Uzasadnienie
Skarga dotyczy decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2016 r. [...], którą to decyzją organ drugiej instancji po rozpatrzeniu odwołania M., uchylił w całości decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. o zameldowaniu H. na pobyt stały pod adresem [...], Gmina [...] i odmówił zameldowania H. na pobyt stały w lokalu położonym w miejscowości [...], gmina [...].
Zaskarżona decyzja wydana została w następującym stanie sprawy.
Pismem z dnia 18 sierpnia 2015 r. H. wniósł o zameldowanie na pobyt stały w lokalu [...] Gmina [...]. Wyjaśnił, że ma tam wszystkie swoje rzeczy osobiste, spożywa tam posiłki, nocuje, otrzymuje korespondencję. W toku postępowania przesłuchano świadków oraz przeprowadzono oględziny deklarowanego miejsca zamieszkania. Ustalono, że własność nieruchomości znajdującej się pod wskazanym adresem przysługuje w częściach M., A., T. i L., natomiast w położonym tam lokalu zameldowani są J., E. oraz M.. Wnioskodawca był zameldowany w tym lokalu w okresie od 23 stycznia 1965 r. do 1 grudnia 1987 r.
Decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r. Wójt Gminy [...] orzekł o zameldowaniu H. na pobyt stały pod adresem [...], Gmina [...]. W uzasadnieniu swojej decyzji organ rejestrowy wskazał, że w chwili składania wniosku o zameldowanie H. faktycznie mieszkał pod wskazanym adresem, co potwierdzili świadkowie: J., A. i H., jak też współwłaściciel lokalu M., oraz sam wnioskodawca, który dodatkowo wyjaśnił, że z tej miejscowości dojeżdżał do pracy i tam po pracy wracał, oraz że pod tym adresem mieszkał od 2001 r. W toku postępowania na podstawie wyjaśnień strony złożonych do protokołu w dniu 2 listopada 2015 r., organ ustalił ponadto, że od ostatniej interwencji policji, tj. od około dwóch tygodni, strona nie mieszka pod adresem [...], lecz tymczasowo u swojego pracodawcy. Wynikało z nich również, że wnioskodawca zamieszkiwał pod wskazanym adresem kiedy właścicielem domu był jego ojciec J., natomiast po wprowadzeniu się M. z matką E., w wyniku nieporozumień na tle rodzinnym, swobodny dostęp do zajmowanych pomieszczeń był stopniowo utrudniany z powodu ich zamknięcia przez współwłaściciela nieruchomości M..
Końcowo organ podkreślił, że w dniu składania wniosku o zameldowanie do dnia zamknięcia pomieszczeń, H. faktycznie zamieszkiwał pod wskazanym adresem i było to miejsce koncentracji jego życiowych interesów.
W odwołaniu od powyższej decyzji M. (jeden ze współwłaścicieli nieruchomości) oświadczył, że nie wyraża zgody na zameldowanie H..
Po rozpatrzeniu odwołania, Wojewoda [...] uchylił w całości decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. i odmówił zameldowania H. w lokalu pod wskazanym adresem. W uzasadnieniu swojej decyzji Wojewoda podniósł, że ze zgromadzonego w przedmiotowej sprawie materiału dowodowego wynika, że wnioskodawca zameldowania z różną częstotliwością zamieszkiwał w budynku gospodarczym na posesji położonej w miejscowości [...], natomiast od około połowy października 2015 r. nie miał on dostępu do żadnych budynków położonych na posesji, co wynikało z wyjaśnień samego wnioskodawcy.
Zdaniem Wojewody, powyższe okoliczności potwierdzają, że na etapie prowadzonego postępowania strona wnioskująca o zameldowanie już nie zamieszkiwała w lokalu położonym pod wymienionym adresem. Skoro zaś wnioskodawca przed wydaniem decyzji zaprzestał zamieszkiwania w lokalu, w którym chciał być zameldowany, nie została spełniona kluczowa przesłanka zameldowania, tj. faktyczne zamieszkiwanie, które musi istnieć w chwili wydawania decyzji i ta okoliczność w ocenie organu drugiej instancji przesądziła o konieczności zmiany rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji.
Organ odwoławczy argumentował, że zasadą w postępowaniu administracyjnym jest wydanie decyzji na podstawie ustalonego stanu faktycznego istniejącego na dzień jej wydania. Powołując się na wyrok WSA w Lublinie w podobnej sprawie z dnia 24.09.2013 r., sygn. III SA/Lu 308/13, stwierdził, że uniemożliwianie zamieszkania w danym lokalu przez osoby trzecie, nie ma znaczenia dla odmowy zameldowania. Co do zasady bowiem nie można zameldować w lokalu osoby, która w nim faktycznie nie przebywa, gdyż byłoby to w oczywisty sposób sprzeczne z treścią art. 25 ust. 1 ustawy o ewidencji ludności. Zdaniem organu, celem postępowania o zameldowanie jest odzwierciedlenie faktu przebywania osoby w oznaczonym lokalu, a więc zapewnienie zgodności pomiędzy stanem faktycznym, a wpisem figurującym w rejestrze ewidencji ludności.
Skargę na decyzję Wojewody [...] złożył H., wnosząc o jej uchylenie z powodu naruszenia przepisu art. 24 ustawy o ewidencji ludności, poprzez przyjęcie, że wobec skarżącego nie powstał obowiązek meldunkowy, w sytuacji gdy faktycznie mieszkał on pod tym adresem, gdzie skoncentrowane były jego interesy życiowe. W uzasadnieniu skarżący wywodził m.in., że nie wyprowadził się z przedmiotowego lokalu dobrowolnie z zamiarem trwałego opuszczania, zaś swobodny dostęp do pomieszczeń uniemożliwił mu współwłaściciel M..
W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. Nr 718, dalej: p.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia, bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.).
Uwzględnienie skargi następuje również w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt jest dotknięty jedną z wad wymienionych w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach, np. w art. 247 § 1 Ordynacji podatkowej (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Jeżeli zaś sąd nie stwierdzi tego rodzaju naruszeń prawa, skarga podlega oddaleniu.
Kontrola sądowa przeprowadzona z uwzględnieniem wskazanych przepisów doprowadziła do uznania, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, co powoduje, że skarga nie mogła zostać uwzględniona.
Spór w przedmiotowej sprawie koncentruje się wokół przesłanek zameldowania na pobyt stały.
Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z 24 września 2010 r. o ewidencji ludności, która weszła w życie w dniu 1 marca 2015 r. (Dz. U. z 2015 r. poz. 388, dalej powoływana jako "ustawa o ewidencji ludności").
Zameldowanie na pobyt stały lub czasowy dokonuje się przede wszystkim w trybie potwierdzenia pobytu w danym lokalu. Stanowi o tym przepis art. 28 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności, zgodnie z którym, obywatel polski dokonujący zameldowania na pobyt stały lub czasowy przedstawia potwierdzenie pobytu w lokalu, dokonane przez właściciela lub inny podmiot dysponujący tytułem prawnym do lokalu na formularzu zgłoszenia pobytu stałego lub formularzu zgłoszenia pobytu czasowego oraz do wglądu dokument potwierdzający tytuł prawny do lokalu tego właściciela lub podmiotu. Dokumentem potwierdzającym tytuł prawny do lokalu może być w szczególności umowa cywilno-prawna, wypis z księgi wieczystej, decyzja administracyjna lub orzeczenie sądu.
W myśl przepisu art. 28 ust. 4 ustawy o ewidencji ludności, zameldowanie w danym lokalu na pobyt stały lub czasowy służy wyłącznie celom ewidencyjnym i ma na celu potwierdzenie faktu pobytu w tym lokalu. Oznacza to, że zameldowanie nie jest zależne od prawa do lokalu, ani też od zgody właściciela lokalu na zameldowanie. Z ukształtowanej już linii orzeczniczej wynika również, że rejestracja meldunkowa nie jest źródłem jakichkolwiek praw majątkowych, w tym do własności lokalu. Istotą ewidencji ludności jest bowiem dokumentowanie faktów co do pobytu danej osoby w lokalu pod określonym adresem, a nie ustalanie uprawnień do korzystania z tego lokalu, czy tym bardziej rozstrzyganie sporów na tym tle. Zameldowanie jest tylko czynnością rejestracyjną potwierdzającą fakt przebywania danej osoby pod określonym adresem i nie daje prawa do przebywania w tym lokalu. Osoba nieposiadająca uprawnienia do dysponowania lokalem (prawa własności, lub innego tytułu prawnego) może w nim przebywać za wiedzą i zgodą osoby uprawnionej.
Zameldowanie (jak również wymeldowanie) powinno odzwierciedlać rzeczywisty stan rzeczy, czemu sprzeciwia się utrzymywanie fikcji meldunkowej. O kwalifikacji pobytu danej osoby w konkretnym lokalu mieszkalnym decyduje nie tylko treść jej oświadczeń, ale przede wszystkim całokształt okoliczności faktycznych sprawy wykazujących rzeczywisty zamiar osoby podlegającej obowiązkowi meldunkowemu (vide wyrok WSA w Lublinie z dnia 27 listopada 2014 r. sygn. akt III SA/Lu 377/14, orzeczenia.nsa.gov.pl).
Dla dokonania zaś czynności materialno - technicznej zameldowania na pobyt stały niezbędny jest nie tylko zamiar przebywania w danym lokalu jako miejscu stałego pobytu ale też faktyczne zamieszkanie w lokalu. W przeciwnym razie meldunek w danym lokalu, w sytuacji gdy dana osoba nie przebywa w nim, stanowiłby fikcję sprzeczną z istotą i funkcją ewidencji ludności, która ma stanowić urzędowy rejestr umożliwiający ustalanie aktualnego miejsca pobytu danej osoby.
Stosownie do treści art. 31 ustawy, jeżeli dane zgłoszone do zameldowania lub wymeldowania budzą wątpliwości, o zameldowaniu lub wymeldowaniu rozstrzyga organ gminy w drodze decyzji administracyjnej (ust. 1). Wątpliwości co do stałego lub czasowego charakteru pobytu osoby pod deklarowanym adresem rozstrzyga organ gminy w drodze decyzji administracyjnej (ust. 2). Zgodnie zaś z art. 25 ust. 1 tej ustawy pobytem stałym jest zamieszkanie w określonej miejscowości pod oznaczonym adresem z zamiarem stałego przebywania. Należy przez to rozumieć, że miejscem stałego pobytu osoby to miejsce, w którym osoba realizuje swoje podstawowe funkcje życiowe tj. w szczególności mieszka, nocuje, spożywa posiłki, wypoczywa, przechowuje rzeczy niezbędne do codziennego funkcjonowania (odzież, żywność, meble), przyjmuje wizyty członków rodziny lub znajomych, utrzymuje chociażby okazjonalne kontakty z sąsiadami, przyjmuje i nadaje korespondencję.
Przenosząc te rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy zgodzić się ze stanowiskiem organu odwoławczego, że ujemną przesłanką do zameldowania wnioskodawcy w lokalu położonym na posesji w miejscowości [...] w gminie [...] jest brak faktycznego zamieszkiwania w tymże lokalu w dacie wydania decyzji przez organ pierwszej instancji. Wojewoda w swojej decyzji słusznie zauważył, że z treści wyjaśnień wnioskodawcy złożonych do protokółu przesłuchania strony z dnia 2 listopada 2015 r. jednoznacznie wynika, iż od połowy października 2015 r. nie przebywał on w wymienionym lokalu i nie miał do niego dostępu (nie posiadał kluczy). Ta ostatnia okoliczność znalazła też potwierdzenie w ustaleniach organu pierwszej instancji poczynionych w toku oględzin deklarowanego miejsca zamieszkania (k. [...] akt adm.) jak też w oparciu o treść zeznań współwłaściciela nieruchomości M.. Oceny tej nie zmieniają zeznania świadków J. oraz A. i H., które to dowody jak wynika z akt postępowania administracyjnego zostały przeprowadzone w pierwszej połowie października 2015 r. (k. [...] akt adm.), a zatem przed zmianą istotnych z punktu widzenia meldunkowego okoliczności faktycznych, czyli przed opuszczeniem przez skarżącego miejsca jego przebywania na posesji w miejscowości [...].
Na ten temat wypowiedział się również skarżący podczas rozprawy sądowej, przyznając, że od czasu interwencji policji, tj. od połowy października 2015 r. mieszka w lokalu udostępnionym mu przez swego pracodawcę, zaś uprawnienie do zameldowania pod wskazanym we wniosku adresem wywodził z faktu nabycia po dziadkach majątku spadkowego, w skład którego nieruchomość ta wchodzi.
Analiza akt administracyjnych wskazuje dodatkowo, że przed wydaniem decyzji przez organ rejestrowy, skarżący wskazał adres dla korespondencji – inny niż lokal, w którym chciał być zameldowany (k. [...] akt adm.), co dodatkowo potwierdza prawidłowość ustaleń organu drugiej instancji dotyczących braku przesłanki w postaci zamieszkiwania skarżącego pod wymienionym adresem. W świetle tych ustaleń, należy zgodzić się z Wojewodą [...], że przeprowadzone przez Wójta Gminy [...] postępowanie wyjaśniające i zgromadzony materiał dowodowy nie dawały podstawy do przyjęcia, że skarżący stale przebywa pod adresem wskazanym we wniosku o zameldowanie na pobyt stały. Ocena ustalonego stanu faktycznego była zatem błędna w kontekście hipotezy przepisu art. 25 ust. 1 ustawy o ewidencji ludności, nie dając podstaw do zastosowania jego dyspozycji. W tej sytuacji organ odwoławczy uchylił decyzję organu pierwszej instancji oraz odmówił zameldowania skarżącego na pobyt stały pod wskazywanym we wniosku adresem.
Rozstrzygnięcie Wojewody [...] znajduje uzasadnienie w art. 138 § 1 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego. Stosownie do tego przepisu w wyniku rozpoznania odwołania, organ odwoławczy może wydać decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości i orzeka co do istoty sprawy.
Wymaga podkreślenia, że zameldowanie jest czynnością wtórną wobec faktu zamieszkiwania w danym lokalu. Natomiast sam zamiar przebywania w danym lokalu, w żaden sposób nie może stanowić przesłanki do dokonania zameldowania w nim na pobyt stały. Nadto, rozstrzygnięcie na gruncie prawa cywilnego kwestii własnościowych, w tym prawa do lokalu również nie stanowi prejudykatu w postępowaniu meldunkowym. Ewidencja ludności służy bowiem zbieraniu informacji w zakresie danych o miejscu zamieszkania i pobytu osób, a więc rejestracji stanu faktycznego, a nie stanu prawnego.
Wbrew zarzutom skargi w rozpoznawanej sprawie nie doszło do naruszenia wskazanego w skardze przepisu art. 24 ust. 1 ustawy o ewidencji ludności. Przepis ten przewiduje obowiązek meldunkowy polegający na zameldowaniu się w miejscu pobytu stałego lub czasowego (ust. 2). Jednakże odmowa zameldowania z powodu braku przesłanek pobytu stałego, określonych w art. 25 ust. 1 tej ustawy, nie może być postrzegana jako naruszenie obowiązku meldunkowego. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji nie wykazała naruszenia innych przepisów prawa materialnego, ani też przepisów postępowania, w sposób mogący mieć wpływ na wynik sprawy.
Z tych względów Sąd na podstawie art. 151 stawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718) skargę oddalił.