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 21 sierpnia 2014 r., w świetle przepisów art. 28 ust. 3a u.s.u.s. w związku z § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r. zobowiązany może, nie opłacając składek być w stanie zaspokajać niezbędne potrzeby życiowe, a dopiero opłacenie należności z tytułu składek może skutkować pozbawieniem zobowiązanego możliwości zaspokojenia tych potrzeb. W związku z tym ustalenie, że zobowiązany nie opłacając składek zaspokaja niezbędne potrzeby życiowe, nie jest wystarczające dla rozstrzygnięcia sprawy.

Należy bowiem również ustalić czy nastąpiłaby zmiana sytuacji polegająca na tym, że dopiero opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. W zaskarżonej decyzji nie przeprowadzono jednak niezbędnej w tym zakresie analizy. Nie można zatem uznać, że organ rozważył wszystkie okoliczności istotne z punktu widzenia przesłanki umorzenia unormowanej w § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r.

O niespełnieniu ostatnio wymienionej przesłanki nie przekonuje powołana przez organ okoliczność niekorzystania przez skarżącego ze środków wsparcia oferowanych przez instytucje pomocy społecznej. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny, sytuacja w której zapłata zaległości powoduje konieczność albo zaistnienie realnego ryzyka sięgania przez zobowiązanego, pozbawionego możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb materialnych, do środków pomocy państwa, jest nie do pogodzenia z interesem zobowiązanego, jak również nie koresponduje z interesem publicznym.

W sytuacji ustalenia, że skarżący zamieszkuje sam, organ nadmiernie akcentuje znaczenie pomocy ze strony dorosłych dzieci oraz niewykluczonego wsparcia ze strony żony skarżącego. Ostatnio wymieniona okoliczność nie została przez organ ustalona w sposób pewny, ale opiera się wyłącznie na domniemaniu, podczas gdy skarżący wskazuje, iż z żoną, przebywającą od 12 lat w USA, pozostaje w faktycznej separacji, jak również nie utrzymuje z nią żadnych kontaktów. Jeśli chodzi o świadczenie alimentacyjne, jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny, ma ono ze swej istoty i co do zasady charakter przejściowy, a zgodnie z art. 135 § 1 k.r.i o. zakres świadczeń alimentacyjnych zależy nie tylko od usprawiedliwionych potrzeb uprawnionego, ale też od zarobkowych i majątkowych możliwości zobowiązanego.

Jednocześnie przepis § 3 ust. 2 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r. definiuje pojęcie rodziny, o której mowa w § 3 ust. 1 pkt 1, jako wspólnie zamieszkujące i gospodarujące z zobowiązanym osoby spokrewnione lub niespokrewnione pozostające z zobowiązanym w faktycznym związku.

W myśl przepisu art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Przepis ten wyraża jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego, zasadę prawdy obiektywnej. Zasada ta oznacza, że na organ administracji publicznej nałożony jest obowiązek wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą w celu ustalenia stanu faktycznego zgodnego z rzeczywistością.

Zgodnie natomiast z przepisami art. 77 § 1 i 80 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a następnie na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić czy dana okoliczność została udowodniona. Ocena powinna być oparta na wszechstronnej analizie całokształtu materiału dowodowego.

Przepis art. 80 k.p.a., nakazujący ocenę całokształtu materiału dowodowego, wyraża zasadę swobodnej oceny dowodów. Ocena ta, oparta na wszechstronnej analizie całokształtu materiału dowodowego, z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli (art. 7 k.p.a.) - winna znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, stanowiącym stosownie do treści art. 107 k.p.a. jej integralną część, której zadaniem jest wyjaśnienie podjętego przez organ rozstrzygnięcia.

W rozpoznawanej sprawie przedstawiona wcześniej analiza zaskarżonej decyzji prowadzi do wniosku, że organ administracji naruszył wskazane reguły postępowania, a naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Skutkowało to uchyleniem zaskarżonej decyzji. W toku ponownego rozpatrzenia sprawy organ winien kierować się przedstawioną wyżej oceną prawną, respektując zasady wynikające z przepisów art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. Dopiero po wnikliwym rozpatrzeniu sprawy zgodnie ze wskazanymi regułami organ oceni, czy wystąpiły przesłanki umorzenia należności z tytułu składek przewidziane w przepisach art. 28 ust. 2-3 oraz 3a u.s.u.s. i rozważy możliwość umorzenia w przypadku stwierdzenia zaistnienia tych przesłanek.

Niezależnie od powyższego stwierdzić należy uchybienie w postępowaniu organu w zakresie zapewnienia bezstronnego i rzetelnego rozpatrzenia sprawy. Stwierdzona wadliwość postępowania stanowi podstawę uchylenia zaskarżonej decyzji bez względu na to, czy naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. Zaskarżona decyzja została bowiem wydana z naruszeniem przepisu art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., stanowiącego że pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji.

Istotą instytucji prawnej wyłączenia pracownika organu - unormowanej w Dziale I Rozdziale 5 Kodeksu postępowania administracyjnego, zatytułowanym: "Wyłączenie pracownika oraz organu" - jest zapewnienie realizacji zasady prawdy obiektywnej poprzez stworzenie warunków do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez pracownika organu administracji, a także sam organ, który nie jest zainteresowany w sposobie jej rozstrzygnięcia. Należy zwrócić także uwagę na gwarancyjną funkcję przepisów prawa procesowego o wyłączeniu, które z założenia mają chronić bezstronność i obiektywizm orzekania, zapewniając warunki "uczciwego procedowania". Ratio legis instytucji wyłączenia polega na stworzeniu prawnych warunków przyczyniających się do wyeliminowania wszelkich wątpliwości co do bezstronności pracowników. Podkreślił to Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu uchwały składu 7 sędziów z dnia 22 lutego 2007 r., II GPS 2/06 (ONSAiWSA 2007 nr 3 poz. 61 s. 93-94), stwierdzając iż przepis art. 2 Konstytucji stanowi, że Rzeczpospolita Polska jest państwem prawnym urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej.

Prawo obywatela do wniesienia odwołania oznacza według tej zasady jego prawo do ponownego i sprawiedliwego rozpoznania sprawy. Z kolei "sprawiedliwość" wymusza między innymi takie cechy procesowe, jak obiektywizm w orzekaniu oraz związaną z tym konieczną niezależność osób wydających decyzje administracyjne. Zawsze więc tam, gdzie dochodzi do ponownego rozpatrzenia wniosku przez ten sam organ (art. 127 § 3 k.p.a.), trzeba bezwzględnie oceniać, czy jest możliwe zastosowanie przesłanki wyłączenia pracownika przewidzianej w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Za zgodne ze standardami bezstronnego i sprawiedliwego procedowania uznać trzeba dążenie do możliwie najszerszego eliminowania sytuacji, w których pracownik biorący wcześniej udział w czynnościach konkretnego postępowania administracyjnego i mający przez to wyrobiony pogląd, byłby w jakikolwiek sposób determinowany przez swoje wcześniejsze doświadczenia związane z poprzednim udziałem w tym postępowaniu, przy rozpoznawaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie tej samej sprawy.

Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 83 ust. 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Przepis ten przewiduje, że od decyzji w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne nie przysługuje odwołanie, a stronie przysługuje prawo do wniesienia wniosku do Prezesa Zakładu o ponowne rozpatrzenie sprawy, na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra., a zatem zgodnie z także powołanym w decyzji przepisem art. 127 § 3 k.p.a. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w kodeksie postępowania administracyjnego.

Postępowanie wywołane wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy nie jest zatem postępowaniem stricte instancyjnym, a wniosek nie ma charakteru dewolutywnego. Jednakże wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie różni się konstrukcyjnie od odwołania i posiada wszelkie cechy odwołania, z wyjątkiem cechy dewolutywności, a przepis art. 83 ust. 4 zdanie drugie u.s.u.s. nakazuje odpowiednie stosowanie do tego wniosku przepisów dotyczących odwołań od decyzji. Przede wszystkim zaś w świetle przywołanego wyżej aktualnego brzmienia art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. nie budzi wątpliwości, iż przepis ten znajduje zastosowanie także do postępowania wywołanego wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidzianego w art. 83 ust. 4 u.s.u.s.

Nadto takie stanowisko było również prezentowane na tle poprzedniego brzmienia przepisu art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a, który przed 11 kwietnia 2011 r., to jest przed zmianą wprowadzoną ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz.

18) stanowił, że pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie w której brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. Od dnia 11 kwietnia 2011 r. przepis ten uległ zmianie poprzez wykreślenie słów "w niższej instancji", co usunęło występującą wcześniej niejasność co do zakresu jego stosowania (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lutego 2012 r., II GSK 1522/10 i II GSK 1523/10 oraz z dnia 16 października 2012 r., II GSK 1451/11).

Nie ulega więc wątpliwości, że mimo prowadzenia postępowania na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przez ten sam organ stosownie do art. 83 ust. 4 u.s.u.s., do postępowania tego powinny znaleźć zastosowanie wszystkie instytucje procesowe gwarantujące obiektywną procedurę i zaufanie do organów władzy publicznej, także przewidziana przepisem art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. instytucja wyłączenia pracownika od powtórnego brania udziału w sprawie, na co aktualnie wprost wskazuje treść ostatnio powołanego przepisu. W postępowaniu wywołanym wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy podlegają wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. pracownicy, którzy brali udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Na konieczność respektowania powyższych wymogów składających się na konstytucyjny standard sprawiedliwości proceduralnej, wyprowadzony z zasad demokratycznego państwa prawnego, wskazywał już Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 15 grudnia 2008 r., sygn. akt P 57/07, do czego nawiązał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku składu siedmiu sędziów z dnia 10 marca 2009 r., II OPS 2/09 (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 października 2012 r., II GSK 1451/11).

Celem instytucji, o której mowa w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. jest ochrona prawidłowości i rzetelności postępowania oraz bezstronności orzekania, stanowiących istotną wartość procedury administracyjnej. Instytucja ta stanowi efektywną gwarancję bezstronności działania administracji publicznej, przeciwdziałając przenoszeniu ocen formułowanych w pierwotnym postępowaniu na postępowanie, w którym sprawa podlega ponownie merytorycznemu i ze swej istoty obiektywnemu rozpatrzeniu.

Pojęcie "brania udziału w wydaniu zaskarżonej decyzji", o którym mowa w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., odnosi się do wszystkich istotnych dla wyniku sprawy czynności procesowych, a zatem czynności wpływających wprost na załatwienie sprawy. Oznacza zatem zarówno wykonywanie czynności procesowych poprzedzających wydanie zaskarżonej decyzji, jak i wydawanie zaskarżonej decyzji przez pracownika na mocy stosownego upoważnienia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 czerwca 2017 r., II GSK 759/17). Chodzi bowiem o to, aby ponowne rozpatrzenie sprawy było rzeczywistym jej rozpatrzeniem, nie zaś powtórzeniem przez te same osoby poglądu raz już wyrażonego w pierwszej decyzji (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 października 2012 r., II GSK 1451/11).

W niniejszej sprawie zaskarżoną decyzją organ utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] listopada 2013 r., nr [...]. Jak wynika z akt postępowania administracyjnego, decyzję z dnia [...] listopada 2013 r. podpisała w imieniu Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Z. – Zastępca Dyrektora Oddziału w [...]. Z kolei treść zaskarżonej decyzji wskazuje, że w jej wydaniu brała udział ta sama osoba. Na ostatniej stronie decyzji, pod pieczęcią Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w [...] widnieje bowiem między innymi imienna pieczęć oraz podpis Z.. Oznacza to, że w postępowaniu zakończonym wydaniem zaskarżonej decyzji brał udział pracownik podlegający wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a.

Podkreślenia wymaga, że przepis art. 24 § 1 k.p.a. określający ustawowe przyczyny wyłączenia pracownika ma charakter bezwzględnie obowiązujący. W sytuacji wystąpienia jednej z ustawowych przyczyn wyłączenia pracownika ma on obowiązek powstrzymania się od udziału w postępowaniu, a ustawodawca, poza przypadkiem określonym w art. 24 § 4 k.p.a., nie przewiduje w tym zakresie żadnych wyjątków. Przepis art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. stwarza warunki do bezstronnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez pracownika organu administracji. Pracownik, który raz już uczestniczył w czynnościach procesowych, ma przez to ugruntowane poglądy zarówno na stan faktyczny, jak i na sposób rozstrzygnięcia sprawy, co z kolei może budzić uzasadnione wątpliwości co do jego bezstronności i obiektywizmu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 czerwca 2017 r., II GSK 759/17).

Stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, art. 25 i art. 27 k.p.a. W myśl zaś art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję, uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Oznacza to, że w razie wystąpienia jednej z podstaw wznowienia, określonych w przepisach k.p.a., sąd administracyjny jest zobowiązany do wydania rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a., bez względu na to, czy naruszenie to miało, czy też nie miało wpływu na wynik sprawy.

Z tych wszystkich względów i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję.

Orzeczenie o kosztach postępowania uzasadniają przepisy art. 200 p.p.s.a. w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 roku poz. 1800).