Uzasadnienie
Dnia 20 lutego 2008 r. Rada Gminy Werbkowice powzięła uchwałę nr XVII 103/2008 w sprawie zamiaru likwidacji Szkoły Podstawowej w Podhorcach.
Kolejną uchwałą z dnia 28 kwietnia 2008 r. nr XVIII 115/2008 Rada Gminy Werbkowice zlikwidowała Szkołę Podstawową w Podhorcach.
Skarżący, pismem z dnia 9 lipca 2008 r. wezwał Radę Gminy Werbkowice do usunięcia naruszenia prawa przy podejmowaniu uchwał w sprawie zamiaru likwidacji i likwidacji Szkoły Podstawowej w Podhorcach. Skarżący podniósł, że uchwała o zamiarze likwidacji szkoły nie została przedłożona do zaopiniowania właściwym strukturom organizacyjnym skarżącego, tj. Oddziałowi Związku Nauczycielstwa Polskiego w Werbkowicach.
W odpowiedzi pismem z dnia 18 sierpnia 2008 r. Rada Gminy wskazała, że konsultacje ze skarżącym nie były wymagane.
W tej sytuacji Związek Nauczycielstwa Polskiego Zarząd Okręgu Lubelskiego wniósł w dniu 1 października 2008 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, w której domagał się stwierdzenia nieważności uchwały Rady Gminy Werbkowice z dnia 20 lutego 2008 r. nr XVII 103/2008 w sprawie zamiaru likwidacji Szkoły Podstawowej w Podhorcach.
Skarżący podniósł, że zgodnie z art. 19 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (Dz. U. z 2001 r. nr 79, poz. 854 ze zm.), organizacja związkowa, reprezentatywna w rozumieniu ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego (Dz. U. nr 100, poz. 1080) ma prawo opiniowania założeń i projektów aktów prawnych w zakresie objętym zadaniami związków zawodowych.
W ocenie skarżącego, terenowe struktury Związku Nauczycielstwa Polskiego - Oddziały, mają prawo do opiniowania założeń i projektów aktów prawa wydawanych przez organy jednostek samorządu, w zakresie objętym ich działaniem, na podstawie upoważnienia wydanego przez organizację związkową reprezentatywną w rozumieniu ustawy o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego, tj. Ogólnopolskie Porozumienie Związków Zawodowych (dalej jako OPZZ). Skarżący dołączył upoważnienie do opiniowania założeń projektów założeń aktów prawnych wydawanych przez organy jednostek samorządu terytorialnego, udzielone pismem z dnia 3 stycznia 2008 r.
Skarżący wywodzi, że projekt uchwały Rady Gminy Werbkowice w sprawie zamiaru likwidacji Szkoły Podstawowej w Podhorcach nie został z nim skonsultowany.
W odpowiedzi na skargę rada Gminy Werbkowice wniosła o jej oddalenie i wyjaśniła, że w związku z zamiarem reorganizacji z dniem 31 sierpnia 2008 r. Szkoły Podstawowej w Podhorcach polegającej na zmniejszeniu stopnia nauczania z klas I - VI do klas I - III dnia 16 stycznia 2008 r., Wójt Gminy wystąpił do Związku Zawodowego Nauczycieli z prośbą o zapoznanie się i zaopiniowanie projektu uchwały w tej sprawie. Dnia 21 stycznia 2008 roku związki zawodowe udzieliły odpowiedzi na pismo. Uchwała o zamiarze reorganizacji podjęta została na sesji w dniu 22 stycznia 2008 r.
Dnia 20 lutego 2008 r. podjęta została zaskarżona uchwała o zamiarze likwidacji Szkoły Podstawowej w Podhorcach.
Organ uznał, że z uwagi na to, że nie jest to rzeczywista likwidacja ani reorganizacja szkoły a tylko zmiana organu prowadzącego szkołę nie zawiadamiano związków zawodowych. Istotne w sprawie jest to, że szkoła prowadzona przez stowarzyszenie jest dalej szkołą publiczną.
Na wezwanie Sądu pełnomocnik skarżącego pismem z dnia 7 stycznia 2009 r. sprecyzował, że skargę wnosi Związek Nauczycielstwa Polskiego.
Na rozprawie w dniu 13 stycznia 2009 r. pełnomocnik skarżącego wskazał, że Związek Nauczycielstwa Polskiego nie jest organizacją związkową reprezentatywną w rozumieniu ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego i art. 19 ustawy o związkach zawodowych. ZNP działa w niniejszej sprawie wyłącznie w ramach upoważnienia OPZZ z dnia 3 stycznia 2008 r. znajdującego się w aktach sprawy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga nie jest zasadna, a zatem nie zasługuje na uwzględnienie.
Obowiązek konsultowania aktów prawnych ze związkami zawodowymi wynika z art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (Dz. U. z 2001 r. nr 79 poz. 854 ze zm.), zgodnie z którym organizacja związkowa, reprezentatywna w rozumieniu ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego, ma prawo opiniowania założeń i projektów aktów prawnych w zakresie objętym zadaniami związków zawodowych.
Uprawnienie do konsultacji ma więc umocowanie ustawowe, a jednocześnie ustawa określa, komu prawo to przysługuje.
Nie ulega wątpliwości, że Związek Nauczycielstwa Polskiego, mimo swej silnej pozycji związkowej, nie spełnia warunków do uznania go za organizację reprezentatywną w rozumieniu ustawy z dnia 6 lipca 2001 r., bowiem nie spełnia wymogów określonych w art. 6 ust. 2 tejże ustawy, zgodnie z którym za reprezentatywne organizacje związkowe uznaje się ogólnokrajowe związki zawodowe, ogólnokrajowe zrzeszenia (federacje) związków zawodowych i ogólnokrajowe organizacje międzyzwiązkowe (konfederacje), które spełniają łącznie następujące kryteria:
- 1) zrzeszają więcej niż 300.000 członków będących pracownikami,
- 2) działają w podmiotach gospodarki narodowej, których podstawowy rodzaj działalności jest określony w więcej niż w połowie sekcji Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD), o której mowa w przepisach o statystyce publicznej.
Wobec przyznania tej okoliczności przez pełnomocnika związku, nie zachodziła potrzeba występowania o przedstawienie stosownego orzeczenia wydawanego w tej kwestii przez Sąd Okręgowy w Warszawie w trybie art. 8 tejże ustawy.
Sąd stoi na stanowisku, że organizacje związkowe nie mogą przekazywać sobie ustawowego uprawnienia w drodze porozumienia, zatem prawo konsultacji, jakie może przysługiwać OPZZ, nie może zostać przekazane ZNP. Gdyby nawet OPZZ zechciał wykorzystać stanowisko ZNP w tej kwestii, współpraca między tymi dwoma podmiotami nie może zmieniać regulacji ustawowych, ani kreować żadnych nowych obowiązków podmiotów nie uczestniczących w tym porozumieniu, w tym podmiotów wydających akty prawne. Innymi słowy – upoważnienie jakie zostało udzielone przez OPZZ dla zarządów oddziałów ZNP w dniu 3 stycznia 2008 r. w zakresie opiniowania założeń i projektów aktów prawnych wydawanych przez organy gminy, nie wywołuje żadnych skutków w postaci poszerzenia obowiązku tychże gmin w zakresie konsultacji. Przywołany w tekście upoważnienia art. 19 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych nie daje żadnych podstaw do wysnucia wniosku o dopuszczalności przenoszenia uprawnień ustawowych pomiędzy różnymi podmiotami.
Na marginesie należy wskazać, że upoważnienie zostało udzielone zarządom oddziałów ZNP, a nie samemu ZNP, zaś skarżącym w sprawie niniejszej jest ZNP.
Powyższe względy są wystarczające by uznać, że skoro ZNP nie była uprawniona do konsultacji, nie mógł zostać naruszony jej interes prawny, a w konsekwencji nie może skutecznie zaskarżyć uchwały podjętej bez tej konsultacji. Zgodnie bowiem z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. nr 142 poz. 1591 ze zm.) - każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.
Tym samym skarga podlega oddaleniu z powodu niewykazania rzeczywistego naruszenia interesu prawnego skarżącego, który zarzuca brak konsultowania z nim projektu uchwały, mimo, że organ nie był zobowiązany do takich konsultacji.
Dodać należy ponadto, że choć kwestia ta nie jest jednolicie przyjmowana w orzecznictwie, sąd w składzie niniejszym podziela pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 2005 r. II OSK 333/05, który stwierdził, że pojęcie "aktu prawnego", użyte w przepisie art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych, oznacza akt o charakterze generalnym, a nie indywidualnym.
Sąd ten wskazał, że pojęcie "aktu prawnego", użyte w przepisie podlegającym wykładni, oznacza akt o charakterze generalnym, a nie indywidualnym. Trudno byłoby uznać za racjonalną regulację dopuszczającą ingerencję organizacji związkowej w rozstrzyganie w indywidualnej sprawie. Ratio legis przepisu art. 19 ust. 1 ustawy o związkach zawodowych sprowadza się do tego aby stosowne organizacje związkowe mogły bronić zbiorowych interesów pracowniczych. Te bowiem ustawodawca wyraźnie różnicuje w stosunku do interesów indywidualnych (zob. art. 4 ustawy), dla obrony których przewiduje inne szczególne formy obrony (np. art. 29 ust. 2 ustawy). Nie bez znaczenia dla interpretacji art. 19 ust. 1 ustawy o związkach zawodowych pozostaje też to, że ustawodawca stanowiąc o przedmiotowym uprawnieniu organizacji związkowej odnosi je nie tylko do samych projektów aktów prawnych, ale także ich założeń. Założenia zaś są opracowywane co do zasady do projektów aktów generalnych, a nie indywidualnych.
Natomiast uchwała dotyczy zamiaru likwidacji szkoły, a więc indywidualnej jednostki budżetowej (zgodnie z art. 79 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty, Dz. U. z 2004 r. nr 256 poz. 2572 - szkoły publiczne zakładane i prowadzone przez jednostki samorządu terytorialnego są jednostkami lub zakładami budżetowymi).
Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 24 maja 2007 r. II OSK 353/07 - ani z przepisu art. 20 ust. 2 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2104 ze zm.), ani z przepisu art. 21 ust. 2 tej ustawy, stanowiącego, że tworząc jednostkę budżetową, właściwy organ nadaje jej statut oraz określa mienie przekazywane jej w zarząd, nie wynika, by statut budżetowej jednostki organizacyjnej miał mieć charakter aktu normatywnego (aktu prawa miejscowego) i by powyższe przepisy mogły stanowić podstawę prawną do podjęcia aktu o takim charakterze.
Konsekwentnie należy przyjąć, że uchwała o likwidacji zakładu budżetowego czy jednostki budżetowej (oraz o zamiarze likwidacji szkoły) nie stanowi aktu prawa miejscowego. Potwierdza to wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2005 r. II OSK 332/05, gdzie wskazano, że uchwała rady gminy o utworzeniu, likwidacji, przekształceniu zakładu budżetowego jest indywidualnym aktem organizacyjnym. Dodatkowo Sąd ten uznał w cytowanym wyroku, że nie cała działalność uchwałodawcza gminy jest objęta obowiązkiem współdziałania ze związkami zawodowymi w formie opiniowania założeń i projektów aktów prawnych, obowiązek ten nie obejmuje spraw załatwianych w drodze indywidualnych aktów organizacyjnych.
Podzielając powyższe poglądy należy więc stwierdzić, że podjęta uchwała w ogóle nie podlegała konsultacjom ze związkami zawodowymi w trybie art. 19 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych. Nawet więc w razie, gdyby hipotetycznie założyć, ze upoważnienie OPZZ dla ZNP było skuteczne, to OPZZ nie mogło przekazać więcej uprawnień, niż samo posiadało, a w świetle powyższych wywodów, również OPZZ nie było uprawnione do konsultowania projektu uchwały.
Skoro zatem zarzuty skargi są bezzasadne, a zaskarżona uchwała prawa nie narusza, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153 poz. 1270 ze zm.), należało orzec jak w sentencji.